●邢 星

檢察建議的行政監(jiān)督職能探究※

●邢 星

檢察建議以憲法為根本依據(jù)，以《人民檢察院組織法》為具體授權(quán)而享有對行政行為的監(jiān)督職能。同時，依法治國方略的提出也要求完善檢察建議的行政監(jiān)督職能。然而，對檢察建議的實踐情況梳理發(fā)現(xiàn)檢察建議存在適用范圍不明確、內(nèi)容和格式不統(tǒng)一及配套不完善等問題，針對問題筆者提出三條建議即適用范圍的明確、內(nèi)容和形式的規(guī)范及配套措施的完善。

檢察建議；行政監(jiān)督；正當性

一、檢察建議的行政監(jiān)督職能正當性分析

檢察機關(guān)是否享有對行政機關(guān)具體行政行為的監(jiān)督權(quán)一直備受爭議，而這直接決定了檢察建議的行政監(jiān)督職能的正當性與否。對此，筆者擬從法律和現(xiàn)實論述其行政監(jiān)督職能的正當性。

（一）法律依據(jù)

檢察機關(guān)運用檢察建議對行政行為進行監(jiān)督是具有憲法和法律上的依據(jù)。《中華人民共和國憲法》第129條明確規(guī)定：“中華人民共和國檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)?！币簿褪钦f，憲法為檢察院行使其法律監(jiān)督職能提供了根本上的法律依據(jù)。《人民檢察院組織法》第1條也規(guī)定了人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，這意味著檢察機關(guān)是我國的法定監(jiān)督機關(guān)有權(quán)對行政機關(guān)的行政行為進行監(jiān)督。《檢察官法》第33條規(guī)定：“提出檢察建議或者對檢察工作提出改革建議被采納，效果顯著地應(yīng)當給予獎勵?！睆倪@一規(guī)定中，可以得知檢察建議是檢察機關(guān)行使其法律監(jiān)督權(quán)的方式之一。除了以上法律之外，最高人民檢察院也通過頒布一系列的司法解釋來闡述其檢察建議監(jiān)督職能的正當性。1992年最高檢在《關(guān)于加強貪污賄賂犯罪預(yù)防工作的通知》中明確提出各地檢察機關(guān)要“結(jié)合辦案，提出針對性的檢察建議，幫助發(fā)案單位總結(jié)經(jīng)驗教訓，堵塞漏洞，改善管理，加強防范，特別要采取措施推動在執(zhí)法部門和直接掌握人、財、物的崗位，建立有效的防范貪污賄賂等范圍的約束機制?！盵1]2011年最高檢印發(fā)了《人民檢院檢察建議工作規(guī)定〈試行〉》，該規(guī)定中對檢察建議的適用范圍、形式、程序等方面進行了詳細闡釋，重點指出檢察建議是人民檢察院建議有關(guān)單位完善制度、加強制約和監(jiān)督、完善社會管理和減少違法犯罪的重要方式之一，是人民檢察院踐行法律監(jiān)督職能的突出表現(xiàn)。

（二）現(xiàn)實依據(jù)

黨的十五大鄭重提出：“依法治國，是黨領(lǐng)導人民治理國家的基本方略?！薄鞍l(fā)展民主，健全法制，建設(shè)社會主義法治國家?！盵2]而“依法治國的核心、重心和難點是依法行政”。[3]行政權(quán)由于其自身的主動性和擴張性而在國家權(quán)力運行過程中表現(xiàn)得最為活躍，因此它的運行狀況直接影響國家的法治建設(shè)。行政權(quán)的濫用不僅僅會侵犯公民個人的權(quán)利和自由，同時也會滋生各種腐敗，更為嚴重點甚至會妨礙法治國家的建設(shè)。因此，對行政權(quán)力進行有效的制約和監(jiān)督是依法行政的重要保障。目前，我國對行政機關(guān)的監(jiān)督體系是多層次多方面的，包括黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督。[4]在整個監(jiān)督體系中，檢察機關(guān)是國家的法定監(jiān)督機關(guān)。由于檢察機關(guān)的專業(yè)性、獨立性和針對性，它對行政行為的監(jiān)督發(fā)揮著無可置疑的重要性。在現(xiàn)實生活中，一方面，檢察院可以針對人民法院發(fā)出的判決、裁定、調(diào)解書提出檢察建議，維護司法公正。另一方面，檢察院也可以針對行政機關(guān)的違法行為、制度漏洞等發(fā)出檢察建議，督促其依法行政。因此，檢察建議是檢察機關(guān)行使其法律監(jiān)督職能的重要方式，也是行政監(jiān)督體系的重要補充。

二、檢察建議的行政監(jiān)督職能的實踐探索

自《人民檢察院檢察建議試行規(guī)定》《刑事訴訟法》（2012修訂）《民事訴訟法》（2015修訂）中對檢察建議作出相關(guān)規(guī)定后，各級檢察機關(guān)對檢察建議的適用范圍、適用原則、提出程序等方面都有一定的了解，檢察建議被廣泛運用于行政監(jiān)督中。通過對檢察建議的行政監(jiān)督狀況的梳理分析發(fā)現(xiàn)不足，進而提出優(yōu)化檢察建議的措施。

（一）檢察建議對行政監(jiān)督實施現(xiàn)狀

隨著司法體制改革和行政執(zhí)法體制改革的深化，檢察院的法律監(jiān)督職能不斷強化，檢察機關(guān)運用檢察建議來完善單位制度、加強其內(nèi)部的制約和監(jiān)督，防止和減少違法行為的比例日益擴大，其發(fā)布的檢察建議的數(shù)量逐年遞增，并取得了一定的成果。目前，檢察建議根據(jù)其內(nèi)容大致可分為五類：（1）再審檢察建議；（2）管理制度檢察建議；（3）民生保障檢察建議；（4）申訴檢察建議；（5）工作改進檢察建議。檢察機關(guān)廣泛運用檢察建議參與社會管理，其適用范圍廣泛，不僅針對訴訟活動中的行政機關(guān)的違法行為進行糾正，同時也對行政機關(guān)在具體的行政執(zhí)法過程中的侵犯公民利益等違法、犯罪行為以及行政機關(guān)自身的體制漏洞進行規(guī)制。同時，檢察建議的工作成效明顯，對完善社會管理機制、強化對行政機關(guān)的監(jiān)督、維護社會和諧發(fā)揮了重要的作用。從實際來看，檢察建議的回復率較高。根據(jù)上海市檢察院的統(tǒng)計，2011年共制發(fā)檢察建議1029份，收到回復894份，回復率達到86.9%。[5]可見，行政機關(guān)對檢察建議的接受度日益提高，大多行政機關(guān)在接收檢察建議后及時采取措施加強其內(nèi)部的管理、減少違法行為的發(fā)生。

（二）檢察建議對行政監(jiān)督的不足

盡管檢察建議在實踐中對行政行為的監(jiān)督取得了一定的成效，然而由于我國處于社會轉(zhuǎn)型期和矛盾凸顯期，檢察建議賴以存在的觀念成因、體制成因在一定程度上限制其行政監(jiān)督職能的發(fā)揮[6]，因此，檢察建議對行政行為的監(jiān)督仍存在不足之處。

首先，缺乏法律依據(jù)?！度嗣駲z察院組織法》作為檢察機關(guān)實行其檢察職能的根本依據(jù)，卻絲毫沒有提及檢察建議制度。而《刑事訴訟法》中對檢察建議僅進行原則上的規(guī)定，內(nèi)容寬泛空洞。盡管最高檢出臺了《檢察建議試行規(guī)定》等司法解釋，對檢察建議的適用范圍、程序和制度進行了詳細的規(guī)定，但是司法解釋不等同于法規(guī)不能賦予檢察建議以法律上的效力。由于缺乏上位法，因而司法解釋、地方性法規(guī)及規(guī)范性文件中關(guān)于檢察建議的規(guī)定不同致使檢察建議的法律依據(jù)、范圍大小以及側(cè)重點各異。有的地方人大根據(jù)最高檢的《檢察建議試行規(guī)定》發(fā)布檢察建議的實施辦法，而有的地方則是根據(jù)本地檢察院發(fā)布的規(guī)范性文件實行檢察建議；有的機關(guān)發(fā)布的檢察建議側(cè)重對公益行政行為的監(jiān)督，有的直接處理相對人的申訴等。當上述的檢察建議進行碰撞時，應(yīng)優(yōu)先選擇哪種檢察建議？理論依據(jù)是什么？其糾正方式又是什么？諸類的問題層出不窮。而這些問題的根源就在于缺乏統(tǒng)一的法律指導。

其次，內(nèi)容格式不規(guī)范。一方面，檢察建議的內(nèi)容直接影響其被采納與否。實際中，有的檢察建議往往只是針對一個事實作出簡單地說明而并未明確指出問題所在，有的檢察建議雖然指出了問題但是往往缺乏深入的分析，抑或有的檢察建議只點明問題所在但是囿于自身缺乏專業(yè)性而未能提出切實可行的措施。這些不足都會大大弱化檢察建議的實施效果。另一方面，檢察建議的格式不統(tǒng)一會限制其嚴肅性和規(guī)范性。有的檢察院通過發(fā)布檢察建議書對行政執(zhí)法機關(guān)進行監(jiān)督，有的檢察院則是發(fā)行檢察建議書、糾正通知書來糾正行政執(zhí)法機關(guān)的行為。此外，有的檢察建議上沒有回復期限的規(guī)定，有的檢察建議的發(fā)行單位落款為檢察院的內(nèi)設(shè)部門等。檢察建議的形式不統(tǒng)一也成為制約其權(quán)威性的重大阻礙。

最后，配套機制不完善。第一，反饋機制的不到位。在實際工作中，很多行政執(zhí)法機關(guān)可能會采納與自身有利的檢察建議，而對那些不利于自身的檢察建議往往不予理睬。根據(jù)調(diào)查表明，那些被回復的檢察建議中，行政執(zhí)法機關(guān)僅僅只是回復了該檢察建議并未真正采取措施去改進。因為檢察建議僅僅是種“建議”，并不具備法律上的強制力，所以行政執(zhí)法機關(guān)實際實施與否并不影響其權(quán)力。此外，檢察建議的發(fā)出方也并未對被建議單位的整改措施進行追蹤調(diào)查，致使檢察建議往往只限于文字表面而未產(chǎn)生任何實際效果。第二，救濟機制的缺乏。行政機關(guān)由于其管理范圍的廣泛和專業(yè)性往往會導致檢察機關(guān)針對其行為提出的檢察建議存在錯誤，而在現(xiàn)行的規(guī)定中并未對檢察機關(guān)的錯誤檢察建議的處理作出具體的規(guī)定。

三、檢察建議的行政監(jiān)督職能的完善

經(jīng)過上述分析，可以發(fā)現(xiàn)我國的檢察建議在對行政行為監(jiān)督的過程中存在三個問題，分別是法律依據(jù)的不統(tǒng)一、內(nèi)容格式的不統(tǒng)一和配套措施的不完善。對此，筆者認為應(yīng)從以下三個方面入手來完善檢察建議的行政監(jiān)督職能。

（一）適用范圍的明確

盡管檢察機關(guān)是我國法定的法律監(jiān)督機關(guān)，然而因體制、國情等因素致使檢察機關(guān)在實際中獨立行使法律監(jiān)督職能時受諸多限制。同時，因缺乏專門的上位法規(guī)定致使檢察機關(guān)在適用檢察建議時存在諸多不足，如隨意性強、范圍不統(tǒng)一等。因此，明確檢查建議的法律依據(jù)和適用范圍是完善檢查建議的行政監(jiān)督職能的必要途徑。

首先，應(yīng)修改《人民檢察院組織法》或出臺專門的法律賦予檢察建議法律效力。目前，《人民檢察院組織法》沒有任何條文對檢查建議作出規(guī)定且也沒有任何專門的法律涉及檢查建議，這不僅給檢察機關(guān)運用檢察建議帶來了困難同時也降低了檢察建議的嚴肅性。因此，應(yīng)在《人民檢察院組織法》中增訂有關(guān)檢察建議的條文，保證各地區(qū)的檢察機關(guān)在適用檢察建議時有法可依。同時，還應(yīng)出臺專門的法律對檢察建議的適用范圍、程序、主體、格式等各個方面作出詳細規(guī)定，確保檢察建議從調(diào)查環(huán)節(jié)到制發(fā)環(huán)節(jié)再到實施環(huán)節(jié)均有序進行。

其次，應(yīng)明確檢察建議的適用范圍保證行政行為不因地區(qū)差異而享有不同對待。參考諸多學者的觀點及《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則試行規(guī)定》等規(guī)范性文件，筆者認為檢察建議應(yīng)對以下四種行政行為進行重點監(jiān)督：（1）行政主體存在的執(zhí)法不當、違法行政或管理、制度中存在犯罪隱患的；（2）行業(yè)主管部門或主管機關(guān)存在的違法行為或管理、制度中存在犯罪隱患的；（3）行業(yè)主管部門或主管機關(guān)對本行業(yè)或部門的監(jiān)督管理制度存在漏洞的；（4）具體的行政機關(guān)的違法行為和執(zhí)法不嚴以及具體的管理、制度漏洞。同時，在發(fā)布檢察建議時，要注意以下四個“不”：（1）檢察建議的內(nèi)容要與法律監(jiān)督的本質(zhì)相一致，要切實可行不可脫離實際，更重要的是不能干涉被建議單位的正?；顒?。（2）檢察建議不適用于抽象行政行為。（3）檢察建議不適用于無職務(wù)犯罪的黨委、政府和人大。（4）檢察建議不能用于協(xié)同同其他單位的日常行政安排。[7]

（二）規(guī)范性的統(tǒng)一

檢察建議的內(nèi)容和形式直接關(guān)系被采納與否，因此檢察建議的規(guī)范性具有極其重要的意義?！度嗣駲z察院檢察建議工作試行規(guī)定》中明確規(guī)定檢察建議必須包括以下五個方面：（1）起因；（2）問題；（3）意見；（4）法律依據(jù)；（5）回復時間。然而，這條規(guī)定僅僅只是對檢察建議的內(nèi)容進行了原則上的規(guī)定缺乏后續(xù)的詳細闡述。在此，筆者擬對此展開討論。第一，問題的來源或建議的起因。任何一個檢查建議都是針對某一具體行為或現(xiàn)象提出的，檢察機關(guān)應(yīng)對現(xiàn)行或行為的發(fā)生原因、特點和規(guī)律進行具體分析使被建議者認識問題的嚴重性。第二，應(yīng)當消除的隱患及違法現(xiàn)象。檢察機關(guān)在檢察建議中應(yīng)指明被建議者存在的問題確保他們能及時準確了解問題、解決問題。第三，具體的解決措施。這部分內(nèi)容是檢察建議的重點內(nèi)容，因此對該部分內(nèi)容的闡述要具體明確，不能因理解不同而產(chǎn)生歧義。在該部分中，檢察機關(guān)還應(yīng)提出具體的解決措施。提出的措施應(yīng)可行性高、針對性強、操作性強且具有可推廣性，同時提出的措施應(yīng)屬于法律法規(guī)范圍內(nèi)且不干涉被建議者的正常管理活動。另外，針對某些高度專業(yè)性的建議事項，檢察機關(guān)應(yīng)在詳細了解后或聘請相應(yīng)專家后再提出建議確保檢察建議的實效性。第四，提出建議的法律依據(jù)。在檢察建議中，應(yīng)明確載明該建議的法律依據(jù)。在法院的判決書中，對行為人所作出的處理意見均標明其法律依據(jù)以凸顯專業(yè)性、權(quán)威性和公信力。檢察機關(guān)應(yīng)仿照法院的判決書，在檢察建議中明確寫明其建議的法律依據(jù)，確保被建議者真正認可檢察建議進而實施該建議。最后，應(yīng)注明回復日期等其他事項。檢查建議的發(fā)出目的在于幫助被建議者停止違法不當?shù)男袨?、完善管理制度，而及時的回復有利于增強檢察建議的效力，提高社會對檢察建議的認可，深化檢察建議的影響，因此被建議者的及時回復能快速推動檢察建議的實施。

另一方面，《人民檢察院檢察建議工作試行規(guī)定》第7條第1款規(guī)定應(yīng)當采取統(tǒng)一的格式制發(fā)檢察建議，但是并沒有規(guī)定到底應(yīng)采取何種格式。最高人民檢察院可以召集專家，協(xié)商制作示范文書，并將該文書推廣至各個地區(qū)，要求各地檢查機關(guān)均按此格式發(fā)布檢察建議。同時召開檢察建議的學習會議，針對檢察建議的文章結(jié)構(gòu)、文字表達、邏輯論述等進行指導以提高檢察建議的嚴謹性和邏輯性。

（三）配套措施的完善

配套措施的完善與否與檢察建議的實施有著緊密聯(lián)系。完善的配套措施有利于增強檢察建議的實踐性、保障檢察建議能有效實施；相反，殘缺的配套措施不利于檢察建議的后續(xù)跟進、降低檢察建議的有效性和威信。目前，檢察建議的實施主要存在兩個大問題，分別是回饋的落后和救濟制度的缺乏。對此，應(yīng)完善檢察建議的反饋機制、增加檢察建議的救濟途徑。

首先，檢察建議的反饋機制應(yīng)從回復和實施追蹤入手。一方面，應(yīng)建立回復制度。當被建議者收到檢察建議后，應(yīng)在規(guī)定的日期內(nèi)回復，回復內(nèi)容應(yīng)包括改進進展、改進時間、改進主管人、改進效果。對于積極改進且效果卓越的被建議者，檢察機關(guān)可以建議其主管機關(guān)給予行政表揚。對于不采納不回復的被建議者，應(yīng)針對具體情況采取措施。對檢察建議書的內(nèi)容有異議，被建議者可與檢察機關(guān)協(xié)商消除異議；對檢察建議不重視的，檢察機關(guān)可要求其上級主管部門通報批評；對無當理由不回復檢察建議的，檢察機關(guān)可向其上級主管部門發(fā)出檢察建議請求其協(xié)助執(zhí)行。另一方面，應(yīng)當建立追蹤制度。在被建議者采納建議后，檢察機關(guān)應(yīng)要求這些整改機關(guān)對其改進進程及時報告，必要情況下也可對機關(guān)的改進情況進行調(diào)查。對于那些已經(jīng)取得卓越成效的建議應(yīng)分析其是否能廣泛應(yīng)用相類似的問題，并總結(jié)成功經(jīng)驗；對于那些成效不明顯的建議，檢察機關(guān)應(yīng)具體分析問題，找出原因，改進建議。

其次，應(yīng)建立糾正機制和復議機制。檢察機關(guān)在發(fā)布檢察建議后經(jīng)調(diào)查或被建議者申訴過程中發(fā)現(xiàn)其發(fā)布的檢察建議存在問題，可直接撤回或變更。若問題直接影響整個建議的實施，應(yīng)及時追回檢察建議；若問題不大，可直接變更檢察建議。為了確保檢察建議的撤回權(quán)、變更權(quán)不被濫用，撤回、變更檢察建議都應(yīng)先報告檢察委員會，經(jīng)批準通過后方可撤回或變更。當然，如果上級檢察機關(guān)對下級檢察機關(guān)發(fā)出的檢察建議有異議，可直接糾正也可要求撤回。除了檢察機關(guān)本身的糾正機制外，也應(yīng)賦予被建議者對檢察建議申請復議的權(quán)利。當被建議者對檢察建議有異議時，可向檢察機關(guān)提出書面復議。在復議的過程中，應(yīng)說明異議的理由和依據(jù)。若檢察機關(guān)同意其異議理由，可直接撤回該檢察建議。若不同意，被建議者應(yīng)執(zhí)行檢察建議。當然，被建議者也可向上一級檢察機關(guān)提出復核，最終由上一級檢察機關(guān)和其主管部門一致作出決定。

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2016-04-10

D926.3 文獻標識碼：A 文章編號：1008-5947（2016）03-0036-04

2015年安徽大學研究生學術(shù)創(chuàng)新扶持項目“競爭中立政策研究”（項目編號：2015ADJJFX02）的階段性研究成果。

作者及單位：邢星，安徽大學法學院碩士研究生，研究方向：經(jīng)濟法、競爭法。（安徽 合肥230601）

責任編輯 王承云