李　祥，張玉強

(廣東海洋大學 經(jīng)濟管理學院，廣東 湛江 524088)

王安石行政法制思想與當代中國的法治政府建設(shè)

李祥，張玉強

(廣東海洋大學 經(jīng)濟管理學院，廣東 湛江 524088)

摘要：我國古代優(yōu)秀的行政法制思想是當代法制建設(shè)的重要資源。王安石的行政法制思想內(nèi)容豐富，在立法、執(zhí)法、司法、守法方面形成的“創(chuàng)立善法，變更風俗”、“重視執(zhí)法，整頓吏治”、“嚴格司法，刑平而公”、“學法懂法，上下守法”等理論和思想影響深遠，對于當代中國法治政府建設(shè)具有一定的參考價值。

關(guān)鍵詞：王安石；行政法制思想；法治政府

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》強調(diào)“深入推進依法行政，加快建設(shè)法治政府”，為當代中國法治政府建設(shè)提出了總體要求。[1]美國社會學家英格爾斯曾經(jīng)說過：“無論一個國家引入了多么現(xiàn)代的經(jīng)濟制度和管理方法，也無論這個國家如何仿效最現(xiàn)代的政治和行政管理，如果執(zhí)行這些制度并使之付諸實施的那些個人，沒有從心理、思想和行動方式上實現(xiàn)由傳統(tǒng)人到現(xiàn)代人的轉(zhuǎn)變，真正能順應和推動現(xiàn)代經(jīng)濟制度與政治管理的健全發(fā)展，那么，這個國家的現(xiàn)代化只是徒有虛名?！盵2]因此，當代法治政府建設(shè)離不開傳統(tǒng)文化和思想的影響，更需要汲取傳統(tǒng)文化中的精華，開辟法治政府建設(shè)的新路徑。北宋著名改革家王安石在“熙寧新政”中提出的一系列變法措施，所形成的一整套比較系統(tǒng)完整的行政法制思想，就對于當代中國建設(shè)法治政府具有一定的參考價值。

一、王安石行政法制思想概述

王安石是北宋著名的政治家、文學家、改革家。他在宋神宗熙寧元年領(lǐng)導的“熙寧變法”在一定程度上推動了歷史的前進，被列寧稱贊為“中國十一世紀時的改革家”。他在改革過程中特別重視法律在社會治理中的作用，并在“立法、執(zhí)法、司法、守法”四個方面形成了自己的行政法制思想。

(一)創(chuàng)立善法，變更風俗

王安石非常重視國家的法制建設(shè)，他主張“立法度，變風俗”，即通過創(chuàng)立法律調(diào)整政治、經(jīng)濟關(guān)系，希望通過創(chuàng)立善法來治理天下。何謂善法呢？善法即“朝廷之法，當內(nèi)斷以義，而要久遠便民而已”[3]。即通過創(chuàng)立一些百姓容易理解且便利的，能夠?qū)π袨楫a(chǎn)生約束作用的法律去治理國家。同時，王安石還強調(diào)了創(chuàng)立善法的重要性。他指出：“蓋君子之為政，立善法于天下，則天下治；立善法于一國，則一國治。如其不能立法，而欲人人悅之，則日亦不足矣”[4]。不僅如此，王安石在關(guān)于創(chuàng)立善法的標準上，也提出了自己的看法，認為“是以國家之勢，茍修其法度，以使本盛而末衰，則天下之財不勝用”[5]。他認為創(chuàng)立善法的標準應該是順應國家的狀況，符合現(xiàn)實的需要。所以，王安石提出善法的標準應利于理財，這與當時宋朝“積貧積弱”的國情是相關(guān)的。因此，在制定善法時，應考慮社會發(fā)展的需求，堅持一切從實際出發(fā)的原則，根據(jù)社會需求對法律細則進行適時修訂，以解決實際問題。換句話說，只有創(chuàng)立與時代相適應的善法，才能徹底改變“舊風俗”，變革那些不合時代需要的制度和規(guī)則。

(二)重視執(zhí)法，整頓吏治

在王安石看來，法治與人才有著密切的聯(lián)系。光有“善法”，但沒有盡忠職守的官吏去執(zhí)行，無論多好的法律，也只是一紙空文。王安石指出：“朝廷每一令下，其意雖善，在位者猶不能推行，使膏澤加于民，而吏輒緣之為奸，以擾百姓?！盵4]可見，培養(yǎng)和選拔合格的執(zhí)法者很重要。而當時 “執(zhí)法不嚴，官吏貪污腐敗”現(xiàn)象一度很盛行。“一路數(shù)千里之間，能推行朝廷之法令，知其所緩急，而一切能使民以修其職事者甚少，而不才茍簡貪鄙之人，至不可勝數(shù)。其能講先王之意以舍當時之變者，蓋闔郡之間，往往而絕?！盵6]因此，王安石適時提出整頓吏治的措施，即“教之，養(yǎng)之，取之，任之”。所謂“教之”，讓官吏主動學習國家法律法規(guī)以及禮儀知識，然后運用所學知識執(zhí)行職務(wù)；所謂“養(yǎng)之”，就是用錢財、禮儀、法律培養(yǎng)約束規(guī)范官吏；所謂“取之”，就是對于那些明法、懂法、守法的官吏應該重用；所謂“任之”，就是根據(jù)“人之才德，高下厚薄不同”而加以任用。因此，王安石既重視立法，變更風俗，也重視執(zhí)法，整頓吏治，即“制而用之存乎法，推而行之有存乎人。其人足以任官，其官足以行法”[7]。當一個國家通過公平合理的程序創(chuàng)制善法，同時有一批懂法、守法的良吏嚴格地執(zhí)行，那么這個國家必定會長治久安，這也是實施依法治國方略的最終目標。

(三)嚴格司法，刑平而公

在王安石的行政法制思想里，他還特別重視司法，并繼承了商鞅的“以刑去刑”的思想。他在辦案時，堅持按照法律辦案，主張“有司議罪，惟當守法，情理輕重，則救許奏裁”。他認為司法官員在斷案時，應該嚴格依照法律辦案，不能任意定罪。當然不同案情不同情理之下，需靈活稟報處理，但也不能超越法律?！叭粲兴据m得舍法以論罪，則法亂天下，人無所措手足矣。”[4]如果司法部門不按照法律進行斷案的話，就會讓人們感到手足無措，不知道按照什么標準行事，這在一定程度上強調(diào)了司法公正的重要性。同時，在司法判案時，他強調(diào)“刑平而公”，即主張在法律面前人人平等。對于違法者，無論是平民還是顯貴都應該一視同仁，并將這一理念以法律條文的方式規(guī)定下來。即“大臣貴戚左右近習，莫能大擅威福廣私貨賂。一有奸慝，隨輒上聞，貪邪橫猾，雖或見用，未嘗得久此納用”[4]，以使得“大臣貴戚，左右近習，莫敢強橫犯法，其自重慎，或甚于閭巷之人，此刑平而公之效也?！盵4]

(四)學法懂法，上下守法

王安石的行政法治思想特別注重通過加強全民對法律知識的學習和運用來規(guī)范行為，以達到上下守法的效果。因此，王安石要求全國上下都必須學法和懂法。一方面君主要多學習和了解法律知識，培養(yǎng)良好的法律意識，以實現(xiàn)君主自覺守法。古言道：“法自君出?！边@意味著國家的一切法規(guī)法典都是由皇帝制定的。雖說 “王子犯法與庶民同罪”，但皇帝不受任何法律的約束與制裁。因此，君主需要學法和懂法，培養(yǎng)良好的法律意識，以身作則，有利于在全國范圍內(nèi)大力推廣法律；另一方面百姓也需要學法和懂法，王安石主張在全國推行普法教育和法律人才的培養(yǎng)。通過改革教育制度和科舉內(nèi)容的方式，設(shè)置律學，并在科舉考試科目中設(shè)立新的考試科目——“明法”科。他倡導 “凡在左右通貴之人，皆順上而服行之，有一不師者，法之加必自此始。夫上以至誠行之，而貴者知避上之所惡矣，則天下之不罰而止者眾矣”[9]。即在全國進行普法教育時，讓人們學習法律法規(guī)，按照法律規(guī)范自己的行為，以達到“天下不罰”的效果。

二、當代中國法治政府建設(shè)現(xiàn)狀分析

近年來，我國政府在依法行政、推進法治政府建設(shè)方面取得了較大的成績，主要表現(xiàn)在：法治政府的制度體系基本形成；行政程序和行政權(quán)力運行更加規(guī)范合理；行政權(quán)力監(jiān)督和行政問責的力度不斷加強；政府工作人員依法行政的意識和能力得到增強等。但是，其中仍然存在一些亟待解決和完善的問題。

(一)行政法律制度有待完善，立法質(zhì)量有待提高

近年來，由于政府部門開始注重法治政府建設(shè)，不斷加快立法工作的步伐，基本上形成了具有中國特色社會主義法律體系，但是立法質(zhì)量方面還有待提高。這主要表現(xiàn)在三個方面：第一，一些領(lǐng)域缺乏相關(guān)法律的保護，如權(quán)力監(jiān)督、聽證、反腐敗問題、環(huán)境保護問題、食品安全監(jiān)管問題。第二，法律的科學性和可操作性差。在法律制定過程中，由于不同法律體系內(nèi)部存在矛盾沖突或者不同法律體系之間對同一問題規(guī)定不一致，都在一定程度上影響當前法律的科學性和可操作性。第三，法律的民主性程度與規(guī)范性水平低。在當前我國法律制定過程中，民主參與大多是形式參與，公眾并沒有實質(zhì)性地參與到法律的制定過程中，這在一定程度上影響我國法治秩序的穩(wěn)定。

(二)執(zhí)法體系不夠完善，執(zhí)法不嚴、違規(guī)執(zhí)法等現(xiàn)象依然存在

健全執(zhí)法體系是法治政府建設(shè)的應有之義。但是，目前我國執(zhí)法體系還不夠完善。首先，容易出現(xiàn)由于分級執(zhí)法、權(quán)責脫節(jié)而導致的基層執(zhí)法困難的現(xiàn)象。因為當前許多違法行為都發(fā)生在基層，而基層執(zhí)法權(quán)限和執(zhí)法人員能力有限，使得基層執(zhí)法難以達到預期的效果，容易出現(xiàn)執(zhí)法不嚴的問題。其次，容易出現(xiàn)執(zhí)法體系界限不清，權(quán)責交叉的問題。在執(zhí)法過程中，“多頭執(zhí)法、重復執(zhí)法、執(zhí)法缺位”等執(zhí)法不公、違規(guī)執(zhí)法的現(xiàn)象依然存在。再次，執(zhí)法體系缺乏嚴格的監(jiān)督和約束機制。一些地方存在暴力執(zhí)法現(xiàn)象，卻沒有相關(guān)機構(gòu)對其執(zhí)法過程進行有效監(jiān)督與制約。因此，也很容易出現(xiàn)執(zhí)法中的“不作為、慢作為、亂作為”等現(xiàn)象。

(三)司法公信力不足，司法權(quán)力運行不順暢

司法公信力建設(shè)是建設(shè)法治政府的重要基礎(chǔ)。司法公信力指的是既能夠引起普遍服從，又能夠引起普遍尊重的公共性力量，它表現(xiàn)為司法權(quán)所具有的贏得社會公眾信任和信賴的能力。[9]盡管我國正大力倡導司法體制改革，司法部門大力開展案件糾錯，并取得了一定的成績，如念斌案與呼格吉勒圖案等案件的糾錯，讓廣大民眾逐漸感受到了司法的公平與正義，有利于提升司法公信力，但是，由于當前我國司法體制方面還存在一些問題，如司法權(quán)力的行使容易受行政干預、司法公開程度不夠、法官整體素質(zhì)偏低等，使得當前我國司法公信力仍然不足。因此，當前廣大人民群眾對司法是否公正還存在一些疑慮，這顯然不利于我國司法權(quán)力的良好運行，勢必也會影響我國建設(shè)法治政府的進程。

(四)法治文化缺失，未形成良好的法治思維方式

法治政府建設(shè)既包括制度建設(shè)，也包括文化建設(shè)。而法治文化建設(shè)是推進法治政府建設(shè)的內(nèi)在動力和精神支柱。因此，加強法治文化建設(shè)是法治政府建設(shè)的應有之義。但是，目前我國法治文化的缺失，在一定程度上影響到良好的法治思維方式的形成。其主要表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，法治意識淡薄。中國自封建社會以來一直都是自給自足的封建自然經(jīng)濟，使得建立在自然經(jīng)濟基礎(chǔ)上的人治文化在人們心里根深蒂固，其影響遠遠超過法治文化。第二，沒有形成良好的法治思維方式。中國是一個人情關(guān)系社會，當遇到問題或者官司時，大家還是習慣于找熟人走門路，以此取代依法辦事。這也使得一些領(lǐng)導干部和公務(wù)人員在履行職責時，習慣用人治思維和官本位思維方式處理事務(wù)，缺乏法治意識和法治思維，有時候甚至將自己手中的權(quán)力凌駕于法律之上。因此，當代中國法治政府建設(shè)最急迫的任務(wù)是通過改善當前法律實施的社會生態(tài)環(huán)境來加強法治文化建設(shè)，為培育和改善民眾的法治意識和法治思維方式營造良好的社會氛圍。

三、王安石行政法制思想對當代中國法治政府建設(shè)的啟示

黨的十八大報告明確提出了我國到2020年基本建成法治政府的目標任務(wù)。而建設(shè)法治政府，需通過“科學立法，嚴格執(zhí)法，公正司法，全民守法”來實現(xiàn)國家各項工作的法治化。[10]因此，王安石在立法、執(zhí)法、司法和守法方面的行政法制思想對當代中國法治政府建設(shè)有著重要的參考價值。

(一)構(gòu)筑以良法為核心的法律體系，夯實法治政府建設(shè)的基礎(chǔ)

王安石的行政法制思想崇尚“立善法而治”。正如他的“立法觀”所說：“蓋君子之為政，立善法于天下，則天下治，立善法于一國，則一國治，如其不能立法，而欲人人悅之，則日亦不足矣！”[14]而這里的善法相當于我們今天所稱的良法。而良法是善治的前提，是當代中國建設(shè)法治政府的基礎(chǔ)。何謂“良法”？黨的十八屆四中全會決定中關(guān)于“良法”的解釋是要“恪守以民為本、立法為民”的理念，全面貫徹落實社會主義核心價值觀，要“符合憲法精神，反映人民意志，得到人民擁護”。因此，在構(gòu)筑以良法為核心的法律體系時，要始終恪守“以民為本、立法為民”的理念，使其能夠體現(xiàn)并維護社會公平正義，體現(xiàn)并貫徹社會主義核心價值觀，且把公平、公正、公開原則貫徹到整個立法的全過程。只有這樣，才能構(gòu)筑以良法為核心的法律體系，提高立法質(zhì)量，夯實法治政府建設(shè)的基礎(chǔ)。

(二)繼續(xù)深化行政體制改革，培養(yǎng)高素質(zhì)的執(zhí)法隊伍

王安石在他的行政法制思想中提出“善法還需要良吏來執(zhí)行”。黨的十八屆四中全會特別強調(diào)法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施。因此，加快法治政府建設(shè)，必須繼續(xù)深化行政體制改革，培養(yǎng)一支高素質(zhì)的執(zhí)法隊伍。針對當前執(zhí)法體系不合理，執(zhí)法不嚴、違規(guī)執(zhí)法等問題，各級政府必須創(chuàng)新執(zhí)法體制，完善執(zhí)法程序，推進綜合執(zhí)法，嚴格執(zhí)法責任，建立權(quán)責統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制。同時，要加強執(zhí)法隊伍建設(shè)。王安石在“吏治觀”中提出“守天下之法莫如吏”，特別強調(diào)了執(zhí)法隊伍建設(shè)的重要性。他所提出的通過“教之，養(yǎng)之，取之，任之”的方法培養(yǎng)合格官吏的理論，對于當今培養(yǎng)高素質(zhì)的執(zhí)法隊伍很有啟發(fā)。因此，我們需繼續(xù)深化行政體制改革，特別是加強行政執(zhí)法人員的培養(yǎng)，把握好法治政府建設(shè)的重點。

(三)確保司法公平正義，強化監(jiān)督和行政問責

黨的十八屆四中全會提出，公正是法治的生命線，是建設(shè)法治政府的核心。為確保司法公正和提高司法公信力，中央提出了一系列重要的制度安排，并從“完善確保依法獨立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)的制度、優(yōu)化司法職權(quán)配置、推進嚴格司法、保障人民群眾參與司法、加強人權(quán)司法保障、加強對司法活動的監(jiān)督”等六個方面進行了具體部署。王安石 “重視司法，刑平而公”的觀點，在保證司法獨立、司法監(jiān)督方面提出了自己的見解。同時，也提倡將司法制度進行規(guī)范化，主張司法官員按照法律規(guī)范辦案，保證案件的公正性，增強公眾對司法結(jié)果的信任度，即“臣以為有司議罪，惟當守法，情理輕重，則敕許奏裁。若有司輒得舍法以論罪，則法亂于下，人無所措手足矣”[10]。這些措施對于當前我國的司法體制改革，都有著重要的借鑒意義。

(四)樹立執(zhí)政為民的根本宗旨，增強全民的法治觀念

法律的權(quán)威來自公眾內(nèi)心深處對法律的擁護與敬仰。我們必須加大對法治文化的培育和法治精神的弘揚。王安石的行政法制思想特別注重這一點，提出了“上下守法”[7]的觀點。國家公務(wù)人員，尤其是領(lǐng)導干部應該堅持在“善法”的指導下，樹立牢固的執(zhí)政為民的根本宗旨，要“恪守以民為本、立法為民”的理念，全面貫徹社會主義核心價值觀。在依法行政的過程中要“符合憲法精神，反映人民意志，得到人民擁護”。只有這樣，才能做到依法執(zhí)政，執(zhí)法為民。對于公民而言，應加大對法律制度的宣傳和教育。受王安石改革教育和科舉內(nèi)容，設(shè)置律學，設(shè)立“明法”新科的舉措啟示，一方面須發(fā)揮學校的作用，合理設(shè)置學生培養(yǎng)課程方案，加強對法治文化的教育。另一方面，在社會上加強規(guī)范大眾媒體對法律案件的理性宣傳，增強全民對法律的信任感。只有這樣，才能讓法治觀念深入人心，為法治政府建設(shè)奠定堅實的社會基石。

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[責任編輯文川]

收稿日期：2016-03-02

作者簡介：李祥(1989-)，碩士研究生，研究方向：公共政策；張玉強(1978-)，男，博士，副教授，研究方向：公共政策、海洋管理、科技服務(wù)。

中圖分類號：D909.9

文獻標識碼：A

文章編號：1008-6390(2016)03-0014-04