黑龍江省大興安嶺地區(qū)森林防火指揮部

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黑龍江大興安嶺地區(qū)森林防火責任落實的主要做法

黑龍江省大興安嶺地區(qū)森林防火指揮部

1　《黨政領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）出臺對于森林防火工作重要性的認識

近年來，我國生態(tài)環(huán)境建設(shè)的進程大致可以歸納出：從黨的十七大提出“建設(shè)生態(tài)文明”，到黨的十八大提出“大力推進生態(tài)文明建設(shè)”，再到十八屆三中全會明確指出“必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復制度，用制度保護生態(tài)環(huán)境”，體現(xiàn)了我國經(jīng)濟社會發(fā)展目標的重大轉(zhuǎn)變，表明了我國走生態(tài)發(fā)展戰(zhàn)略路線的決心。2015年8月《辦法》的出臺，首次對追究黨政領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境損害責任做出制度性安排，明確了領(lǐng)導干部對當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境和資源保護所承擔的責任，以及如何界定生態(tài)環(huán)境和資源保護損害，增強了經(jīng)濟發(fā)展進程中對資源環(huán)境保護的約束力，是推進生態(tài)文明建設(shè)強有力的手段，堪稱用制度保護生態(tài)安全的又一個里程碑，標志著我國生態(tài)文明建設(shè)進入實質(zhì)問責階段?！掇k法》體現(xiàn)了以習近平總書記為核心的黨中央對生態(tài)文明建設(shè)的高度重視和責任擔當，進一步增強了我們新常態(tài)下做好森林防火工作的信心和決心，進一步提升了我們做好森林防火工作的責任感、緊迫感和使命感，進一步明確了各級黨政領(lǐng)導和各級森林防火部門在“守底線、走新路、奔小康”這一發(fā)展之路和我國“走生態(tài)發(fā)展戰(zhàn)略”的路途中所承擔的責任。

在森林防火工作中貫徹落實《辦法》，應(yīng)以預(yù)防為根本，懲戒并不是最終目的，做到不跨越生態(tài)保護紅線，科學研究和制定保護措施和保護辦法，保證生態(tài)環(huán)境不受侵害、不受破壞，最終有效保護好生態(tài)才是最終目標。學習和貫徹的目的就是要按照《辦法》的精神和要求，以逐級落實黨政領(lǐng)導干部和各相關(guān)部門的防控責任為重點，建立健全地方性行政問責機制，警示危險行為和做法，停止侵害的發(fā)生并對已造成生態(tài)損害的部門、單位和個人的違規(guī)行為予以懲處。

2　我區(qū)目前森林防火責任落實的主要做法

2.1各級黨政領(lǐng)導干部和有關(guān)部門的防控責任

眾所周知，大興安嶺地區(qū)是國家重點國有林區(qū)和生態(tài)功能重要保障區(qū)，也是森林火災(zāi)易發(fā)區(qū)和多發(fā)區(qū)。全區(qū)森林防火總防護面積835萬hm2。自1965年開發(fā)建設(shè)以來，全區(qū)共發(fā)生各類森林火災(zāi)1738起，年均34.76起，其中一般森林火災(zāi)1076起，年均21.52起；較大森林火災(zāi)384起，年均7.68起；重大森林火災(zāi)219起，年均4.38起；特大森林火災(zāi)59起，年均1.18起。全區(qū)所有防火責任區(qū)都是國家一類火險區(qū)，多年來，我們始終把森林防火工作作為我區(qū)的“第一件大事、第一位任務(wù)、第一項責任”來抓，尤其是全區(qū)于2014年全面停止木材商業(yè)性采伐任務(wù)后，森林防火工作在維護林區(qū)生態(tài)安全、推動林區(qū)經(jīng)濟社會全面發(fā)展方面的地位越來越突出、任務(wù)越來越繁重、責任越來越重大。因此，我區(qū)始終把責任落實作為森林火災(zāi)防控的重要抓手，逐步形成了較為嚴密的森林防火責任體系，整體上可按照“領(lǐng)導責任”“部門責任”進行分類和劃分。

2.1.1領(lǐng)導責任

在森林防火工作中，我區(qū)堅持“全民抓防火，政府負總責”原則，逐級狠抓各級領(lǐng)導責任的落實，具體體現(xiàn)在3個層面上：

1）在地級領(lǐng)導層面抓好責任落實。地級主要領(lǐng)導負責全區(qū)森林防火安排部署、指揮撲救工作。根據(jù)森林防火形勢，適時召開全區(qū)森林防火工作會議，研究和落實防撲火工作任務(wù)，同各縣區(qū)局簽訂森林防火責任狀。地級主管領(lǐng)導負責貫徹森林防火安排部署，安排森林防火部門日常工作；督促、檢查全區(qū)森林防火工作落實情況；研究和落實防撲火工作任務(wù)，指揮撲救工作。地級包片領(lǐng)導負責督促檢查所包縣區(qū)局各項防火工作落實情況，發(fā)生火災(zāi)坐鎮(zhèn)火災(zāi)發(fā)生地或親臨火場指揮，合理調(diào)動和布防撲火兵力，發(fā)布撲火命令，指揮火災(zāi)撲救工作。

2）在各縣區(qū)局黨政領(lǐng)導層面抓好責任落實。各縣區(qū)局黨政主要領(lǐng)導是本責任區(qū)森林防火工作第一責任人。要將森林防火工作納入黨委、政府（林業(yè)局）議事日程，定期研究部署工作，同鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、林場簽訂森林防火責任狀，督促相關(guān)部門落實防火責任。發(fā)生火災(zāi)，黨政主要領(lǐng)導至少有一人親臨火場一線指揮撲救工作。分管防火領(lǐng)導是主要責任人，具體抓防火工作落實，部署預(yù)防、撲救任務(wù)，確保責任落實到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、林場、村屯、野外作業(yè)點。其他處級領(lǐng)導負責包片、值班并對包片單位進行督促、檢查，發(fā)生森林火災(zāi)帶隊第一時間趕赴火場參與指揮撲救工作。

3）在林場、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）領(lǐng)導層面抓好責任落實。林場、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）領(lǐng)導為具體責任人，負責本責任區(qū)森林防火工作，對各項措施進行細化。必須逐一落實村屯、農(nóng)牧戶、管護站、防火檢查站、野外作業(yè)點、項目建設(shè)單位的森林防火責任，與相關(guān)責任人簽訂森林防火責任狀，做到任務(wù)部署到位、責任落實到人?？萍夘I(lǐng)導分片劃段包責任區(qū)，對責任區(qū)的防火工作負總責。

2.1.2部門責任

森林防火工作關(guān)系到生態(tài)安全、社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展，任務(wù)繁重，責任重大，需要各部門、各單位通力合作，共同做好各項工作。

1）森林防火部門是森林防火指揮部的辦事機構(gòu)，負責組織、協(xié)調(diào)和指導本行政區(qū)域內(nèi)的森林防火工作。并對各項防火責任落實進行監(jiān)督管理和督促檢查。

2）宣傳教育工作是做好森林防火工作的第一道關(guān)口。宣傳部負責組織開展豐富多彩，形式多樣的森林防火宣傳活動，確保宣傳教育面達到100％。新聞媒體方面，大興安嶺日報負責宣傳我區(qū)森林防火工作取得的成就和先進典型，適時報道防火工作動態(tài)，宣傳森林防火法律法規(guī)和國家、省、地防火工作會議精神。廣播電視臺要播放森林防火宣傳標語口號和宣傳片，發(fā)布森林防火有關(guān)信息，在黃金時段播放森林防火公益性廣告和氣象部門提供的森林火險等級預(yù)報。各級新聞單位要在網(wǎng)站、雜志上開設(shè)森林防火專欄，刊發(fā)森林防火危害、防撲火知識、林火避險自救常識和森林防火的經(jīng)驗做法。教育部門負責全區(qū)各類學校森林防火知識和法律法規(guī)的普及工作，將有關(guān)森林防火的內(nèi)容納入安全教育范圍，編寫森林防火教材，協(xié)助有關(guān)部門做好森林防火宣傳工作。工會、團委、婦聯(lián)等群團組織負責組織全區(qū)行業(yè)系統(tǒng)開展森林防火宣傳教育工作，協(xié)調(diào)配合林火預(yù)防和撲救工作。旅游部門負責對外來旅游人員進行森林防火宣傳教育，增強外來旅游人員防火意識，提高遵守我區(qū)森林防火相關(guān)規(guī)定的自覺性，

3）督辦部門、紀檢監(jiān)察部門以及公檢法部門是實施森林防火行政問責的重要保障。督辦部門負責森林防火責任落實情況督辦和檢查。組織相關(guān)單位和部門成立督導組，不定期的檢查、抽查各單位的森林防火工作落實情況。紀檢和監(jiān)察部門負責監(jiān)督檢查各縣區(qū)局、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、林場在預(yù)防、撲救森林火災(zāi)工作中的職責履行情況，參與森林火災(zāi)調(diào)查處理，對違規(guī)違紀的單位和責任人員依紀追究責任，涉嫌構(gòu)成犯罪的，移送司法機關(guān)處理。公安部門負責維護火災(zāi)現(xiàn)場和災(zāi)區(qū)社會治安秩序，保障交通暢通，負責森林火災(zāi)案件的偵破，組織運輸車輛，及時將撲火人員、機具、物資運送到火場，并負責火災(zāi)撲救過程中的交通安全。檢察院：負責對森林火災(zāi)案件犯罪嫌疑人的快捕、快訴工作，協(xié)助辦理森林火災(zāi)案件。對國家機關(guān)工作人員在森林防火工作中玩忽職守、造成國家和人民利益重大損失的案件，予以立案查處。法院負責對森林火災(zāi)案件依法從嚴快審快判，以案釋法，震懾犯罪分子。

4）氣象、通信部門是林火預(yù)防和指揮撲救的關(guān)鍵樞紐。氣象部門負責做好森林火險天氣預(yù)測預(yù)報，及時提供天氣預(yù)報和天氣形勢分析資料，發(fā)布高火險天氣警報，發(fā)生火災(zāi)時，負責提供火災(zāi)現(xiàn)場的天氣形勢發(fā)展趨勢預(yù)報，根據(jù)需要做好人工增雨影響天氣作業(yè)。通信部門：負責保證全區(qū)森林火災(zāi)報警電話和防火、撲火通信線路的暢通，保障撲火應(yīng)急通信，協(xié)助設(shè)立撲救森林火災(zāi)免費報警電話，森林防火期內(nèi)，在“清明”“五一”“十一”及連續(xù)高溫干燥天氣等重要時段，向客戶義務(wù)發(fā)送森林防火短信。

5）安監(jiān)及后勤保障是森林防火工作的基礎(chǔ)。安監(jiān)部門負責指導林區(qū)的工廠、礦山、易燃易爆場所、油庫、加油站等重要設(shè)施的森林防火安全工作。財政、財務(wù)部門負責經(jīng)費保障，將森林防火經(jīng)費列入地方財政年度預(yù)算或財務(wù)計劃，及時撥付防撲火經(jīng)費，加強對經(jīng)費的使用和管理。民政部門負責協(xié)調(diào)做好森林火災(zāi)災(zāi)民的搶救、疏散、安置、生活救濟和對傷亡人員及其家屬的撫恤、救濟等工作，做好公墓區(qū)域森林防火工作。衛(wèi)生部門按照森林防火指揮部命令組織救護人員、醫(yī)療設(shè)備、藥品趕赴火場實施救治，并認真做好災(zāi)區(qū)防疫工作。糧食部門負責做好火災(zāi)撲救中和災(zāi)后安置所需糧食等物資的儲備、調(diào)配和供應(yīng)。人力資源和社會保障部門，負責配合相關(guān)部門監(jiān)督檢查有關(guān)企業(yè)建立和制定森林防火規(guī)章制度，督促消除火災(zāi)隱患，同時做好森林火災(zāi)事故工傷認定和工傷保險待遇確定工作。

6）武警森林部隊和消防部隊是森林生態(tài)的衛(wèi)士。嚴陣以待，發(fā)生火災(zāi)及時，按照大興安嶺地區(qū)森林防火指揮部和駐地縣區(qū)局森林防火指揮部的命令及時趕赴火場，參加撲救工作。

護林防火，人人有責，其他行業(yè)、部門要根據(jù)自身行業(yè)和部門特點，積極配合相關(guān)部門做好森林火災(zāi)預(yù)防、撲救工作，為森林防火工作出謀劃策、履職盡責。

2.2責任追究的標準和行政問責的認定評估程序

為使行政問責制度得到規(guī)范、有效地執(zhí)行，我們結(jié)合實際制定了相應(yīng)的規(guī)章制度予以保證。2007年我區(qū)完善了原有森林防火責任追究制度，出臺了《大興安嶺地區(qū)森林防火行政問責實施細則》，規(guī)定了林火預(yù)防、指揮撲救、林火通信、網(wǎng)絡(luò)信息、設(shè)施設(shè)備管理、業(yè)務(wù)培訓6個方面的問責形式，使責任人在面對責任追究時無法借口推諉、逃脫責任。同時，完善了相應(yīng)的配套制度，相繼制定印發(fā)了《大興安嶺地區(qū)森林防火管理若干規(guī)定》《大興安嶺地區(qū)進一步加強森林防火工作的意見》《大興安嶺地區(qū)檢查巡護工作規(guī)范》等一系列規(guī)章制度，將工作內(nèi)容與工作職責緊密聯(lián)系在一起，強化了干部職工的責任意識和紀律意識，使其正確認識權(quán)力與責任的關(guān)系，提高依法行政的能力和水平，把依法行政貫穿于行政管理始終，為行政問責奠定了良好的基礎(chǔ)。

我區(qū)目前實施的森林防火行政問責基本程序為：出現(xiàn)被問責行為后，由上一級紀檢監(jiān)察部門聯(lián)合防火、組織人事、公安森保等部門組成工作組，對涉嫌違紀、違章行為進行調(diào)查，形成綜合認定評估報告。屬自然火的追究撲火過程中的違規(guī)責任；屬人為火的還需追究相關(guān)責任人在宣傳教育、火源管理等方面是否履職盡責，按照實際情況確定責任人的具體責任，提出問責意見或建議，報行署、林管局常務(wù)會議討論決定，監(jiān)察機關(guān)做出決定，實施問責。

在實施行政問責過程中，遵照“公平、公正、公開”的原則，對問責全過程實行“透明化”管理，成立行政效能監(jiān)察中心和行政效能投訴中心，設(shè)立專用舉報電話，確保行政問責實施的準確性。被問責的行政部門領(lǐng)導干部及其工作人員在問責期間可以就問責的事項向行署、林管局陳述和申辯。如行政問責當事人對問責處理決定不服，自收到處理決定之日起15日內(nèi)可向行政監(jiān)察機關(guān)提出書面申訴。行政監(jiān)察機關(guān)要對申訴情況進行復查、核實，并在3個月內(nèi)給予答復。

3　《辦法》在執(zhí)行過程中的兩點建議

根據(jù)2004年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步加強森林防火工作的通知》（國辦發(fā)〔2004〕33號）中關(guān)于“森林火災(zāi)是一種突發(fā)性強、破壞性大、處置救助較為困難的自然災(zāi)害”的定義，森林火災(zāi)已被明確定性為突發(fā)性強、破壞性大的自然災(zāi)害，撲救難度受綜合性因素影響。所以在責任追究中應(yīng)當充分考慮林火的自然災(zāi)害屬性。

如將以林地過火率超過1‰作為責任追究的依據(jù)，建議應(yīng)考慮到當?shù)刈匀粭l件綜合性因素，有條件地加以區(qū)分對待。

1）建議設(shè)定為：省級對地市級進行追責時以全省林地總面積為基數(shù)；地市級對縣區(qū)級進行追責時以地市林地總面積為基數(shù)；縣區(qū)級對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）林場及森林經(jīng)營單位進行追責時以縣區(qū)林地總面積為基數(shù)。

目前，美國、加拿大、澳大利亞等西方發(fā)達國家對于重特大森林火災(zāi)也無特別高效的治本措施，單純依靠防控只能減少森林火災(zāi)的發(fā)生和降低資源損失，不能完全避免自然災(zāi)害的發(fā)生。

2）森林火災(zāi)撲救難度大且受地形、地貌、氣象條件等綜合性因素影響的實際情況進行設(shè)定，對于在組織撲救程序中無過錯，火災(zāi)實際損失不大的在森林火災(zāi)責任追究上，應(yīng)考慮綜合性因素，酌情免除責任追究。

例如：2009年我區(qū)呼瑪縣鐵帽“5·24”雷擊森林火災(zāi)，該地區(qū)屬草塘丘陵地貌，地形起伏不大，谷寬坡緩，溝谷走向大部分與主風帶平行。森林植被為針闊混交林，以落葉松為主。火災(zāi)發(fā)生在大興安嶺地區(qū)雷擊火高發(fā)的5月下旬，該地當時處于高溫少雨時期，林內(nèi)相對濕度和可燃物含水率極低，當天最高氣溫32℃，偏南風4～6級，瞬間風力達7級。雷擊起火后，在大風的作用下火勢迅速增強，蔓延速度極快，瞬間轉(zhuǎn)變?yōu)楦邚姸鹊募边M地表火。火場衛(wèi)星熱點像素2小時內(nèi)由1個像素增長為29個像素，發(fā)展極快。由于發(fā)現(xiàn)及時、組織得力、撲救迅速，雷擊火災(zāi)從發(fā)現(xiàn)到撲滅僅用了18個小時，但是過火面積仍達到了890 hm2。

此案例說明在大興安嶺地區(qū)特殊的氣候、物候條件下，火災(zāi)發(fā)展迅速，雖經(jīng)嚴密布防、精心組織、科學撲救，但仍易形成過火面積較大的森林火災(zāi)。

多年來，我區(qū)在森林防火行政問責上積極探索，不斷總結(jié)，想辦法、出實招，力求做到職能清、對象明、責任細?！掇k法》的出臺必將指引我們的森林防火責任落實工作更上新臺階，我們將以這次會議為契機，虛心學習兄弟?。▍^(qū)）的先進經(jīng)驗，進一步推進我區(qū)森林防火法制化進程，減少人為森林火災(zāi)發(fā)生，為保衛(wèi)國家生態(tài)安全、加快重點生態(tài)功能區(qū)建設(shè)做出應(yīng)有的貢獻。

（責任編輯：韓煥金）

收稿日期：2016-01-13