任靜

(安徽大學(xué)法學(xué)院 ，安徽合肥230601)

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從財(cái)政法視角談我國購房補(bǔ)貼問題

任靜

(安徽大學(xué)法學(xué)院 ，安徽合肥230601)

在過去的一段時(shí)間，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)出新常態(tài)的特征，發(fā)展速度放緩，房地產(chǎn)行業(yè)產(chǎn)能過剩，為了刺激消費(fèi)，挽救頹勢(shì)，各地紛紛出臺(tái)了多種多樣的購房補(bǔ)貼措施。文章對(duì)現(xiàn)階段我國購房補(bǔ)貼的實(shí)施現(xiàn)狀和類型進(jìn)行了分析，指出這些花樣百出的措施并不符合我國財(cái)政平等、財(cái)政民主、財(cái)政法定等原則的要求。為規(guī)范不合理的購房補(bǔ)貼措施，應(yīng)考慮出臺(tái)財(cái)政補(bǔ)貼方面的法律規(guī)范，制止政府的不合法行為，盡快建立全國性的房產(chǎn)信息共享平臺(tái)，加大對(duì)弱勢(shì)群體的購房補(bǔ)貼。

財(cái)政法；購房補(bǔ)貼；財(cái)政民主；財(cái)政平等

一、我國購房補(bǔ)貼背景與現(xiàn)狀

(一)我國購房補(bǔ)貼的歷史

我國購房補(bǔ)貼可謂由來已久。早在1984年，成都市就開始試行購房補(bǔ)貼措施，當(dāng)時(shí)凡在成都市有正式戶口的無房、晚婚青年及其他困難戶，均可享受一次購買補(bǔ)貼出售住宅的機(jī)會(huì)，但用于補(bǔ)貼的房屋總數(shù)一共才200套。同時(shí)，重慶市、南充市等也開始推行購房補(bǔ)貼措施。此后，汕頭市率先在廣東省試行購房補(bǔ)貼措施。全國各地陸陸續(xù)續(xù)開始推行這一措施。但此時(shí)的購房補(bǔ)貼可以說正處于新事物的萌芽階段，是小范圍的，不健全的，這種補(bǔ)貼的主要目的在于扶貧，即幫助貧困家庭減輕購房壓力。直到1998年，我國進(jìn)行了住房制度改革，國務(wù)院出臺(tái)了《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》(以下簡(jiǎn)稱《通知》)，在該《通知》中，職工購房資金來源被劃分為四個(gè)方面，購房補(bǔ)貼便是其中之一，并且將購房補(bǔ)貼區(qū)分為地方政府財(cái)政購房補(bǔ)貼和單位原有住房建設(shè)資金轉(zhuǎn)化的購房補(bǔ)貼，可以說從中央的角度明確肯定了購房補(bǔ)貼這一措施的運(yùn)用。此后，政府部門運(yùn)用購房補(bǔ)貼措施調(diào)節(jié)房產(chǎn)市場(chǎng)日漸頻繁。

(二)我國各地曾出臺(tái)的購房補(bǔ)貼優(yōu)惠政策

2008年，美國的經(jīng)濟(jì)危機(jī)在世界范圍內(nèi)迅速蔓延，在經(jīng)濟(jì)全球化的大背景下，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也不可避免地受其影響，房地產(chǎn)市場(chǎng)曾一度低迷，為了刺激樓市，擴(kuò)大內(nèi)需，拉動(dòng)消費(fèi)，全國各地紛紛出臺(tái)了一系列購房?jī)?yōu)惠政策，包括沈陽、南京、杭州、上海、大連、成都、西安等大中城市，一時(shí)間掀起了一陣全國性的購房補(bǔ)貼熱潮。例如杭州市政府曾在其發(fā)布的《市政府關(guān)于促進(jìn)杭州市房地產(chǎn)市場(chǎng)健康穩(wěn)定發(fā)展的若干意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)中明確提出，對(duì)于個(gè)人購買杭州市各城區(qū)內(nèi)普通商品房的，在取得房屋所有權(quán)證后，按所繳納的契稅、印花稅地方體制分成部分給予全額補(bǔ)貼；該《意見》還規(guī)定，實(shí)行存量房交易的買賣雙方(均為個(gè)人)，繳納的稅收收入同樣根據(jù)地方體制分成部分給予全額補(bǔ)貼[1]。也就是說，在當(dāng)時(shí)，無論是購買新房還是二手房的個(gè)人皆可享受相應(yīng)的購房補(bǔ)貼優(yōu)惠。與最初的購房補(bǔ)貼政策相比較，此時(shí)實(shí)施的購房補(bǔ)貼政策已不再是為了幫助貧困家庭解決住房難的問題，主要是為了緩解房地產(chǎn)市場(chǎng)的低迷狀況，在短期內(nèi)促進(jìn)消費(fèi)，減輕金融危機(jī)的沖擊，從而維護(hù)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。

(三)我國現(xiàn)階段推行的購房補(bǔ)貼類型

2015年年末的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確提出，2016年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的五大任務(wù)之一就是化解房地產(chǎn)庫存。由此可見當(dāng)前解決房地產(chǎn)庫存這一問題的緊迫性和必要性。為盡快緩解庫存的壓力，購房補(bǔ)貼措施被廣泛運(yùn)用，全國已有多個(gè)城市陸續(xù)出臺(tái)了新的刺激房地產(chǎn)銷售的購房補(bǔ)貼措施。主要有以下幾類：

(1)針對(duì)高學(xué)歷人才的購房補(bǔ)貼。以杭州市富陽區(qū)的購房補(bǔ)貼模式為例，不久前，富陽區(qū)人民政府辦公室印發(fā)了富陽區(qū)政府常務(wù)會(huì)議審議的《富陽區(qū)促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康穩(wěn)定發(fā)展實(shí)施細(xì)則》(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施細(xì)則》)。該《實(shí)施細(xì)則》將高學(xué)歷人才分為六類，并按學(xué)歷高低，分別給予由少到多的補(bǔ)貼。其中，層次最高的是“兩院”院士、國家“千人計(jì)劃”入選人員等國家級(jí)專家人才，實(shí)行“一事一議”或一次性補(bǔ)助80萬元；然后是省“千人計(jì)劃”入選人員，省特級(jí)專家、享受國務(wù)院特殊津貼省政府特殊津貼人員，省部級(jí)有突出貢獻(xiàn)的中青年專家等補(bǔ)助購房款的20%；層次最低的是全日制本科學(xué)歷，也可補(bǔ)助購房款的1.5%，但最高不超過3萬元①。此外，廣東省東莞市也在其公布的《東莞市特色人才特殊政策實(shí)施辦法》中將人才具體分為五類，其中最緊缺的特技人才無論是租房或是購房皆可享受較多的購房補(bǔ)貼，若是購房最多可享受250萬元的購房補(bǔ)貼。此類補(bǔ)貼歸根到底都是地方政府為了留住高層次高學(xué)歷的人才，從而希望他們能為本地方建設(shè)做出貢獻(xiàn)而特意為之。

(2)針對(duì)農(nóng)民群體的購房補(bǔ)貼。以河南省為例，河南省可謂是農(nóng)業(yè)大省，為了刺激廣大農(nóng)民群體的購房消費(fèi)，鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城購房，河南省政府辦公廳出臺(tái)了《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民進(jìn)城購房擴(kuò)大住房消費(fèi)的意見》，該意見中規(guī)定，從2015年起至2017年，河南省每年將安排不少于3億元的購房補(bǔ)貼，對(duì)政策落實(shí)較好的縣(市、區(qū))給予獎(jiǎng)補(bǔ)，以支持?jǐn)U大住房消費(fèi)。此后，商丘市人民政府出臺(tái)了《關(guān)于促進(jìn)住房消費(fèi)的意見(試行)》，對(duì)在商丘市中心城區(qū)購買普通商品住房實(shí)施財(cái)政補(bǔ)貼，并將補(bǔ)貼的對(duì)象區(qū)分成兩類群體，農(nóng)民群體和農(nóng)民群體之外的其他群眾，農(nóng)民群體比其他群眾每平方米多補(bǔ)貼100元，但房屋以90平方米為限。此外洛陽、開封、南陽等城市也出臺(tái)了惠及農(nóng)民的購房補(bǔ)貼措施。南陽市規(guī)定凡是農(nóng)村的進(jìn)城務(wù)工人員且在2016年12月31日前買房的將由財(cái)政部門給予1萬元的購房補(bǔ)貼。此類補(bǔ)貼針對(duì)的對(duì)象都是農(nóng)民群體，一方面為了幫助農(nóng)民群體享受到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的福利，解決其購房難的問題；另一方面可以緩解房地產(chǎn)庫存的壓力。

(3)針對(duì)創(chuàng)業(yè)群體的購房補(bǔ)貼。根據(jù)人社部的相關(guān)數(shù)據(jù)，我國2015年高校畢業(yè)生總數(shù)為749萬，而預(yù)計(jì)今年至少會(huì)比去年增加15萬，若再加上初高中畢業(yè)未上大學(xué)的那部分人數(shù)，則青年就業(yè)群體的總數(shù)將達(dá)到1 500萬左右，如此龐大的待就業(yè)群體，僅靠現(xiàn)有的社會(huì)資源提供的就業(yè)機(jī)會(huì)顯然是不能滿足就業(yè)需求的，將會(huì)有相當(dāng)多的人群選擇創(chuàng)業(yè)這條路徑。一些城市便推出了針對(duì)創(chuàng)業(yè)群體的購房補(bǔ)貼政策。以山東省濰坊市為例，根據(jù)《濰坊市區(qū)個(gè)人購房補(bǔ)貼實(shí)施細(xì)則》的相關(guān)規(guī)定，對(duì)于個(gè)人(家庭)購買300平方米(含300平方米)以下商業(yè)或辦公用房用于創(chuàng)業(yè)的，給予實(shí)繳契稅額50%補(bǔ)貼②。該項(xiàng)措施在鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)群體自主創(chuàng)業(yè)和促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)的消費(fèi)這兩方面可謂下了功夫。但是目前，實(shí)施該項(xiàng)措施的地區(qū)相對(duì)較少。

二、我國購房補(bǔ)貼存在的法律問題

(一)有違財(cái)政民主主義原則

由市政府或其工作部門出臺(tái)的意見直接決定實(shí)行購房補(bǔ)貼，有違財(cái)政民主主義原則的要求。所謂財(cái)政民主主義，是指人民通過一定的方式對(duì)重大財(cái)政事項(xiàng)擁有決定權(quán)，其實(shí)質(zhì)是憲法上的人民主權(quán)原則在財(cái)政法領(lǐng)域的落實(shí)和體現(xiàn)[2]22。我國是社會(huì)主義國家，人民是國家的主人，財(cái)政既然是取之于民的，那么它的歸宿也應(yīng)該是用之于民。根據(jù)我國憲法第2條③的相關(guān)規(guī)定可知，在我國，有權(quán)代表人民行使權(quán)力決定財(cái)政事物的是全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。而根據(jù)我國憲法第105條④的相關(guān)規(guī)定可知，地方政府是本級(jí)人大的執(zhí)行機(jī)關(guān)，本級(jí)行政區(qū)域內(nèi)的重大財(cái)政事項(xiàng)，必須經(jīng)由同級(jí)人大的審批?？墒?，前述各地推行的購房補(bǔ)貼措施幾乎都是各地政府自行決定，并沒有經(jīng)過同級(jí)人大的批準(zhǔn)，而用于購房補(bǔ)貼的資金卻是來源于各地方的財(cái)政，這顯然是有違財(cái)政民主主義原則的要求。

(二)有違財(cái)政平等主義原則

地方政府對(duì)部分購房者進(jìn)行購房補(bǔ)貼有違財(cái)政平等主義原則。該原則是憲法平等原則在財(cái)政法領(lǐng)域的具體延伸[3]99。從財(cái)政法學(xué)的角度看，財(cái)政公平毫無疑問體現(xiàn)著對(duì)正義的價(jià)值追求，這便要求在制度設(shè)計(jì)上需要一種平等的對(duì)待，至少應(yīng)包括三個(gè)方面的內(nèi)容：首先，它應(yīng)該包括各個(gè)義務(wù)人在財(cái)政收入方面的平等犧牲，不能出現(xiàn)相同義務(wù)人差別對(duì)待的情況。其次，它還應(yīng)該包括各個(gè)權(quán)利人在財(cái)政開支方面的平等受益，正所謂“不患寡而患不均”，希望得到分配上的公平。除了實(shí)體上的公平，程序上的公平也十分重要，即在財(cái)政程序方面要做到同等條件同等處理。最后，在社會(huì)階層間的財(cái)政關(guān)系方面，應(yīng)該努力保障每一個(gè)群體具有同等的機(jī)會(huì)和待遇，不能出現(xiàn)制度性歧視。而僅僅針對(duì)特定群體進(jìn)行購房補(bǔ)貼，則會(huì)對(duì)其他購房者和未購房者造成制度上的歧視。因此，筆者認(rèn)為，為吸引人才，按學(xué)歷高低對(duì)高學(xué)歷者進(jìn)行購房補(bǔ)貼，而高學(xué)歷的群體大多并非弱勢(shì)群體，這種做法明顯與財(cái)政平等主義原則的要求相違背。而針對(duì)農(nóng)民群體和創(chuàng)業(yè)群體的購房補(bǔ)貼則是值得提倡的，廣大農(nóng)民與青年學(xué)生在社會(huì)地位上相對(duì)弱勢(shì)，在制度上對(duì)其進(jìn)行合理的補(bǔ)償，是符合財(cái)政平等主義原則的要求的。

(三)有違財(cái)政法定主義原則

財(cái)政法定主義原則源于財(cái)政民主主義，是財(cái)政民主主義的要求，它包括財(cái)政權(quán)力法定和財(cái)政程序法定的內(nèi)容。一方面，政府行使財(cái)政行為的權(quán)力必須來源于法律的授權(quán)，財(cái)政行為必須在法律允許的范圍內(nèi)進(jìn)行；另一方面，政府在行使這種權(quán)利時(shí)必須遵循一定的法律程序，以達(dá)到公開、透明、規(guī)范的要求[2]23。可是，上述政府在運(yùn)用購房補(bǔ)貼措施時(shí)，首先，并沒有得到法律的授權(quán)，而是私自為之，其次，也沒有遵循一定的法律程序，在實(shí)踐中，還經(jīng)常出現(xiàn)一些朝令夕改的狀況，購房補(bǔ)貼政策反復(fù)隨意變化，這都是有悖于財(cái)政法定主義原則的。

(四)有違我國預(yù)算法的規(guī)定

地方政府出臺(tái)的購房補(bǔ)貼措施在程序上有違我國預(yù)算法的要求。根據(jù)新修訂的預(yù)算法第13條⑤的相關(guān)規(guī)定，無論是國家預(yù)算還是地方預(yù)算，都應(yīng)該經(jīng)過全國人大或者地方人大的審議批準(zhǔn)，而不能直接由政府決定[4]81。一方面政府是難以做到自我監(jiān)督的，而權(quán)力的行使如果不能受到有效的監(jiān)督，必然會(huì)出現(xiàn)各種濫用權(quán)力的現(xiàn)象。另一方面，法律并沒有賦予政府這樣的權(quán)力。而上述政府及其部門臨時(shí)出臺(tái)的相應(yīng)購房補(bǔ)貼措施，并未經(jīng)過同級(jí)人大的審批并納入年度預(yù)算，卻動(dòng)用了財(cái)政資金，這顯然是與法不符的行為。不僅與我國預(yù)算法的要求相違背，甚至與現(xiàn)階段我國法治國家、法治社會(huì)、法治政府建設(shè)的精神都是相違背的。

三、規(guī)范我國購房補(bǔ)貼措施的法律建議

(一)地方人大應(yīng)發(fā)揮其應(yīng)有的作用

首先，地方政府應(yīng)依法履行政府的職能，在公法領(lǐng)域，法無授權(quán)則不可為，地方政府不能越權(quán)作為，特別是在涉及財(cái)政問題時(shí)，不能擅自做決定，不依法辦事。其次，現(xiàn)階段進(jìn)一步深化財(cái)稅體制改革，其中的一個(gè)方面就是要改進(jìn)預(yù)算管理制度，實(shí)施全面規(guī)范公開透明的預(yù)算管理模式，這是在黨的十八屆三中全會(huì)上就提出過的。而審核預(yù)算正是人大的重要職能，所以，在涉及購房補(bǔ)貼的預(yù)算問題時(shí)，地方人大應(yīng)發(fā)揮其應(yīng)有的作用，履行好自己的職能，起到監(jiān)督地方政府的作用。但以我國現(xiàn)階段的國情和現(xiàn)狀，這不是一朝一夕就能快速完成的，尚需在實(shí)踐中穩(wěn)步推進(jìn)。

(二)考慮出臺(tái)財(cái)政補(bǔ)貼基本法

我國從1953年開始實(shí)施財(cái)政補(bǔ)貼政策，至今已有六十幾年的時(shí)間，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，補(bǔ)貼的數(shù)額不斷增長(zhǎng)，補(bǔ)貼的范圍不斷擴(kuò)大?？墒菬o論是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、公司補(bǔ)貼、新能源方面的補(bǔ)貼，還是現(xiàn)階段的購房補(bǔ)貼，一直都沒有一部可以規(guī)范財(cái)政補(bǔ)貼的基本法律，這顯然不利于財(cái)政補(bǔ)貼的規(guī)范化、合理化。導(dǎo)致在長(zhǎng)期的實(shí)踐中，一直存在無相關(guān)法律可依的狀況，也間接導(dǎo)致了政府部門在相關(guān)領(lǐng)域的越權(quán)作為。因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)盡快出臺(tái)一部財(cái)政補(bǔ)貼方面的基本法律，填補(bǔ)法律的空白，并對(duì)補(bǔ)貼的原則、對(duì)象、方式、程序和責(zé)任承擔(dān)等問題進(jìn)行明確規(guī)定，規(guī)范購房補(bǔ)貼，從而改變現(xiàn)階段這種無序、不合理的狀況。

(三)加大針對(duì)弱勢(shì)群體的購房補(bǔ)貼

財(cái)政補(bǔ)貼來源于財(cái)政收入，應(yīng)取之于民用之于民。但是在我國現(xiàn)階段城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間發(fā)展不平衡，貧富差距懸殊的情況之下，購房補(bǔ)貼應(yīng)該最大限度地補(bǔ)給最需要的人群，按學(xué)歷高低分配購房補(bǔ)貼顯然是不正確的，而單純的按照戶籍來區(qū)分能否享受購房補(bǔ)貼，這種一刀切的模式在筆者看來也有其不合理性，不可否認(rèn)農(nóng)村戶籍的確能從一定程度上反映出購房者對(duì)于購房補(bǔ)貼的迫切需求程度，但城市里面的部分弱勢(shì)群體、經(jīng)濟(jì)困難家庭也應(yīng)該享受到購房補(bǔ)貼的優(yōu)惠。因此，筆者認(rèn)為，在購房補(bǔ)貼方面除了要看戶籍，還需要結(jié)合家庭的房產(chǎn)數(shù)量，設(shè)定房產(chǎn)數(shù)量的限額，超過該數(shù)額則不能享受購房補(bǔ)貼，并將補(bǔ)貼的具體數(shù)額按戶籍和房產(chǎn)情況劃分等級(jí)，對(duì)于最貧困的、最需要房屋的家庭給予最大限度的購房補(bǔ)貼，從而維護(hù)社會(huì)公平正義，實(shí)現(xiàn)財(cái)政民主主義原則的要求。

(四)盡快建立全國性的房產(chǎn)信息共享平臺(tái)

購房補(bǔ)貼主要是針對(duì)中低收入者的具有社會(huì)福利性質(zhì)的措施，為了提高補(bǔ)貼對(duì)象的精準(zhǔn)性，應(yīng)盡快建立全國性的、全方面的、深層次的個(gè)人房產(chǎn)信息共享平臺(tái)。目前盡管推進(jìn)個(gè)人住宅信息聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)遇到了一些阻礙，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，這一信息共享平臺(tái)的建立是大勢(shì)所趨。屆時(shí)，既可查詢個(gè)人的房產(chǎn)信息，擁有的住宅數(shù)量，也可以家庭為單位，查詢整個(gè)家庭的住宅信息，從而針對(duì)無房少房的家庭進(jìn)行不同程度的購房補(bǔ)貼，避免部分富人借購房補(bǔ)貼的機(jī)會(huì)囤積房產(chǎn)，造成貧者無處可居，而富者房產(chǎn)眾多的怪象，縮小貧富差距，緩解社會(huì)矛盾，讓每戶家庭都感受到幸福。

注釋：

①《富陽區(qū)促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康穩(wěn)定發(fā)展實(shí)施細(xì)則》，http://www.fuyang.gov.cn，2016年4月28日訪問。

②《濰坊市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局、濰坊市財(cái)政局關(guān)于印發(fā)〈濰坊市區(qū)個(gè)人購房補(bǔ)貼實(shí)施細(xì)則〉的通知》，http://jsj.weifang.gov.cn/sendinfo/front/detail-html?id=679,2016年4月28日訪問。

③“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！?/p>

④“地方各級(jí)人民政府是地方各級(jí)國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是地方各級(jí)國家行政機(jī)關(guān)?！?/p>

⑤“經(jīng)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得調(diào)整。各級(jí)政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出?！?/p>

[1]唐文祺，李和裕.樓市低迷滬杭昨不約而同出手救市[N].上海證券報(bào)，2008-10-15(08).

[2]劉劍文，熊偉.財(cái)政稅收法[M].北京:法律出版社，2014：22-23.

[3]熊偉.財(cái)政法基本原則論綱[J].法學(xué)，2004(4):99-108.

[4]尹曉紅.地方政府救樓市的法學(xué)評(píng)析[J].法學(xué)，2009(2):76-85.

責(zé)任編輯：莊亞華

10.3969/j.issn.1673-0887.2016.06.021

2016-05-07

任靜(1993— )，女，碩士研究生。

D912.2

A

1673-0887(2016)06-0102-04