邵慧卓

(南京大學(xué)　政府管理學(xué)院，南京　210046)

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簡(jiǎn)析我國(guó)城市管理執(zhí)法的行政倫理困境
——基于行政自由裁量權(quán)的視角

邵慧卓

(南京大學(xué)政府管理學(xué)院，南京210046)

摘要：當(dāng)代中國(guó)社會(huì)，公眾與政府部門之間的矛盾日益激化，沖突屢見(jiàn)不鮮。城市管理執(zhí)法人員作為政府基層公務(wù)人員的代表，在很大的程度上承受著社會(huì)對(duì)政府行政體制的批判和不滿。借助行政自由裁量權(quán)的相關(guān)理論，從行政倫理學(xué)的角度入手，通過(guò)對(duì)城管執(zhí)法人員執(zhí)法過(guò)程中行使自由裁量權(quán)的動(dòng)機(jī)和價(jià)值取向的思考，來(lái)發(fā)現(xiàn)其行政倫理的困境所在，并從內(nèi)外控制的雙重角度找尋破解困境的有效路徑。

關(guān)鍵詞：城管執(zhí)法；行政倫理；行政責(zé)任；自由裁量權(quán)

當(dāng)代中國(guó)社會(huì)，公眾與政府部門之間的矛盾日益激化，沖突屢見(jiàn)不鮮。面對(duì)越來(lái)越多的群體性事件，我們習(xí)慣性地將批判的矛頭指向公共行政部門的制度規(guī)范和角色定位，自然而然地將公眾和政府作完全對(duì)立起來(lái)，但這種批判所具有的現(xiàn)實(shí)意義是有限的。進(jìn)一步觀察已發(fā)生的公眾與政府之間的矛盾，我們發(fā)現(xiàn)，沖突的根源大多在于公眾和基層公務(wù)人員在行政執(zhí)法過(guò)程中的不和。其中以城管執(zhí)法過(guò)程中與執(zhí)法對(duì)象的矛盾最為典型，公眾因?yàn)閷?duì)城管隊(duì)員執(zhí)法方式和程序的不滿，怨恨政府，大量案例的積累引發(fā)了全社會(huì)對(duì)城管執(zhí)法行為的負(fù)面輿論。

城管等行政執(zhí)法類的基層公務(wù)人員，就是李普斯基提出的“街頭官僚”的代表，該理論認(rèn)為，街頭官僚所掌握的自由裁量權(quán)，可能對(duì)公眾的利益造成損害。國(guó)內(nèi)學(xué)界不乏對(duì)這種自由裁量權(quán)的討論和研究，但更多的局限在行政法學(xué)的領(lǐng)域，使得這方面的研究具有“單點(diǎn)注入”的特點(diǎn)，而其針對(duì)自由裁量權(quán)的控制邏輯也主要是遵循從行政立法層面到行政執(zhí)法層面,再到對(duì)行政自由裁量權(quán)的司法審查的法制主義思路[1]。但筆者認(rèn)為，對(duì)自由裁量權(quán)的討論應(yīng)該更多的從行政倫理學(xué)的角度入手，通過(guò)對(duì)街頭官僚執(zhí)法過(guò)程中行使自由裁量權(quán)的動(dòng)機(jī)和價(jià)值取向的思考，來(lái)發(fā)現(xiàn)其行政倫理的困境所在，并從內(nèi)外控制的雙重角度找尋破解其沖突和困境的有效路徑。

一、行政倫理學(xué)視角下的自由裁量權(quán)

自由裁量權(quán)是街頭官僚的自我決策產(chǎn)生偏差的重要原因。行政自由裁量權(quán)，一般指“在法律規(guī)定的條件下，行政機(jī)關(guān)根據(jù)其合理的判斷，決定作為或不作為，以及如何作為的權(quán)力?！盵2]學(xué)界并不缺乏對(duì)于自由裁量權(quán)的討論，但往往將其視為一種“惡”的權(quán)力，并主張用完善立法、加強(qiáng)監(jiān)督等方式來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)行政自由裁量權(quán)的控制。但事實(shí)上，行政自由裁量權(quán)并非一無(wú)是處，它應(yīng)該是一種具有獨(dú)立價(jià)值訴求與正當(dāng)性的權(quán)力，任何試圖通過(guò)嚴(yán)格的控制來(lái)剔除行政自由裁量權(quán)的主張與做法既是不適當(dāng)?shù)?，也是不可能的[3]。

我們可以從行政倫理學(xué)的角度出發(fā)，重新分析行政自由裁量權(quán)的內(nèi)涵和定位。行政自由裁量權(quán)的行使，其實(shí)質(zhì)是基層公務(wù)人員在執(zhí)法過(guò)程中，基于自己的判斷和價(jià)值取舍，對(duì)執(zhí)法對(duì)象采取基于法律基礎(chǔ)的靈活的處理政策，它與行政倫理在理論和實(shí)踐兩個(gè)層面存在密切的聯(lián)系。從理論上講，行政自由裁量權(quán)可以被視作既處于法制框架之內(nèi)，又超出法制條文之外的一種“自由”，它意味著在法律所未及之范圍內(nèi)，行政享有某種程度的決定空間。行政自由裁量權(quán)一方面需要依靠法制的框架束縛，另一方面又超脫于法律條文的，是執(zhí)法主體享有的一種相對(duì)的自由，而行政倫理研究的起點(diǎn)，正是行政過(guò)程中存在的非制度化的權(quán)力自由空間，只有存在自由空間，才需要用倫理和價(jià)值的規(guī)范來(lái)討論行政主體執(zhí)行方案的選擇，因此，兩者在理論上是相互契合的。而從實(shí)踐的角度看，行政自由裁量權(quán)實(shí)質(zhì)上是一種非制度化的具體事務(wù)處置權(quán)，即行政主體在制度規(guī)定不到位、不明確的模糊“地帶”乃至制度之外的空間地帶做出事務(wù)性行政決定或裁決的權(quán)力[4]。因此，行政自由裁量權(quán)在行駛過(guò)程中是一種非制度的權(quán)力，也就是一種倫理性權(quán)力，我們觀察現(xiàn)實(shí)的自由裁量權(quán)行使過(guò)程，行政執(zhí)法主體是基于行政目的和個(gè)人道德的雙重考量，來(lái)確定如何進(jìn)行“自由”的決策，換一種說(shuō)法，行政自由裁量權(quán)的行使，進(jìn)行的正是行政責(zé)任的選擇，是對(duì)執(zhí)法主體自身責(zé)任和價(jià)值沖突的選擇，而這正是行政倫理學(xué)在實(shí)踐中所研究的重要內(nèi)容，責(zé)任也是建構(gòu)行政倫理學(xué)的關(guān)鍵概念。我們甚至可以這樣說(shuō)，對(duì)行政自由裁量權(quán)的討論，正是行政倫理學(xué)研究的現(xiàn)實(shí)意義所在。

作為一種倫理性權(quán)力，行政自由裁量權(quán)并不像公眾和一些學(xué)者所認(rèn)為的那樣，是一種“惡”的體現(xiàn)，盡管我們必須承認(rèn)，自由裁量權(quán)的存在為城管執(zhí)法人員執(zhí)法過(guò)程中的價(jià)值和目標(biāo)偏離創(chuàng)造了可能性，并使這類問(wèn)題難以得到制度和法律層面上規(guī)范化的和有效率的治理；但是，從行政倫理的角度考量，行政自由裁量權(quán)的存在，也使得城市管理等基層的行政過(guò)程有了社會(huì)價(jià)值和情感發(fā)揮作用的空間，它恰恰說(shuō)明了行政機(jī)構(gòu)與行政人員并不是沒(méi)有靈魂、沒(méi)有任何意志自由的政治工具，而是有一定意志自由并需要運(yùn)用價(jià)值理性進(jìn)行獨(dú)立價(jià)值判斷和價(jià)值決策的公共管理主體[1]。也就是說(shuō)，只有從行政倫理學(xué)和行政法學(xué)兩個(gè)不同的學(xué)科角度出發(fā)，才能夠?qū)鶎庸珓?wù)人員，也就是街頭官僚在執(zhí)法過(guò)程中行使的行政自由裁量權(quán)做出全面客觀的認(rèn)識(shí)。

二、城管執(zhí)法行政倫理困境——責(zé)任沖突

弗雷德里克·莫舍(Frederick Monsher)將行政倫理學(xué)中的責(zé)任界定為兩個(gè)主要方面：主觀責(zé)任和客觀責(zé)任?？陀^責(zé)任在具體形式上包括兩個(gè)方面：職責(zé)和應(yīng)盡的義務(wù)。所有的客觀責(zé)任都包括對(duì)某人或某集體負(fù)責(zé)，也包括對(duì)某一任務(wù)、人員管理和實(shí)現(xiàn)某一目標(biāo)負(fù)責(zé)。職責(zé)和義務(wù)，對(duì)某人負(fù)責(zé)和對(duì)某事負(fù)責(zé)，是客觀行政責(zé)任的兩個(gè)方面[5]74。公共行政人員最直接的責(zé)任，是對(duì)自己的上級(jí)負(fù)責(zé)，貫徹上級(jí)的指示或是完成已達(dá)到一致的目標(biāo)任務(wù)。另外，公共行政人員還要對(duì)公民負(fù)責(zé)，洞察、理解和權(quán)衡公民的喜好、要求和其他利益。對(duì)應(yīng)我國(guó)的基層街頭官僚而言，可以通過(guò)在現(xiàn)存法律框架內(nèi)改變相關(guān)方案的方式，也就是通過(guò)行使行政自由裁量權(quán)來(lái)對(duì)公眾的喜好或利益訴求做出回應(yīng)。

其次是主觀責(zé)任。主觀責(zé)任是由我們內(nèi)心的情感和信仰所賦予的，如果說(shuō)客觀責(zé)任來(lái)源于法律、組織機(jī)構(gòu)、社會(huì)對(duì)行政人員的角色期待，那么主觀責(zé)任則根植于我們自己對(duì)忠誠(chéng)、良知、認(rèn)同的信仰。放到我國(guó)城市管理執(zhí)法的實(shí)踐中去思考主觀責(zé)任的存在和影響，則表現(xiàn)為每個(gè)城管隊(duì)員作為個(gè)體，在面對(duì)類似工作的執(zhí)行和事件的處理時(shí)，會(huì)因?yàn)閭€(gè)人價(jià)值理念的差異而做出不同的現(xiàn)場(chǎng)決策。當(dāng)執(zhí)法者的自由裁量選擇與執(zhí)法對(duì)象或社會(huì)公眾的期望偏離時(shí)，就會(huì)引發(fā)某種形式的沖突或積怨，這里顯然已經(jīng)出現(xiàn)了客觀責(zé)任與主觀責(zé)任的某種沖突形式，而這種偏離在現(xiàn)實(shí)中是極容易產(chǎn)生的。這表明，主觀責(zé)任和客觀責(zé)任之間存在共存的困難，這同樣是某種行政倫理的困境。

面臨具有沖突性的不同責(zé)任，是行政人員體驗(yàn)倫理困境的最為典型的方式。當(dāng)處于兩種不同的期待或傾向之間，而且這兩者都具有重大價(jià)值時(shí)，行政執(zhí)法人員將面對(duì)選擇的尷尬。從根本上說(shuō)，這種困境涉及我們是如何有意或無(wú)意地對(duì)價(jià)值觀和原則進(jìn)行排序的[5]96，因此它們應(yīng)當(dāng)被視為既是實(shí)際工作中的，也是倫理性的問(wèn)題。而這些困境出現(xiàn)的根本，正在于以城管執(zhí)法人員為代表的基層公務(wù)人員在現(xiàn)實(shí)的工作實(shí)踐中，需要面對(duì)多樣化和多質(zhì)化的行政責(zé)任，這些責(zé)任的沖突性不僅在于前文所劃分的客觀和主觀的區(qū)別，更重要的是，即使是客觀或者主觀責(zé)任的內(nèi)部，同樣存在各種各樣可能的沖突形式。庫(kù)珀在《行政倫理學(xué)：實(shí)現(xiàn)行政責(zé)任的途徑》一書(shū)中將實(shí)踐中的行政責(zé)任沖突歸納為三種最常見(jiàn)的形式，即權(quán)力沖突、角色沖突和利益沖突。結(jié)合我國(guó)城市管理執(zhí)法人員的具體工作實(shí)踐，我們可以對(duì)這三種責(zé)任沖突形式做進(jìn)一步的論述和介紹。

(一)權(quán)力沖突

權(quán)力沖突是兩種或兩種以上客觀責(zé)任的沖突，這些客觀責(zé)任是由兩種或兩種以上的權(quán)力來(lái)源(如法律、組織的上級(jí)和公眾等)從外部強(qiáng)加給行政人員的。如果兩種權(quán)力對(duì)城管執(zhí)法人員行為的要求不一致，那么執(zhí)法人員就會(huì)陷入某種抉擇的尷尬，要求在強(qiáng)大的外界壓力下對(duì)行政自由裁量權(quán)有恰當(dāng)?shù)氖褂谩＞唧w考察我國(guó)城管執(zhí)法的實(shí)際運(yùn)作過(guò)程，我們至少可以發(fā)現(xiàn)兩種不可避免的權(quán)力沖突形式：

第一種是政府部門內(nèi)部不同權(quán)力來(lái)源帶給城管執(zhí)法人員的權(quán)力沖突。對(duì)于最基層的執(zhí)法人員而言，首先要面對(duì)的是來(lái)自直接上級(jí)，也就是城管局的命令，但由于執(zhí)法人員的執(zhí)法過(guò)程經(jīng)常是配合其他政府機(jī)關(guān)進(jìn)行的，因此還需要聽(tīng)從事件主管部門的調(diào)配和任務(wù)目標(biāo)，而這個(gè)主管部門又往往不止一個(gè)，例如在對(duì)一些油煙污染較嚴(yán)重的餐館或攤販的管理過(guò)程中，就可能牽扯到城管部門本身、食品安全部門、環(huán)保部門、稅務(wù)部門，等等。因此，這種權(quán)力沖突時(shí)常會(huì)影響執(zhí)法人員對(duì)自由裁量權(quán)的判斷和行使。如果對(duì)這種現(xiàn)象產(chǎn)生的原因做進(jìn)一步的思考的話，我們可以發(fā)現(xiàn)其中存在的必然性，即我國(guó)行政體制中對(duì)于城管執(zhí)法部門的行政主體地位規(guī)定不明，城管與工商、稅務(wù)、公安等執(zhí)法機(jī)構(gòu)相比，有著底氣不足的劣勢(shì)，有的城管由政府直接管轄，有的隸屬于建設(shè)系統(tǒng)，有的則為部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，甚至有專家將城管譽(yù)為“單親娃”，沒(méi)爹媽管[6]?？偟恼f(shuō)來(lái)，由于中央對(duì)于城管部門沒(méi)有統(tǒng)一的部門進(jìn)行歸口管理，使得城管在執(zhí)法過(guò)程中需要面對(duì)的行政自由裁量權(quán)的判斷和選擇的可能性更為復(fù)雜。

第二種是政府部門和公眾偏好的不同造成的權(quán)力沖突。這種情形相較前一種而言更容易理解，盡管我國(guó)政府始終強(qiáng)調(diào)其為人民服務(wù)的根本宗旨，但在實(shí)際的行政過(guò)程中，政府部門經(jīng)常以理性經(jīng)濟(jì)人的效率觀點(diǎn)作為工作遵循的實(shí)際準(zhǔn)則，再加上政府部門的決策往往需要更多的進(jìn)行宏觀和整體的考量，而公眾在面對(duì)城管執(zhí)法時(shí)，往往關(guān)注的是個(gè)體的需求和權(quán)益能否得到保障。因此，當(dāng)城管執(zhí)法人員帶著效率優(yōu)先，配合宏觀需要的執(zhí)法要求來(lái)管理公眾的日常行為時(shí)，雙方難免會(huì)產(chǎn)生行政責(zé)任上的沖突。

(二)角色沖突

角色概念是此類責(zé)任沖突的關(guān)鍵。在特定的情形中，我們所體驗(yàn)到的特定角色的價(jià)值觀是不相容的，或者是互相排斥的，但更關(guān)鍵的是，我們?cè)诂F(xiàn)實(shí)生活中體驗(yàn)到的不是價(jià)值觀本身，而是在價(jià)值觀支配下的角色沖突?，F(xiàn)代社會(huì)，每一個(gè)個(gè)體都是各種角色的集合體，當(dāng)我們關(guān)注作為個(gè)體的基層執(zhí)法人員時(shí)，可以發(fā)現(xiàn)他們?cè)诠ぷ鲗?shí)踐中，其實(shí)也會(huì)扮演不同的角色，而不僅僅是行政人員的角色，組織工作之外的其他角色與行政人員的角色之間就有可能產(chǎn)生沖突。

如果把討論的重點(diǎn)進(jìn)一步具體到我國(guó)的城管執(zhí)法人員，我們可以發(fā)現(xiàn)其角色沖突與庫(kù)珀一般意義上角色沖突形式相比的特殊性，這種特殊性就在于我國(guó)城管執(zhí)法人員對(duì)自我行政人員角色認(rèn)知存在一定的偏差，這種偏差扭曲了他們對(duì)于行政自由裁量權(quán)的行使，從而使得這一角色與其他角色之間的沖突更為激烈。具體來(lái)說(shuō)，受中國(guó)幾千年封建文化中“官本位”、“權(quán)力本位”、“人治”思想影響，部分城管人員在執(zhí)法過(guò)程中認(rèn)為自己是執(zhí)法者，代表著政府進(jìn)行城市管理，因而高人一等，不愿蹲下身子、放下架子、平和心態(tài)，不能將執(zhí)法對(duì)象的利益放在一個(gè)較高的位置來(lái)考慮[7]。這樣的角色認(rèn)知已然偏離了作為基層公務(wù)人員的價(jià)值定位，當(dāng)他們以高人一等的執(zhí)法者角色來(lái)面對(duì)其他可能出現(xiàn)的角色時(shí)，也就使得自由裁量的天平向執(zhí)法者的價(jià)值觀傾斜，因而我國(guó)的城管執(zhí)法人員往往在面對(duì)各種各樣的執(zhí)法對(duì)象時(shí)缺乏足夠的耐心和細(xì)心，一旦執(zhí)法對(duì)象提出質(zhì)疑、反駁，就用“拳頭”執(zhí)法，這也就是為什么當(dāng)下我國(guó)城管執(zhí)法過(guò)程中頻現(xiàn)暴力執(zhí)法現(xiàn)象。

(三)利益沖突

利益沖突在我國(guó)的基層行政執(zhí)法實(shí)踐中表現(xiàn)得最為突出，當(dāng)我們的個(gè)人利益與我們作為一個(gè)公共官員的義務(wù)之間產(chǎn)生沖突時(shí)，就給了我們?yōu)E用職權(quán)、謀取私利的機(jī)會(huì)，它們表現(xiàn)為公共角色與私人利益之間的沖突，客觀責(zé)任與個(gè)人可能利益之間的沖突。從本質(zhì)上說(shuō)，在利益沖突問(wèn)題中，我們所面臨的就是這種“利益與職責(zé)之間、私人生活稟性與公共角色義務(wù)之間的不可避免的緊張關(guān)系”，也就是說(shuō)，利益沖突更多的表現(xiàn)為客觀責(zé)任要求和主觀責(zé)任認(rèn)知之間的沖突。

我們同樣將關(guān)注的焦點(diǎn)放在我國(guó)城管執(zhí)法人員行使行政自由裁量權(quán)的實(shí)踐之中，筆者認(rèn)為，基層執(zhí)法人員在工作實(shí)踐中可能獲取的個(gè)人利益可以總結(jié)為兩類：第一種是我們所熟知的經(jīng)濟(jì)利益，城管執(zhí)法人員可能出于對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的追求，接受執(zhí)法對(duì)象經(jīng)濟(jì)的或物質(zhì)的賄賂，從而在自由裁量的過(guò)程中做出有利于執(zhí)法對(duì)象的決策，這種對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的偏向，顯然與其公共職責(zé)產(chǎn)生沖突，背離了作為基層公務(wù)人員的義務(wù)和價(jià)值；第二種個(gè)人利益則較容易被人所忽略。有學(xué)者指出，“街頭官僚在技術(shù)上、認(rèn)知上和道德上被理解為消極的，會(huì)運(yùn)用他們手中自由裁量權(quán)來(lái)管理他們的工作環(huán)境，從而使得他們的工作變得容易和安全?！盵8]也就是說(shuō)，城管執(zhí)法人員會(huì)在行政過(guò)程中運(yùn)用自由裁量權(quán)來(lái)降低工作難度，提高工作效率，追求自己的效率利益，漠視行政程序，包括不亮證執(zhí)法；沒(méi)有填定預(yù)定格式的行政處罰決定書(shū)；扣押物品、罰款不給收據(jù)或者以其它白條代替；先裁決后詢問(wèn)，先處罰后取證等。這種誤用行政自由裁量權(quán)來(lái)追求工作安全和便利的行為，背離了程序正當(dāng)性和依法行政的要求。

三、 城管執(zhí)法倫理困境的破解路徑

根據(jù)前文的論述，我們發(fā)現(xiàn)，街頭官僚行政自由裁量權(quán)的行使，實(shí)際上就是在客觀責(zé)任和主觀責(zé)任的復(fù)雜沖突中進(jìn)行基于個(gè)體的價(jià)值和倫理判斷，但由于我國(guó)城市管理體制的欠缺、社會(huì)偏好的多元性和城管執(zhí)法人員自身素質(zhì)的缺陷等原因，城管執(zhí)法的過(guò)程和結(jié)果常常陷入行政責(zé)任選擇，也就是行政倫理的困境。那么，從行政倫理的角度出發(fā)，我們可以從理論中找到哪些針對(duì)性的破解途徑呢？對(duì)于這類倫理困境的控制，我們可以從外在和內(nèi)在兩個(gè)層面進(jìn)行思考。

(一)外在控制

所謂外在控制，即通過(guò)對(duì)外在的法律、行政規(guī)范、強(qiáng)化監(jiān)督等方式來(lái)防范基層執(zhí)法人員自由裁量權(quán)的濫用，從而控制行政倫理中可能的失范現(xiàn)象。實(shí)施外部控制的理論基礎(chǔ)是：個(gè)人判斷力和職業(yè)水平不足以保證人們做出合乎道德規(guī)范的行為。在中國(guó)的現(xiàn)實(shí)生活中，我們可以通過(guò)以下幾種方式來(lái)實(shí)現(xiàn)外在的控制力：

第一是立法控制，一方面通過(guò)倫理立法的方式，對(duì)行政過(guò)程中可能出現(xiàn)的倫理選擇及其結(jié)果進(jìn)行專門的立法，另一方面還應(yīng)盡快制定專門的行政程序法，規(guī)范城管執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)遵循的行政程序，避免其為了個(gè)人的效率利益而違背程序的正當(dāng)性。

第二是體制控制，一方面要加強(qiáng)行政監(jiān)察，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察行為的專門化、全面化、工作正規(guī)化；另一方面要完善對(duì)于城市管理部門的行政主體規(guī)定，明確規(guī)定其執(zhí)法主體定位，具體化其職權(quán)范圍，改變城管部門什么都管的現(xiàn)狀。

第三是權(quán)力控制，這里的權(quán)利控制強(qiáng)調(diào)的是行政執(zhí)法對(duì)象的合法權(quán)益對(duì)基層公務(wù)人員自由裁量權(quán)的監(jiān)督和控制。為了保障執(zhí)法對(duì)象的合法權(quán)益不受自由裁量權(quán)的侵犯，要求法律法規(guī)對(duì)行政執(zhí)法對(duì)象的合法權(quán)益進(jìn)行事前告知、事后救濟(jì)，通過(guò)聽(tīng)證會(huì)，申請(qǐng)行政復(fù)議，提起行政訴訟等方式來(lái)捍衛(wèi)行政執(zhí)法對(duì)象的合法權(quán)益。

(二)內(nèi)在控制

弗雷德里奇在1935年出版的《美國(guó)公共服務(wù)中的問(wèn)題》一書(shū)中指出：負(fù)責(zé)任的行為除了需要有外部控制因素以外，還要有一種“心理因素”[5]152。他認(rèn)為，行政責(zé)任主要對(duì)兩種主導(dǎo)因素作出反應(yīng)，這兩種主導(dǎo)因素是：技術(shù)知識(shí)和公眾感情。而將這兩種因素放到對(duì)我國(guó)城市管理基層執(zhí)法人員的內(nèi)在控制中，同樣具有借鑒意義。

第一是技術(shù)知識(shí)。筆者認(rèn)為，對(duì)于我國(guó)基層城管執(zhí)法人員而言，要加強(qiáng)對(duì)法律法規(guī)的學(xué)習(xí)，尤其是對(duì)行政執(zhí)法程序規(guī)范的學(xué)習(xí)，提高其專業(yè)素養(yǎng)和綜合素質(zhì)，使其在行使自由裁量權(quán)時(shí)受其素質(zhì)支配，進(jìn)而使其行為自動(dòng)服從法律，能動(dòng)地服務(wù)人民，避免因?yàn)椴欢ú欢绦蚨斐尚姓?zhí)法中的沖突。

第二是公眾感情。城管執(zhí)法人員應(yīng)該盡可能地迎合社會(huì)主流價(jià)值觀的要求和公眾情感的訴求，轉(zhuǎn)變工作理念，從“對(duì)民”執(zhí)法變?yōu)椤盀槊瘛眻?zhí)法。要回應(yīng)社會(huì)關(guān)注弱勢(shì)群體的價(jià)值導(dǎo)向，在處理涉及社會(huì)弱勢(shì)群體的事件時(shí)，應(yīng)轉(zhuǎn)變自身角色，嘗試從社會(huì)公眾的角度去做出平衡公眾情感和行政目標(biāo)的決策；還應(yīng)提高個(gè)人素質(zhì)，要有足夠的耐心和細(xì)心，要有良好的行政道德人格，還要樹(shù)立正確的金錢觀和名利觀。

當(dāng)前中國(guó)社會(huì)矛盾愈發(fā)激烈，尤其是公眾與政府之間，大量群體性事件的爆發(fā)使得雙方幾乎已經(jīng)陷入某種對(duì)立的狀態(tài)，這顯然與政府的角色定位和服務(wù)性宗旨是不相符合的，而城市管理執(zhí)法人員作為政府基層公務(wù)人員的代表，在很大的程度上承擔(dān)著社會(huì)對(duì)政府行政體制的批判和不滿。借助李普斯基的街頭官僚理論，我們發(fā)現(xiàn)城管執(zhí)法人員與公眾的矛盾，主要產(chǎn)生在行政自由裁量權(quán)行使的過(guò)程之中，而從行政倫理學(xué)的視野考量行政自由裁量權(quán)，又可以發(fā)現(xiàn)其行使的內(nèi)在邏輯，即是在以客觀責(zé)任和主觀責(zé)任為主的各類行政責(zé)任之間進(jìn)行的基于個(gè)人價(jià)值判斷的取舍和決策。而由于我國(guó)包括城管制度在內(nèi)的行政體制和法律體系還不夠完善，使得我國(guó)城管執(zhí)法人員所進(jìn)行的行政責(zé)任的取舍和判斷常常會(huì)產(chǎn)生偏離和扭曲，從而引發(fā)與公眾的矛盾沖突。

針對(duì)這種在現(xiàn)階段無(wú)法避免的行政倫理意義上的困境，筆者認(rèn)為，我們可以從內(nèi)外兩個(gè)維度找尋破解的途徑，可能這樣的途徑還無(wú)法在現(xiàn)實(shí)中收獲立竿見(jiàn)影的效果，但至少能夠讓我們?cè)诿鎸?duì)類似城管執(zhí)法這樣的行政正當(dāng)性問(wèn)題時(shí)，有更多角度、更深層次的思考，畢竟體制的運(yùn)轉(zhuǎn)是基于個(gè)體的執(zhí)行，如果能夠?qū)€(gè)體行政倫理的角度和整體制度設(shè)計(jì)執(zhí)行的角度相結(jié)合，對(duì)當(dāng)下中國(guó)許多社會(huì)問(wèn)題的思考和研究就顯得更完整，更具有現(xiàn)實(shí)意義。

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編輯：黃航

Analysis of the Ethical Dilemmas in Urban Management Law Enforcement：

Based on the Perspective of Discretion

SHAO Huizhuo

(School of Gouerment management,Nanjing University, Nanjing Jiangsu210046,China)

Abstract：The contradiction between the public and the government is becoming more and more acute in the Chinese society. As the representative of the civil servants at the grass-roots level, urban management officers are under the social criticism and dissatisfaction of the government administrative system. In accordance with the theories of administrative discretion, we chose the angle of administrative ethics and studied in the motive and value orientation of urban management officers when they used the discretion. We found the plight of administrative ethics and tried to solved the solution from the point of internal and external control.

Key words:aw enforcement; administrative ethics; administrative liability; discretion

中圖分類號(hào)：D523-3

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1672-0539(2016)01-0071-05

作者簡(jiǎn)介：邵慧卓(1991-)，男，江蘇宜興人，碩士研究生，研究方向?yàn)楣舱叻治龊头?wù)型政府建設(shè)。

收稿日期：2015-03-30

DOI：10.3969/j.issn.1672-0539.2016.01.013