陳曉，盧東寧

服務(wù)型政府建設(shè)中的路徑依賴問題研究

陳曉，盧東寧

我國的服務(wù)型政府建設(shè)中存在路徑依賴問題，影響到政府改革的成效。分析了決定路徑依賴程度的主要因素，提出了克服路徑依賴問題的對策。

服務(wù)型政府；路徑依賴；改革成本；改革動力

我國的服務(wù)型政府建設(shè)如今仍處于初級階段，改革未能深入觸及傳統(tǒng)行政模式的根基。吳敬璉教授說過，我國由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的整個過程中的制度轉(zhuǎn)變都會伴隨著路徑依賴的特征。這種路徑依賴性也影響了服務(wù)型政府建設(shè)的成效。我們認(rèn)為，服務(wù)型政府建設(shè)要想取得突破性進展，則必須克服對傳統(tǒng)行政模式的路徑依賴。

一、服務(wù)型政府建設(shè)的路徑依賴模型

在計劃經(jīng)濟條件下我國行政模式的“初始選擇”是管制型政府。為適應(yīng)建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟的需要，我們要建設(shè)服務(wù)型政府。由于傳統(tǒng)行政模式的慣性作用，加之沒有足夠強大的外力影響，服務(wù)型政府建設(shè)過程便出現(xiàn)了嚴(yán)重的路徑依賴性。傳統(tǒng)行政模式的慣性作用和改革的阻力與動力，是影響服務(wù)型政府建設(shè)路徑依賴性的主要因素。

y=（a+b）/d

上式中，y表示服務(wù)型政府建設(shè)過程中路徑依賴的嚴(yán)重程度；a表示慣性力量；b表示政府改革過程中的阻力（除慣性以外的其他阻力）；d表示政府改革的動力。在服務(wù)型政府建設(shè)過程中，慣性力量和阻力大而改革動力小，政府改革的路徑依賴性就會越強；反之，慣性力量和阻力小而改革動力大，政府改革的路徑依賴性就會越弱。

二、服務(wù)型政府建設(shè)中存在路徑依賴的原因

（一）管制型行政模式的慣性大

1．“官本位”思想根深蒂固

轉(zhuǎn)變政府職能，從根本上講首先需要轉(zhuǎn)變思想觀念。思想文化作為一種非制度約束，對人的行為方式具有潛移默化的影響，而且某種思想一旦形成就很難改變。我國自古有君臣、官民之分，“官本位”思想根深蒂固。隨著封建社會的瓦解和人民主權(quán)意識的發(fā)展，出現(xiàn)了“為人民服務(wù)”“做人民的好公仆”等體現(xiàn)“公民本位”的先進思想，但卻未能完全動搖“官本位”思想在公眾心中的地位。在思想意識方面，不管是政府官員還是普通百姓，現(xiàn)在都仍然存在以官為尊、以官為大的思想。在制度設(shè)計方面，仍普遍存在“服務(wù)領(lǐng)導(dǎo)”“服從上級”的制度設(shè)置和安排。在施政方式上，“官本位”思想的主要表現(xiàn)為“替民作主”，即根據(jù)自己的意愿決定提供服務(wù)的內(nèi)容以及服務(wù)的方式等。在績效考核方面，自覺或不自覺地會注重“討好”上級領(lǐng)導(dǎo)而忽視民眾的滿意度。在行為作風(fēng)方面，領(lǐng)導(dǎo)形式上的官僚主義和行為作風(fēng)上的形式主義盛行［1］。

2．缺乏配套制度的支持

轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府，需要及時建立相應(yīng)的配套的制度。制度改革滯后，則必然會出現(xiàn)對傳統(tǒng)制度的路徑依賴。公共政治制度方面，按服務(wù)型政府的性質(zhì)，政府的決策及執(zhí)行應(yīng)始終圍繞公眾意愿進行，但在傳統(tǒng)的集中制影響下，公眾參與政治的權(quán)利得不到保障，表達(dá)意愿的渠道不暢。公共行政制度方面，政府職能結(jié)構(gòu)和政府組織結(jié)構(gòu)不合理。專門的公共服務(wù)部門所占比例小，管理部門占大多數(shù)，而且權(quán)責(zé)不明。傳統(tǒng)的政企不分、政資不分體制依然存在。我國市場經(jīng)濟主體還不夠成熟，獨立性差，資金支持、項目投資等需要依賴政府，分散了政府提供公共服務(wù)的精力。公共財政制度方面，受GDP考核指標(biāo)的影響，公共財政支出多用于經(jīng)濟建設(shè)，其中不乏形象工程，而真正用于提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的財力不足；分稅制財政管理體制有待完善，部分地方政府財政壓力大，上級政府對下級政府的財政援助不到位，基層政府缺乏提供公共服務(wù)的物力、財力保障。

（二）服務(wù)型政府建設(shè)的阻力大

1．改革涉及面廣，船大難掉頭

政府改革是一項巨大工程，加之我國的服務(wù)型政府建設(shè)是史無前例的，改革任務(wù)更加艱巨。首先，我們?nèi)狈χ苯咏?jīng)驗。“服務(wù)型政府”概念是由我國學(xué)者提出的。國外的新公共管理理論、新公共服務(wù)理論等有一定借鑒意義，但畢竟國情不同，不可能照搬西方資本主義國家的行政改革經(jīng)驗。我國的服務(wù)型政府建設(shè)只有依靠自己“摸著石頭過河”，探索建立真正體現(xiàn)人民利益、為人民服務(wù)的政府體系。這種探索性的改革出現(xiàn)路徑依賴是不可避免的。其次，服務(wù)型政府建設(shè)將顛覆傳統(tǒng)的行政管理模式，是一項政府再造的系統(tǒng)工程，從施政理念到制度結(jié)構(gòu)、決策過程、行為方式都要進行重塑，與之相適應(yīng)的電子政務(wù)等配套性措施也要進行完善［2］?？傊?，服務(wù)型政府建設(shè)需要從上到下形成一種政治系統(tǒng)合力，各行政部門之間需要相互協(xié)調(diào)，還需要市場經(jīng)濟主體與政府的雙向互動。改革的艱巨性決定了我國的服務(wù)型政府建設(shè)必然是一個漸進性的“掉頭”過程。

2．改革的成本大，不敢貿(mào)然行事

改革的預(yù)期成本在很大程度上影響著政府改革的能力和意愿。服務(wù)型政府建設(shè)需要投入巨額的改革成本，這對我國相對薄弱的經(jīng)濟基礎(chǔ)是一個巨大的挑戰(zhàn)。政府在設(shè)計適應(yīng)傳統(tǒng)的政府管理模式的過程中已經(jīng)投入了巨大的初始成本和必要的配套成本，沿著已經(jīng)步入正軌的傳統(tǒng)模式發(fā)展，只需要投入少量的制度維護成本即可，而如果拋棄傳統(tǒng)的行政模式轉(zhuǎn)而實行服務(wù)型政府模式，就需要重新投入巨額成本來設(shè)計新的配套設(shè)施。因此，如果沒有足夠的內(nèi)外部壓力，政府不愿做這個“虧本買賣”。另外，除了經(jīng)濟成本，改革者還會考慮政治成本，也就是改革的政治風(fēng)險。服務(wù)型政府作為我國獨創(chuàng)的一種行政模式，在“摸著石頭過河”進行制度創(chuàng)新的過程中難免出現(xiàn)失誤。為了減小政治風(fēng)險，一些官員不愿主動作為，不求有功，但求無過，大多存在“搭便車”思想［3］。

3．既得利益集團的阻礙

推動制度變遷的行為主體也會追求收益的最大化，只有在預(yù)期收益大于預(yù)期成本的情形下，行為主體才會去推動與實現(xiàn)制度的變遷［4］。政府是服務(wù)型政府建設(shè)的關(guān)鍵主體，同時也是既得利益主體。由傳統(tǒng)的行政管理模式向服務(wù)型政府模式轉(zhuǎn)變，政府權(quán)力將受到限制，社會地位也會下降，官員在物質(zhì)方面和精神方面都會有較大損失。如今國家沒有明確的補償機制來填補這些損失，同時政府在改革過程中也基本得不到收益。政府改革中利益受損最嚴(yán)重的將是一些政府官員，因此他們將會排斥服務(wù)型政府建設(shè)。由排斥服務(wù)型政府建設(shè)的人去實施政府改革，他們?yōu)榱司S護既得利益，則會以各種方式推延服務(wù)型模式的實施，改革的路徑依賴性便會因此而增強。

（三）服務(wù)型政府建設(shè)的動力不足

1．政府主動改革的積極性不高

政府作為服務(wù)型政府建設(shè)的關(guān)鍵主體，對于改革成效具有決定性的作用。如今我國已經(jīng)進入全面深化改革時期，需要政府官員發(fā)揮有效的帶頭領(lǐng)導(dǎo)作用，以更大的熱情投入到服務(wù)型政府建設(shè)中去。然而現(xiàn)實情況并不樂觀，改革過程中存在消極觀望現(xiàn)象，尤其是在經(jīng)濟“新常態(tài)”和反腐風(fēng)暴的雙重壓力下，一些政府官員為了“安全”而傾向于選擇不作為。普通部門職員，由于激勵機制不完善、權(quán)責(zé)不清、指示不明、動力不足等原因，會出現(xiàn)“懶政”不作為現(xiàn)象。部門領(lǐng)導(dǎo)層，由于態(tài)度、認(rèn)識、能力等問題，也會存在不作為現(xiàn)象。態(tài)度方面，部門領(lǐng)導(dǎo)自身的立場和利益結(jié)構(gòu)與服務(wù)型政府建設(shè)的政策價值取向不一致，限制政府權(quán)力的相關(guān)舉措堵住了權(quán)力運行過程的利益漏洞，為了保住自身利益，他們會選擇消極執(zhí)行。認(rèn)識方面，領(lǐng)導(dǎo)層對改革的政策措施理解不到位，不知道怎樣有效地貫徹實施相關(guān)文件。能力方面，領(lǐng)導(dǎo)人員缺乏應(yīng)對改革突發(fā)狀況的能力，為了避免承擔(dān)責(zé)任而會選擇不作為［5］。

2．服務(wù)型政府建設(shè)的外部壓力不足

通過上述分析可以發(fā)現(xiàn)，政府自身是不愿主動改革的，需要外部力量來督促政府采取行動。然而，實踐中也缺乏一種足夠強大的外力來約束政府在改革過程中的不作為或亂作為。首先，改革過程中與行政自由裁量權(quán)、地方自治權(quán)相關(guān)的政策成了部分政府官員變相改革、選擇性改革的“護身符”。其次，行政問責(zé)制還缺乏權(quán)威性。我國還沒有形成系統(tǒng)的規(guī)范問責(zé)制的法律法規(guī)。問責(zé)不到位的現(xiàn)象時有發(fā)生。一些政府官員被問責(zé)后，只是暫時回避或調(diào)任他職。這樣的問責(zé)制不足以遏止政府官員的亂作為。最后，行政績效考評中的公眾參與機制不完善。行政績效考評是政府行為的“指揮棒”，對政府行為具有導(dǎo)向作用。服務(wù)型政府的工作應(yīng)該圍繞公民的需要，服務(wù)廣大公民。公民不能有效地參與政府績效考評，沒有掌握決定官員稱職與否和能否升遷的大權(quán)，就不能“指揮”政府官員努力提供使公民滿意的服務(wù)。

三、削減路徑依賴性的對策

（一）轉(zhuǎn)變思想觀念，樹立“公民本位”思想

服務(wù)型政府建設(shè)中存在路徑依賴，一個重要的原因是由于傳統(tǒng)的“官本位”思想的影響。思想是行動的指南。服務(wù)型政府建設(shè)的順利實施，首先需要官員和民眾轉(zhuǎn)變思想觀念，摒棄“官本位”思想，樹立“公民本位”思想。對政府官員要加強思想教育，通過具體的案例使其認(rèn)識到“官本位”思想的危害。政府官員存在“官本位”思想，唯官獨尊、唯上是從，就會忽視民眾的感受和需要，最終必然會走向歧途。以“公民本位”取代“官本位”是必然趨勢。政府官員只有順應(yīng)該趨勢，強化“公民本位”意識，才能贏得民心，獲得民眾的支持和擁護。對廣大民眾要加強有關(guān)服務(wù)型政府建設(shè)的宣傳，使他們真正理解服務(wù)型政府內(nèi)涵，認(rèn)識到自己有權(quán)利向政府提出要求，也有義務(wù)通過和政府的互動推動服務(wù)型政府建設(shè)。要通過具體的講解，使民眾了解已有的表達(dá)訴求的保障措施，克服對官員的畏懼心理，大膽提出自己的訴求，勇于揭發(fā)政府官員的不法行為。要通過宣傳教育，增強民眾的社會責(zé)任感，引導(dǎo)公民通過政府連線等合法渠道與政府互動，推進服務(wù)型政府建設(shè)。

（二）實施“清單”制度，克服制度慣性

發(fā)揮“權(quán)力清單”“負(fù)面清單”“責(zé)任清單”的作用，削減傳統(tǒng)制度模式的束縛作用。利用“權(quán)力清單”明確政府可以做什么。凡是清單上沒有的，政府不可以做，這樣就捆住了政府亂作為的手，同時也能防止官員公權(quán)私用。利用“負(fù)面清單”為企業(yè)松綁。法無禁止便可為?！柏?fù)面清單”中沒有明確禁止的，企業(yè)都可以去做。減少行政審批層級，倒逼政府轉(zhuǎn)變職能，簡政放權(quán)，把市場和社會可以做的事交給市場和社會，政府就可以把更多的精力放在提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)上。利用“責(zé)任清單”防止政府不作為。把具體責(zé)任落實到具體的政府主體上，政府主體之間將不再有借口可以互相推諉，從而依照“責(zé)任清單”各司其職，為市場自由發(fā)展提供良好的公平競爭環(huán)境，為民眾提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，扮演好“服務(wù)者”角色［6］。

（三）優(yōu)化政府改革成本，削減改革阻力

服務(wù)型政府建設(shè)是一項耗資巨大的系統(tǒng)性工程，為了更好地完成改革任務(wù)，必須有一個符合實際的、系統(tǒng)性的戰(zhàn)略規(guī)劃，明確各階段的目標(biāo)，形成行政系統(tǒng)改革的合力，減小改革的成本，逐步推動政府轉(zhuǎn)型［7］。首先，從中央到地方要構(gòu)建合理的財力格局。規(guī)范一般性的轉(zhuǎn)移支付制度，確保地方政府有足夠的財力支出用于提供公共服務(wù)。規(guī)范政府的財政預(yù)算和監(jiān)督制度，縮減一般的行政管理成本支出比例，更多地用于提供公共服務(wù)和公共設(shè)施等。其次，加強政府各部門間的業(yè)務(wù)協(xié)作。減少重復(fù)程序，減少重復(fù)建設(shè)，優(yōu)化直接面向廣大群眾的辦事流程，精簡政府人員編制，提高服務(wù)效率。

（四）完善考評激勵機制，增加改革動力

增加改革動力，促使各級政府主動改革，需要從政府內(nèi)部和外部兩方面采取措施。首先，在政府內(nèi)部要施加一定壓力。可以通過完善競爭與激勵制度，調(diào)動政府系統(tǒng)改革的積極性，解決在服務(wù)型政府建設(shè)方面的官員不作為問題。比如建立公共服務(wù)質(zhì)量評比系統(tǒng)，設(shè)立政府公共服務(wù)質(zhì)量獎，定期考核評比不同地區(qū)的服務(wù)型政府建設(shè)效果，對改革成果突出的地區(qū)或部門給予獎勵表彰，而對改革不力的地區(qū)或單位給予適當(dāng)批評。其次，要進一步完善公民參與機制和行政問責(zé)制。公民作為政府服務(wù)的接受方，對于政府服務(wù)的質(zhì)量最有發(fā)言權(quán)。把民眾的滿意度作為政府績效考核的重要指標(biāo)，民眾就相當(dāng)于直接掌握了政府官員升遷或罷黜的決定權(quán)，再配合嚴(yán)肅有效的行政問責(zé)制，各級政府領(lǐng)導(dǎo)和工作人員自然就會努力去做好服務(wù)者的角色。在內(nèi)外雙重壓力下，各級政府及政府各部門將會積極尋找改革突破口，努力擺脫對傳統(tǒng)制度的路徑依賴，從而加快實現(xiàn)由管制型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。

［1］徐志達(dá).中國夢閾境下服務(wù)型政府建設(shè)的困境及破解之策［J］.云南行政學(xué)院學(xué)報，2014（3）.

［2］燕繼榮.服務(wù)型政府建設(shè)：政府再造七項戰(zhàn)略［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2009：2.

［3］楊嶸均.構(gòu)建服務(wù)型政府的制度供求因素、創(chuàng)新困境及趨勢［J］.南京社會科學(xué)，2011（5）.

［4］道格拉斯C諾思.經(jīng)濟史中的結(jié)構(gòu)與變遷［M］.陳郁，羅華平，譯.上海：上海人民出版社，1994：7.

［5］燕繼榮.官員不作為的深層原因分析［J］.人民論壇，2015（15）.

［6］孟鴻志，張彧.政府信息公開主體的重構(gòu)：以“三張清單”制度為路徑［J］.行政法學(xué)研究，2016（1）.

［7］薄貴利.論研究制定服務(wù)型政府建設(shè)的戰(zhàn)略規(guī)劃［J］.中國行政管理，2011（5）.

（編輯：米盛）

D623

A

1673-1999（2016）09-0006-03

陳曉（1991-），女，延安大學(xué)（陜西延安716000）經(jīng)濟與管理學(xué)院行政管理專業(yè)2014級碩士研究生；盧東寧（1968-），男，博士，延安大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向為市場營銷、企業(yè)管理。

2016-06-20

延安大學(xué)2015年研究生教育創(chuàng)新項目“基于路徑依賴性視角的服務(wù)型政府建議探究”。