宋劍飛

摘要：農(nóng)村社會的改革是我國從鄉(xiāng)村社會走向工業(yè)社會的現(xiàn)代化過程中的一次重要組織重構(gòu)，在我國農(nóng)村發(fā)展史乃至當代我國發(fā)展經(jīng)驗上均具有重要意義。我國農(nóng)村基層的組織結(jié)構(gòu)和治理模式問題，始終是關(guān)于國家政權(quán)穩(wěn)定和社會發(fā)展的重要課題。在農(nóng)村的改革進程中催生了村民自治這一新型的基層民主制度。村民自治制度為新型的農(nóng)村社會治理提供了理論基礎(chǔ)，通過村民“民主選舉、民主決定、民主管理、民主監(jiān)督”，真正實現(xiàn)村民作為管理主體參與到基層農(nóng)村的各項事務(wù)中，促進農(nóng)村發(fā)展。

關(guān)鍵詞：基層；自治；治理

村民自治是我國社會主義新農(nóng)建設(shè)過程一項重大變革，是農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)的重大轉(zhuǎn)變。

一、農(nóng)村政治體制改革：村民自治的出現(xiàn)

在人民公社體制終結(jié)以后，因為基層政治組織的衰敗、地方官員的腐敗、中央對地方干部官員的失控以及各種傳統(tǒng)權(quán)威形式的再度崛起，已對國家統(tǒng)治農(nóng)村地區(qū)的合法性有所動搖，為了重振基層政治和組織、保持農(nóng)村的政治穩(wěn)定，并遏阻國家的地方代理者的專斷權(quán)力，必須恢復(fù)在農(nóng)村地區(qū)的統(tǒng)治能力和合法性。因此選擇村民自治作為國家對農(nóng)村社會組織、結(jié)構(gòu)的制度性安排是中央政府為順應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系及經(jīng)濟體制變革后形勢的發(fā)展。

這種新的形勢直接表現(xiàn)在社會結(jié)構(gòu)的分化、農(nóng)民地位提高、干部權(quán)力弱化以及新興勢力的崛起，使得既有的管理體制和方式，已無法適應(yīng)新形勢的變化局面，因而必須產(chǎn)生新的管理機制、組織以應(yīng)付新的形勢發(fā)展。農(nóng)村社會和國家權(quán)力結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系，可以說與農(nóng)村社會、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)有著密不可分的聯(lián)系。農(nóng)村經(jīng)濟體制的改革，使得農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生極大的變化，而其最直接的影響就是農(nóng)民和國家的關(guān)系重新界定。農(nóng)民在村落的角色，由過去農(nóng)村剩余的分配者，轉(zhuǎn)換成資源供給者的角色，這種轉(zhuǎn)變使得國家干部的管理方式，已不能再用過去強制性的手段去管理人民，否則將會遇到更大的阻力。

新的生產(chǎn)關(guān)系下的農(nóng)村社會，國家已由以往資源的絕對控制者，轉(zhuǎn)換成資源相對控制者，這使得原有的政社合一的集體化管理制度，已失去其存在的基礎(chǔ)和環(huán)境，同時農(nóng)村干部以往依靠行政命令的管理方式，在新的環(huán)境下也逐漸無法適應(yīng)，這些變化在農(nóng)村中形成管理組織的空隙，因而不得不將政治制度朝民主管理的方式重新調(diào)整，以便強化村級管理組織、穩(wěn)定農(nóng)業(yè)社會、發(fā)展經(jīng)濟。

二、村民自治制度的效用評析

（一）促進農(nóng)村發(fā)展

人民公社時期，平均主義的分配格局大大挫傷了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，激發(fā)了廣大農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營的熱情，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，促進了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，而以村民自治為核心的新型農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)更為農(nóng)民這種生產(chǎn)熱情注入了活力。村民自治的內(nèi)涵就是農(nóng)民本身在法律許可的范圍內(nèi)，行使自治權(quán)，管理與自身息息相關(guān)的各項公共事務(wù)，這樣農(nóng)民從以前的小農(nóng)生產(chǎn)關(guān)系中解放出來，變?yōu)楣芾碇黧w，最大限度得調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營的積極性和創(chuàng)造性，進而從根本上保證了農(nóng)村發(fā)展。同時，村民自治制度將競爭機制引入農(nóng)村基層治理，使更多的基層精英參與到農(nóng)村相關(guān)公共事務(wù)的管理中，更加激發(fā)了農(nóng)村發(fā)展的源動力，直接促進了農(nóng)村發(fā)展。

（二）保障農(nóng)村基層的民主管理

村民自治是我國基層政治體制改革的重要內(nèi)容，也是社會主義新型農(nóng)村建設(shè)的重要保證。村民自治的實質(zhì)是農(nóng)民實現(xiàn)“民主選舉、民主決定、民主管理、民主監(jiān)督”，這充分體現(xiàn)了擴大農(nóng)民參與的理念，通過民主選舉產(chǎn)生的村民委員會代表農(nóng)民本身的利益訴求；通過民主決定、民主管理使農(nóng)民成為管理主體，決定與自身密切相關(guān)的各項公共事務(wù)；通過民主監(jiān)督是農(nóng)村基層的各項事務(wù)更加透明。因此，加強村民自治，通過民主選舉，村務(wù)公開，把干部推向群眾，使權(quán)利置于人民群眾的監(jiān)督之下，能夠有效地規(guī)范村干部的行為，減少干群之間的猜疑，化解矛盾，在農(nóng)村建立起相互信任、相互支持的新型干群關(guān)系，有效的維護農(nóng)村社會的穩(wěn)定①，保證了農(nóng)村的民主管理。村民自治制度為農(nóng)村基層民主政治建設(shè)注入了有效動力，推動了基層農(nóng)村的政治民主化進程，在制度創(chuàng)新、加強民主政治基礎(chǔ)、增強了基層農(nóng)民的民主意識等方面發(fā)揮著重要作用。

（三）推動農(nóng)村公共事業(yè)順利進行

在我國占人口大多數(shù)的依然是農(nóng)民，因此解決好農(nóng)村問題依然是建成小康社會的重中之重，提高農(nóng)民收入，改善農(nóng)村生活環(huán)境，促進農(nóng)村長期穩(wěn)定繁榮這些都是必須要解決的問題，村民自治制度為解決這一問題提供了有效的工具。村民自治制度提高了農(nóng)民參政議政的積極性，培養(yǎng)了農(nóng)民的自主意識和參與能力，使農(nóng)民作為管理主體參與到農(nóng)村各項公共事務(wù)的管理中，這就從根本上保證了農(nóng)村公共事業(yè)順利有效推進。同時村民自治制度提高了農(nóng)民參政議政的參與程度，村務(wù)公開、民主監(jiān)督，使鄉(xiāng)村干部行政權(quán)力的運行更加透明，加強了鄉(xiāng)村干部對農(nóng)村公共事務(wù)管理的監(jiān)督。最后，民村自治增強了農(nóng)民遵紀守法的意識，有效緩解農(nóng)村基層的矛盾。因此，村民自治作為一種重要的制度安排，有效保證了建設(shè)社會主義新農(nóng)村目標的實現(xiàn)，保障了農(nóng)村各項公共事業(yè)的順利推進。

三、村民自治制度運行的現(xiàn)狀反思

（一）基層選舉過程監(jiān)督不到位

村民自治制度最重要的一項內(nèi)容就是民主選擇，直接影響著村民自治的成效，但在實際的基層選舉過程中由于大多村民缺乏自主意識，導(dǎo)致沒有參與選舉的熱情，致使民主選舉流于形式。且由于村民參與選舉的程度普遍不高，導(dǎo)致了基層選舉過程中問題頻出。村民自治制度施行以來，村干部不再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機關(guān)直接任命，而由村民選舉推出，缺乏自主意識的村民沒有選舉的積極性，就給了別有用心之人可趁之機，賄選、脅迫選舉以及地方宗親勢力的干預(yù)，導(dǎo)致了民主選舉的失靈，這與村民自治的原意背道而馳，此種情況選舉產(chǎn)生的村民委員會也無法真正代表村民的利益訴求。民主選舉不到位，民主監(jiān)督也形同虛設(shè)，村民民主評議的參與率極低，這就難以對村干部的行為進行約束。

（二）基層農(nóng)民文化素質(zhì)偏低

在我國基層農(nóng)村，農(nóng)民參政議政的積極性普遍不高，究其原因是大多數(shù)村民的自主意識不足，而影響村民自主意識最重要的一個因素就是村民自身的文化素質(zhì)偏低。長期以來封閉的小農(nóng)意識的影響，使民主意識在農(nóng)村沒有根基，且長期以來國家對《村委會組織法》的宣傳提留在黨的層面，廣大農(nóng)民對村民自治的內(nèi)涵并不理解。這些因素的影響，使廣大農(nóng)民躲都缺乏民主意識和自主意識，致使真正的民主難以落到實處。在實際生產(chǎn)生活過程中，大多數(shù)村民覺得村莊各項公共事務(wù)的管理與自己無關(guān)，致使村民自治的各項內(nèi)容大多流于形式。

（三）自治權(quán)與行政權(quán)沖突

在我國憲法中明確規(guī)定，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府與村委會只有指導(dǎo)的關(guān)系，而無領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。②但是長期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會仍構(gòu)成實際上的領(lǐng)導(dǎo)，不僅將自身的工作下發(fā)給村委會完成，而且對村委會的工作造成干預(yù)。在村民自治制度的架構(gòu)下，村委會是一個自治組織，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委的干預(yù)致使村委在實際中變成鄉(xiāng)鎮(zhèn)下屬的行政主體。而這種干預(yù)從法理上來看就是因為沒有明確的法律條文對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政權(quán)與村民自治權(quán)的界限進行劃分和說明。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的行政干預(yù)與村民自治制度的理念背道而馳，致使村民自治制度的各項內(nèi)容難以實施，長此以往民主觀念難以深入基層農(nóng)民的內(nèi)心，就難以實現(xiàn)真正的基層民主。

（四）宗族勢力干預(yù)

我國是一個擁有悠久封建歷史的國家，長期以來形成君主、家長、族長的封建等級觀念，雖然現(xiàn)在封建等級關(guān)系已經(jīng)瓦解，但基層農(nóng)村仍然是一個“熟人社會”，以家族血緣關(guān)系為紐帶的宗族勢力仍然影響著農(nóng)村的各項生活。在村民自治的制度框架下，宗族勢力作為一股不可忽視的力量影響著村民自治各項內(nèi)容的實施。宗族勢力利用其宗親關(guān)系網(wǎng)絡(luò)影響農(nóng)村民主選舉，控制選舉局面，影響選舉結(jié)果，使得家族成員在選舉中占盡優(yōu)勢，進而在村莊管理中獲取利于自身的利益。因而，宗族勢力的種種干預(yù)民主選舉的行徑，與村民自治的理念背道而馳，使黨的各項方針政策無法真正貫徹實施，無法實現(xiàn)真正的基層民主。

四、村民自治制度的優(yōu)化路徑

（一）完善法律法規(guī)體系，明確權(quán)限劃分

目前，我國村民自治的制度的法律依據(jù)僅有《村委會組織法》，該法對農(nóng)村群眾在“民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督”活動方面進行了思想和行為上的指導(dǎo)，但《村委會組織法》屬于政策性法律，在具體的實施上有些規(guī)定過于原則化，無法對村民自治制度實際運行進行有效的規(guī)范和約束，這就需要圍繞圍繞村民自治制度建立完善的法律體系，保證村民自治制度落到實處。首先，要將《村委會組織法》各項規(guī)定依據(jù)實際需要進行細化，保證村民自治的每項內(nèi)容都有具體的實施路徑；其次，要制定專門條文對干預(yù)民主選舉的種種行為作出規(guī)定，認定哪些是影響民主選舉的違法行為，并對相應(yīng)的懲罰措施作出明確規(guī)定；最后，應(yīng)從法律層面上劃定鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)與村民自治權(quán)的界限，出臺相應(yīng)細則，對村民自治事項進行列舉，從根本上杜絕鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)對迅敏自治權(quán)的干預(yù)。同時應(yīng)加大執(zhí)法力度，堅決打擊一切干擾影響村民自治制度運行的不法行為。

（二）培育農(nóng)民自主意識

村民自治制度的貫徹和落實應(yīng)關(guān)注和重視作為主體的農(nóng)民的素質(zhì)和能力，針對當前我國農(nóng)民受教育程度相對較低、法律意識較薄弱、民主參與和自我管理能力不足等問題，國家應(yīng)加大農(nóng)村教育支出，擴大對農(nóng)村基礎(chǔ)教育、法制教育、繼續(xù)教育和職業(yè)教育的財政支持力度，多渠道籌措教育經(jīng)費，為科教事業(yè)發(fā)展提供強大的動力，充分發(fā)揮政府的優(yōu)勢作用和社會管理功能。③同時針對村民自治過程中宗族勢力的干預(yù)，應(yīng)從法律層面規(guī)范其行為，加大打擊其違法干預(yù)基層農(nóng)村民主選舉的力度。在宣傳層面，基層組織應(yīng)該拓寬宣傳渠道和宣傳手段，讓廣大農(nóng)民群眾真真正正的理解和領(lǐng)會民主自治的理念與內(nèi)涵。

（三）轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的管理方式

《村民委員會組織法》規(guī)定：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得干預(yù)屬于村民自治范圍內(nèi)的事項，村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作。”由此可見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會之間是“指導(dǎo)、支持和幫助”的關(guān)系，并無行政干預(yù)的法律依據(jù)，過多的行政干預(yù)必然導(dǎo)致村民自治無法有效實施。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須轉(zhuǎn)變之前工作方式，在思想上、觀念上、行動上，把之前對村委會的干預(yù)行為轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸笇?dǎo)、支持和幫助”，使村委會在村民自治事項范圍內(nèi)真正作為主體發(fā)揮作用。因此，在村米自治制度實施過程中要通過合理劃分職責(zé)權(quán)限及轉(zhuǎn)變管理方式實現(xiàn)“鄉(xiāng)政”與“村治”格局的規(guī)范化運作，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、黨委對村民自治的侵擾和不適當干預(yù)④。

注解：：

①尹毅：《村民自治與農(nóng)村社會穩(wěn)定》，云南行政學(xué)院學(xué)報，2002（5）

②金太軍：《“鄉(xiāng)政村治”格局下的村民自治——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間的制約關(guān)系分析》，《社會主義研究》2000（4）

③朱振玉，《我國村民自治制度優(yōu)化的路徑選擇》，《安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)》，2012（3）

④鄭巧彥，新農(nóng)村建設(shè)視角下的村民自治，河南大學(xué)碩士論文，2010