◎ 黃小依 張 展 張旭勇

社會轉(zhuǎn)型期完善依法決策機制的思考?

◎ 黃小依 張 展 張旭勇

黨的十八屆四中全會明確提出各級政府要在法治軌道上開展工作，要健全依法決策機制。當前我國正面臨社會轉(zhuǎn)型期，行政決策面臨決策環(huán)境日益復雜化、公眾利益多元化、沖突矛盾化等新特點，本文從依法決策的重要性出發(fā)，以杭州市依法決策機制的現(xiàn)狀和存在的問題為切入點，探討政府如何在新形勢下完善依法決策機制，并通過行政決策的制度化、法律化來推動決策的科學化、民主化，以推動“法治杭州”建設。

依法決策 科學決策 民主決策 決策監(jiān)督 杭州

作者黃小依，杭州市人民政府法制辦公室主任科員（郵政編碼 310006）；張展，浙江省交通運輸廳工程質(zhì)監(jiān)局（郵政編碼 310009）；張旭勇，浙江財經(jīng)大學法學院教授（郵政編碼 310018）。

行政決策是決策的一種，主要是指國家行政機關為履行行政職能，從實際出發(fā)，制訂與選擇行動方案而做出決定的活動。行政決策區(qū)別于其他決策的主要特點體現(xiàn)在三個方面：一是行政決策主體的特定性，即只有具有行政權力的組織和個人才能成為決策主體；二是行政決策客體的廣泛性，即凡是政府管理的領域，都是行政決策的范圍，包括社會生活的政治、經(jīng)濟、科學、文化、國防、外交等各個領域；三是行政決策執(zhí)行的權威性，即行政決策不僅對行政組織成員，而且對各級行政組織管轄范圍內(nèi)的企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體和個人都有普遍的約束力，具有一定的權威性和強制性。

一 完善依法決策機制的重要性

行政決策是行政管理的起點，一切行政管理過程和行政行為都離不開行政決策，推進法治政府建設，首先要完善依法決策機制。黨的十八屆四中全會首次把依法治國作為中央全會的主題，并通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，明確要求“健全依法決策機制”，“確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確”。這是在依法治國的新形勢下，中央對各地建設法治政府的新要求、新任務。

（一）完善依法決策機制是減少決策失誤的首要環(huán)節(jié)

行政決策的對象往往是社會公眾事務，行政機關任何一項決策的出爐，都將直接或間接地影響社會公眾的基本利益，稍有失誤便可能造成巨大的經(jīng)濟損失。一組網(wǎng)絡數(shù)據(jù)顯示，“七五”至“九五”期間，我國的投資決策失誤率為30%左右，由此造成4000億～5000億元的資金浪費。這種驚人的巨額浪費，折射出政府決策科學化、民主化、法治化的嚴重不足。又如，廣東省的珠海機場，曾經(jīng)一度被列為珠海市一號“政績工程”，但建成后每年的客流量與原計劃每年的客流量差距很大，由此導致拖欠17億元的高額債務，債權人向法院提出破產(chǎn)清算申請。后來雖不至于破產(chǎn)，但當年決策失誤是不爭的事實，造成重大經(jīng)濟損失，浪費了納稅人的巨額資金。杭州市作為擁有800多萬常住人口、經(jīng)濟總量超過9000億元的華東第二大城市，在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃發(fā)展、城鄉(xiāng)土地利用、社會民生事業(yè)和基礎設施建設等各方面的決策事項眾多，投資規(guī)模巨大，依法決策尤為關鍵。即便是決策上的小失誤，也可能造成社會利益的巨大損失。因此，必須健全依法決策機制，提高決策的合法性、科學性和民主性，控制決策風險，減少決策失誤。

（二）完善依法決策機制是推進決策科學民主的有力保障

依法決策是行政決策的合法前提，要求行政決策的內(nèi)容與各個環(huán)節(jié)應遵循法律規(guī)范?？茖W決策要求行政機關在做出決策前通過背景調(diào)查、數(shù)據(jù)收集、統(tǒng)計分析等多種方式對決策內(nèi)容進行研究論證，并運用科學的決策理論方法和程序?qū)Q策內(nèi)容進行優(yōu)化，以取得最優(yōu)方案。民主決策要求行政決策的立足點和歸宿點都落在民意基礎上，以反映和實現(xiàn)人民群眾的利益為根本宗旨，是行政決策的價值導向。但依法決策、科學決策和民主決策三者并不是平行的關系，科學決策和民主決策是決策正確性的兩翼，而依法決策是科學決策和民主決策的基礎與保障。若沒有依法決策，行政決策便失去合法性。因此，必須把依法決策放在首要位置。

（三）完善依法決策機制是法治政府建設的必經(jīng)之路

黨的十八屆四中全會明確指出，各級政府必須堅持在黨的領導下、在法治軌道上開展工作。在實踐中，仍有部分領導干部法制觀念較為淡薄，違法決策的行為時有發(fā)生。如某地一廠礦發(fā)生重大事故，當?shù)攸h委和政府主要領導就下令轄區(qū)內(nèi)所有同類廠礦企業(yè)一律停產(chǎn)整頓，連符合安全生產(chǎn)條件、應當正常運轉(zhuǎn)的也一刀切。如此決策，抹黑了政府形象，阻礙了法治政府建設。因此，要通過完善依法決策機制，在權力的起點對其進行制約，在法律制度層面對行政決策的科學性、民主性和規(guī)范性予以約束和認可，使行政機關在決策過程中分工更加細致、權責更加明晰，堅持權責法定，從而提高地方政府行政決策效率，維護廣大人民群眾的切實利益，讓法治理念更加深入人心，憲法和法律的權威日益強化，使法治成為社會治理的主要方式，為法治政府建設鋪平道路。

二 杭州依法決策現(xiàn)狀及存在的主要問題

（一）杭州依法決策現(xiàn)狀

杭州在依法決策機制上的探索走在全國前列，從制度機制的建立與施行來看，可分四個階段。

一是探索階段。早在1999年，杭州市政府就發(fā)布了《關于建立全市經(jīng)濟和社會發(fā)展重大事項行政決策程序和規(guī)范的通知》（杭政 〔1999〕8號）和《關于進一步完善市政府民主決策制度的通知》（杭政 〔1999〕16號），為杭州重大事項行政決策建立了程序規(guī)則，明確了民主決策的重點和程序，是杭州探索依法決策機制的起點。

二是進展階段。2003年，杭州市政府發(fā)布了《關于進一步完善全市經(jīng)濟和社會發(fā)展重大事項行政決策程序的通知》（杭政 〔2003〕2號），取代并完善了1999年發(fā)布的兩個文件，明確了行政決策的原則和重大決策事項的范圍與程序。2007年，杭州市政府對杭政 〔2003〕2號文進行修訂，出臺了《關于進一步完善全市經(jīng)濟和社會發(fā)展重大事項行政決策規(guī)則和程序的通知》（杭政 〔2007〕6號），更加明確了重大事項決策原則、范圍、程序和監(jiān)督，為重大事項的決策制定提供了較為可行的政策依據(jù)，為進一步民主決策奠定了基礎。2007年，杭州建立了人大、政協(xié)代表列席市政府常務會議制度，要求市政府召開全體會議、常務會議、市長辦公會議，以及市政府部門召開的重要會議，應視情邀請市人大、市政協(xié)的領導以及市人大代表、政協(xié)委員參加；2008年，杭州建立了市政府常務會議網(wǎng)絡視頻直播互動制度，打破了時間和空間的限制，讓公眾更加廣泛地參與到政府決策中來，保證了決策的科學性、民主性和可行性。如2008年12月10日召開的第39次市政府常務會議，由于市民的普遍質(zhì)疑，原本準備出臺的《杭州市個人信用信息征集和使用管理辦法》經(jīng)討論決定“暫不通過”，這也正是行政決策的科學性、民主性的充分體現(xiàn)。

三是完善階段。經(jīng)過10余年對依法決策機制的探索和研究，總結(jié)有益的做法和經(jīng)驗，杭州于2009年發(fā)布了《杭州市人民政府重大行政事項實施開放式?jīng)Q策程序規(guī)定》（市政府令第252號），標志著杭州市政府依法決策機制正式進入規(guī)范化，它通過確立決策前廣泛征求意見，決策中邀請人大代表、政協(xié)委員和市民代表等提出意見和訴求，決策后對意見及時采納和反饋的公眾全程式參與，提高了決策的科學性和民主性，將“精英決策”改變?yōu)椤伴_門納諫”，是擴大公民有序政治參與、增強政務公開和提高公民參與度的重要創(chuàng)新。行政規(guī)范性文件是行政決策的重要載體，2011年通過的《杭州市人民政府辦公廳關于進一步加強市政府、市政府辦公廳發(fā)布的行政規(guī)范性文件管理的通知》將公開征求意見確定為行政規(guī)范性文件起草的必經(jīng)程序，確保了決策制定的公開透明。

四是提升階段。進一步提高杭州重大行政決策的科學化、民主化和法制化程度，為深入推進依法行政，加快建設法治政府提供制度化保障，2015年3月杭州市政府常務會議審議通過了《杭州市人民政府重大行政決策程序規(guī)則（草案）》并將擇日發(fā)布施行。與前幾階段的規(guī)定和制度相比，該規(guī)則明確將公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定確定為決策法定程序，同時，對重大行政決策實施風險評估，決策單位可委托第三方開展決策評估，建立決策后評估和糾錯機制，以及決策終身責任追究制度與責任倒查機制，規(guī)定對決策嚴重失誤或者依法應當及時做出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，應依法追究行政首長、負有責任的其他領導人員和相關責任人員的法律責任。該規(guī)則的發(fā)布施行，意味著杭州市的依法決策將進入相對成熟的階段。

（二）杭州依法決策存在的主要問題

不容忽視的是，盡管成績顯著，但因決策引起的群體性事件仍時有發(fā)生。如2014年的“中泰九峰”事件，由于決策過程對社情民意了解程度不夠，公開征求意見不全面，以致部分公眾不認同該決策并采取了暴力阻撓措施。又如“小客車雙限”事件，行政機關在公眾沒有任何預兆的情況下“空降”了“限牌令”，使部分公眾強烈不滿，認為政府言行不一，并要求審查其合法性。由此可見，杭州依法決策機制仍有待完善，究其原因，主要有以下幾個方面。

1.決策合法性比例不大

行政決策是行政機關為履行行政職能，制訂并選擇行動方案，做出決定的行為。在實踐中，大多數(shù)行政決策主要由行政規(guī)范性文件承載，大量的行政機關重大決策均以行政規(guī)范性文件的形式出臺。從2013年1月至2015年8月杭州市級部門和區(qū)、縣（市）政府發(fā)布的行政規(guī)范性文件來看，約有18.6%的文件在報送市政府法制機構備案審查時因存在合法性問題而被退回或不予備案，這表明當前杭州行政決策的合法性程度仍然有較大的提升空間。

2.決策民主化程度不夠

決策民主化的核心是公眾參與。黨的十八大報告中指出，“保障人民知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權，是權力正確運行的重要保證”。公眾參與行政決策，可使之更易被社會公眾認同，提高政府公信力。但從過去幾年的案例來看，政府的行政決策民主化程度還不夠。一是決策主體對公眾參與的重視度不高。決策主體在進行決策時，往往出于對自身利益的保護，不愿公開有關行政決策的詳細信息，或有選擇性地公開信息，或把公眾參與當成一個形式走過場，有選擇性地聽取意見，導致公眾難以對決策的價值目標產(chǎn)生共鳴，缺乏對決策的認同感。二是公眾缺乏參與行政決策的意識與技能。部分公眾對與自身利益關系不大的行政決策，往往采取“事不關己，高高掛起”的態(tài)度，參與意愿較低。而對與切身利益相關的決策事項，參與意愿強烈，但參與方式有時欠妥，如“中泰九峰”事件中，有些當?shù)鼐用裼涡锌棺h，甚至采用暴力等方式阻撓行政決策的實施。三是公眾參與形式單一，效果不明顯。公眾參與決策缺少一個有效的、多樣化的交流平臺，往往只是政府網(wǎng)站刊登決策內(nèi)容，或者召開座談會、聽證會，參與方式單一、簡單，廣度、深度、密度不夠。有些公眾參與甚至呈現(xiàn)形式化、表演化的態(tài)勢，決策主體以在形式上完成公眾參與的程序為目的，公眾參與的實質(zhì)作用未發(fā)揮，效果較差。

3.決策科學化水平不高

理想的科學決策包括問題界定、目標確立、方案設計、結(jié)果預測、方案比較與擇優(yōu)以及決策的追蹤與評價等一系列功能環(huán)節(jié)。而在實踐中，一些決策的必要環(huán)節(jié)沒有得到重視，政績工程仍然存在，決策的科學性不足，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。一是決策察覺機制不健全。察覺機制要求行政機關在進行行政決策時最大限度地獲取決策相關信息，對決策事項進行充分了解和調(diào)研、考察，收集大量信息并結(jié)合現(xiàn)狀進行可行性分析，在科學論證后做出決策。對信息的察覺不足將導致行政決策主體難以判斷決策方案所面臨的環(huán)境以及決策客體的真實現(xiàn)狀，難以判斷公眾對行政決策方案的真實需求，容易做出偏離決策目標的方案選擇。二是專家論證機制不完備。專家參與決策是通過專家論證意見的獨立性和專業(yè)性來保障決策的科學性的。在實踐中，常見行政機關有針對性地選取個別符合部門意見的專家來論證或圈定意見方向和范圍的情形。此外，對專家論證意見的聽取與采納規(guī)范化程度不高，難以充分發(fā)揮專家論證的作用。三是決策追責機制難執(zhí)行。2015年5月實施的新《行政訴訟法》規(guī)定，“公民、法人或者其他組織認為行政行為所依據(jù)的國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件不合法，在對行政行為提起訴訟時，可以一并請求對該規(guī)范性文件進行審查”。假如法院對行政規(guī)范性文件進行審查后認為不合法，行政機關如何糾錯與追責？目前對行政規(guī)范性文件之類的行政決策問責缺少細化規(guī)定，新通過的《杭州市人民政府重大行政決策程序規(guī)則（草案）》對此也無進一步細化的規(guī)定，在執(zhí)行中可能后勁不足。

4.決策監(jiān)督力量不強

行政決策監(jiān)督是行政決策的重要環(huán)節(jié)，是對依法決策的有效促進，主要包括行政機關的內(nèi)部監(jiān)督、司法監(jiān)督和社會監(jiān)督。目前，各項監(jiān)督尚未形成有效的監(jiān)督網(wǎng)絡，難以充分發(fā)揮整體的監(jiān)督合力，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。一是行政機關的內(nèi)部監(jiān)督不力。由于決策監(jiān)督主體不明確且素質(zhì)不高，難以以客觀的視角判斷行政決策的科學與否，主觀意識濃厚，影響了行政決策監(jiān)督工作的質(zhì)量。二是司法監(jiān)督法律依據(jù)不足。新《行政訴訟法》僅規(guī)定了在特定情形下可以對規(guī)范性文件提起附帶審查，但對其他抽象行政行為仍無審查權，難以實現(xiàn)真正意義上的司法監(jiān)督。三是社會監(jiān)督作用發(fā)揮不好。社會團體及公民對行政決策的監(jiān)督前提是政務公開，但政府信息公開往往存在選擇性公開、延遲公開、模糊化公開等問題，導致公民獲取的信息不對稱，社會參與度不高，缺乏有效的約束機制，監(jiān)督成效平平。

三 完善依法決策機制的建議

結(jié)合杭州決策機制的實際情況，本文認為完善依法決策機制可以從以下幾個方面入手。

（一）培養(yǎng)領導干部的法治思維

“徒法不足以自行”，法治思維對于依法決策尤為重要。習近平總書記在《在首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話》中指出：“各級領導干部要提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定的能力，努力推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境，在法治軌道上推動各項工作?！鳖I導干部在決策過程中應轉(zhuǎn)變“為民決策”的傳統(tǒng)觀念，牢固樹立“與民決策”和“讓民決策”的法治觀念，運用法治思維下的新觀念指導行政機關決策的制定，以追求法治政府為目標導向，不斷加強行政行為和決策的合法性、民主性與科學性。

（二）充分發(fā)揮政府法律顧問的作用

合法性是依法決策的基本要求，是行政決策存在的基礎。完善依法決策機制，確保行政決策的合法性是關鍵。在當前各級政府法制機構力量有限的現(xiàn)實條件下，應當充分發(fā)揮政府法律顧問的作用。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確要求“積極推行政府法律顧問制度，建立以政府法制機構人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊伍，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進依法行政中發(fā)揮積極作用”。因此，完善依法決策機制要注重政府法律顧問管理的創(chuàng)新，要努力建立長效的政府法律顧問服務機制，促使政府法律顧問多角度、全方位參與政府法律事務，為市政府提供法律服務，確保政府依法行政，避免法律風險。

（三）加大公眾參與力度

首先，要進一步完善公眾參與機制，細化決策啟動、決策進程及決策實施后評估等階段的公眾參與規(guī)定，建立對公眾意見的反饋機制；其次，要在公眾參與環(huán)節(jié)主動了解民情，如定期進行社會普查、有針對性地開展民意調(diào)查、發(fā)布文件征求意見、安排焦點小組深入訪談、召開聽證會、組建咨詢委員會等；最后，要進一步健全政府信息公開與公示制度，及時同公眾分享決策所需的信息，不斷擴展信息發(fā)布渠道，改進信息共享機制，為公眾參與行政決策提供一個切實有效、多樣化的交流平臺。

（四）完善專家咨詢體系

決策過程不僅要聽取“民意”，而且要吸收“民智”，尤其是專家的智慧。為保證決策論證的科學性，不僅要發(fā)揮專家咨詢的作用，而且要確保專家來源的公益目的性、多學科性、相對獨立性和專業(yè)性。反觀目前的專家咨詢情況，盡管有些決策過程確能看到專家的身影，但他們對決策的參與，更多是點綴性、符號化的，難以形成對行政決策的理性制約。因此，要進一步提高專家咨詢的程序化、制度化，保障專家咨詢的獨立性。同時，建立健全專家咨詢的激勵機制、約束機制和責任機制，不斷促進其制度化、規(guī)范化和法治化。

（五）構建可持續(xù)的程序模式

健全的程序模式可使決策有章可循。在決策實踐中，應根據(jù)決策的不同類型和輕重緩急構建相應的決策程序，確保決策前論證科學充分、公眾參與廣泛深入、專家論證不走形式、合法性審查切實有效、決策執(zhí)行有效到位。同時，應進一步完善決策執(zhí)行情況反饋制度，定期收集、分析、反饋決策執(zhí)行中的偏差和問題，屬決策本身有瑕疵、紕漏和失誤的，按照“哪個范圍決策在哪個范圍糾正”的原則進行補充決策，防止出現(xiàn)更大的失誤。

（六）完善責任追究制度

依法決策的根本保證是違法必究。對違反決策規(guī)定、出現(xiàn)重大決策失誤、造成重大損失的，要按照“誰決策誰負責”的原則嚴格追究責任，實現(xiàn)決策權和決策責任的統(tǒng)一。但目前的決策問責機制過于籠統(tǒng)，尤其是在決策問責的適用范圍、程度量化及與決策失誤的鑒別上存在困難，執(zhí)行起來難度較大。因此，政府要從多個維度進一步細化完善現(xiàn)有的行政決策問責制度，根據(jù)對責任程度的度量確定問責層級幅度，并擇機推動決策問責專門法的制定，為決策問責提供標準化、制度化的程序和做法，切實發(fā)揮決策問責對行政決策無效、低效或重大決策嚴重失誤的制約作用。

（七）加強對行政決策的監(jiān)督

從權力運行的流程看，對行政決策的監(jiān)督應該貫穿于行政決策的全過程，從而形成一個多元化、多方位的行政決策監(jiān)督體系。不僅應當包括行政決策內(nèi)部監(jiān)督，即上級行政機關、行政主管機關和專職行政監(jiān)督機構的監(jiān)督，而且應當包括行政決策外部監(jiān)督，如人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、司法監(jiān)督以及社會監(jiān)督等。在完善各項監(jiān)督機制的同時，還要加強各項監(jiān)督制度之間的相互銜接，形成一個嚴密有效的監(jiān)督網(wǎng)絡，有效推進依法決策。

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（責任編輯 方晨光）

? 杭州市哲學社會科學規(guī)劃課題成果（Z15YD010）。