田鳳奇

（內(nèi)蒙古森工集團，內(nèi)蒙古　牙克石　022150）

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基于《辦法》實施的森林防火行政首長負責制落實

田鳳奇

（內(nèi)蒙古森工集團，內(nèi)蒙古牙克石022150）

2015年8月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《黨政領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）。這是繼2015年5月中共中央、國務院《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設的意見》印發(fā)后，最新出臺的一項生態(tài)文明建設專項配套政策文件，體現(xiàn)了黨和政府建設生態(tài)文明高度負責的勇氣和決心，標志著我國生態(tài)文明建設進入實質(zhì)問責階段。

1　《辦法》出臺對于森林防火工作的重要意義

眾所周知，水體、土壤、生物、空氣等組成的人類賴以生存的生態(tài)環(huán)境，是維系社會經(jīng)濟發(fā)展的基礎。人類每一次進步和發(fā)展，都離不開生態(tài)環(huán)境各要素的“綜合支持”。然而，隨著科學技術(shù)的發(fā)展，人類活動嚴重影響著生態(tài)環(huán)境，全球氣候變暖、資源匱乏、物種滅絕、環(huán)境污染、土地沙化、水土流失、沙塵暴等全球生態(tài)問題日益突出，不僅對國家的經(jīng)濟、社會生活形成了挑戰(zhàn)，而且對國家的安全穩(wěn)定構(gòu)成了嚴重威脅。

聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署的研究報告顯示，由于嚴重的空氣污染，南亞地區(qū)上空已形成了一片3公里厚的棕色云團，給該地區(qū)帶來嚴重的自然災害。其重要原因之一，是大規(guī)模的生物燃燒，包括森林大火、毀林開荒、燃燒垃圾、農(nóng)村地區(qū)燃燒木材或牛糞取暖做飯。2015年9月印尼因燒荒引發(fā)森林大火，鄰國新加坡空氣污染指數(shù)爆表，達到300以上的危險級別，致使南亞地區(qū)有關(guān)國家航班停運、中小學停課。10月18日，環(huán)境保護部通報了全國十月中上旬秸稈焚燒衛(wèi)星監(jiān)測情況，是造成霧霾的重要因素，全國20多個地方負責人被環(huán)保部約談。

森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)中面積最多、最重要的自然生態(tài)系統(tǒng)。森林火災位居破壞森林的三大自然災害之首，它不僅給人類的經(jīng)濟建設造成巨大損失，破壞生態(tài)環(huán)境，而且還會威脅到人民生命財產(chǎn)安全。它突發(fā)性強、破壞性大、處置救助較為困難，是當今世界最為嚴重的自然災害和突發(fā)性公共事件之一。

內(nèi)蒙古大興安嶺林區(qū)是我國陸地生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，是黑龍江、嫩江的源頭，是維護我國東北、華北地區(qū)農(nóng)牧業(yè)穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)的天然生態(tài)屏障，對調(diào)節(jié)區(qū)域氣候具有重要作用，在保障國家生態(tài)安全、應對氣候變化等方面具有不可替代的作用，是我國重要的生態(tài)功能保障區(qū)，被譽為“祖國綠色寶庫”，入選首批國家級生態(tài)保護與建設示范區(qū)。2015年4月1日，林區(qū)全面停止天然林商業(yè)性采伐，林業(yè)職工群眾從“砍樹人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤翱礃淙恕薄胺N樹人”，將全力投身于生態(tài)文明保護和建設的新征程中。但由于林區(qū)地處高緯高寒地帶，年平均氣溫零下3.5℃，極端氣溫達零下53℃，全年無霜期僅為70～90天，生態(tài)環(huán)境極其脆弱，一旦受到森林火災的破壞不可復制，生態(tài)保護和建設責任重大。

在責任追究上，由于行政問責制在我國的發(fā)展起步較晚，以往從國家層面也沒有針對森林防火制定專門的問責規(guī)章制度，責任追究主要依據(jù)《森林法》《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》《國有企業(yè)領(lǐng)導人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》等進行處罰，往往造成依據(jù)不充分、責權(quán)不對等、對象不全面、內(nèi)容不寬泛、追究不嚴格等現(xiàn)象。

從2015年初新《環(huán)保法》實施，到日前中央全面深化改革領(lǐng)導小組第十四次會議審議通過4個涉及環(huán)境保護的文件，短短半年時間，國家相繼出臺和實施生態(tài)建設相關(guān)法律法規(guī)，直指過去生態(tài)建設中的突出問題，既呼應了人民對美好環(huán)境的訴求，又筑牢了經(jīng)濟發(fā)展的“生態(tài)底線”，一個全方位、立體化的生態(tài)“制度堤壩”日益筑牢。

《辦法》中提出，不管領(lǐng)導干部是在位還是退休，只要損害生態(tài)環(huán)境，就“終身追責”。生態(tài)環(huán)境損害的概念并不僅僅只是重大環(huán)境突發(fā)事件，也包括了常年累計的環(huán)境問題?！氨热珙I(lǐng)導干部任期結(jié)束了，環(huán)境持續(xù)惡化，這就要追責；如果領(lǐng)導干部離任，環(huán)境問題也需要終身追責?！?/p>

“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”—實現(xiàn)“綠色化”發(fā)展，就要把破壞生態(tài)環(huán)境的“權(quán)力”關(guān)進制度的籠子。在這個文件出臺之前，過去的法律法規(guī)對于生態(tài)環(huán)境損害責任往往出現(xiàn)“權(quán)責不對等”的現(xiàn)象。出了問題，被追究責任的大多為政府有關(guān)部門工作人員；但對于地方黨委、政府主要領(lǐng)導成員等真正的決策者往往難以追責到位。因此，進一步明確，地方各級黨委和政府對本地區(qū)生態(tài)環(huán)境和資源保護負總責，黨委和政府主要領(lǐng)導成員承擔主要責任，并在追責情形中著重細化了黨委和政府主要領(lǐng)導成員的“責任清單”。可以說不但具有方向性，同時還具有很大操作性，真正破解了“權(quán)責不對等”難題，緊緊抓住了黨政領(lǐng)導干部的權(quán)力責任，可以說抓住了問題的本質(zhì)，贏得了黨心和民心，是向依法治國邁出的重要一步，具有劃時代的戰(zhàn)略意義。

2　在森林防火工作中如何落實《辦法》

2.1明確責任

《辦法》首次以中央文件形式提出了“黨政同責”的要求。過去，地方如果發(fā)生了環(huán)境事故，一般會追究政府的責任，而因沒有明確的黨內(nèi)法規(guī)和國家法規(guī)規(guī)定黨委在環(huán)境保護方面的具體職責，因此黨委的環(huán)保責任被虛化了，一旦出現(xiàn)環(huán)保事故，通常受處罰的往往是政府系統(tǒng)監(jiān)管人員。而現(xiàn)在從中央層面提“黨政同責”，意味著黨委和政府都需承擔責任。

政府與黨委角色不同，責任也不同。政府的責任，主要在于全面貫徹落實黨委的決定；而黨委的責任，主要在于研究、部署、督促、落實和支持。因此，如果實施過程出現(xiàn)重大問題，主要追究政府的責任；而如果在部署、督促等層面出現(xiàn)問題，需追究黨委的責任。是堅持差別追責。《辦法》在明確黨政同責的基本原則下，又清晰了地方黨委和政府主要領(lǐng)導、相關(guān)地方黨委和政府有關(guān)領(lǐng)導、政府有關(guān)工作部門領(lǐng)導成員、黨政領(lǐng)導干部4種類型，根據(jù)承擔的不同責任實行不同追責情形下的差別責任追究?！掇k法》規(guī)定的25種追責情形都是目前黨政領(lǐng)導落實生態(tài)文明和環(huán)境保護責任中表現(xiàn)最突出的問題，因此具有很強的現(xiàn)實性和針對性。

《森林防火條例》規(guī)定，森林防火工作實行地方各級人民政府行政首長負責制。行政首長負責制是世界上許多國家普遍采用的一項行政管理制度，一般來說，它是指各級行政首長在其任期內(nèi)要對其所領(lǐng)導的行政區(qū)域的政治、經(jīng)濟、文化、社會等事務負總責的一項制度。森林防火行政首長負責制是行政首長負責制中的一個方面，它是指各級人民政府的行政首長在其任期內(nèi)要對本轄區(qū)的預防和撲救森林火災負責。由于我國實行的是黨委（或黨組）領(lǐng)導下的行政首長負責制，因此森林防火的行政首長負責制也適用于各級黨委一把手。

在以往的責任體系中，內(nèi)蒙古大興安嶺林管局及所屬林業(yè)局是由自治區(qū)人民政府或者所在旗（縣）級人民政府授權(quán)，負責管護區(qū)內(nèi)的防火工作，屬于企業(yè)領(lǐng)導負責制，責任體系上存在特殊性。多年來一直延續(xù)著政、企、事不分的管理體制，逐漸形成了相對獨立封閉，對內(nèi)全包全管、對外自成體系的特殊社會區(qū)域。在行政管理體制上，行政主體不明、執(zhí)法缺位，與企業(yè)經(jīng)營、社會公益事業(yè)管理職能混淆。因此，特殊的管理體制致使林區(qū)在森林防火責任追究上存在一些問題。

目前，林區(qū)正在進行國有林區(qū)體制改革，深入實施以生態(tài)建設為主的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，以發(fā)揮國有林區(qū)生態(tài)功能和建設國家木材戰(zhàn)略儲備基地為導向，以厘清中央與地方、政府與企業(yè)各方面關(guān)系為主線，積極推進政事企分開，健全森林資源監(jiān)管體制，創(chuàng)新資源管護方式，完善支持政策體系，建立有利于保護和發(fā)展森林資源、有利于改善生態(tài)和民生、有利于增強林業(yè)發(fā)展活力的國有林區(qū)新體制，將進一步理順管理體制，明確職責，有利于森林防火責任追究。

2.2劃定標準

生態(tài)環(huán)境損害具有成因復雜、表現(xiàn)多樣等特點。《辦法》按照黨中央、國務院明確的“樹立底線思維，設定并嚴守資源消耗上限、環(huán)境質(zhì)量底線、生態(tài)保護紅線”的要求，突出矛盾的主要方面，緊扣對生態(tài)環(huán)境負面影響大、社會反映強烈的黨政領(lǐng)導干部履職行為設定追責情形，不搞面面俱到，真正體現(xiàn)“傷其十指，不如斷其一指”的思想。

《辦法》并未拘泥于具體追責指標，在制度設計上十分注重創(chuàng)新?！掇k法》針對縣級以上地方各級黨委、政府及其有關(guān)工作部門的領(lǐng)導成員，中央和國家機關(guān)有關(guān)工作部門領(lǐng)導成員，以及上述工作部門的有關(guān)機構(gòu)領(lǐng)導人員，在決策、執(zhí)行、監(jiān)督和利用職務影響過程中所造成的25種情形進行追責，包括發(fā)生環(huán)境污染和生態(tài)破壞的“后果追責”，也包括違背中央有關(guān)生態(tài)環(huán)境政策和法律法規(guī)的“行為追責”。即：促使領(lǐng)導干部“做好應該做的”和“不做不該做的”?！白龊脩撟龅摹本褪侵父骷夵h政領(lǐng)導者應該忠實履行法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)所規(guī)定的各項生態(tài)環(huán)境保護職責，確保轄區(qū)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境安全和促進環(huán)境治理改善，否則就要被追究責任。而“不做不該做的”，則包括干預正常的環(huán)境管理工作，插手環(huán)境影響評價、主要污染物減排等工作，指使下屬做出不合法的審批行為；或者授意、指使下屬修改或虛構(gòu)環(huán)境監(jiān)測或環(huán)境統(tǒng)計數(shù)據(jù)；以及干擾基層正常的環(huán)境執(zhí)法行為，使違法者逃脫處罰等等。這種“分類——定責——懲處”的制度結(jié)構(gòu)，構(gòu)成了完整的追責鏈條，保證各級黨政領(lǐng)導干部在生態(tài)環(huán)保工作中都有明確的職責界限和失責后果，這樣的“精準追責”方式，大大提高了追責工作的針對性和可操作性。

對于森林防火的追責標準，《森林防火條例》有明確要求，例如：第41條規(guī)定“縣級以上人民政府林業(yè)主管部門應當會同有關(guān)部門及時對森林火災發(fā)生原因、肇事者、受害森林面積和蓄積、人員傷亡、其他經(jīng)濟損失等情況進行調(diào)查和評估，向當?shù)厝嗣裾岢稣{(diào)查報告；當?shù)厝嗣裾畱敻鶕?jù)調(diào)查報告，確定森林火災責任單位和責任人，并依法處理?！钡瑫r也要考慮火因、火災等級、撲火效率等因素，合理確定追責標準。

2.3評估認定

中國經(jīng)濟發(fā)展面臨著生態(tài)環(huán)境和自然資源約束趨緊的情況，資源日益枯竭。在此情況下，明晰的自然資源產(chǎn)權(quán)法律制度，有利于反映資源這一稀缺商品真正的價值，也為資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展提供了制度保障。應建立生態(tài)環(huán)境損害評估制度，把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等指標納入經(jīng)濟社會發(fā)展綜合評價體系，大幅增加考核權(quán)重，不能簡單以GDP論英雄，應樹立“改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力”的理念，將綠色GDP作為評估認定指標，將經(jīng)濟活動中所付出的資源耗減成本和環(huán)境降級成本從GDP中予以扣除，才能實質(zhì)上代表國民經(jīng)濟增長的凈正效應；要實行差別化考核，對限制、禁止開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國家扶貧開發(fā)工作重點縣，取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核；探索編制自然資源資產(chǎn)負債表，對領(lǐng)導干部實行自然資源資產(chǎn)和環(huán)境責任離任審計，做到處罰有據(jù)。

森林火災評估認定主要依據(jù)國家林業(yè)局已頒布的《森林火災損失評估技術(shù)規(guī)范》《森林火災成因和森林資源損失調(diào)查方法》（LY/T 1846—2009）和《重大自然災害林業(yè)損失調(diào)查與評估技術(shù)規(guī)程》等3個技術(shù)規(guī)范和標準。其中，《重大自然災害林業(yè)損失調(diào)查與評估技術(shù)規(guī)程》適用于達到《國家特別重大、重大突發(fā)公共事件分級標準》規(guī)定的重大氣象水文災害、地質(zhì)地震災害、海洋災害、生態(tài)環(huán)境災害，以及林業(yè)有害生物災害、森林火災等重大自然災害造成的林業(yè)資源損失調(diào)查與評估。

林區(qū)已全面停止天然林采伐，對森林的破壞主要是森林火災和森林病蟲害等自然災害。在評估認定中，要實施生態(tài)環(huán)境損害定量考核制度，就要解決如何把開發(fā)與生產(chǎn)經(jīng)營活動對環(huán)境與資源所產(chǎn)生的外部不經(jīng)濟性折算為貨幣的問題。世界各國對開發(fā)與生產(chǎn)經(jīng)營活動對環(huán)境所產(chǎn)生的外部不經(jīng)濟性的價值計算方法有多種，較為被人們所普遍接受的是“恢復計費法”，即如果把已被污染和破壞了的環(huán)境恢復到被污染或破壞前的狀態(tài)，則要支付一定的貨幣量，而這個貨幣量就是該環(huán)境所喪失的價值。資源不僅有經(jīng)濟價值(如木材多少錢一立方米)，它往往還具有生態(tài)價值，比如燒毀了一棵樹，樹本身具有的一些生態(tài)功能，如防風固沙、涵養(yǎng)水土、吸收溫室氣體、清潔空氣等則喪失了,而要恢復這些生態(tài)功能是要花費代價的，有人做過科學的計算，一顆50年的大樹，其木材價值只占全部價值的1/9。因此在對資源定價時，也要適當考慮它的生態(tài)功能的恢復代價。

3　建立和完善配套的考核制度

好制度關(guān)鍵在落實?！掇k法》從決策、執(zhí)行、監(jiān)管3個環(huán)節(jié)，明確了4類主體的25種情形，實現(xiàn)了權(quán)責一致、責罰相當，還設定了“調(diào)查—追責建議—啟動追責—責任追究”的追責程序，建立了部門協(xié)調(diào)機制，并設計了追責不到位的被追責條款，形成了責任追究的閉環(huán)系統(tǒng)。在《辦法》實施過程中，應注意和加強以下幾個方面：

1）結(jié)合國有林區(qū)改革實際，建立和完善配套的實施細則，使《辦法》更加科學、有效，具有可操作性，為全面落實森林草原防火工作實行地方各級人民政府行政首長負責制提供了堅實的制度保障。

2）注意與現(xiàn)行法律法規(guī)及相關(guān)規(guī)定的銜接，并結(jié)合主體功能區(qū)、生態(tài)紅線、生態(tài)補償、自然資產(chǎn)負債表、碳匯、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測核算等相關(guān)制度進行綜合實施。

3）對重大追責事件開展獨立的科學評估，建立第三方評估組織，確定合理的追訴時空邊界和進行全生命周期影響評價，為問責主體提供科學的追責依據(jù)。

4）在條件許可的情況下，增加對資源環(huán)境績效顯著提高、綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展成績突出的領(lǐng)導干部的鼓勵條款，做到有獎有罰。

5）建立社會公眾監(jiān)督機制，形成問責主體多元化，力爭環(huán)境損害追責在更加公開透明的環(huán)境下進行，使公眾可以看到和監(jiān)督追責的效果，提高黨委政府的公信力。

無論是政府、企業(yè)或個人，都是生態(tài)文明的重要建設者，生產(chǎn)、生活過程中都應該自覺踐行生態(tài)文明的要求。我們要通過《辦法》實施，進一步推動森林防火行政首長負責制落到實處，最大限度減少森林資源損失，使生態(tài)文明建設成為人人有責、共建共享的過程。

（責任編輯：韓煥金）

收稿日期：2016-01-13