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基于3S技術的土地執(zhí)法共同責任考核模型設計及系統(tǒng)實現(xiàn)

——以深圳市為例

林文娟1,2，常鵬飛3，劉赟2,林楚彬2

(1.?？谑型恋販y繪院，海南 ?？?570125;2.深圳市規(guī)劃國土房產(chǎn)信息中心，廣東 深圳 518034;3.北京四維圖新科技股份有限公司，北京 100028)

摘要：基于3S技術和土地執(zhí)法共同責任考核制度，設計滿足共同責任考核計算規(guī)則的考核模型；結(jié)合深圳市規(guī)劃土地數(shù)字監(jiān)察平臺，基于空間分析技術，建立土地執(zhí)法共同責任考核系統(tǒng)，為實現(xiàn)全過程量化指標的土地執(zhí)法共同責任考核模式提供更為準確、客觀的參考依據(jù)及技術支撐。

關鍵詞：土地執(zhí)法；空間信息分析；共同責任考核模型；考核指標

自2000年起，國土資源部已開始利用衛(wèi)星遙感技術開展土地執(zhí)法檢查，并在土地監(jiān)管上發(fā)揮了重要的警示和遏制作用。但是，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的需求和地方利益的驅(qū)動，導致違法占地現(xiàn)象時有發(fā)生、違法建設行為越來越隱蔽。如何準確掌握建設用地動態(tài)變化，及時發(fā)現(xiàn)和制止違法用地行為，是當前土地執(zhí)法監(jiān)察管理面臨的一個難題[1]。隨著以“3S”技術為代表的空間信息技術的飛速發(fā)展，為快速高效發(fā)現(xiàn)土地利用變化情況、實時動態(tài)掌握變化地塊現(xiàn)場情況等提供了技術支持[2]。當前，“3S”技術更是在不斷進步及成熟的現(xiàn)代通訊技術、三維可視化技術等現(xiàn)代科技的推動下，已有技術成果可以對土地資源進行立體的遙感動態(tài)監(jiān)測和精細化管理，為土地執(zhí)法工作的實施提供堅強的技術支撐[3-4]。因此，運用3S技術開展土地執(zhí)法檢查，對土地實施“天上看、地上查、網(wǎng)上管”的高技術信息化管理是解決這一問題的一條新路子[5-6]。

然而，在土地執(zhí)法監(jiān)察工作中，卻存在推行執(zhí)法監(jiān)管共同責任機制難度大、執(zhí)法手段和執(zhí)法力量軟弱，制止難、執(zhí)行難等問題[7]。本文依據(jù)深圳市情，依托嵌入式Web服務，開發(fā)了土地執(zhí)法共同責任考核系統(tǒng)。該模式為在全國范圍內(nèi)其它城市開展土地執(zhí)法共同責任考核提供了積極的借鑒意義。

1土地執(zhí)法共同責任考核模型設計

1.1考核指標設計

考核的目的是客觀、全面地反映出土地執(zhí)法共同責任考核成員單位的工作情況，并以此作為開展土地執(zhí)法問責的依據(jù)。鑒于該項考核的重要意義，依據(jù)主客觀結(jié)合、定性定量互補、逐級進行考核等原則來進行土地執(zhí)法共同責任考核指標設計。共同責任考核指標設計為二級指標體系。具體的考核指標及計算規(guī)則見表1。

表1　考核指標一覽表

在該考核指標體系中，執(zhí)行情況和執(zhí)行成效為客觀指標，組織保障為主觀指標?？陀^指標的得分通過共同責任考核系統(tǒng)自動提取并進行計分；而主觀指標得分則是由考核現(xiàn)場的考核組評委根據(jù)書面材料及現(xiàn)場答辯情況，統(tǒng)一評審后計分。

開展土地執(zhí)法共同責任考核，涉及全市7個市級職能部門、10個區(qū)級政府及兩個市政服務企業(yè)。各考核成員單位因職能不同，故承擔的職責存在差異。因此，針對不同的考核對象，需使用不同的考核指標組合，并設置不同的權(quán)重值來實現(xiàn)考核目標。考核對象及考核指標的對應情況詳見表2。各部門的考核指標權(quán)重值總數(shù)為100，針對不同的考核對象，則依據(jù)考核指標數(shù)量來設置權(quán)重值。

考核指標依據(jù)不同考核單位的考核任務來進行設計。這里以巡查發(fā)現(xiàn)率為例來進行說明。從表2可看出涉及巡查發(fā)現(xiàn)率的部門有5個，在模型設計時依據(jù)對應考核單位來設計其分母(即發(fā)生的總案件數(shù))，故有5個不同的分母。區(qū)級政府考核的分母為該轄區(qū)全部衛(wèi)片遙感監(jiān)測到的違法圖斑；市規(guī)土委為全部衛(wèi)片遙感監(jiān)測到的違法重大案件；市水務局為全部衛(wèi)片遙感監(jiān)測到的河道、湖泊、水庫、一級水源保護區(qū)等范圍的違法圖斑；市城管局為全部衛(wèi)片遙感監(jiān)測到的公園、綠地、林地等范圍的違法圖斑；市經(jīng)貿(mào)委則為全部衛(wèi)片遙感監(jiān)測的基本農(nóng)田改造范圍內(nèi)的違法圖斑。分子則是這5個部門所對應職能的日常機動巡查、重點巡查的錄入臺賬且與衛(wèi)片遙感監(jiān)測圖斑重疊的宗數(shù)信息。

表2　考核部門情況表

1.2考核業(yè)務數(shù)據(jù)獲取設計

為保證量化土地執(zhí)法共同責任考核的可操作性，需要設計出可以量化的考核業(yè)務數(shù)據(jù)。根據(jù)深圳市的實際情況，量化的考核指標數(shù)據(jù)來源由兩部分構(gòu)成，即日常土地執(zhí)法業(yè)務數(shù)據(jù)庫和衛(wèi)星遙感動態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)庫。日常土地執(zhí)法業(yè)務數(shù)據(jù)庫為當前年度時間周期內(nèi)，通過機動巡查、重點巡查、公眾舉報、視頻監(jiān)控等渠道獲取的案件，錄入臺賬信息，建立起年度臺賬信息數(shù)據(jù)庫；衛(wèi)星遙感監(jiān)測數(shù)據(jù)庫是指通過獲取當前年底的衛(wèi)星遙感影像，結(jié)合上一年底的衛(wèi)星遙感影像，利用RS技術、GIS技術、GPS技術及檔案信息技術整合處理后形成的違法圖斑信息數(shù)據(jù)庫。日常土地執(zhí)法業(yè)務數(shù)據(jù)庫是各區(qū)土地執(zhí)法部門根據(jù)多種渠道獲取的疑似違法案件信息，通過數(shù)字監(jiān)察平臺建立起日常、客觀、真實、準確的業(yè)務數(shù)據(jù)庫。衛(wèi)星遙感動態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)庫則是結(jié)合當年中期的衛(wèi)星影像和國土資源部年度開展土地變更調(diào)查的衛(wèi)星影像提取的違法圖斑數(shù)據(jù)庫，該數(shù)據(jù)庫具備全面性及權(quán)威性。共同責任考核系統(tǒng)的考核業(yè)務數(shù)據(jù)獲取流程詳見圖1。

圖1　共同責任考核系統(tǒng)業(yè)務數(shù)據(jù)獲取流程

通過對這兩個數(shù)據(jù)庫進行空間疊加分析，使得日常土地執(zhí)法業(yè)務數(shù)據(jù)庫與衛(wèi)星遙感監(jiān)測數(shù)據(jù)庫建立關聯(lián)關系。由于日常土地執(zhí)法工作中錄入的違法案件空間位置信息是根據(jù)實地信息來提取的空間圖形；而衛(wèi)星遙感監(jiān)測則是通過比對兩個時期的衛(wèi)星影像后，依據(jù)影像信息來提取的空間圖形，兩者必然存在差異性。為減少該差異性的影響，設計規(guī)則為日常業(yè)務數(shù)據(jù)與衛(wèi)星遙感監(jiān)測圖斑重疊度大于75%，即判定為兩者重合。根據(jù)考核規(guī)則，所有的客觀指標必須由系統(tǒng)自動提取，為確保提取成果的有效性，以衛(wèi)星遙感監(jiān)測數(shù)據(jù)作為考核指標的分母，日常業(yè)務數(shù)據(jù)則作為考核指標的分子來完成考核指標的客觀分值計算，從而實現(xiàn)共同責任考核從定性向定量轉(zhuǎn)變的標準化設計。

2土地執(zhí)法共同責任考核系統(tǒng)建設

2.1系統(tǒng)體系架構(gòu)

系統(tǒng)主要采用J2EE及ARCGIS Server技術進行開發(fā)。系統(tǒng)的體系結(jié)構(gòu)分為應用展現(xiàn)層、業(yè)務邏輯層和數(shù)據(jù)存儲層(見圖2)。應用展現(xiàn)層：通過Web瀏覽器為系統(tǒng)提供人機交互的操作與瀏覽界面，包括查詢檢索、用戶申請、結(jié)果處理、系統(tǒng)管理等頁面。業(yè)務邏輯層：包括日常土地執(zhí)法信息與衛(wèi)星遙感監(jiān)測信息空間疊加分析、核查信息補錄、臺賬信息補錄、考核指標定義、考核部門指標定義、考核部門客觀指標計算、主管指標錄入、考核報告輸出等。數(shù)據(jù)存儲層：為系統(tǒng)運算提供用于考核的空間圖形矢量數(shù)據(jù)、屬性數(shù)據(jù)服務、系統(tǒng)基礎數(shù)據(jù)(為系統(tǒng)管理模塊服務，包括為Web等服務提供相應的數(shù)據(jù)如配置文件、日志文件、用戶信息等)。

圖2　系統(tǒng)結(jié)構(gòu)

2.2軟件分層設計

軟件根據(jù)功能進行分層組織[8-10]。用戶請求通過視圖層發(fā)送到控制層，在此經(jīng)過權(quán)限判斷后，將用戶請求數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換為數(shù)據(jù)傳輸對象(通用數(shù)據(jù)值對象簡稱DTO)，調(diào)用代理層的業(yè)務功能函數(shù)，并且傳遞DTO到代理層，代理層調(diào)用業(yè)務層中的業(yè)務邏輯實現(xiàn)，也是傳遞DTO，業(yè)務層通過工廠類獲取持久層對象，業(yè)務層組裝業(yè)務邏輯，進行事務處理，持久數(shù)據(jù)存儲通過持久層來進行，業(yè)務層與持久層之間的數(shù)據(jù)傳遞也是通過DTO，業(yè)務層的結(jié)果返回到代理層，代理層的結(jié)果返回到控制層。除了用戶請求從視圖層到控制層之外，視圖層、控制層、代理層、業(yè)務層、持久層之間的數(shù)據(jù)傳遞，都是通過DTO來進行。詳見圖3。

圖3　軟件分層結(jié)構(gòu)

2.3系統(tǒng)功能

數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)主要具有以下功能：

1)考核指標定義功能：通過考核指標定義功能可以靈活定義全市各查違單位的主觀、客觀考核指標及其相關的計算規(guī)則。

2)空間疊加功能：該功能確立利用衛(wèi)星遙感監(jiān)測和日常執(zhí)法數(shù)據(jù)的考核標準，是實現(xiàn)考核指標定量化的關鍵。實現(xiàn)了共同責任考核的各項客觀指標均通過日常執(zhí)法業(yè)務數(shù)據(jù)與遙感監(jiān)測圖斑空間疊加分析后提取的目標。該功能首先對巡查范圍數(shù)據(jù)與遙感監(jiān)測圖斑進行空間分析，建立起分母分析數(shù)據(jù)；再通過對案件分析圖斑與遙感監(jiān)測圖斑疊加分析，建立起分子分析數(shù)據(jù)。分母和分子分析數(shù)據(jù)則在后臺通過運算，得出分析數(shù)值。

3)扣分情況：系統(tǒng)可以自動計算出各考核對象的客觀指標，結(jié)合主觀考核資料錄入，進行綜合評分。通過展示各考核單位的扣分情況，核查各項指標在提取過程中是否存在誤算。

4)考核結(jié)果：對各單位綜合評分后，系統(tǒng)可以輸出各考核單位的考核報告，并且輸出全市或規(guī)土委的總體的考核報告，如圖4所示。

考核過程中，考核單位全體接入并使用深圳市規(guī)劃土地數(shù)字監(jiān)察平臺，在規(guī)定時間內(nèi)規(guī)范地將衛(wèi)星遙感監(jiān)測違法圖斑核查情況錄入監(jiān)察平臺；通過該系統(tǒng)自動提取客觀指標，并對各項指標進行客觀評價，定量化反映考核對象的工作實績，從而保證共同責任制考核的公平性及公正性。

圖4　考核指標預覽界面

3結(jié)論

深圳市通過建立土地執(zhí)法共同責任考核模型，依托共同責任考核系統(tǒng)，對全市查違共同責任單位開展在線考核，在考核過程中運用系統(tǒng)自動提取客觀指標，并對各項指標進行客觀評價，量化反映考核對象的工作實績，從而保證共同責任制考核的客觀性、公平性和公正性。自2012年第一次啟動在線考核以來，已連續(xù)三年實施土地執(zhí)法共同責任考核工作，全市違法用地及違法建設案件數(shù)量逐年明顯下降，對違法者起到震懾作用，遏制住了違法用地及違法建設現(xiàn)象。

該系統(tǒng)的建立，為加強用地管理和執(zhí)法稽查的全過程監(jiān)管，強化主動巡查發(fā)現(xiàn)報告，嚴格日常巡查工作規(guī)范要求，提升各級執(zhí)法隊伍的規(guī)范化專業(yè)化水平，為形成科學、高效，上下聯(lián)動的土地執(zhí)法實施管理新格局提供了有效的技術支撐，并且該土地執(zhí)法共同責任考核模型具有較好的可復制性，為其它城市開展土地執(zhí)法工作提供良好的借鑒意義。

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[責任編輯：李銘娜]

Modeling and system developing for assessing the shared responsibility in land-law enforcement based on 3S technology—— a case study in ShenzhenLIN Wenjuan1,2，CHANG Pengfei3，LIU Yun2,LIN Chubin2

(1.Haikou Land Surveying and Mapping Institute，Haikou 570125，China;2.Shenzhen Urban Planning and Land Real Estate Information Center，Shenzhen 518034,China;3.Beijing Navinfo Co.,Ltd.,Beijing 100028，China)

Abstract：In this paper, based on 3s(GIS,RS and GNSS) technology, and the land law enforcement and shared responsibility appraisal system, it designs to meet a common responsibility appraisal standard evaluation model to calculate the rules. Combining Shenzhen planning land digital monitoring platform, based on spatial analysis technology, it establishes a land law enforcement and shared responsibility appraisal system, in order to realize the whole process of quantitative indicators of land law enforcement, which can provide a more accurate and objective reference basis and technical support.

Key words：land law enforcement; spatial information analysis; shared responsibility appraisal model; KPI

中圖分類號：P237；P208

文獻標識碼：A

文章編號：1006-7949(2016)06-0065-05

作者簡介：林文娟(1978-)，女，工程師，碩士.

收稿日期：2015-04-28;修回日期：2015-10-04