■ 文 / 時(shí)以群 楊 楠 李 雪 邵 科

河北省承德市雙灤區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革探析

■ 文 / 時(shí)以群 楊 楠 李 雪 邵 科

積極推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革、發(fā)展農(nóng)民股份合作，是中央全面深化農(nóng)村改革的重要任務(wù)內(nèi)容。河北省承德市雙灤區(qū)作為全國(guó)農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)單位，通過成立改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，制定系列指導(dǎo)文件，分類指導(dǎo)，突出重點(diǎn)，扎實(shí)穩(wěn)妥推進(jìn)改革試點(diǎn)工作，初步探索出一條與當(dāng)?shù)貙?shí)際相適應(yīng)的改革路徑和模式，值得關(guān)注與借鑒。

一、改革模式

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，出發(fā)點(diǎn)在理順農(nóng)民與集體的關(guān)系，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利；難點(diǎn)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份界定；重點(diǎn)在清產(chǎn)核資、股權(quán)量化；落腳點(diǎn)在發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)力和促進(jìn)農(nóng)民增收，化解農(nóng)村基層深層次矛盾和問題。從雙灤區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)股份制改革的實(shí)踐探索看，初步形成了“政府統(tǒng)籌指導(dǎo)、一村一案一制”的改革思路，并形成了清產(chǎn)核資、股東界定、股權(quán)設(shè)置和股權(quán)管理四個(gè)維度的股份改革方法。

（一）改革思路

政府統(tǒng)籌指導(dǎo)。一是加強(qiáng)組織動(dòng)員。通過組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部和村民代表到先進(jìn)地區(qū)實(shí)際考察學(xué)習(xí)，進(jìn)村入戶發(fā)放明白紙和輔導(dǎo)資料等方式，做好宣傳發(fā)動(dòng)工作；二是堅(jiān)持“1238”工作法。即堅(jiān)持“公開、公平、公正”原則，兼顧集體與村民兩個(gè)方面利益，嚴(yán)把“股東界定、股權(quán)設(shè)置和股權(quán)量化”三個(gè)關(guān)口，實(shí)施成立組織、制定方案、清產(chǎn)核資、股權(quán)設(shè)置、股東身份界定及股份量化、收益分配、建章立制、注冊(cè)登記八個(gè)步驟；三是加大政策扶持。區(qū)財(cái)政對(duì)股改成功的村，給予一次性10萬元獎(jiǎng)勵(lì)，作為股份經(jīng)濟(jì)合作組織的啟動(dòng)資金；在重點(diǎn)項(xiàng)目安排上，適度向股改村傾斜。

一村一案一制。就是各村根據(jù)實(shí)際資產(chǎn)、資源、資金情況，制定農(nóng)村集體資產(chǎn)股份制改革方案和相關(guān)配套制度。目前完成集體經(jīng)濟(jì)股份制改革試點(diǎn)的12個(gè)村中，主要分三種類型：一是對(duì)集體經(jīng)濟(jì)相對(duì)匱乏，無集體積累和村集體收入來源的空殼村，以農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股成立農(nóng)村土地股份合作社，目前采取這種改革方式的村有3個(gè)；二是對(duì)有一定集體經(jīng)濟(jì)收入來源或征地拆遷，有一定集體資金的城中村、城郊村，以資金、資源入股成立股份合作社或股份制公司，目前采取這種改革方式的村有7個(gè)；三是對(duì)集體資金、資產(chǎn)充足，相對(duì)富裕的村，將集體全部資金、資產(chǎn)、資源折股量化成立股份合作社或股份制公司，目前采取這種改革方式的村有2個(gè)。

（二）改革辦法

清產(chǎn)核資。堅(jiān)持尊重歷史、明確權(quán)屬原則，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村成立清產(chǎn)核資小組，對(duì)村集體所有的各類資產(chǎn)進(jìn)行全面清理核實(shí)；分清資產(chǎn)性質(zhì)和權(quán)屬，分類造冊(cè)，通過民主程序?qū)η瀹a(chǎn)核資結(jié)果進(jìn)行審核確認(rèn)，并及時(shí)張榜公布，上報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)部門備案。

股東界定。充分考慮戶籍已不在本村的在讀大中專學(xué)生、出嫁女、農(nóng)轉(zhuǎn)非等人群的利益，探索界定包括現(xiàn)役軍人、大中專學(xué)生、出嫁女、空掛戶等在內(nèi)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的具體方案，建立健全集體經(jīng)濟(jì)組織成員登記備案機(jī)制。根據(jù)村情實(shí)際制定股東界定具體辦法，由村民大會(huì)或村民代表大會(huì)民主討論決定。

股權(quán)設(shè)置。在清產(chǎn)核資的基礎(chǔ)上，根據(jù)實(shí)際情況合理設(shè)置股權(quán)和確定折股量化的范圍。對(duì)于組級(jí)資產(chǎn)屬于村民小組的，股權(quán)設(shè)置時(shí)以組為單位，按照資產(chǎn)量化比例進(jìn)行分股，分股后按組內(nèi)人口的多少平均分配股份。為保證公平、公正，在村級(jí)集體資產(chǎn)量化股權(quán)時(shí)一般以戶為單位設(shè)置基本股，并可根據(jù)實(shí)際情況設(shè)置勞齡股、老齡股、貢獻(xiàn)股、募集股，暫不設(shè)定集體股，各種股份所占總股本的比例由村民大會(huì)或村民代表大會(huì)討論決定。

股權(quán)管理。股份量化到人后，由村股份經(jīng)濟(jì)合作組織向持股成員出具規(guī)范的股權(quán)證書，作為享受收益分配的憑證，不隨人口的增減而變動(dòng)；股份持有人對(duì)該股份享有所有權(quán)，股份可以繼承、贈(zèng)送、內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，但不得退股抽回現(xiàn)金。暫不允許村集體以外的單位或個(gè)人來村認(rèn)股，不得以提取現(xiàn)金的形式退股，原則上實(shí)行“生不增、死不減、進(jìn)不增、出不減”的靜態(tài)管理，在一定時(shí)限內(nèi)可以小調(diào)整，實(shí)現(xiàn)“靜動(dòng)結(jié)合”的管理模式。

二、初步經(jīng)驗(yàn)

改革試點(diǎn)工作的推進(jìn)，不僅實(shí)現(xiàn)了村民對(duì)村集體資產(chǎn)的按股所有和享受股權(quán)分紅，也通過提取公積金公益金有力促進(jìn)了村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還化解了農(nóng)村社區(qū)各種社會(huì)矛盾，有效維護(hù)了當(dāng)?shù)胤€(wěn)定和諧局面。目前雙灤區(qū)12個(gè)重點(diǎn)改革試點(diǎn)村中已有4個(gè)村實(shí)現(xiàn)了分紅，其中西地鄉(xiāng)肖店村實(shí)現(xiàn)村民2012年—2015年累計(jì)分紅260余萬元，戶均增收5000多元。認(rèn)真總結(jié)雙灤區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)股份制改革情況，主要有以下三個(gè)方面經(jīng)驗(yàn)啟示：

1.農(nóng)村集體資產(chǎn)股份制改革必須堅(jiān)持公開、公平、公正原則。改革涉及每一位集體組織成員的切身利益，改革中各種利益矛盾交織，稍有不慎就會(huì)影響改革成敗甚至社會(huì)穩(wěn)定。必須堅(jiān)持依法合規(guī)、嚴(yán)格程序，廣泛尊重農(nóng)民意愿，將“四議兩公開”決策程序貫穿于改革的全過程。雙灤區(qū)采取關(guān)鍵環(huán)節(jié)“張榜公示，三榜定案”的方式，最大限度地保障農(nóng)民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)。改革的過程，實(shí)際上也是完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)治理結(jié)構(gòu)的過程，只有切實(shí)發(fā)揮成員主體作用，依靠公開民主決策，才能保證公平、公正。

2.農(nóng)村集體資產(chǎn)股份制改革必須因地制宜、分類推進(jìn)。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革從上世紀(jì)80年代開始，經(jīng)歷了30多年的各地實(shí)踐探索，依然沒有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)模式能夠做到“一改解千愁”。因此，要針對(duì)各村“三資”現(xiàn)狀和村班子、村民的實(shí)際情況，對(duì)集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重點(diǎn)和任務(wù)采取差別化處理，對(duì)資源性資產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)選擇不同的股份制改革路徑，防止出現(xiàn)“一刀切”。同時(shí)，在改革的時(shí)機(jī)上也要避免“齊步走”，條件成熟的村可以先行先試、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，條件不成熟的不要強(qiáng)行推動(dòng)，以免激化矛盾。

3.農(nóng)村集體資產(chǎn)股份制改革必須與構(gòu)建農(nóng)村集體資產(chǎn)運(yùn)行新機(jī)制相結(jié)合。集體資產(chǎn)股份制改革通過構(gòu)建歸屬清晰、責(zé)權(quán)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，保護(hù)農(nóng)民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)利。但改革的目標(biāo)是以此為基礎(chǔ)，構(gòu)建農(nóng)村集體資產(chǎn)運(yùn)行新機(jī)制，使農(nóng)民緊密參與下的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織更好地與現(xiàn)代市場(chǎng)主體對(duì)接。在實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)保值增值的同時(shí)，促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)穩(wěn)定增收。

三、面臨的主要困難和問題

1.存在產(chǎn)權(quán)歸屬爭(zhēng)議。清產(chǎn)核資以村民小組為單位進(jìn)行獨(dú)立核算，由于長(zhǎng)期發(fā)展過程中，村民小組之間存在資產(chǎn)變更調(diào)整，各村民小組對(duì)資產(chǎn)權(quán)屬界定存在一定爭(zhēng)議和矛盾，有些還引發(fā)了上訪等社會(huì)問題，影響了改革工作的順利開展。

2.稅負(fù)明顯增加?；鶎油痉从常船F(xiàn)行法律法規(guī)，村集體經(jīng)濟(jì)改制后，很多經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)屬于非農(nóng)領(lǐng)域，不能享受現(xiàn)行涉農(nóng)稅收優(yōu)惠政策。如西地村股份經(jīng)濟(jì)合作社，在從事底商出租時(shí)要繳納增值稅、企業(yè)所得稅、契稅等多種稅，其中僅企業(yè)所得稅一項(xiàng)稅率就高達(dá)25%。如果合作社進(jìn)行利潤(rùn)分紅，成員還須繳納20%的個(gè)人所得稅。稅負(fù)增加將會(huì)明顯沖減改革帶來的紅利，影響集體資產(chǎn)股份制改革的積極性。

3.監(jiān)督管理不健全。基層同志反映，目前農(nóng)村集體資產(chǎn)股份制改革處于起步階段，相關(guān)規(guī)章制度還不完善；改革后的集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人基本上是村“兩委”主要成員，如何界定村級(jí)行政管理職能和集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)職責(zé)，需要進(jìn)一步明確監(jiān)管主體和監(jiān)管方式。

四、有關(guān)建議

1.抓緊出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)。在總結(jié)各地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，抓緊研究制定國(guó)家層面的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法律法規(guī)，更好指導(dǎo)各地推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作。

2.給予稅收等政策支持。針對(duì)改革后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)合作社和成員稅負(fù)明顯增加的問題，研究出臺(tái)相關(guān)稅收政策，減免部分稅收，為推進(jìn)和深化股份制改革創(chuàng)造良好環(huán)境。對(duì)改革后的集體經(jīng)濟(jì)和企業(yè)運(yùn)行給予審批、登記、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面的政策扶持，促進(jìn)改制后的股份制企業(yè)健康運(yùn)行，提升改革效果。

3.健全監(jiān)督管理工作。加強(qiáng)農(nóng)經(jīng)部門的相關(guān)職能和人員力量配備。加大對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織重大項(xiàng)目投資、大額資金使用和收益分配方案等重大事項(xiàng)的監(jiān)管力度。加大對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)組織核心成員的培訓(xùn)力度，提高合作社成員的自我監(jiān)督管理能力。

（作者單位：時(shí)以群，邵科，農(nóng)業(yè)部管理干部學(xué)院；楊楠，李雪，農(nóng)業(yè)部人事勞動(dòng)司）