張耀東 馬 磊 王康源

(南京理工大學泰州科技學院土木工程學院，江蘇 泰州 225300)

·建筑業(yè)管理與政策研究·

基于參與方視角的工程建設用地管理★

張耀東 馬 磊 王康源

(南京理工大學泰州科技學院土木工程學院，江蘇 泰州 225300)

介紹了項目參與方實施用地管理的必要性，結(jié)合項目參與方實施用地管理的內(nèi)容，從建立用地管理合作機制、職能體系、糾紛協(xié)調(diào)機制等方面，闡述了項目參與方實施用地管理的措施，對解決項目用地問題有一定的意義。

用地管理，工程項目，土地，成本

0 引言

“征地難”一直都是困擾建設工程項目的重要因素，近年來，因建設項目用地問題引發(fā)的阻工、糾紛以及沖突事件不斷增多，其主要原因是項目用地的利益群體的需求和期望未得到滿足。這不僅影響了項目的工期、成本，而且對項目的目標造成不可估量的損失。同時，項目用地問題造成的一系列事件也是影響社會穩(wěn)定的重要因素。在當前，解決這些問題主要是從公共管理的角度出發(fā)的，通過制定各種項目用地制度、法律法規(guī)來管理用地行為。在工程實踐中，土地的強制使用制度、征收補償制度等并不能完全滿足項目用地的需要，項目的建設單位和施工單位也應主動實施用地管理。因此，有必要從項目管理的角度來研究、探討建設工程項目的用地問題，即從建設單位和承包單位的角度研究應該采用什么樣的方法來管理建設用地，使之成為項目管理的一項基本職能。

1 項目參與方實施用地管理的必要性

工程項目的主要參與方——建設單位、施工單位以及監(jiān)理單位應該主動實施用地管理，其必要性主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1)適應工程項目投資體制改革的需要。在審批制度下，辦理建設用地手續(xù)只需出具立項批復即可。而實行核準制后，項目立項手續(xù)需要采取“從下至上”的工作方式，即項目建設單位首先要取得地方行政主管部門如城鄉(xiāng)規(guī)劃部門、國土資源部門、環(huán)保部門的相關手續(xù)。由于各地方政策差異性較大，項目的核準周期通常很長，解決該問題的最好途徑就是將用地管理納入項目管理之中，使之成為項目管理的一項基本職能。

2)項目管理自身的需要。在項目中，不同的項目干系人追求的目標往往相差甚遠，想要完全滿足所有項目干系人的要求是不現(xiàn)實的，這必然會給利益的協(xié)調(diào)與制衡帶來諸多困難，如何平衡項目干系人的利益至關重要。項目所在地居民在用地的全生命周期中都是關鍵的干系人，因此必須解決好項目所在地居民的利益問題。如果處理不當，很容易產(chǎn)生用地糾紛、阻工，甚至是沖突事件，這勢必將嚴重影響項目的進程，增加成本，延誤工期。作為土地權利人，他們關注的是補償標準和費用的落實，安置問題，以及項目對周圍環(huán)境的影響等。作為建設單位，節(jié)約成本，保證項目的順利完成是他們所關注的重點。因此，有必要加強建設工程項目用地的項目管理，這是平衡項目干系人利益，保障項目進程的有效途徑。這其中涉及到拆遷問題、征地補償問題、生態(tài)環(huán)境保護與恢復、施工等一系列問題，需要項目管理來加以控制。

3)獲取土地使用權的需要。土地報批程序復雜，通常周期很長，尤其是線性工程，由于用地的特殊性，跨區(qū)域，部門之間協(xié)調(diào)難度加大，各地方政策又存在差異性，使得用地的報批更加復雜，周期變得更長。再加上一些征地問題的困擾，例如占補平衡問題，使得用地手續(xù)長時間得不到辦理。這使得加強項目的用地管理變得愈發(fā)重要。

4)保護生態(tài)環(huán)境的需要。工程項目建設會對生態(tài)環(huán)境造成不可逆的破壞。建設單位和施工方忽視了對生態(tài)環(huán)境的保護和恢復，隨之付出的是慘痛的代價，地方政府和當?shù)鼐用癫坏貌灰蠼ㄔO方花費大量代價來改善環(huán)境，這意味著企業(yè)需要花費更多的投入來獲取用地。另一方面，在線性工程中，由于對環(huán)境問題的忽視，使得項目用地周圍的生態(tài)環(huán)境遭到嚴重破壞，致使地質(zhì)條件惡化，不得不花費巨資重新修復建設項目。如何保護生態(tài)環(huán)境，保護建設工程項目用地，保證項目的順利完成和運營，是項目管理需要解決的問題。加強項目管理是行之有效的解決方式。

5)解決用地沖突的需要。當前，因土地問題引發(fā)的用地糾紛、用地沖突、阻工等事件屢屢發(fā)生，其背后折射出了用地管理的一系列問題如補償標準不盡統(tǒng)一，土地使用權爭議等等。建設工程項目用地形式多種多樣，包括永久性用地、臨時用地和其他法律未能確定的用地形式(如管道通行用地等)。因此在實際工程中容易引發(fā)用地沖突，從項目管理的角度來加強用地管理是解決這些問題的有效途徑。

2 項目參與方實施用地管理的內(nèi)容

從項目管理的角度看，實施項目用地管理的內(nèi)容主要是從維護建設單位、施工單位的利益角度出發(fā)的。

1)組建項目用地管理工作團隊。在項目用地管理中，項目團隊的組建與管理至關重要。項目核準文件的獲取是一個相對復雜的過程，涉及部門較多，周期較長，企業(yè)必須要形成自己的用地項目管理規(guī)劃，協(xié)調(diào)各部門之間的時序，盡可能的縮短周期。在征收、征用土地的過程中，也要建立相應的責任管理團隊，一方面要提高團隊的工作績效和協(xié)作能力，另一方面也加強業(yè)主、施工單位以及監(jiān)理之間的配合，做到三方合作，形成用地管理的協(xié)調(diào)機制，明確各自的工作范圍，以更好的處理用地問題。

2)用地資料報批。用地資料的報批是取得建設用地使用權的重要環(huán)節(jié)。對于項目參與方來說，應嚴格按照政府主管部門的要求提供用地資料，建設單位需要提前和政府主管部門接觸，熟悉用地報批的各個環(huán)節(jié)和材料準備的具體內(nèi)容，主動與政府部門工作人員溝通，及時掌握項目用地的報批情況，出現(xiàn)問題及時處理，確保項目開工建設的依法性。在報批程序方面要進行計劃管理，縮短周期，提高效率。

3)制定用地需求和計劃。當前，各地區(qū)對土地的規(guī)劃管理都比較嚴格，所以企業(yè)要想獲取建設用地，必須要提前制定詳細的用地需求和計劃，加之建設項目用地審批和項目審批存在時序上的沖突，建設單位有必要把用地的需求和計劃列入項目管理的整體之中，使得項目土地使用權的獲取能與施工進度要求保持一致。

4)評估項目土地使用成本。土地使用成本的評估主要是建設用地使用權的評估，根據(jù)用地類別可以分為永久用地、臨時用地以及未界定用地。永久用地一般都有相應的補償標準，可以根據(jù)土地的補償標準來評估土地的使用成本；臨時用地是指工程建設施工和地質(zhì)勘查需要臨時使用、在施工或者勘察完畢后不再需要使用的國有或者農(nóng)民集體所有的土地，其土地使用成本一般根據(jù)臨時用地合同來規(guī)定；未界定用地通常需要與土地權利人商定補償標準。

5)商談補償標準，關注補償費用落實情況。補償標準過高，增加項目的成本和風險；補償標準過低，損壞被征地方權益，有失公平，一旦處理不當將直接引發(fā)阻工、征地沖突等惡性事件，對項目造成極大影響。因此，要在盡量平衡各方利益的前提下與地方政府商談補償標準，按照政府的相關文件執(zhí)行，同時，企業(yè)要成立專門的補償費用落實指導小組，關注補償費用的落實情況，補償費用在落實過程中打折扣、不到位同樣容易造成上述阻工、征地沖突等事件。

6)保護生態(tài)環(huán)境。在項目用地規(guī)劃階段就要考慮到生態(tài)補償機制問題，將生態(tài)補償計劃納入項目用地整體規(guī)劃之中。在施工過程中業(yè)主和監(jiān)理應督促施工方節(jié)約用地，做好地貌恢復、土地復墾。

3 項目參與方實施用地管理的措施

工程項目參與方主動實施用地管理，應從組織、法律、經(jīng)濟及技術等方面采取措施。具體的用地管理措施主要有：

1)建立用地管理合作機制。首先應建立用地管理的組織。建設單位作為用地管理的主要責任方，負責用地管理工作的規(guī)劃和控制；施工單位作為項目的直接用地單位，應主動參與用地管理并在施工過程中采取節(jié)地的措施；監(jiān)理單位應配合建設單位和施工單位做好用地管理的協(xié)調(diào)工作。同時要配備足夠的協(xié)調(diào)人員、辦公和交通保障。

2)建立用地管理職能體系。項目參與方的用地管理應該包括用地情況調(diào)查登記、補償談判、費用審批支付等基本職能，各項職能相互銜接和配合。

3)發(fā)揮法律的支撐作用。以《土地管理法》和《物權法》為基礎的建設用地管理法律體系為工程項目的用地管理提供了有力的法律支撐。如建設用地使用權的分層設立規(guī)定，有利于土地資源利用效率的提高；相鄰權、地役權等制度的建立，有利于協(xié)調(diào)各類建設工程相遇時的關系處理；而對于臨時用地的相關規(guī)定，則有利于環(huán)境的保護。

4)建立糾紛協(xié)調(diào)機制。規(guī)范施工單位的用地行為，避免用地沖突的發(fā)生；成立處理用地糾紛的專門工作小組，建立應急程序。當沖突發(fā)生時，應采取措施防止事態(tài)演變成群體性事件。

5)節(jié)約用地。節(jié)約用地的根本就是要減少對土地的占用。首先體現(xiàn)在設計規(guī)劃階段，要以最優(yōu)的設計方案減少土地占用。線性工程要優(yōu)化線路，盡量避免穿越耕地。此外，項目施工單位在施工中盡量減少臨時用地規(guī)模，施工用地的作業(yè)面必須控制在實際用地范圍，施工完成后進行地貌恢復和土地復墾。

4 結(jié)語

工程實踐中建設用地的強制使用制度并不能有效的實施，僅從政府的角度進行用地管理顯然不能滿足項目的需求，應將用地管理納入項目管理之中，項目的建設單位和施工單位主動實施用地管理，使之成為項目管理的一項基本職能。這對于解決項目用地問題具有重要的現(xiàn)實意義。

[1] 張 毅.國家和省級重點線性工程建設用地管理制度的經(jīng)濟學分析[D].西安：長安大學，2011.

[2] 劉志宏.西北地區(qū)線性工程項目用地情況調(diào)研[J].中國土地，2011，6(1)：49-51.

[3] 張耀東,陳元鵬.論油氣長輸管道項目的用地管理[J].國際石油經(jīng)濟，2010，7(18)：64-68.

Abstract: The article introduces the necessity of participants implementing land using management. Combining with the project participants implementing land management contents, starting from aspects of land using management cooperation mechanism, functional system and disputes coordination mechanism, it describes the project participants implementing land using management measures, which has certain guiding meaning for solving project land utilization.

Key words: land use management, engineering project, land, cost

Engineering construction land using management from the aspect of participants★

Zhang Yaodong Ma Lei Wang Kangyuan

(CollegeofCivilEngineering,TaizhouCollegeofScience&Technology,NanjingUniversityofTechnology,Taizhou225300,China)

2016-03-14★：江蘇省2015年大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓練計劃項目成果(項目編號：201513842019X)

張耀東(1982- )，男，講師

1009-6825(2016)15-0216-02

TU723

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