林波兒

(西南政法大學 行政法學院，重慶 401120)

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行政公產(chǎn)基礎(chǔ)性問題研究

林波兒

(西南政法大學 行政法學院，重慶 401120)

行政公產(chǎn)是行政法學的重要研究對象。當前行政公產(chǎn)的一些基礎(chǔ)性問題仍待厘清，只有明確界定行政公產(chǎn)的概念，全面分析其特征，才能提高行政公產(chǎn)理論的研究水平，更好地助推我國行政公產(chǎn)治理的法治化。

行政公產(chǎn)；概念；特征；合理使用

一、行政公產(chǎn)之研究意義

行政公產(chǎn)的外延極其廣泛。一般來說，森林、河流、廣場、公園、道路、港口、醫(yī)院、學校、電信設(shè)施、郵政設(shè)施、行政大樓等都是行政公產(chǎn)。當前，全國正在如火如荼進行改革的公務(wù)用車，也是行政公產(chǎn)大家族中的一員，屬于直接用于公務(wù)人員及其執(zhí)行任務(wù)的行政公產(chǎn)。長期以來，由于某些地區(qū)和部門管理不善、監(jiān)督缺乏，“公車私用”、“巨額車費”、“采購豪車”等負面新聞層出不窮。公務(wù)車如何使用受到社會各界的廣泛關(guān)注，其被濫用引發(fā)了民眾對行政主體的信任危機，激化了社會矛盾，帶來了一系列的社會問題。2014年7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了公務(wù)用車改革的指導意見和改革方案，徘徊20年的公務(wù)用車改革終于全面啟動。2015年底，中央和國家機關(guān)140個參改部門基本完成改革。社會各界對改革的成果有目共睹，但對利益分配、實際操作和管理監(jiān)督也有不少質(zhì)疑。黨的十八大以來，公車改革作為加強廉政建設(shè)的重點工程之一，旨在降低行政成本、積極轉(zhuǎn)變政府職能。政府通過精簡機構(gòu)、提高效能等多種方式都可以達到實現(xiàn)公益的目的，但在轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)服務(wù)性政府的理念下，政府進一步規(guī)范行政行為需要行政公產(chǎn)法治化來支撐。要從根本上解決改革后仍將面臨的老問題和改革中出現(xiàn)的新問題，就要建立完善的行政公產(chǎn)制度，用相應(yīng)的法律法規(guī)來治理行政公產(chǎn)。對行政公產(chǎn)進行研究對于實現(xiàn)公產(chǎn)治理法治化，保障行政相對人的權(quán)益，促進行政主體依法行政，在理論上和實踐上都具有重大意義。[1]

行政法學研究的重要內(nèi)容之一就是行政公產(chǎn)，行政主體、行政行為和行政公產(chǎn)共同構(gòu)成了行政法的手段系統(tǒng)。[2]行政手段有兩大類：第一，作為人的手段的行政主體理論和相對人理論；第二，作為物的手段的行政行為理論和行政公產(chǎn)理論。無論大陸法系國家還是英美法系國家都認為行政公產(chǎn)是行政法領(lǐng)域的重要概念。我國行政法是后起之秀，對行政組織、行政行為和行政救濟都有單獨立法。作為行政法體系不可或缺的一部分，行政公產(chǎn)制度長期以來沒有得到應(yīng)有的關(guān)注。肖澤晟在《論公物在中國人權(quán)保障中的作用》一書中分析了我國大陸行政公產(chǎn)研究的現(xiàn)狀，他認為我國當前還沒有一套成熟的理論為立法提供指導，在司法實踐中對行政公產(chǎn)都是分散立法，且重點關(guān)注的是對道路、水、橋梁、環(huán)境和文化遺產(chǎn)等的保護?？v觀我國當前的公務(wù)用車改革，我國對行政公產(chǎn)的規(guī)制主要停留在方針政策層面。在我國大陸，行政公產(chǎn)沒有作為專門的法律術(shù)語出現(xiàn)在具體的法律文件中，就完整的公產(chǎn)制度研究以及具體的細節(jié)性問題而言，還處于起步階段。

因此，在充分考慮我國國家財產(chǎn)獨特屬性的基礎(chǔ)上，可以借鑒外國公產(chǎn)制度中的合理因素，厘清行政公產(chǎn)研究中的基礎(chǔ)性問題。

二、行政公產(chǎn)之概念界定

(一)行政公產(chǎn)的概念

羅馬法關(guān)于公私的二元劃分對后世產(chǎn)生了深遠的影響，公產(chǎn)制度最早也是在羅馬法中體現(xiàn)出來的。古羅馬把對于不可作為個人所有權(quán)客體的物定性為“公物”，分為三類：第一，“res unibersitatis”——市府公有物(比如戲院、角斗場等)，它從所有權(quán)上由市府團體擁有；第二，“res publicae”——市民公有物(比如道路、牧場、河川等)，它供全體羅馬市民共同享有；第三，“res communces”——共有物(比如海洋、空氣、陽光等)，它不限于羅馬市民共同享有而供人類共同享用。[3]在奧古斯都時期，國家的土地一部分由皇帝私有，一部分由元老院管理。按照私法，皇帝處分自己的私有土地；按照公法，元老院管理屬于公產(chǎn)的土地。

在行政法的母國——法國，行政主體的財產(chǎn)被分為公、私兩類?，F(xiàn)代意義上的“公產(chǎn)”，譯自法語“domaine public”。在19世紀，法國法院認為，只有像交通道路、可通航的河流一類供公共直接使用的財產(chǎn)才是行政公產(chǎn)；直到 20世紀初，奧里烏和狄驥學說流行起來，供公務(wù)使用的財產(chǎn)才被劃入行政公產(chǎn)。法國行政法對行政公產(chǎn)進行的是列舉式闡述：地面公產(chǎn)(包括道路、橋梁、鐵路等，排除鄉(xiāng)村道路)、河川湖泊公產(chǎn)(包括經(jīng)政府指定可以通航、保障防洪、供工農(nóng)業(yè)和居民用水的水域)、海洋公產(chǎn)(包括領(lǐng)海、各種人造物、自然物等，但保留了第三人權(quán)利)、空中公產(chǎn)(目前其范圍還不確定)等。[4]這些規(guī)定局限于個別情況，無法據(jù)此得出一個劃分公產(chǎn)與私產(chǎn)的標準。經(jīng)過大量的司法實踐，法國法院在判例中確立起了根據(jù)財產(chǎn)的作用為準據(jù)的區(qū)分標準。在法國，成為公產(chǎn)的條件是該財產(chǎn)必須專門適用于實現(xiàn)某種公務(wù)目的。如果政府以類似私人的需求支配管理財物，該財物就被認為是私產(chǎn)，成立民法上的私所有權(quán)，受私法支配；如果政府為滿足公共利益需求將該財物提供給不特定公眾使用或者自己為執(zhí)行公務(wù)而使用，該財物就被認為是公產(chǎn)，成立公所有權(quán)，受行政法支配。[5]在法國，公產(chǎn)分為以下三種：共用財產(chǎn)(這類財產(chǎn)供公眾直接使用)、公用財產(chǎn)(也有稱行政用財產(chǎn)或公務(wù)用財產(chǎn)，這類財產(chǎn)供政府機構(gòu)使用但必須以服務(wù)公眾為目的)和公產(chǎn)接觸物。在這三種類型中，公產(chǎn)接觸物本質(zhì)上是前兩種類型的延伸，因此可以說法國的公產(chǎn)包括共用公產(chǎn)和公用公產(chǎn)。需要注意的是，在法國行政法中，即使私人所有的財產(chǎn)服務(wù)于公共利益也不能成為公產(chǎn)。

德語中“?ffentliche sache”對應(yīng)當今概括性的行政公產(chǎn)概念。德國行政法對于行政公產(chǎn)從廣義和狹義分別定義。狹義的行政公產(chǎn)指供行政相對人使用的公產(chǎn)，包括行政財產(chǎn)和公用財產(chǎn)。廣義的行政公產(chǎn)包括行政財產(chǎn)、公用財產(chǎn)和財政財產(chǎn)。由此可見，德國定義的狹義的行政公產(chǎn)和法國的行政公產(chǎn)，二者范圍相當。在法國和德國一般都不把財政財產(chǎn)作為行政公產(chǎn)，而認為是政府的私產(chǎn)。

日本自明治憲法時代起，開始大量引進德國的行政法理論，公產(chǎn)理論也是這一時期引入的?！?ffentliche sache”在日本譯作“公物”，定義為：“公物，是指國家或者公共團體直接為了公共目的而提供使用的有體物?！盵6]雖然日本學界對公物還有狹義、廣義和最廣義的區(qū)分，但是自明治憲法時代開始公物的概念就在此基礎(chǔ)上穩(wěn)定下來。日本學界對行政公物進行了區(qū)分，把公物劃分為公共用物、行政財產(chǎn)和財政財產(chǎn)。

中國地域面積遼闊，但是耕地資源總量較少，近年來隨著工業(yè)化和城市化的持續(xù)發(fā)展，退耕還林、還草等措施的實施使得耕地面積越來越少，而且這個過程是一個不可逆的過程，耕地資源不會再增加，全國后備耕地資源短缺。在這種大環(huán)境的影響下，本地的耕地資源也越來越少，南通市近年來大力開展退耕還林、退耕還草工程，在很大程度上降低了土地資源的開墾能力，無法補償耕地占用量，對本地的糧食安全造成一定影響。

我國臺灣地區(qū)一般也采用“公物”這一稱謂，但是臺灣學界對其的定義并不一致。有的主張借鑒日本的方式對行政公物作最廣義、廣義和狹義的理解，有的希望化繁為簡不作廣義和狹義的區(qū)分。蔡志方在自刊的行政法三十六講中這樣給“公物”定義：“即是否屬于公物，以物是否直接用于公的目的及是否受國家或其他行政權(quán)力主體的支配而定。”

行政公產(chǎn)作為一個概括性的概念在不同國家有不同內(nèi)涵。有些國家沒有“公產(chǎn)”這個法律術(shù)語，有些國家使用“公物”而不使用“公產(chǎn)”。實際上公產(chǎn)與公物具有很大的相通性，只是公產(chǎn)偏重于財產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)屬性，公物偏重于財產(chǎn)的使用價值屬性。筆者認為在中國的語境下使用“公產(chǎn)”更為適宜，主要基于以下兩點考慮：

第一，公物與公產(chǎn)確有區(qū)別，從我國需要建立的制度上看指向的對象是公產(chǎn)。要成為法律意義上的公產(chǎn)，首先必須是法定財產(chǎn)，受財產(chǎn)法調(diào)整。公物還包括空氣、陽光等(根據(jù)羅馬法關(guān)于物的劃分，這類物屬于共用物)，由于這些公物無法由個人以及公法人所支配，不能成為財產(chǎn)權(quán)的客體，因此就不能成為法律上的公產(chǎn)。有一些學者認為“公物”比“公產(chǎn)”的范圍更廣，可用于包含一些所有權(quán)私有但提供公共使用的財產(chǎn)。他們認為針對一些私人所有的財產(chǎn)(如私人醫(yī)院、私人博物館)，行政主體通過行政合同等手段使之為公共利益服務(wù)，此類物是公物不是公產(chǎn)。而此類財產(chǎn)由行政主體支配需要法律規(guī)制，由此他們認為司法實踐需“公物”非“公產(chǎn)”。筆者認為此觀點是源于對“公產(chǎn)”這一概念的誤讀。行政公產(chǎn)的“公”并非指所有權(quán)意義上的公有而是指權(quán)能上公用，強調(diào)的是行政主體擁有公法上的支配權(quán)。對于所有權(quán)為公有的財產(chǎn)這種支配權(quán)當然顯現(xiàn)，對于通過行政合同等手段取得的對私有財產(chǎn)這種支配權(quán)也同樣起作用。[7]因此，“公產(chǎn)”這一概念并非不能適用。

第二，使用公產(chǎn)概念可以避免由于日常生活的使用習慣產(chǎn)生的誤讀。“愛護公物”這個詞在中國人人皆知，其含義是愛護公有之物(在公有制為主體的中國指向的是國家或集體的財產(chǎn))，旨在教育公民保護公共財物。這明顯與行政法上公物(使公共財物更好地服務(wù)于公共利益)的價值導向不同。法律術(shù)語異于日常用語是常態(tài)，但是在制度設(shè)計之初應(yīng)爭取盡量避免由于語言習慣易對法律術(shù)語的誤解，避免法律不親民脫離社會生活。法律是法律人的語言，但是制定法律也要為民眾對法律的理解留下空間，這是建立法治社會的題中應(yīng)有之義。而采用“公產(chǎn)”一詞能夠避免與民眾日常生活中接觸的“公物”混淆。

在中國，把行政公產(chǎn)定義為“由行政主體所有或支配以公用目的的實現(xiàn)為本質(zhì)特征的財產(chǎn)”最為恰當。這個定義包含以下兩層意思：第一，行政主體對公產(chǎn)具有支配權(quán)；第二，行政公產(chǎn)最基本的價值取向是實現(xiàn)公用或為公共利益服務(wù)。隨著社會的進步，過去未能納入行政公產(chǎn)范圍的私產(chǎn)和人們沒有意識到的無體物已經(jīng)逐步納入到行政公產(chǎn)的范圍。二者作為判斷行政公產(chǎn)準據(jù)的意義越發(fā)彰顯。隨著一些新概念的提出，行政公產(chǎn)的范圍擴大，為司法實踐中依照行政公產(chǎn)的理論處理問題提供了法理依據(jù)。以“預(yù)定的公產(chǎn)”為例：為了方便市民，某行政機關(guān)擬修建橋梁，與建筑公司訂立橋梁工程承包合同。橋梁尚未建成但建成后將公用，毋庸置疑這是一種預(yù)定的公產(chǎn)，因此也應(yīng)該受到公產(chǎn)法的相關(guān)保護。[9]由此可見，我們對“公產(chǎn)”的界定應(yīng)抱著開放靈活的態(tài)度，只有這樣才能適應(yīng)新形勢以滿足社會生活的需要。

(二)行政公產(chǎn)的辨析

一般認為，行政公產(chǎn)具有以下特征：

第一，原則上不可融通。行政法上的不可融通，是指行政公產(chǎn)不能成為交易的標的，主要是不允許行政公產(chǎn)在民事主體之間自由流通。但是有原則就有例外，隨著市場經(jīng)濟體制改革的不斷深化，為了物盡其用更好地為公共利益服務(wù)，我國大陸對很多行政公產(chǎn)都提出了民營化設(shè)想。行政公產(chǎn)的本質(zhì)屬性在于提供公用，因此，只要行政主體擁有管理權(quán)并且行政公產(chǎn)能夠為公共利益服務(wù)，其所有權(quán)是歸行政主體還是私人在此處在所不問。在法國，行政公產(chǎn)不能轉(zhuǎn)讓是一條重要原則，即便如此，它的使用也有所限制。學界認為受讓人在進行所有權(quán)轉(zhuǎn)移時，如果接受受讓之物上所承載的公共使用使命，同意在受讓財產(chǎn)上成立一種役權(quán)，公產(chǎn)也就在不廢除其使用使命同時發(fā)生了所有權(quán)轉(zhuǎn)讓。行政主體允許私人利用公產(chǎn)的一部分若已由行政法來調(diào)整，就不再適用公產(chǎn)不能轉(zhuǎn)讓原則。[10]

第二，強制執(zhí)行的限制性。美濃部達吉認為，行政公產(chǎn)融通性的欠缺導致了強制執(zhí)行的限制，在行政公產(chǎn)提供公用的目的范圍內(nèi)不能被扣押和拍賣。奧里烏認為，物的公共用途決定了行政公產(chǎn)是一種必須依賴國家力量的行政所有權(quán)，即使它是具有財產(chǎn)屬性的所有權(quán)的標的，也不保有私產(chǎn)的全部特點。行政主體有義務(wù)持續(xù)使之提供公用，如果需要改變其已經(jīng)設(shè)定的用途，只能是出于公共利益這一最高要素。[11]由于這一特性與不可融通性有著天然的聯(lián)系，不可強制執(zhí)行性也應(yīng)受到限制。中國大陸學者一般認為，行政公產(chǎn)無論公有或者私有，只要在不妨害行政公產(chǎn)實現(xiàn)其公用目的均可以成為民法交易的標的，也可以被強制執(zhí)行。

第三，取得時效的限制。時效制度是民法上所有權(quán)取得的特殊情況之一。取得時效又稱時效取得，其定義可以概括為無權(quán)占有人以行使所有權(quán)或其他物權(quán)的意思公然、和平和繼續(xù)占有他人的物達到一定的期限，而取得所占有物的所有權(quán)或其他權(quán)利的制度。[12]王澤鑒認為，這種“因一定事實狀態(tài)維持一定期間而設(shè)立的”新的經(jīng)濟生活秩序有維護的必要，民法保護人民的權(quán)利但不保護在權(quán)利上睡覺的人。取得時效這項制度排除舉證責任的困難，迅速確定當事人間的法律關(guān)系。取得時效為了達到物盡其用，不論長期繼續(xù)占有他人之物者是否善意，只要經(jīng)過一定期間都賦予其所有權(quán)。[13]雖然這種目的與公產(chǎn)的使用規(guī)則從某種程度上暗合，但是取得時效在我國大陸不具有生根發(fā)芽的土壤。根據(jù)我國的經(jīng)濟制度和行政公產(chǎn)的監(jiān)管現(xiàn)狀，筆者認為取得時效制度可能造成行政主體在不知不覺中大量喪失對行政公產(chǎn)的所有權(quán)。取得時效一旦成文導致國有資產(chǎn)流失的可能性很大，這無疑會妨礙其提供公用這一核心目的的實現(xiàn)。在中國，行政公產(chǎn)受到取得時效的限制是情理之中的。

第四，公用征收的限制。公用征收制度是根據(jù)為了達到物的公用，強迫私人轉(zhuǎn)讓所有權(quán)這一目的而建立起來的。從目的上看，行政公產(chǎn)的設(shè)立與公用征收是相同的——公用。因此，原則上行政公產(chǎn)由于其負擔的公用使命而不適用征收制度。

第五，非營利性限制。行政公產(chǎn)一般排除營利目的，法律禁止組織成員分配利潤。非營利性并不意味著行政公產(chǎn)都應(yīng)該無償使用，或把所有有償使用的公產(chǎn)排除在行政公產(chǎn)之外。行政公產(chǎn)在利用的過程中當然可能產(chǎn)生多于成本的利益，非營利性要求的是利用的目的為公用而不是為了獲取分配收益，社會生活中管理者收取費用的情況經(jīng)常發(fā)生?！懊赓M提供服務(wù)的公務(wù)，只收成本費用的公務(wù)，以及主要靠政府撥款的公務(wù)，不是工商業(yè)公務(wù)?！盵14]收取提供公用支出的必要費用以維持設(shè)施正常運行，長遠來看能夠更好地使行政公產(chǎn)繼續(xù)提供公用以實現(xiàn)其目的。

明晰行政公產(chǎn)的特征，能夠幫助我們厘清行政公產(chǎn)的范圍，更好地回答行政公產(chǎn)中具有爭議的一些問題：

第一，私人所有的物是否屬于行政公產(chǎn)。德國行政法上有一個概念叫做“事實上的公物”，指雖然不是由行政主體以公權(quán)力提供，但實際上提供公用的物。[15]根據(jù)行政公產(chǎn)設(shè)計的初衷，為了實現(xiàn)公共行政目的事實上由行政主體支配管理即可成為行政公產(chǎn)。借助私人力量來舉辦公共事業(yè)、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施是社會發(fā)展、經(jīng)濟整合的必然趨勢，我國也將涌現(xiàn)出各種大量提供公用的私人設(shè)施。筆者認為，判斷一個物是否屬于行政公產(chǎn)關(guān)鍵要分析行政主體對該物是否有支配權(quán)。這種支配權(quán)的取得必須有法律依據(jù)，具體包括國家控股、特許經(jīng)營等。這些私人所有物設(shè)立的目的本身就是為了公共利益，那么事實上的公物就是行政公產(chǎn)。如前所述，行政公產(chǎn)的“公”并非指所有權(quán)意義上的公有而是指權(quán)能上公用，強調(diào)的是行政主體擁有公法上的支配權(quán)。我們把握行政公產(chǎn)范圍時需要更加靈活、與時俱進。

第二，無體物是否屬于行政公產(chǎn)?！盁o體物”概念獲得法律上的意義無疑也是經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)果，隨著科技的進步將會產(chǎn)生更多區(qū)別于傳統(tǒng)公產(chǎn)形式的無體物。像公共行政信息、環(huán)境等無體物，不斷彰顯出其服務(wù)公眾的價值。但在世界范圍內(nèi)，對無體物是否可以成為行政公產(chǎn)并沒有一致的看法：日本學界的公物概念僅涉及有體物，法國則認為領(lǐng)空也屬于行政公產(chǎn)。筆者認為法國的做法值得借鑒。某些無體物如果具備公產(chǎn)的本質(zhì)特征，對其進行規(guī)制有助于行政目的達成，不應(yīng)該因為其形態(tài)把其排除在行政公產(chǎn)的范圍之外。

第三，財政財產(chǎn)是否屬于行政公產(chǎn)。財政財產(chǎn)又可以稱為收入財產(chǎn)，是指行政主體所有的資金、物資、其他設(shè)備和可以作為行政經(jīng)費或財源的財產(chǎn)。[16]關(guān)于這一問題，各國學者的意見不一致。法國與德國學者一般將財政財產(chǎn)作為私產(chǎn)研究，行政主體所擁有的財政財產(chǎn)屬于國家私產(chǎn)范疇受私法調(diào)整，不在行政公產(chǎn)的范圍內(nèi)。筆者認為在我國大陸把財政財產(chǎn)排除在行政公產(chǎn)之外是不合理的。我國是社會主義國家，行政主體從根本上都是為人民大眾服務(wù)的，執(zhí)行公務(wù)是為了實現(xiàn)公益目的。財政財產(chǎn)雖然供行政主體直接使用，但其交易價值或收益實際上已經(jīng)間接提供公用，可以說受益最大的仍然是公眾。[17]

三、行政公產(chǎn)之合理使用

行政公產(chǎn)由于主體虛位等因素，常常得不到應(yīng)有的保護。然而行政公產(chǎn)一旦被濫用，又會損害社會公共利益，引發(fā)人民的不滿情緒，增加社會不安定因素。由此可見，保護行政公產(chǎn)可以從遏制濫用、合理使用入手。

(一)行政公產(chǎn)的使用原則

第一，遵循目的依法管理原則。行政公產(chǎn)的使用首先必須遵守公用目的，這個原則對公產(chǎn)使用者和公產(chǎn)管理者都至關(guān)重要，兩者都必須嚴格遵守。除此之外，公產(chǎn)的使用還需要服從公產(chǎn)管理者的管理權(quán)力。對于公產(chǎn)管理者而言，一方面不能違背公用目的，另一方面還需依法行使職權(quán)。如果按照法律的規(guī)定公產(chǎn)管理者在相關(guān)事項上有裁量權(quán)，才可以依法進行裁量。如果在具體案件中壓縮到一種處理方式，那么公產(chǎn)管理者有義務(wù)壓縮裁量，甚至將裁量壓縮至零。[18]

第二，穩(wěn)定公產(chǎn)使用權(quán)原則。相對于私權(quán)的穩(wěn)定性而言，公產(chǎn)使用權(quán)相對不穩(wěn)定。行政公務(wù)具有一定的優(yōu)越性，在公產(chǎn)使用者取得公產(chǎn)使用權(quán)后，公產(chǎn)管理者仍然可以取消和改變公共使用使命。比如特許使用者已獲得某種法律上的資格，行政公產(chǎn)主體仍然可以取消或改變己經(jīng)設(shè)立的使用許可。如上所述，行政主體有義務(wù)持續(xù)使之提供公用，如果需要改變其已經(jīng)設(shè)定的用途，只能是出于公共利益這一最高要素。因此，限制公產(chǎn)的相對不穩(wěn)定性，對維持行政行為的一致性，防止朝令夕改，規(guī)范行政公產(chǎn)的使用，促進物盡其用都具有重要意義。需要注意的是，如果行政公產(chǎn)使用使命的改變更符合最大多數(shù)人利益的時候，則不能因為這種原則上的限制而不進行變更。

第三，最佳使用原則。行政機關(guān)有義務(wù)也有責任為了公共利益最大化提高公產(chǎn)的使用效能。公產(chǎn)管理主體要做到物盡其用，不僅需要行使公產(chǎn)治安權(quán)(依照治安權(quán)對破壞公產(chǎn)的人進行一定的懲罰，彌補公產(chǎn)破壞的損失，恢復對公產(chǎn)的管理秩序，主要目的還是為了提高物持續(xù)提供的公用效能)，而且需要行使行政公產(chǎn)的經(jīng)營管理權(quán)。行政公產(chǎn)在滿足公用目的的基礎(chǔ)上，取得正當?shù)慕?jīng)濟效益，彌補維持運營的必要支出，更有利于持續(xù)為民眾服務(wù)。最佳使用原則要求公產(chǎn)管理者在公用設(shè)立時應(yīng)全面考慮公產(chǎn)使用使命：在行政公產(chǎn)變更時考慮變更后有更大的公用使命，在公用廢止時考慮引起的后果。

(二)行政公產(chǎn)的使用機制

第一，強化行政公產(chǎn)使用的監(jiān)督管理。在我國大陸，行政公產(chǎn)所有權(quán)主體屬于全體人民，行政主體僅為人民代管對行政公產(chǎn)行使支配權(quán)。因此，無論是行政公產(chǎn)的設(shè)立、使用還是變更等都應(yīng)受到嚴格的預(yù)算監(jiān)督與審計監(jiān)督。[19]行政公產(chǎn)的監(jiān)督可以從預(yù)算監(jiān)督、審計監(jiān)督及內(nèi)部監(jiān)督入手，做到監(jiān)督有交叉，核算無漏洞。在行政公產(chǎn)預(yù)備設(shè)立時，先經(jīng)過精細的預(yù)算分析，制作詳細的財務(wù)報告；在行政公產(chǎn)投入使用后，加強預(yù)算跟進。審計部門作為獨立的監(jiān)督機構(gòu)應(yīng)充分發(fā)揮其作用，定期或不定期跟蹤審計，在考察行政公產(chǎn)使用的合法性與合目的性基礎(chǔ)上制作審計報告。行政主體的預(yù)算報告和審計報告向社會公開，讓民眾隨時了解行政公產(chǎn)使用情況，真正明了公產(chǎn)的公用目的和使用效能。此外，還可以完善行政公產(chǎn)使用管理的行政內(nèi)部監(jiān)督。財政部近年來推行了一系列改革措施強化行政內(nèi)部的公產(chǎn)使用監(jiān)督，在每一級政府建立統(tǒng)一的財政賬戶和資金核算中心，規(guī)范公共資金的運作，最大限度地杜絕公共資金的浪費。建立行政公產(chǎn)建設(shè)招標制度也是非?？扇〉?，可以在一定程度上防止貪污和公款私占，降低行政公產(chǎn)建設(shè)成本，提高其使用效率。

第二，建立和完善行政公產(chǎn)濫用的公益訴訟救濟制度。行政公益訴訟是公民就與自己權(quán)益無直接利害關(guān)系的事項對行政機關(guān)的違法行為提起的行政訴訟，其目的主要是為了保護公益。[20]我國憲法規(guī)定：國家厲行節(jié)約，反對浪費。人民是行政公產(chǎn)的終極所有者，有權(quán)監(jiān)督行政公產(chǎn)的使用和管理狀況。建立行政公益訴訟救濟制度是遏制公產(chǎn)私用、公物濫用的有效途徑。目前我國最高人民檢察院正在積極探索行政公益訴訟試點工作，而其受案范圍就包括國有資產(chǎn)濫用?？梢?，建立行政公產(chǎn)的公益訴訟制度已經(jīng)指日可待。

四、結(jié)語

“法令行則國治，法令弛則國亂?！狈ㄖ问且粋€國家發(fā)展的重要保障，而依法治國首先要有法可依。黨的十八大以來，深化行政體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)職能科學、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府，迫切需要行政主體對公產(chǎn)進行科學管理、合理使用和嚴格監(jiān)督。當前，對行政公產(chǎn)進行研究，厘清行政公產(chǎn)的基礎(chǔ)性問題，較為明確地界定行政公產(chǎn)的概念、全面分析其特征，能夠為行政公產(chǎn)法律制度的建立打下堅實的基礎(chǔ)。這對于實現(xiàn)公產(chǎn)治理法治化，促進行政主體依法行政，保障行政相對人的權(quán)益，建設(shè)社會主義法治國家具有重要的意義。

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[責任編輯文川]

2016-07-15

林波兒(1992— )，女，重慶市人，碩士研究生，研究方向：法學理論。

D912.1

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1008-6390(2016)05-0009-05