曾紀芬 張 帆 曹潤林

發(fā)展壯大村級集體經濟的政策研究
——基于對廣西的調研

曾紀芬 張 帆 曹潤林

村級集體經濟在我國農村經濟社會發(fā)展中發(fā)揮了重大積極作用，但是，當前理論界、實務部門以及社會對發(fā)展壯大村級集體經濟的必要性和可能性存在一定的質疑。實際上，在新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化、農業(yè)現(xiàn)代化，以及到2020年實現(xiàn)我國廣大農村全面脫貧、全面建成小康社會目標的歷史背景下，發(fā)展壯大村級集體經濟的時代意義、戰(zhàn)略意義更加凸顯。為此，我們課題組基于對廣西百色市、桂林市、北海市等地的實地調研，描述了當前廣西村級集體經濟的發(fā)展現(xiàn)狀、存在的問題，剖析了其背后的深層次原因，并介紹了廣西發(fā)展壯大村級集體經濟的積極探索實踐。最后，提出了相關政策建議，以期為新形勢下發(fā)展壯大我國村級集體經濟提供有益參考。

發(fā)展壯大 村級集體經濟 政策研究

一、發(fā)展壯大村級集體經濟的現(xiàn)實背景

村級集體經濟是指生產資料歸村集體所有的經濟組織形式。黨的十八大以來，習近平總書記多次深入到貧困地區(qū)農村調研，明確指出要打贏全面建成小康社會的扶貧攻堅戰(zhàn)，到2020年貧困人口全部脫貧。脫貧成為黨和政府“十三五”期間工作的重中之重，也是全社會關注的焦點。而村級集體經濟在我國農村經濟社會發(fā)展歷程中發(fā)揮了重大作用，在助推全面脫貧、順利實現(xiàn)小康社會建成目標的現(xiàn)實背景下，是否可以賦予新的功能定位，并繼續(xù)發(fā)揮出其歷史貢獻，是一個值得思考和研究的新課題。

實際來看，新時期我國東部沿海以及中西部部分地區(qū)對村級集體經濟進行了有效探索實踐。在推進農業(yè)適度規(guī)模經營、提高農村基層組織公共服務能力、實現(xiàn)農民共同富裕等方面體現(xiàn)出了強大的引領功能，并且實現(xiàn)了村集體、農民以及市場等各方的多贏局面，有力駁斥了市場經濟條件下村級集體經濟缺乏生命力的質疑。立足于廣西，與東部和中西部部分地區(qū)相比，村級集體經濟整體上發(fā)展相對滯后，未能實現(xiàn)集體資產、資源、資金的保值增效以及村集體自我發(fā)展與保障能力的提升，與推進農業(yè)現(xiàn)代化、促進農村經濟社會發(fā)展和完善鄉(xiāng)村治理的要求也不相適應。

2015年，經過入戶調查精準識別后，廣西建檔立卡貧困人口仍有450多萬人，脫貧攻堅任務尤為艱巨。發(fā)展壯大村級集體經濟，不僅是深化農村改革，增強農村基層組織的創(chuàng)造力、凝聚力和戰(zhàn)斗力，鞏固黨在農村基本經濟制度的必然要求；也是推進農業(yè)現(xiàn)代化、提高農民組織化程度的客觀所在；更是助推全面脫貧戰(zhàn)略目標順利實現(xiàn)的形勢所迫。

二、發(fā)展壯大村級集體經濟的理論支撐分析

發(fā)展壯大村級集體經濟不僅有著較強的現(xiàn)實意義，經濟學、政治學和管理學等相關理論也為其提供了強有力的支撐。

（一）經濟學視角

1.實現(xiàn)規(guī)模經濟效應

規(guī)模經濟是指企業(yè)通過擴大經營規(guī)?？梢越档推骄杀?，提高利潤水平。且伴隨著生產規(guī)模的不斷擴大，規(guī)模報酬將依次經過規(guī)模報酬遞增、規(guī)模報酬不變和規(guī)模報酬遞減三個階段。家庭聯(lián)產承包責任制在特定歷史時期，充分調動了廣大農民的生產積極性，極大釋放了我國農村生產力。但是，由于過于強調“分”而忽視“統(tǒng)”導致村級集體經濟表現(xiàn)為一個個分散的家庭經營個體。隨著我國城鎮(zhèn)化進程的快速推進，越來越多的農村人口流向城鎮(zhèn)，使得大量村級集體資產資源被閑置。同時，分散的小農經營模式市場抗風險能力極為脆弱，其弊端在新形勢下日益體現(xiàn)，規(guī)模效應未能得到充分發(fā)揮。在這種現(xiàn)實背景下，創(chuàng)新村級集體經濟有效實現(xiàn)形式，最大化發(fā)揮其規(guī)模經濟效應無疑可以發(fā)展壯大村級集體經濟。

2.降低交易成本需要

經濟學家科斯提出了交易成本理論，也稱交易費用理論，是指完成一筆交易所需要花費的費用，包括信息傳播、談判、協(xié)商、簽約、合約執(zhí)行監(jiān)督等活動所耗費的成本。2016年，中央一號文件為《關于落實發(fā)展新理念加快農業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)全面小康目標的若干意見》，其核心要義即是大力推進農業(yè)現(xiàn)代化，確保小康社會在城鄉(xiāng)的全面實現(xiàn)。那么，從市場交易成本角度看，分散經營的個體農戶經營模式很難實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化，其在市場信息傳播、談判、協(xié)商等方面由于處于零散、分割狀態(tài)，交易成本極大。這就需要扭轉當前村級集體經濟過于強調“分”忽視“統(tǒng)”的局面，將分散的農戶聚合成整體性組織開展市場交易活動，從而降低市場交易成本。

（二）政治學視角

1.中國特色社會主義制度屬性要求

“以公有制為主體，多種所有制經濟共同發(fā)展”的基本經濟制度是中國特色社會主義制度的核心構成部分。黨的十五大、十六大報告明確指出“集體所有制經濟是公有制經濟的重要組成部分”。改革開放以來，不同所有制經濟形式在市場競爭中充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，相得益彰、共同發(fā)展。但是，中國特色社會主義制度屬性決定了公有制的主體地位，而且公有制經濟在整體上體現(xiàn)了其強大的市場抗風險能力和競爭力，對此，必須毫不動搖公有制的主體地位。村級集體經濟屬于集體所有制，是公有制的重要組成部分，其存在與更好發(fā)展直接關乎到中國特色社會主義制度地位的穩(wěn)固。

2.社會主義核心價值理念要求

集體主義思想是社會主義核心價值理念、共產主義道德的基本原則。它主張個人從屬于社會，個人利益服從于集體、國家和民族利益。同時，集體主義與個人正當利益并不沖突，二者是相互統(tǒng)一的。集體主義要求個人應為集體利益發(fā)展作出自己的貢獻，但也充分尊重勞動者個人的正當利益。集體主義是村級集體經濟的核心靈魂，村級集體經濟既強調村集體利益，也尊重個人利益，能夠保證個人利益與村集體利益的統(tǒng)一協(xié)調。因此，發(fā)展村級集體經濟，符合社會主義核心價值理念要求。

（三）管理學視角

1.國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求

黨的十八屆三中全會提出：“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。而根據(jù)《村民委員會組織法》規(guī)定：村民委員會是村民自我管理、自我教育和自我服務的基層群眾性自治組織，負責辦理本村的公共事務和公益事業(yè)，調解民間糾紛，并協(xié)助維護社會治安，擔負著對農村社區(qū)實行公共管理，并受地方基層政府委托協(xié)助行政的職能。由此可見，村民委員會不僅是我國基層社會治理的重要主體，也是國家治理體系的重要構成部分。而村級集體經濟是村民委員會自我管理、自我教育和自我服務的經濟基礎和物質保障，發(fā)展壯大村級集體經濟有助于其功能的更好發(fā)揮，契合了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求。

2.村級集體經濟內涵式創(chuàng)新發(fā)展要求

“創(chuàng)新是一個民族進步的靈魂，是國家興旺發(fā)達的不竭動力”，黨的十八大進一步將創(chuàng)新驅動戰(zhàn)略擺在國家發(fā)展全局的核心位置。當前，我國正處在經濟社會發(fā)展的重大轉型期，在各個領域迫切需要通過創(chuàng)新驅動發(fā)展。農村集體經濟在我國經過了六十多年的歷史變遷，快速城鎮(zhèn)化進程、農業(yè)現(xiàn)代化趨勢等重大現(xiàn)實背景，則對我國農業(yè)、農村、農民提供了新的發(fā)展境遇，村級集體經濟也不可避免地受到沖擊和影響。創(chuàng)新對村級集體經濟的管理理念和管理方式，使其形式創(chuàng)新、內涵式發(fā)展，將有利于國家創(chuàng)新驅動戰(zhàn)略目標的順利實現(xiàn)。

（四）“五大發(fā)展理念”視角

2015年，在中共十八屆五中全會上，習近平同志系統(tǒng)論述了創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享“五大發(fā)展理念”，強調實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展、共享發(fā)展，這也成為發(fā)展壯大村級集體經濟的重要理論支撐。

1.城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展要求

新中國成立以來，農業(yè)、農村、農民為我國工業(yè)化進程作出了巨大貢獻，由此也形成了城鄉(xiāng)“二元”發(fā)展格局，導致城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展不協(xié)調?！拔宕蟀l(fā)展理念”的提出，為城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展提供了強有力的理論支持，即要健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，實現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡協(xié)調發(fā)展。新時期，以發(fā)展壯大村級集體經濟為契機，促進農業(yè)、農村、農民的全面發(fā)展，進而縮小城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展差距，是貫徹落實“五大發(fā)展理念”協(xié)調發(fā)展的重要體現(xiàn)。

2.城鄉(xiāng)共享發(fā)展要求

發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享是黨全心全意為人民服務工作宗旨的要求所在。由于城鄉(xiāng)“二元”經濟社會發(fā)展格局，導致我國城鄉(xiāng)居民在教育、醫(yī)療、就業(yè)等國民待遇上，也存在“二元”享受差異，即城鄉(xiāng)之間并沒有實現(xiàn)改革與發(fā)展的成果共享。而發(fā)展壯大村級集體經濟，為農村基層自治組織較好地發(fā)揮自我管理、自我教育、自我服務功能提供經濟支撐，加快實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，是貫徹落實“五大發(fā)展理念”共享發(fā)展的重要體現(xiàn)。

三、廣西村級集體經濟發(fā)展現(xiàn)狀分析

作為我國西部欠發(fā)達地區(qū)省份之一，目前廣西正處于深化改革、轉型發(fā)展的關鍵期。在村級集

體經濟發(fā)展上與其他省份相比，既有共性，也有差異。

（一）總體狀況

1.村級集體經濟整體發(fā)展現(xiàn)狀

廣西村級集體經濟同樣是在“家庭承包經營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營”體制統(tǒng)領下探索發(fā)展。據(jù)實地調研，廣西農村大部分村集體資產資源所有權與經營權相分離，直接被分到農戶個體手中，村集體并無或較少直接掌握集體資產資源，即呈現(xiàn)的是“分”大于“統(tǒng)”的局面。在實施前期，同全國各地一樣，大大提升了廣大農民生產積極性，極大解放了生產力。但是，“分”大于“統(tǒng)”格局的邊際效應不斷遞減，導致廣西村級集體經濟整體上發(fā)展滯后。不論是所有權與經營權相統(tǒng)一的村級集體經濟形式，還是所有權與經營權相分離的分散農戶經營個體經濟模式，均缺乏市場活力與競爭力。據(jù)調查統(tǒng)計，廣西近60%的村無集體經濟收入，淪為空殼村，村級集體經濟十分薄弱。

2.支持村級集體經濟發(fā)展的政策體系

村級集體經濟發(fā)展離不開政策的有力支持，但是，自家庭聯(lián)產承包責任制推行以來，從中央到地方政府層面鮮有針對性的政策文件出臺。2015年10月，財政部出臺了《關于印發(fā)〈扶持村級集體經濟發(fā)展試點的指導意見〉的通知》（財農〔2015〕197號），明確2016年中央財政選擇在13個省份開展扶持村級集體經濟發(fā)展試點工作，廣西被列為試點省份之一。廣西財政廳迅速出臺了《關于開展扶持村級集體經濟發(fā)展試點工作的通知》（桂財農村〔2015〕38號）。2016年，廣西財政廳又出臺了《關于開展扶持村級集體經濟發(fā)展項目申報工作的通知》（桂財農村〔2016〕9號）。這些成為新形勢下指導廣西村級集體經濟發(fā)展的重要政策支撐。

3.財政支持村級集體經濟發(fā)展狀況

由于缺乏明確的發(fā)展壯大村級集體經濟政策，從中央到地方政府層面財政投入力度十分薄弱。廣西也不例外，針對村級集體經濟發(fā)展未設立專項財政資金投入，即使一些村級集體經濟組織得到了一定的財政資金支持，也主要是分散在相關涉農財政支出中。2016年3月，廣西財政廳出臺的桂財農村〔2016〕9號文明確規(guī)定“財政資金通過以獎代補的方式支持試點村開始試點工作，財政補助標準為每個試點村200萬元。財政資金扶持對象包括村委會、村集體組織、合作社等。并對村集體領辦合作組織、發(fā)展農業(yè)產業(yè)項目，同等條件下給予優(yōu)先支持”。

（二）存在問題

從整體上看，與相關省份地區(qū)相比，廣西村級集體經濟發(fā)展相對滯后。發(fā)展的滯后意味著問題的存在，主要有以下幾方面。

1.發(fā)展壯大村級集體經濟信心不足

隨著市場經濟的發(fā)展，無論是村干部，還是村民，乃至一些政府領導，對發(fā)展壯大村級集體經濟缺乏充分信心，認為在市場經濟環(huán)境下，村級集體經濟發(fā)展難以有出路、有希望，與推行市場經濟的思路相違背，呈現(xiàn)出“村干不主動、農民不配合、政府領導不支持”的消極局面。具體表現(xiàn)為：一是村干部對發(fā)展村級集體經濟認識不到位，思想上不重視；部分村干部怕麻煩，簡單應付思想嚴重，認為完成上級任務就行，沒有必要發(fā)展村集體經濟。二是村民對村級組織發(fā)展集體經濟不放心，對集體喪失信心，甚至出現(xiàn)只要權益、不講義務現(xiàn)象。三是一些政府領導改革愿望不強，對發(fā)展壯大村級集體經濟支持態(tài)度不明確，使得村干部、村民的積極性受到削弱。

2.發(fā)展壯大村級集體經濟物質基礎薄弱

發(fā)展壯大村級集體經濟需要一定的集體生產資料作為物質基礎，而集體生產資料薄弱是廣大農村地區(qū)所面臨的普遍問題。具體體現(xiàn)在：一是資產資源不足。在家庭聯(lián)產承包責任制推行后，由于“分”大于“統(tǒng)”，大部分村集體資產資源被分到農戶手中，使得村集體擁有的資產資源少，形成“巧婦難為無米之炊”的格局。二是農村基礎設施建設落后。相當部分行政村，由于得到財政、社會等方面的支持力度弱，村內道路硬化、水利等基礎設施不完善，造成交通不便、信息不靈，缺乏發(fā)展壯大村級經濟的基本條件。三是實體經濟發(fā)展薄弱，收入單一。相當部分行政村，由于資產資源和基礎設施上的劣勢，加上現(xiàn)有技術落后，缺乏產業(yè)開發(fā)、資金運作、農業(yè)科技等支撐手段，導致村級集體經濟增收陷入“束手無策”、“無從下手”的困境。

3.發(fā)展壯大村級集體經濟人才匱乏

近年來，廣西農村大量有頭腦、有膽識的農民外出到東南沿海城市、區(qū)內經濟發(fā)達城市務工創(chuàng)業(yè)，農村人才被城市吸引或留住。而村級集體經濟的發(fā)展壯大在市場競爭環(huán)境下需要懂經營、曉管理的人才。一些農村地方也正是由于缺乏人才，導致村級企業(yè)管理不善而倒閉破產，使得村集體資產資源流失，進而影響了各方面發(fā)展壯大村級集體經濟的信心。此外，作為村級集體經濟事務的管理者，村兩委干部能力水平有限也是重要制約因素。一些行政村由于村兩委干部年齡結構老化、文化程度偏低、發(fā)展經濟本領不強、整體素質不高，極大影響了村級集體經濟的發(fā)展壯大。

4.發(fā)展壯大村級集體經濟管理規(guī)范缺失

大部分村級集體經濟在發(fā)展過程中都面臨著經營管理規(guī)范缺失問題。具體而言：一是集體經濟事務管理規(guī)范缺失。在村務公開等民主管理上無規(guī)范的規(guī)章制度可循；集體資產管理處置不依照程序進行，集體經濟組織財務不清、管理混亂，“一言堂”現(xiàn)象普遍，導致集體資產資源流失，挫傷了黨員、群眾對發(fā)展村級集體經濟的積極性。二是關于合作社等村集體經濟組織的認定及管理問題。目前，廣西農村集體產權制度改革的試點村都是以股份合作社的形式成立，但由于從國家到自治區(qū)層面還沒出臺有關農村集體產權制度改革的政策文件，因而無法給予認定登記，暫時只能以村委的牌子進行運作，為日后的撤村建居管理、運作原村集體資產帶來難題。

5.明晰的農村集體產權制度保障缺位

主要體現(xiàn)在：一是農村集體土地和房屋確權登記頒證制度的滯后。廣西部分地方反映，由于城市發(fā)展需要，八十年代初政府不斷征用農民土地，同時也留下“三產”用地，村（組）利用這些土地開發(fā)商鋪、建農貿市場或綜合大樓，發(fā)展第三產業(yè)以增加集體和農民收入，但直到現(xiàn)在仍有部分建筑物因土地性質沒有變更而無法辦理土地證，從法理上均屬于違章建筑隨時可以拆除，這就無法有效保障收入的穩(wěn)定性。二是股份合作社社員資格是村級集體經濟在發(fā)展過程中普遍面臨的重要產權問題。社員資格直接決定了其在集體經濟中的收益權，因此，往往也是各地在發(fā)展村級集體經濟過程中最容易引發(fā)矛盾的地方。例如：出嫁女是否享有村集體經濟收益分配權就是一個典型的產權界定問題。

（三）原因分析

當前，廣西發(fā)展壯大村級集體經濟面臨著諸多問題。那么，問題背后的癥結又是什么呢？這是解決問題的關鍵。

1.缺乏發(fā)展壯大村集體經濟理念的宣傳引導

20世紀80年代，我國在農村推行的家庭聯(lián)產承包責任制，強調統(tǒng)分結合，而在現(xiàn)實實踐過程中，民眾對“分”的認知遠遠高于“統(tǒng)”。同時，1992年我國確定了建設社會主義市場經濟體制的目標，個體經濟、私營經濟等經濟形式發(fā)展迅速，集體經濟色彩則逐漸淡化。在這種歷史背景下，無論是全國大部分地區(qū)，還是廣西各級政府對集體經濟的宣傳引導都非常缺乏。一方面，各級政府對村委干部宣傳缺乏，使得村委干部不能從思想上引起高度重視，進而在實際工作中出現(xiàn)不想干、不敢干而停滯不前的現(xiàn)象；另一方面，各級政府忽視向社會民眾宣傳集體主義思想理念，使得村民缺乏參與發(fā)展壯大村級集體經濟的積極性。

2.缺乏發(fā)展壯大村級集體經濟的政策支持

表現(xiàn)為：一是由于鮮有針對性的財政政策出臺，使得金融、社會資本處于觀望狀態(tài)，導致發(fā)展壯大村級集體經濟的資本支持不足。廣西農村地區(qū)經濟基礎普遍較差，單純依靠自身力量難以實現(xiàn)快速發(fā)展，需要財政政策發(fā)揮“杠桿效應”，進而撬動金融資本、社會資本進入。二是各級政府配套政策缺乏，導致政策難以形成上下合力。近年來，中央層面已經出臺了一些支持發(fā)展壯大村級集體經濟發(fā)展的政策，自治區(qū)層面也開始出臺配套政策。但是，還需要市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級政府出臺相關配套政策。從實地調研來看，這一部分幾乎處于空白狀態(tài)。

3.缺乏有效的農村經營管理人才供給機制

由于缺乏有效的農村經營管理人才供給機制，導致發(fā)展壯大村級集體經濟缺乏能人引領。近年來，相關部門組織開展了一些技能培訓，但由于宣傳發(fā)動不深入，絕大部分農民很難及時獲取培訓消息，而且培訓地點、培訓內容、培訓方式等未能充分考慮和尊重農民的實際訴求，導致農民缺乏參加培訓的積極性和主動性。結果，相當部分技能培訓流于形式，培養(yǎng)效果不明顯。同時，針對農村經營管理人才激勵機制的缺失也是重要方面。目前，廣西自治區(qū)層面出臺了多項人才激勵制度，但絕大多數(shù)是針對高水平人才引進，針對農村經營管理人才的激勵措施則幾乎沒有，導致農村很難吸引人才、留住人才。

4.缺乏健全的村級集體經濟監(jiān)督管理機制

目前廣西村級集體經濟普遍缺乏規(guī)范的監(jiān)督管理機制，一方面，村級集體經濟是一個相對比較封閉的組織，它不在國有資產的監(jiān)督管理體系中，沒有專門的監(jiān)督管理制度約束。其經營管理主要通過村集體經濟組織成員進行內部監(jiān)督，如果沒有收到舉報，一般不會有專門的組織機構對其進行監(jiān)督；另一方面，村級集體經濟的規(guī)模一般比較小，正規(guī)化程度也較低，普遍沒有建立產權清晰明確、監(jiān)督有效的經營管理體系。在實際經營管理過程中，集體經濟組織負責人對經營管理有較大的自主權力，很難實現(xiàn)有效的內部監(jiān)督，確保集體資產資源的安全性和穩(wěn)定性。

5.缺乏明晰的農村集體經濟產權界定

缺乏明晰的農村集體產權制度是導致廣西村級集體經濟在發(fā)展過程中遇到多種產權糾紛問題的主要原因。一方面，各地方政府缺乏切實有效、可操作性強的農村集體產權確定制度作為政策依據(jù)。目前各地農村集體產權確定工作主要依據(jù)是《農業(yè)部關于穩(wěn)步推進農村集體經濟組織產權制度試點的指導意見》（農經發(fā)〔2007〕22號），而農村集體產權的確定不僅需要對其集體所有的性質進行確定，還需要對集體成員資格、集體資產經營管理權、收益權和處置權等進一步明晰確定。另一方面，廣西農村集體產權確權工作執(zhí)行形式單一，執(zhí)行速度緩慢。2012年，廣西才開始在桂林、柳

州和梧州等地的14個村開展試點工作，其他集體經濟發(fā)展水平較低的地區(qū)該項工作進展更加緩慢。

四、廣西發(fā)展壯大村級集體經濟的現(xiàn)行做法

受市場經濟發(fā)展、新型城鎮(zhèn)化進程等客觀形勢變化影響，在發(fā)展壯大村級集體經濟的問題上，廣西一些市縣依然進行了積極探索實踐，并且涌現(xiàn)出了一批發(fā)展較好的典型示范模式。主要有：

（一）土地股份合作帶動模式

廣西部分市縣積極探索創(chuàng)新農村集體土地股份制改革模式，通過土地連片規(guī)模經營，提高了土地產出率和經濟效益，實現(xiàn)了村級集體經濟的有效發(fā)展。主要有兩種模式：（1）土地入股的土地股份合作社模式。在不改變承包關系的前提下，農戶將承包土地按面積折股到村土地股份合作社。同時，村集體土地以股份的形式量化到農戶個人，在此基礎上，村土地股份合作社將土地實行統(tǒng)一規(guī)劃，分成稻作區(qū)、水果種植區(qū)、蔬菜種植區(qū)、養(yǎng)殖區(qū)、農家樂休閑區(qū)等，按照“跨區(qū)域招標，同等條件下本村村民優(yōu)先”的原則，實行專業(yè)化承包經營。（2）“土地+社會資本”的股份制改革模式。農戶以土地入股組建農業(yè)專業(yè)合作社，然后合作社與優(yōu)勢龍頭企業(yè)簽訂協(xié)議，由合作社出土地，企業(yè)出資金，包括種苗、人工費、農藥化肥等全部投資，種植經濟作物，企業(yè)按照最低保護價收購農作物。最后，根據(jù)土地股份價格和企業(yè)投資額度所占比例對利潤予以分紅。該模式已經取得初步成效，并顯示出旺盛的生命力。

（二）農業(yè)專業(yè)合作社帶動模式

近年來，農業(yè)專業(yè)合作社在廣西部分市縣廣泛成立，合作社牽頭主體十分廣泛，包括農民、村干部、企業(yè)和基層服務組織等。合作社行業(yè)則涉及到種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)、服務業(yè)等領域。以桂林市永?？h為例：到2015年底，全縣農民專業(yè)合作社進一步發(fā)展，由2014年的247家發(fā)展到354家，合作社成員則由2014年的7513個發(fā)展到9188個，其中種植業(yè)251家，林業(yè)13家，畜牧業(yè)36家，漁業(yè)8家，服務業(yè)46家。一些地方還探索以村委會為主體，村社合一模式，將村集體資產資源與農戶的土地、資本、人力資源等生產要素充分結合，組建相應的專業(yè)合作社或創(chuàng)辦經濟實體。進而通過開展產、供、銷服務和創(chuàng)辦農產品加工企業(yè)。農業(yè)專業(yè)合作社帶動模式，不僅有效增加了農民收入，還發(fā)展壯大了村級集體經濟。

（三）自主經營發(fā)展帶動模式

在廣西一些行政村，仍保留有一定規(guī)模的村級集體資產資源。隨著新型城鎮(zhèn)化的快速推進，這些村級集體資產資源的區(qū)位優(yōu)勢變得更為突出，市場價值也更加得以彰顯。在這種形勢下，一些村兩委干部，特別是有著一定市場經營管理頭腦的村干部，充分把握機會，按照“宜農則農、宜工則工、宜商則商”原則，積極找路子、注資金，通過村委會直接自主經營模式，確保了村集體資產資源市場價值的突破，實現(xiàn)了村級集體經濟的發(fā)展壯大。但是，自主經營模式與村兩委干部對發(fā)展壯大村級集體經濟的信心、市場經營管理能力、集體責任感和無私奉獻精神等因素密切相關。一旦這些因素不匹配，村級集體資產資源極有可能被浪費，出現(xiàn)貶值甚至是流失。

（四）資產租賃發(fā)展帶動模式

廣西一些村集體通過租賃經營模式，實現(xiàn)了村級集體經濟的發(fā)展壯大。具體情形有：（1）充分

利用區(qū)位優(yōu)勢發(fā)展租賃經濟。例如：百色市右江區(qū)利元村，在2003年，通過宣傳發(fā)動得到村民積極響應集資3500萬元，實行股份開發(fā)集體項目，建設一條560多米長的商業(yè)步行街，當年即通過鋪面、綜合樓租賃實現(xiàn)村集體經濟收入300多萬元，年終每股分紅8000元。如今利元村人人都是集體經濟的股東，年齡最小的股東僅1歲半，股金卻達4萬元。（2）整理建設用地，通過新建綜合樓、廠房、停車場等出租給企業(yè)或村民，收取承租費，增加村級集體經濟收入。例如：百色市田陽縣百育鎮(zhèn)九合村通過出租地塊興建水泥磚廠、木片廠、沙場等，每年實現(xiàn)村集體經濟收入17.8萬元；田陽縣那滿鎮(zhèn)露美村利用房屋出租，每年實現(xiàn)村集體收入達1.34萬元。（3）將村集體所有的果場、林地等資產資源以承包租賃等方式進行開發(fā)，通過收取承包費方式來增加村集體經濟收入。例如：田陽縣百育鎮(zhèn)九合村將村集體的3個果場承包給個體戶經營，每年可收取承包費2.1萬元。

（五）財政資金助力推動模式

財政資金助力村級集體經濟發(fā)展在廣西部分市縣也有積極有效探索。例如：百色市田東縣由縣財政扶貧專項資金投入15萬元建立村扶貧資金互助社，吸納農戶特別是貧困戶入社，入社農戶繳納200元入社金，采取聯(lián)保的方式可從互助社借用5000元作為發(fā)展家庭產業(yè)資金，每年收取4%的占用費。目前，已吸收社員65戶，發(fā)放借款30戶15萬元，發(fā)展了火龍果、西貢蕉、養(yǎng)豬等種植和養(yǎng)殖產業(yè)項目。一些地方還通過財政資金提供支持、農民土地入股方式，大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游經濟，盤活了整村市場經濟活力。不僅使群眾直接增收受益，還大大充實壯大了村集體經濟，增強了村黨支部的戰(zhàn)斗力、凝聚力，財政政策的“杠桿效應”十分明顯。

五、發(fā)展壯大村級集體經濟的政策建議

發(fā)展壯大我國村級集體經濟具有較強的戰(zhàn)略意義，也有強有力的必要性理論支撐?；趯V西的調研，提出如下相關政策建議：

（一）加強集體經濟理念宣傳，營造良好社會發(fā)展環(huán)境

創(chuàng)新發(fā)展，思想先行。要發(fā)展壯大村級集體經濟，必須加強宣傳，提高村委干部、村民以及政府領導對其重要性的認識，營造良好的社會發(fā)展氛圍。

1.加強村兩委建設，提高村干部發(fā)展壯大村級集體經濟的思想認識

村兩委是農村實現(xiàn)自我發(fā)展的主要組織者，是發(fā)展壯大村級集體經濟的重要推動力量。為此：一是要加強村兩委組織建設，選齊配強村兩委領導班子。特別是要選配好村黨支部書記、村委主任，把年輕、積極性高、懂科技、有經營管理能力的人才選配到村兩委班子中來。二是要加強村兩委班子成員能力培養(yǎng)，使發(fā)展壯大村級集體經濟成為其內在的自覺主動意識。可有計劃、有目的地組織村兩委班子成員到集體經濟發(fā)展較快的典型地方考察學習，強化市場經濟管理技能培訓，使其能夠受到啟發(fā)、借鑒經驗，提升發(fā)展壯大村級集體經濟的信心和能力。

2.強化群眾宣傳力度，提高村民參與發(fā)展壯大村級集體經濟的積極性

發(fā)展壯大村級集體經濟，涉及到農民手中生產資料經營權的市場流轉，需要村民的積極參與。對此：一是要加強對廣大村民新時期發(fā)展壯大村級集體經濟重要性和必要性宣傳，讓其充分意識到積極參與其中能夠實現(xiàn)個人利益和集體利益的和諧統(tǒng)一。二是要加強對廣大村民的集體主義思

想教育力度，社會主義政治制度屬性決定了集體主義是我國民眾的核心價值觀，發(fā)展壯大村級集體經濟與集體主義核心價值觀高度契合，市場經濟越向前發(fā)展，對民眾的集體主義思想宣傳教育越不能滯后。

3.提升政府領導意識，形成支持發(fā)展壯大村級集體經濟良好政治氛圍

各級政府領導應加強理論學習，積極研判新時期我國經濟社會發(fā)展形勢，尤其是當前“三農”的發(fā)展趨勢，認識到發(fā)展壯大村級集體經濟的重要性。對具備發(fā)展壯大村級集體經濟的行政村，按照“不缺位、不越位”的原則，主動作為、全力支持，幫其出點子、謀規(guī)劃，起到垂范引領作用，營造良好政治氛圍，提升村干部、廣大村民的積極性和創(chuàng)造性；對于不具備發(fā)展壯大村級集體經濟的行政村，則要尊重客觀實際，不能亂作為，而要因地制宜，另謀發(fā)展思路。

（二）創(chuàng)新政策供給，優(yōu)化發(fā)展壯大村級集體經濟制度環(huán)境

制度環(huán)境是發(fā)展壯大村級集體經濟的重要外生力量，涉及到財稅、金融、農業(yè)、林業(yè)、水產、畜牧、工商等諸多領域的政策配套問題。需要創(chuàng)新政策供給，形成綜合政策支持體系。

1.創(chuàng)新財政支持政策，充分發(fā)揮“杠桿效應”

財政政策具有“杠桿效應”，可以撬動金融、社會資本。一是各級財政可視財力情況，考慮從涉農資金中抽取部分作為扶持資金，或直接設立財政專項資金，通過以獎代補、項目資助等方式差異化扶持村級集體經濟組織。對于資產資源充分、資本實力較好的村級集體經濟組織，財政提供一定資金支持并讓其配套，發(fā)揮“四兩撥千斤”的“杠杠效應”；對于資產資源充分，但缺乏資本實力的村級集體經濟組織，財政提供一定的啟動資金支持而不強調資金配套，可以盤活資產資源，提高市場活力；對于資產資源不充分、資本實力缺乏，但是區(qū)位優(yōu)勢明顯、群眾積極性較高的村級集體經濟組織，財政提供啟動資金支持同樣不強調資金配套，可以撬動金融、社會資本進入，發(fā)揮引領效應，進而釋放區(qū)位優(yōu)勢和人力資本的市場價值。二是稅收工具是財政政策的重要組成部分。針對村級集體經濟在發(fā)展前期一般存在底子薄、投入大、資金周轉困難等實際問題，稅務部門可以考慮降低相關稅費的征繳比例，或對吸納一定數(shù)量貧困、殘疾村民就業(yè)的村級集體經濟組織，直接給予一定稅收減免，使其能夠“輕裝上陣”。

2.創(chuàng)新金融支持政策，實現(xiàn)財政金融協(xié)同發(fā)力

金融支持政策是經濟發(fā)展的“血脈”，發(fā)展壯大村級集體經濟同樣需要金融政策的大力支持。一是金融機構要順勢而為，為發(fā)展壯大村級集體經濟提供更多、更便利的信貸支持，實現(xiàn)財政金融政策的協(xié)同發(fā)力。要重點推動金融管理部門出臺相關政策，鼓勵商業(yè)銀行、政策性銀行等金融機構降低信貸門檻、創(chuàng)新金融產品服務。二是財政“補、獎、貼、償、投”金融資本，適當降低金融資本業(yè)務發(fā)展成本，刺激金融資本加大對村級集體經濟的信貸投入力度。同時，借助財政政策建立健全金融資本擔保體系，對服務“三農”的融資擔保機構提高一定財政支持力度，為金融資本積極支持村級集體經濟注入“強心劑”。從而做到財政政策變直接調控為間接影響，金融政策順勢而為響應配合，形成“財政資金撬動金融資本、金融資本激發(fā)產業(yè)資本”的良好局面。

3.創(chuàng)新配套政策體系，形成政策驅動合力

發(fā)展壯大村級集體經濟不僅需要財政資金、金融信貸的支持，還需要一系列配套政策體系，以形成政策驅動合力。一是針對新時期農村集體經濟組織實現(xiàn)形式的創(chuàng)新，工商、稅務等部門沒有明確的政策依據(jù)予以規(guī)范管理，影響了其在身份認定、立項、辦證、運作等方面工作的順利開展，這就

需要中央及各級政府及時出臺配套管理政策予以明確從而消除制度障礙。二是各地區(qū)位環(huán)境、資源稟賦不同，決定了發(fā)展壯大村級集體經濟的路徑不可能千篇一律，這就需要盡快完善農業(yè)、林業(yè)、水產、畜牧、現(xiàn)代物流等配套政策體系，支持村級集體經濟選擇能夠發(fā)揮各自比較優(yōu)勢的產業(yè)，滿足差異化發(fā)展現(xiàn)實需要。

（三）健全人才供給機制，為發(fā)展壯大村級集體經濟注入人才活力

發(fā)展壯大村級集體經濟需要人才作為支撐，必須通過健全的選拔、培養(yǎng)和激勵機制予以保障。

1.重視選拔，為發(fā)展壯大村級集體經濟拓寬人才來源渠道

多渠道選拔人才，達到選好一個人，引領村級集體經濟發(fā)展壯大進而帶富一個村的效果。一是就地從村內文化程度高、事業(yè)心強、懂經營管理、群眾公認的經營大戶或致富帶頭人中選拔村級集體經濟組織管理者。二是注重從本村外出務工，有見識、有頭腦、有市場資源的能人中選拔，鼓勵他們返鄉(xiāng)返村創(chuàng)業(yè)，并為其提供事業(yè)發(fā)展平臺。三是外部引智，充分利用大學生“村官”、“三支一扶”、西部計劃志愿者等人才引進政策，向組織部門積極爭取人才資源，并為其扎根基層、建功立業(yè)創(chuàng)造環(huán)境。

2.重視培養(yǎng)，為發(fā)展壯大村級集體經濟挖掘人才潛力

一是加強對村兩委班子成員的培養(yǎng)。相關政府部門可通過邀請專家進縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農村開展市場經濟和農業(yè)技術等專題講座，以及組織外出考察學習交流等方式，不斷提高村兩委班子成員綜合能力，增強其發(fā)展壯大村級集體經濟的信念和底氣。二是加強對農業(yè)專業(yè)合作社管理骨干的培養(yǎng)。合作社是發(fā)展壯大村級集體經濟的重要載體，而合作社運行質量的好壞、經濟效益的盈虧在很大程度上取決于合作社管理骨干經營管理能力的高低，村兩委要重視和支持對其綜合素質的培養(yǎng)，不斷挖掘其能力潛力。三是加大對村民的技能培訓力度。農林、水產、畜牧、人力等相關部門應定期了解“三農”現(xiàn)實需求、制定長效培訓機制、確保培訓效果，對村民開展現(xiàn)代化種植、養(yǎng)殖、經營管理等方面的知識技能培訓，就地為發(fā)展壯大村級集體經濟提供人才保障。

3.重視激勵，為發(fā)展壯大村級集體經濟留住更多人才

激勵是留住人才的重要抓手。一是重視合理的物質激勵。對發(fā)展壯大村級集體經濟貢獻突出的各類人才，除基本的經濟待遇外，可從集體經濟經營收益提留中給予一定物質獎勵，提高其待遇水平。二是高度重視精神激勵。對發(fā)展壯大村級集體經濟貢獻突出的優(yōu)秀人才，重視宣傳提升其社會知名度和美譽度，增加個人成就感。三是重視晉升激勵。對發(fā)展壯大村級集體經濟較好的村兩委班子成員、大學生“村官”、“三支一扶”以及西部計劃志愿者，可通過公務員、事業(yè)單位招考政策傾斜等方式拓寬其職業(yè)通道。同時，支持村級集體經濟組織優(yōu)秀能人競選村兩委班子，為其能力發(fā)揮搭建更寬、更高平臺。

（四）構建村級集體經濟內部治理機制，形成有效監(jiān)督管理

構建村級集體經濟內部治理機制，形成有效監(jiān)督管理，是村級集體經濟持續(xù)健康發(fā)展的重要保證。

1.建立村民集體議事制度，群策群力發(fā)展壯大村級集體經濟

發(fā)展壯大村級集體經濟要做到相信群眾、依靠群眾，集思廣益、群策群力，通過村民集體議事制度保證各項決策的民主性、科學性。一是對于涉及村級集體資產資源轉讓、買賣和處置等市場交易行為，因其直接關系到村民的切身經濟利益，所以應通過全體村民集體議事制度來表決決定。二

是對于村級集體經濟組織的重大人事變更事項，應通過全體村民集體議事表決，采取民主選舉方式選好選對人。三是對于涉及村級集體經濟組織日常經營管理的非重大事項，為降低制度運行成本、提高工作效率，可直接通過村民代表大會議事方式來決定，再由村民代表向群眾反饋相關信息。

2.加強財務活動監(jiān)督管理，有效維護村級集體經濟利益

一是加強對村級集體資產資源的監(jiān)督管理。要通過市場化運作方式努力盤活現(xiàn)有村級集體資產資源，實現(xiàn)保值增值，并不斷加強村級集體經濟組織債權債務清理，避免集體資產資源被債權債務消耗。二是加強對村級集體經濟收入的監(jiān)督管理。對各類村級集體經濟收入，要通過規(guī)范的財務會計核算程序予以嚴格管理，實行財務印章分開管理、所有資金集體管理。嚴禁村級集體經濟組織負責人私設“小金庫”，一經發(fā)現(xiàn)要嚴肅處理。三是加強對村級集體經濟組織市場交易行為的監(jiān)督管理。對村級集體經濟組織承包、租賃等各類市場交易行為，要簽訂規(guī)范的書面合同，重大經濟合同的簽訂必須依照規(guī)定程序經鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所或法律顧問審核，再經村民代表大會決議通過。

3.做到信息透明公開，自覺接受人民群眾監(jiān)督

村級集體經濟組織作為市場經濟組織，也涉及到財務、人事等日常經營管理信息，這些信息能否向組織成員和相關部門及時公開，直接關系到其內部穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。對此，一是集體經濟發(fā)展重大事務決策過程應透明公開，保證群眾享有充分知情權，并對決策過程予以監(jiān)督。二是村級集體經濟財務信息應透明公開，通過集體經濟組織宣傳欄、工作例會、大會等方式及時向群眾公開財務信息，自覺接受全體成員監(jiān)督，提高財務運行透明度。三是村級集體經濟發(fā)展成果應透明公開，確保群眾經濟利益，享受改革發(fā)展成果進而增強其支持發(fā)展壯大村級集體經濟的信心。

（五）完善農村集體產權制度，創(chuàng)新村級集體經濟發(fā)展模式

農村集體產權制度是影響我國農村集體經濟歷次改革的關鍵因素，發(fā)展壯大村級集體經濟必須進一步完善農村集體產權制度，創(chuàng)新村級集體經濟發(fā)展模式。

1.明晰集體資產資源產權歸屬，激發(fā)市場活力

農村集體資產資源的產權歸屬涉及到村、隊（組）和農戶三方，必須明晰界定。一是做好清產核資（資產、資源和資金），將集體資產資源的產權歸屬在村集體、隊（組）集體和農戶三者之間明晰，避免產權模糊影響合作和導致利益糾紛隱患。二是合理評估集體資產資源市場價值，科學設置股權。在產權明晰前提下，通過集體民主協(xié)商或第三方資產評估中介機構，對村集體、隊（組）集體和農戶各自資產資源市場價值進行合理評估，進而科學設置股權，通過股份合作制發(fā)展壯大村級集體經濟。三是不斷賦予農民財產權利，釋放產權市場活力。結合快速城鎮(zhèn)化趨勢，探索進一步賦予農民資產資源的轉包、租賃、抵押、轉讓等財產權利，釋放其產權市場活力，實現(xiàn)帕累托改善。

2.明晰集體經濟組織成員邊界，保障利益分配公平

村級集體經濟組織成員身份邊界不明晰會導致“搭便車”現(xiàn)象發(fā)生，必須厘清邊界，保障利益分配的公平合理。一是針對資源稟賦差異，村級集體經濟組織成員可以以資產、資金、勞動力等形式加入，并以其市場價值核算股份。但是，必須以個人作為單位而不是戶，其家庭成員不能隨其成為村級集體經濟組織成員。二是村級集體經濟組織成員的身份、財產和股份可以繼承、轉讓，但是，繼承必須是到人而不是到戶，轉讓的前提也必須遵守既定的契約規(guī)定。三是可結合實際、創(chuàng)新思維，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，吸納社會資本成為村級集體經濟組織的成員，且按照其出資額核算股份。

3.創(chuàng)新村級集體經濟發(fā)展模式，形成多樣化發(fā)展格局

注重村級集體經濟產權改革的靈活性與多樣性，不斷創(chuàng)新村級集體經濟發(fā)展模式，實現(xiàn)多樣化發(fā)展格局。一是在資產實力雄厚的城中村、城郊村和園中村，可選擇“資產量化”方式實行社區(qū)股份合作制改革，將屬于現(xiàn)有集體經濟組織成員的凈資產劃分為集體股和個人股；而在部分集體賬內存量資產較少、土地資源充裕的村，可以充分利用集體土地等自然資源優(yōu)勢，吸引社會資本入股，形成自然資源與社會資本相結合方式。二是在人力資源豐富的行政村，除了單純發(fā)展勞動與勞動結合形式外，還可以探索勞動與資本結合，發(fā)揮各自比較優(yōu)勢，實現(xiàn)人力資源和社會資本的合作共贏。三是可積極創(chuàng)辦經營公司、農產品加工企業(yè)和物流運輸業(yè)等，與農業(yè)農技部門合作拓展農資代銷、農業(yè)技術等有償服務；或以建立特色產業(yè)為載體，引導和創(chuàng)辦大棚蔬菜、養(yǎng)殖基地等發(fā)展資本合作經營，使村級集體經濟向多層次、多領域延伸。

（責任編輯：邢荷生）

Policy Research on the Development and Growth of Village-Level Collective Economy——Basing on the Investigation in Guangxi

Zeng Jifen Zhang Fan Cao Runlin

Village-level collective economy has been playing a positive and important role in the economic and social development of China's rural areas.However,the theoretical circle,the practical departments and the society somewhat still question the necessity and possibility of it.In fact,the historical and strategic significance to develop and foster the village-level collective economy is increasingly apparent under the historical background of completing the new-type urbanization,new industrialization,agricultural modernization, and cherishing the goal of eliminating poverty thoroughly in China's vast rural areas to build a all-around well-off society by 2020.Therefore,basing on the investigation our research group conducted in Baise City, Guilin City and Beihai City of Guangxi,we try to describe the status of the village-level collective economy in Guangxi,list the current problems in it with analyzing the underlying reasons,and introduce some positive experiment and practice there.Finally,we also offer some relevant policy suggestions as useful

for the development and growth of village-level collective economy under new situations.

Development and Growth;Village-level Collective Economy;Policy Research

F821.7

A

2096-1391（2016）09-0130-12

曾紀芬，高級經濟師，廣西壯族自治區(qū)財政廳副廳長張 帆，廣西壯族自治區(qū)財政廳助理會計師曹潤林，經濟學博士，中國財政科學研究院在站博士后，就職于廣西壯族自治區(qū)財政廳