■/王 玲

新時(shí)期科研院所如何建立“接地氣”的內(nèi)控體系

■/王 玲

2016年7月31日，中辦、國辦聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見》，出臺(tái)了一系列簡政放權(quán)的措施。如何“接得住、管得好”成為科研院所亟待解決的問題。本文擬以財(cái)政部內(nèi)控建設(shè)文件為政策依據(jù)，對科研院所內(nèi)控建設(shè)進(jìn)行探討，以期建立符合科研規(guī)律的內(nèi)控體系，助力新時(shí)期科研院所的創(chuàng)新發(fā)展。

科研院所 內(nèi)控體系 控制

一、科研院所內(nèi)控建設(shè)現(xiàn)狀及原因

財(cái)政部自2012年底頒發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》（以下簡稱“規(guī)范”）后2015年、2016年又相繼頒發(fā)了內(nèi)控建設(shè)的指導(dǎo)意見、基礎(chǔ)評價(jià)文件，為新形勢下科研院所建立內(nèi)控體系提供了政策保障。但是，據(jù)調(diào)查截至目前科研院所內(nèi)控建設(shè)現(xiàn)狀不太理想，部分單位仍未提上議事日程、或推進(jìn)不暢、或已經(jīng)建立但未得到有效執(zhí)行。主要原因是：

（一）重業(yè)務(wù)輕管理，內(nèi)控建設(shè)內(nèi)生動(dòng)力不足

相對于科研教學(xué)業(yè)務(wù)，科研院所對行政管理重視程度不夠。由于內(nèi)控制度不完善或執(zhí)行不到位，近年來催生了不少科研腐敗。財(cái)政部《規(guī)范》下發(fā)已兩年多，部分科研院所對內(nèi)控建設(shè)認(rèn)識(shí)還是不足，認(rèn)為內(nèi)控建設(shè)就是規(guī)章制度的整合，與原來的制度匯編差別不大；或認(rèn)為現(xiàn)有辦事流程已經(jīng)很復(fù)雜，不需要再建立內(nèi)控；或認(rèn)為內(nèi)控是為經(jīng)濟(jì)管理服務(wù)的，與科研教學(xué)業(yè)務(wù)無關(guān)。相對于企業(yè)以實(shí)現(xiàn)利潤最大化為目標(biāo)，具有強(qiáng)烈的內(nèi)控建設(shè)的內(nèi)生動(dòng)力，科研院所的非營利屬性使其內(nèi)控建設(shè)的內(nèi)生動(dòng)力天然不足。

（二）治理體系老化，內(nèi)控建設(shè)基礎(chǔ)薄弱

隨著我國財(cái)政對科研事業(yè)投入的快速增長，科研院所的項(xiàng)目資金、研發(fā)設(shè)施、基礎(chǔ)建設(shè)等方面都得到了迅猛的發(fā)展。但是，受人員編制和人員經(jīng)費(fèi)的雙重限制，自科技體制改革后科研院所的組織架構(gòu)多年無變化，人員更替只能靠自然減員的方式實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)有的組織架構(gòu)、人員知識(shí)儲(chǔ)備已不能滿足現(xiàn)代化管理的需求。長期以來，科研院所一直參照執(zhí)行行政事業(yè)單位的各類管理制度，相對于國有企業(yè)其行政管理理念落后。雖然也建立了若干內(nèi)部管理制度，但缺乏頂層設(shè)計(jì)，不成體系。單位業(yè)務(wù)未實(shí)現(xiàn)歸口管理，內(nèi)部部門之間存在制度重復(fù)、流程分裂的現(xiàn)象，日常工作中也經(jīng)常發(fā)生制度執(zhí)行不力、有制度不執(zhí)行、相互推脫的情況，管理效率低下。

二、多措并舉建立“接地氣”的內(nèi)控體系

科研院所應(yīng)以全面落實(shí)《規(guī)范》為抓手，以規(guī)范單位經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)有序運(yùn)行為主線，以內(nèi)控基礎(chǔ)評價(jià)指標(biāo)為依據(jù)，以問題為導(dǎo)向，突出規(guī)范重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵崗位的業(yè)務(wù)流程，合理界定業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，系統(tǒng)分析科研管理中的風(fēng)險(xiǎn)，確定關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，選擇適宜的制約措施，逐步將控制對象從經(jīng)濟(jì)活動(dòng)層面拓展到全部業(yè)務(wù)活動(dòng)和內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)“內(nèi)控建設(shè)接地氣，科研人員有活力”的內(nèi)控建設(shè)目標(biāo)。

（一）加強(qiáng)內(nèi)控建設(shè)是“一把手”工程的重要內(nèi)容

內(nèi)部控制不僅是規(guī)章制度，更重要的是一個(gè)制度整合、流程再造的過程，是將過去的粗放式管理向精細(xì)化管理邁進(jìn)的重要手段?！耙话咽帧睉?yīng)認(rèn)識(shí)到內(nèi)控建設(shè)是合理保證法人經(jīng)濟(jì)責(zé)任的有效屏障，是廉政建設(shè)和風(fēng)險(xiǎn)防范的重要舉措?？蒲性核?nèi)控需要協(xié)調(diào)單位內(nèi)部各類資源，或多或少會(huì)受到阻力。“一把手”應(yīng)當(dāng)親自主持制定工作方案，明確工作分工、配備工作人員、健全工作機(jī)制，充分利用信息化手段，組織、推動(dòng)內(nèi)控建設(shè)，并對單位內(nèi)控建立健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)。

（二）加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)，讓內(nèi)控意識(shí)入腦入心

由于我國行政事業(yè)單位的內(nèi)控制度出臺(tái)較晚，且科研院所內(nèi)控與行政事業(yè)單位內(nèi)控之間存在著一定的差別，所以員工對科研院所的內(nèi)控制度不是很了解。因此，要加強(qiáng)內(nèi)控知識(shí)的宣傳與培訓(xùn)。首先，結(jié)合工作實(shí)際，邀請內(nèi)控建設(shè)領(lǐng)域?qū)＜液鸵呀?jīng)建立內(nèi)控的標(biāo)桿單位，分享內(nèi)控在單位經(jīng)濟(jì)管理上的成功經(jīng)驗(yàn)。其次，組織中層參加專業(yè)機(jī)構(gòu)的內(nèi)控建設(shè)培訓(xùn)班，系統(tǒng)全面地學(xué)習(xí)內(nèi)控專業(yè)知識(shí)。最后，單位主要負(fù)責(zé)人組織內(nèi)控實(shí)施部門面對面交流，用全局觀來打破部門墻，暢談單位層面、業(yè)務(wù)層面內(nèi)控建設(shè)的目標(biāo)、內(nèi)容，逐項(xiàng)擺問題、提要求，形成單位內(nèi)控建設(shè)的工作方案。同時(shí)，單位主要負(fù)責(zé)人在課題組長、學(xué)系主任會(huì)議上宣傳內(nèi)控建設(shè)的相關(guān)知識(shí)，提高內(nèi)控建設(shè)的協(xié)作意識(shí)。

通過培訓(xùn)和交流使員工真正了解內(nèi)部控制，明白建立內(nèi)控的目的不是為了“監(jiān)管”和“監(jiān)視”，一套健全的內(nèi)控制度，可以使員工清楚地知道自己的行為底線在哪里，避免觸碰。從而讓員工心存敬畏，從思想上剔除邪念，只有每個(gè)員工都明白了內(nèi)控制度，內(nèi)控意識(shí)才能真正入腦入心，從而使內(nèi)控制度得到有效執(zhí)行。

（三）以問題為導(dǎo)向，分步建立、完善內(nèi)控體系

1.以“財(cái)務(wù)報(bào)銷”為切入點(diǎn)，完善單位層面內(nèi)控

近年來科研經(jīng)費(fèi)的“財(cái)務(wù)報(bào)銷”使財(cái)務(wù)部門和財(cái)務(wù)人員一度成為“圍獵”的對象，乍一看“圍獵”財(cái)務(wù)人員，實(shí)質(zhì)上“圍獵”的是財(cái)務(wù)監(jiān)督權(quán)。“財(cái)務(wù)報(bào)銷”環(huán)節(jié)是國家財(cái)經(jīng)法規(guī)、單位管理制度的落腳點(diǎn)，是科研經(jīng)費(fèi)在執(zhí)行、驗(yàn)收、審計(jì)等多環(huán)節(jié)問題的集中反映?？蒲性核鶅?nèi)控建設(shè)可以“財(cái)務(wù)報(bào)銷”為切入點(diǎn)，著力解決“財(cái)務(wù)報(bào)銷”環(huán)節(jié)反映的制度和流程問題，以財(cái)務(wù)規(guī)范倒逼業(yè)務(wù)規(guī)范，提高內(nèi)控建設(shè)的針對性和有效性，更快速地讓廣大科研人員感受到內(nèi)控建設(shè)的獲得感。

（1）處理好組織架構(gòu)中決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的分配。決策、執(zhí)行、監(jiān)督三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)要合理設(shè)置崗位和人員，明確職責(zé)。決策是經(jīng)濟(jì)管理的首要環(huán)節(jié)，要健全集體研究、專家論證和技術(shù)咨詢相結(jié)合的議事決策機(jī)制，同時(shí)要建立健全責(zé)任追究制度，具體落實(shí)到每個(gè)責(zé)任人身上。決策執(zhí)行中要注重流程管理，內(nèi)部監(jiān)督部門應(yīng)加強(qiáng)“三重一大”等重大事項(xiàng)決策執(zhí)行的過程，杜絕決策與執(zhí)行“兩張皮”的現(xiàn)象，從而避免到“財(cái)務(wù)報(bào)銷”環(huán)節(jié)才發(fā)現(xiàn)決策偏頗、執(zhí)行失誤或監(jiān)督缺位的問題。

（2）優(yōu)化組織架構(gòu)，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)歸口管理。按照“三定”方案，對資金的分配使用、國有資產(chǎn)管理、政府采購、工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門和崗位實(shí)行“分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)、定期輪崗”，優(yōu)化配置部門的職能權(quán)限，規(guī)定各自的權(quán)利和責(zé)任邊界，合理設(shè)置崗位，明確各崗位職責(zé)。業(yè)務(wù)歸口管理在管理尚不太完善的科研院所意義重大。歸口管理是指按照單位賦予的權(quán)責(zé)，各負(fù)其責(zé)、各司其職，防止重復(fù)管理、多頭管理、無人管理。科研院所應(yīng)按照有權(quán)就有責(zé)，權(quán)責(zé)要對等、不相容職責(zé)相互分離的原則，合理劃分各類業(yè)務(wù)的歸口管理部門。同時(shí)，合理界定業(yè)務(wù)歸口部門的牽頭責(zé)任與參與部門的輔助責(zé)任，以及各自在流程節(jié)點(diǎn)的職責(zé)，使業(yè)務(wù)流程在不同部門間連成一條線，形成閉環(huán)，從而避免因無歸口管理，業(yè)務(wù)審核環(huán)節(jié)缺失，直到“財(cái)務(wù)報(bào)銷”時(shí)才發(fā)現(xiàn)業(yè)務(wù)流程操作不規(guī)范或業(yè)務(wù)手續(xù)不合規(guī)，報(bào)銷人員事后找補(bǔ)手續(xù)的情況。

2.實(shí)現(xiàn)將制度流程化、流程崗位化、崗位職責(zé)化、職責(zé)表單化

業(yè)務(wù)層面應(yīng)建立“以預(yù)算管理為主線，以資金管控為核心”的內(nèi)部控制體系，通過預(yù)算這一基本控制方法將收支業(yè)務(wù)、采購業(yè)務(wù)、資產(chǎn)業(yè)務(wù)、工程管理、合同管理等核心業(yè)務(wù)有效銜接。由業(yè)務(wù)歸口部門梳理現(xiàn)有制度、流程，查漏補(bǔ)缺，完善管理制度，建立跨部門的業(yè)務(wù)流程圖，將流程環(huán)節(jié)落實(shí)到崗位，制定崗位工作說明書（表單），詳細(xì)描述崗位職責(zé)，為內(nèi)控信息化奠定基礎(chǔ)。

（1）預(yù)算業(yè)務(wù)控制。預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)控是單位內(nèi)控的核心，科研院所預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)控建設(shè)應(yīng)區(qū)別財(cái)政部門預(yù)算和科研課題經(jīng)費(fèi)預(yù)算建立。經(jīng)過多年預(yù)算管理實(shí)踐，財(cái)政部門預(yù)算“二上二下”內(nèi)控已經(jīng)較完善。科研項(xiàng)目內(nèi)控建設(shè)，首先，注重科研與財(cái)務(wù)的融合，加強(qiáng)對科研人員預(yù)算編制的政策指導(dǎo)，提高科研業(yè)務(wù)與財(cái)務(wù)預(yù)算之間的政策相關(guān)性、目標(biāo)相符性、經(jīng)濟(jì)合理性，保證項(xiàng)目任務(wù)書的質(zhì)量。其次，建立健全科研財(cái)務(wù)助理制度，合理界定其崗位職責(zé)?？蒲胸?cái)務(wù)助理作為科研與財(cái)務(wù)之間的橋梁，為科研人員在項(xiàng)目預(yù)算編制和調(diào)劑、經(jīng)費(fèi)支出、財(cái)務(wù)決算和驗(yàn)收等方面提供專業(yè)化服務(wù)，科研財(cái)務(wù)助理制度的落實(shí)落地，將為科研人員“輕裝上陣”，潛心于科學(xué)研究提供有力保障。

（2）采購業(yè)務(wù)控制。從事基礎(chǔ)性研究的科研院所，60%以上的科研經(jīng)費(fèi)是采購支出，采購業(yè)務(wù)內(nèi)控建設(shè)極為重要，單位應(yīng)合理設(shè)置采購人、驗(yàn)收人、使用人、監(jiān)督人等關(guān)鍵崗位，明確職責(zé)，定期輪崗。材料采購業(yè)務(wù)內(nèi)控建設(shè)應(yīng)注重完善采購方式管理，基礎(chǔ)研究因?qū)I(yè)不同所需材料千差萬別，應(yīng)采用集中采購與分散采購相結(jié)合的方式。集中采購應(yīng)采用招投標(biāo)的方式確定多家供應(yīng)商，除個(gè)別特殊材料外，材料采購應(yīng)集中從入圍的供應(yīng)商處采購，供應(yīng)商應(yīng)實(shí)時(shí)供貨，科研院所不再設(shè)置庫房，集中結(jié)算貨款。分散采購的材料應(yīng)按照例外事項(xiàng)處理，由課題組自行采購，采購部門組織驗(yàn)收，做好采購、入庫、出庫、付款等環(huán)節(jié)的服務(wù)與管理。

（3）收支業(yè)務(wù)控制。收支業(yè)務(wù)內(nèi)控應(yīng)從縱向、橫向分別完善。收入應(yīng)歸口管理，做到應(yīng)收盡收；支出應(yīng)內(nèi)控建設(shè)，首先，應(yīng)全面推行公務(wù)卡和網(wǎng)銀轉(zhuǎn)賬的結(jié)算方式，通過非現(xiàn)金的結(jié)算方式將款項(xiàng)直接支付給收款方，使資金往來留有清晰的痕跡，避免現(xiàn)金結(jié)算中的風(fēng)險(xiǎn)；其次，應(yīng)創(chuàng)新課題組支出的誠信管理，將誠信與單位內(nèi)部項(xiàng)目安排掛鉤。如由課題負(fù)責(zé)人寫出情況說明承諾真實(shí)性，以現(xiàn)場勞務(wù)人員的簽字單據(jù)作為勞務(wù)費(fèi)發(fā)放依據(jù)報(bào)銷，從而解決下現(xiàn)場調(diào)研無法取得票據(jù)的報(bào)銷問題。

（4）資產(chǎn)業(yè)務(wù)控制。資產(chǎn)業(yè)務(wù)內(nèi)控在確保賬實(shí)相符、資產(chǎn)安全完整的前提下，應(yīng)注重加強(qiáng)儀器設(shè)備的績效考核，提高儀器設(shè)備的使用效率。大型儀器設(shè)備在滿足單位內(nèi)部科研教學(xué)工作任務(wù)的基礎(chǔ)上，應(yīng)充分發(fā)揮社會(huì)效益，為外部提供有償?shù)馁Y源共享，搞活經(jīng)濟(jì)的同時(shí)也提高了國有資產(chǎn)的投資效益。

（5）合同管理、工程業(yè)務(wù)控制。科研院所應(yīng)實(shí)施合同歸口管理，分類制定管理制度，合理規(guī)避合同風(fēng)險(xiǎn)。工程業(yè)務(wù)也是腐敗風(fēng)險(xiǎn)的重災(zāi)區(qū)，工程業(yè)務(wù)內(nèi)控建設(shè)應(yīng)注重招投標(biāo)、建設(shè)過程、竣工驗(yàn)收、財(cái)務(wù)決算、造價(jià)審計(jì)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)控制。在工程管理人員有限的條件下，應(yīng)注重發(fā)揮第三方中介機(jī)構(gòu)的作用，合理規(guī)避工程建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。

3.以信息技術(shù)為支撐，著力內(nèi)控落地

內(nèi)控信息化是將內(nèi)控思想、機(jī)制設(shè)計(jì)、業(yè)務(wù)流程和內(nèi)部監(jiān)督等通過信息化手段落地，排除人為因素，保證內(nèi)控的實(shí)施效果。科研院所應(yīng)結(jié)合單位實(shí)際，通過建立新系統(tǒng)或整合現(xiàn)有的信息系統(tǒng)，將內(nèi)控流程固化在系統(tǒng)中，在崗位設(shè)置、權(quán)責(zé)分配、業(yè)務(wù)流程等方面形成相互制約、相互監(jiān)督的機(jī)制，有效防范系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)。

4.強(qiáng)化績效考核和信息公開

內(nèi)控建設(shè)在注重防范風(fēng)險(xiǎn)與流程高效的同時(shí)，應(yīng)具有激勵(lì)的功能，這是內(nèi)控建設(shè)的靈魂?？蒲性核鶓?yīng)將業(yè)務(wù)歸口部門的內(nèi)控建設(shè)與運(yùn)行情況納入個(gè)人和部門的績效考核，作為員工升職任免、部門評價(jià)的重要指標(biāo)之一，讓全員認(rèn)識(shí)到內(nèi)控建設(shè)、實(shí)施、落地與個(gè)人發(fā)展密切相關(guān)，促進(jìn)全員全過程參與內(nèi)控建設(shè)與實(shí)施工作。

信息內(nèi)部公開控制手段的使用有利于提高工作的透明度及工作效率，滿足員工的知情權(quán)和對經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的監(jiān)督。常言說，陽光是最好的防腐劑。科研院所應(yīng)在單位內(nèi)部一定范圍內(nèi)將內(nèi)部科研項(xiàng)目安排、科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算調(diào)劑和開支情況、科研成果、招生分配、采購招投標(biāo)和年度采購量及采購單價(jià)等信息公開，使各核心業(yè)務(wù)、關(guān)鍵崗位的權(quán)利在陽光下運(yùn)行，降低行政風(fēng)險(xiǎn)、廉政風(fēng)險(xiǎn)。

［1］劉永澤，唐大鵬.關(guān)于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的幾個(gè)問題〔J〕.會(huì)計(jì)研究，2013（01）.

［2］王卉.科研院所內(nèi)部控制研究〔J〕.行政事業(yè)資產(chǎn)與財(cái)務(wù)，2014（03）

［3］趙守高.基于整體框架的科研院所內(nèi)部控制體系設(shè)計(jì)研究〔J〕.企業(yè)科技與發(fā)展，2014（23）.

［4韋寧生，侯海洋.科研項(xiàng)目資金管理內(nèi)部控制建設(shè)探討〔J〕.科技經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊，2014（15）

［5］侯海洋，韋寧生.農(nóng)業(yè)公益類科研院所內(nèi)部控制規(guī)范建設(shè)探討〔J〕.當(dāng)代經(jīng)濟(jì)，2016（10）.

◇作者信息：中國醫(yī)學(xué)科學(xué)院基礎(chǔ)醫(yī)學(xué)研究所/北京協(xié)和醫(yī)學(xué)院基礎(chǔ)學(xué)院

◇責(zé)任編輯：羅 敏

◇責(zé)任校對：羅 敏

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1004-6070（2016）12-0068-03