李光偉

（武漢理工大學(xué)　政治與行政學(xué)院，湖北　武漢　430063）

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央地立法權(quán)劃分模式之比較

李光偉

（武漢理工大學(xué)政治與行政學(xué)院，湖北武漢430063）

摘要：央地立法權(quán)劃分是中央與地方關(guān)系的重要組成部分。改革開放以前，我國(guó)立法權(quán)集中在中央，地方無立法權(quán)。改革開放后，部分地方掌握了部分經(jīng)濟(jì)立法權(quán)。隨著現(xiàn)代化的逐步推進(jìn)，我國(guó)央地立法權(quán)劃分體制也逐步現(xiàn)代化?，F(xiàn)階段，我國(guó)央地立法權(quán)劃分制度已經(jīng)不適應(yīng)或者部分不適應(yīng)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展了，因此，很有必要對(duì)我國(guó)央地立法權(quán)劃分制度及其改革作深入研究。

關(guān)鍵詞：立法權(quán)；劃分；模式

一、國(guó)外央地立法權(quán)劃分模式比較分析

1、世界典型國(guó)家央地立法權(quán)劃分現(xiàn)狀分析

我國(guó)央地立法權(quán)劃分制度改革主要在于：明確央地立法權(quán)限的范圍以及地方立法分權(quán)的憲法保障。因此，聯(lián)邦制國(guó)家的分權(quán)模式值得我們仔細(xì)探討。要對(duì)世界典型國(guó)家央地立法權(quán)劃分模式進(jìn)行歸類，首先要統(tǒng)計(jì)世界典型國(guó)家立法權(quán)劃分憲法保障機(jī)制，本文選取典型國(guó)家作一下比較分析，見表1、表2。

從歐洲區(qū)的央地立法權(quán)劃分的憲政保障機(jī)制設(shè)置情況來看，大體可以得出：德國(guó)和奧地利實(shí)行兩級(jí)立法，聯(lián)邦議院和州議會(huì)都享有立法權(quán)。但是也不難發(fā)現(xiàn)，聯(lián)邦立法權(quán)居于絕對(duì)主導(dǎo)地位。憲法詳細(xì)列舉了聯(lián)邦的立法權(quán)。例如州有權(quán)制定州憲法、州中小學(xué)教育法、部分大學(xué)法、州廣播電視法、城鎮(zhèn)組織法、警察及公共秩序法等。

表1　歐洲區(qū)典型國(guó)家央地立法權(quán)劃分憲法保障機(jī)制比較

表2　美洲大洋洲區(qū)典型國(guó)家央地立法權(quán)劃分憲法保障機(jī)制比較

相比較而言，瑞士和比利時(shí)地方立法權(quán)要廣泛的多。相比較其他歐洲聯(lián)邦制國(guó)家瑞士的各州擁有更大的立法權(quán)，州有權(quán)制定州憲法、創(chuàng)制州刑事民事普通法律等。

通過比較美洲大洋洲區(qū)幾個(gè)主要典型國(guó)家央地立法權(quán)劃分憲法保障機(jī)制，可以得出：巴西、阿根廷和墨西哥聯(lián)邦立法權(quán)偏大，地方立法權(quán)較小。巴西憲法第21—22條規(guī)定聯(lián)邦有權(quán)制定刑法、民法、勞動(dòng)法、程序法和選舉法等。無獨(dú)有偶，阿根廷憲法第75條也規(guī)定聯(lián)邦有權(quán)制定民法、刑法、商法、礦產(chǎn)法、勞動(dòng)法和社會(huì)保險(xiǎn)法等。雖然墨西哥允許各州制定自己的基本法律（商法和勞動(dòng)法除外），然而州的基本法律大致是聯(lián)邦基本法的復(fù)制版本。因此，墨西哥立法權(quán)也是以聯(lián)邦立法權(quán)為主導(dǎo)。美國(guó)和澳大利亞是典型的聯(lián)邦制，二者地方立法權(quán)相對(duì)較大。美國(guó)各州幾乎都能夠自由決定自身內(nèi)部憲法的結(jié)構(gòu)。

2、國(guó)外央地立法權(quán)劃分模式歸類分析

目前，中央與地方立法分權(quán)模式，觀點(diǎn)不一：第一種是四分法，包括中央集權(quán)模式、地方分權(quán)模式、集權(quán)—分權(quán)模式和分權(quán)—集權(quán)模式；第二種是三分法，包括中央集權(quán)模式、集權(quán)分權(quán)模式和分權(quán)集權(quán)模式；第三種是兩分法，包括單一制模式和聯(lián)邦制模式，該觀點(diǎn)認(rèn)為，單一制國(guó)家立法權(quán)偏于中央集權(quán)，聯(lián)邦制國(guó)家立法權(quán)偏于地方分權(quán)。

（1）中央集權(quán)模式。中央集權(quán)模式視國(guó)家為一個(gè)整體，人民賦予權(quán)力不可分割，憲法將立法權(quán)賦予中央，中央制定的法律在全國(guó)范圍內(nèi)適用，地方?jīng)]有得到授權(quán)時(shí)不得自行立法。在立法權(quán)劃分中，中央居于絕對(duì)的統(tǒng)領(lǐng)地位，當(dāng)然對(duì)地方立法權(quán)享有高度的控制權(quán)。同時(shí)，中央立法機(jī)關(guān)對(duì)地方立法機(jī)關(guān)的立法享有監(jiān)督權(quán)和終審權(quán)。本質(zhì)上，地方立法是中央立法的延伸和落實(shí)。這一模式在當(dāng)前一些單一制后發(fā)展中國(guó)家較為普遍。

（2）集權(quán)—分權(quán)模式。這一模式體現(xiàn)了以中央立法為主導(dǎo)的中央與地方立法關(guān)系。立法權(quán)主要?dú)w中央所有，但是在特定條件和程序下，地方可以行使某些地方立法權(quán)，這種模式下的地方立法權(quán)主要是基于中央的委托或授權(quán)而產(chǎn)生的。該模式的特點(diǎn)是“以中央集權(quán)為主，地方分權(quán)為輔”，因此地方立法分權(quán)其實(shí)是一種立法分工，地方立法機(jī)關(guān)的產(chǎn)生也受到中央的監(jiān)督和控制。在實(shí)踐中，先發(fā)展的單一制國(guó)家和部分后發(fā)展聯(lián)邦制國(guó)家往往采用這種模式，如法國(guó)、英國(guó)、德國(guó)、巴西等。我國(guó)目前也屬于這一模式。其中德國(guó)是一個(gè)例外，德國(guó)聯(lián)邦中央擁有較大的立法權(quán)，而地方擁有較大的行政權(quán)和司法權(quán)。在這些國(guó)家中，國(guó)家基本法沒有對(duì)央地立法權(quán)劃分作出具體規(guī)定。中央政府往往根據(jù)憲法中的原則性規(guī)定采用行政手段來調(diào)節(jié)央地立法權(quán)糾紛。

（3）分權(quán)—集權(quán)模式。這種模式主要特征是中央與地方關(guān)系相對(duì)獨(dú)立。盡管在一些事項(xiàng)上以中央立法為主，整體上看，地方分權(quán)較第二種模式要大許多。但此種模式與第二種模式最大不同之處在于：地方立法權(quán)不是源自中央的委托和授權(quán)，而是直接源自憲法或者法律。此模式的典型國(guó)家是美國(guó)。美國(guó)憲法第1條第一項(xiàng)規(guī)定了聯(lián)邦擁有立法權(quán)的事項(xiàng)，第八項(xiàng)和第十項(xiàng)分別規(guī)定了聯(lián)邦有權(quán)立法的事項(xiàng)和禁止州立法的事項(xiàng)。憲法修正案第10條規(guī)定剩余權(quán)力事項(xiàng)由各州或人民對(duì)其進(jìn)行立法。此外，瑞士、澳大利亞等也采用這一模式。

二、我國(guó)央地立法權(quán)劃分模式選擇及改革制度化措施

我國(guó)央地立法權(quán)劃分制度改革應(yīng)堅(jiān)持合憲分權(quán)原則、科學(xué)民主原則和理性效率原則。我國(guó)央地立法權(quán)劃分模式應(yīng)定位于“集權(quán)—分權(quán)模式”。借鑒世界典型國(guó)家央地立法權(quán)劃分改革成功經(jīng)驗(yàn)，我們應(yīng)該考慮以憲法規(guī)定的形式直接明確劃分央地立法權(quán)限的內(nèi)容。

1、中央立法層面，明確中央專屬立法權(quán)限

我國(guó)應(yīng)該以憲法或憲法性法律對(duì)中央專屬立法的事項(xiàng)加以列舉。中央專有立法權(quán)限范圍，地方立法不得涉足。參考國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)實(shí)際，中央專屬立法權(quán)內(nèi)容應(yīng)該包括：（1）國(guó)家的基本政治制度，其內(nèi)容確定性可以保證國(guó)家機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一性，如國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的產(chǎn)生程序、機(jī)構(gòu)設(shè)置的原則、職權(quán)范圍、活動(dòng)規(guī)范等制度。（2）國(guó)家的基本經(jīng)濟(jì)制度，其內(nèi)容的確定可以保證國(guó)家經(jīng)濟(jì)制度的統(tǒng)一，維護(hù)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的完整，如財(cái)政、稅收、金融等制度。（3）涉及重要行業(yè)的管理制度，其范圍的確定以具有流動(dòng)性、跨區(qū)域、關(guān)乎國(guó)計(jì)民生為準(zhǔn)則，如郵電、通訊、民航、航天等管理制度。（4）涉及民事、商事、刑事等基本法律制度，如平等主體的公民、法人之間的財(cái)產(chǎn)、人身關(guān)系的制度；證券、票據(jù)、專賣制度；刑事、民事、行政訴訟程序制度。（5）標(biāo)準(zhǔn)化制度，如度量衡制度。（6）涉及國(guó)家主權(quán)方面的事項(xiàng)，如國(guó)防、外交等。（7）憲法規(guī)定應(yīng)由國(guó)家立法的其他制度。

2、地方立法權(quán)層面，明確地方立法權(quán)

在我國(guó)，是否存在地方專屬立法權(quán)一直爭(zhēng)議不斷。本文認(rèn)為改革應(yīng)該遵循漸進(jìn)路線。故此，我國(guó)目前暫不應(yīng)該引進(jìn)地方專屬立法權(quán)。然而，現(xiàn)階段，至少應(yīng)該對(duì)地方立法的主要領(lǐng)域作出指引性規(guī)定。這些領(lǐng)域應(yīng)該主要包括：（1）保證上位法執(zhí)行所需規(guī)定的事項(xiàng)。（2）本行政區(qū)內(nèi)的科、教、文、衛(wèi)、體的管理事項(xiàng)。（3）本行政區(qū)的公益事項(xiàng)，如治安、市政、環(huán)保、旅游、公共福利、特殊群體權(quán)益保障事項(xiàng)。（4）本行政區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展事項(xiàng)。（5）獲授權(quán)先行性立法的事項(xiàng)。

3、完善立法監(jiān)督體制，加強(qiáng)地方立法的監(jiān)督工作

權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗。因此，必須對(duì)權(quán)力的行使進(jìn)行有效的監(jiān)督，監(jiān)督的目的是為了權(quán)力更好地行使。立法的實(shí)質(zhì)是對(duì)利益的再分配，也是多元社會(huì)對(duì)社會(huì)各階層利益再分配的重要手段。立法監(jiān)督是社會(huì)資源和利益分配合理化的重要保證。加強(qiáng)立法監(jiān)督對(duì)我國(guó)法制現(xiàn)代化有重要意義。首先，加強(qiáng)立法監(jiān)督既可以實(shí)現(xiàn)共同利益又能調(diào)和多元利益矛盾；其次，加強(qiáng)立法監(jiān)督可以有效維護(hù)法制統(tǒng)一和立法的權(quán)威性、有效性；最后，加強(qiáng)立法監(jiān)督可以降低立法成本，提高立法效率，減輕立法危害性。我國(guó)可以借鑒國(guó)外的立法復(fù)議制度，完善立法批準(zhǔn)、備案、審查、改變和撤銷制度，實(shí)現(xiàn)立法監(jiān)督的制度化和科學(xué)化。

三、結(jié)論

央地立法權(quán)的明確劃分對(duì)國(guó)家的法制現(xiàn)代化有著重要意義。我國(guó)央地立法權(quán)的明確劃分不僅要考察西方發(fā)達(dá)國(guó)家（無論是聯(lián)邦制還是單一制，聯(lián)邦制是重點(diǎn)）央地立法權(quán)劃分現(xiàn)狀，更重要的是要對(duì)我國(guó)法治現(xiàn)狀和司法傳統(tǒng)作深入探究。目前，我國(guó)央地立法權(quán)劃分制度改革勢(shì)在必行，但是改革不能一蹴而就，應(yīng)當(dāng)循序漸進(jìn)，嚴(yán)格在憲法框架內(nèi)穩(wěn)步向前推進(jìn)。明確的央地立法權(quán)限一旦確立將會(huì)使我國(guó)央地關(guān)系走上和諧發(fā)展的快車道。正如有學(xué)者所言：“通過法律手段建構(gòu)理性的府際關(guān)系必將促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步，從而推動(dòng)我國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程?！?/p>

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（責(zé)任編輯：胡婉君）