何紅鋒 劉子僑

一、引言

政府購買公共服務(wù)，是國家為公民提供必要的公共服務(wù)的一種新形式。我國政府購買公共服務(wù)的改革與制度的建立，起源于上世紀(jì)90年代前后。在黨的第十八次代表大會結(jié)束之后，建立政府購買公共服務(wù)制度已經(jīng)成為了重要的國策。中國共產(chǎn)黨第十八屆三中全會更是明確提出要“推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”。李克強總理也積極推動政府向社會力量購買公共服務(wù)政策的實施。

我國建立政府購買公共服務(wù)制度不僅僅是為了優(yōu)化財政結(jié)構(gòu)、提高公共服務(wù)質(zhì)量、解決民生等表面目的，其本質(zhì)在于促進政府職能的轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變中國長期以來大政府、小社會的現(xiàn)象，處理好政府、社會、市場三者之間的關(guān)系，完善公共服務(wù)資源的配置，優(yōu)化社會管理，滿足廣大公民的基本公共服務(wù)需求，使社會更加和諧（虞崇勝、徐紅林，2013：6-11）。

現(xiàn)階段，我國政府購買公共服務(wù)的相關(guān)法律制度的構(gòu)建并不完善，僅有2015年1月生效的《政府購買公共服務(wù)管理辦法》可供借鑒，探索政府購買公共服務(wù)過程中相關(guān)的法律法規(guī)機制的道路還很漫長。

二、政府采購服務(wù)與政府購買服務(wù)的區(qū)別

（一）主體的范圍不同

首先，政府采購服務(wù)的主體范圍要大于政府購買服務(wù)。因為政府采購服務(wù)是指國家機關(guān)、社團、事業(yè)單位所采購的服務(wù)；而政府購買服務(wù)，按照《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號）的規(guī)定，是行政機關(guān)和合法擁有行政職能的企業(yè)、社會組織，通過購買服務(wù)方式提供公共服務(wù)。國家機關(guān)的外延要大于行政機關(guān)，國家機關(guān)包括國家元首、權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)和軍事機關(guān)，因此，從主體范圍看，政府購買服務(wù)的主體范圍與政府采購范圍相比，不包括權(quán)力機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)、軍事機關(guān)、非參照行政管理職能的事業(yè)單位、社會團體。

其次，政府購買服務(wù)與采購服務(wù)的范圍有所不同。按照李克強總理曾在2013年5月國務(wù)院機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變工作會議上的講話要求，“凡適合市場、社會組織承擔(dān)的，都可以通過委托、承包、采購等方式交給市場和社會組織承擔(dān)”，這表明政府購買服務(wù)的方式可以更加隨意、靈活。而《政府采購法》中的服務(wù)僅限于“使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的服務(wù)”。因此，政府購買服務(wù)的范圍要大于政府采購服務(wù)。

（二）內(nèi)容和方式的范圍不同

政府購買服務(wù)的活動內(nèi)容的范圍大于采購服務(wù)的范圍；其購買服務(wù)的方式也比采購服務(wù)的相關(guān)方式要多。按照《政府購買服務(wù)管理辦法》第十九條的規(guī)定，政府購買服務(wù)除了政府采購方式外，還可以采取直接委托、購買、戰(zhàn)略合作、特許經(jīng)營等多種常見方式。此外，未達到上述《政府采購法》的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的購買公共服務(wù)的活動也不屬于政府采購。

委托不僅僅是一種購買方式，更可以作為一種合同的表現(xiàn)形式，購買才是政府把提供公共服務(wù)的權(quán)能向承接主體轉(zhuǎn)移的主要方式。同理，特許經(jīng)營方式、戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系等也僅僅是購買主體與承接主體之間的契約簽訂，是購買主體和承接主體為某項特定公共服務(wù)項目而達成長期穩(wěn)定的合作協(xié)議的信用體現(xiàn)。所以從采購方式來看，政府采購服務(wù)與政府購買公共服務(wù)的方式存在相同點，不同之處在于當(dāng)事雙方所建立的契約關(guān)系。

三、政府購買公共服務(wù)的法律關(guān)系

政府購買公共服務(wù)包含三方面主體，具體分別是購買公共服務(wù)的主體政府、承接公共服務(wù)的主體即具有相關(guān)資質(zhì)的社會組織、公共服務(wù)的實際消費者公眾。法律關(guān)系的核心為法律主體之間的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，政府購買公共服務(wù)的法律關(guān)系即擁有行政契約的性質(zhì)也具備民商事合同關(guān)系的特點，在內(nèi)容上可以涉及三種具體的法律關(guān)系：政府購買關(guān)系、政府供給關(guān)系、政府保障關(guān)系。

（一）公共服務(wù)的購買關(guān)系

服務(wù)購買關(guān)系是最基礎(chǔ)的法律關(guān)系,它是由政府基于提供服務(wù)的合同而產(chǎn)生的法律關(guān)系，服務(wù)購買法律關(guān)系既是縱向法律關(guān)系又是平權(quán)法律關(guān)系（何道利，2010：19-21）。如上一節(jié)所論述的，政府購買公共服務(wù)訂立合同關(guān)系的一方主體是政府，而政府又以公共利益為其主要目的簽訂生產(chǎn)公共服務(wù)轉(zhuǎn)讓的合同，那么從職權(quán)轉(zhuǎn)讓的內(nèi)容來說，政府相對購買服務(wù)的承接主體居于有利的地位，所以從生產(chǎn)服務(wù)轉(zhuǎn)讓的角度來看，公共服務(wù)購買關(guān)系是一種縱向的法律關(guān)系。

同樣，公共服務(wù)購買關(guān)系也具有平權(quán)法律關(guān)系的特點。政府與購買服務(wù)的承接主體簽訂的服務(wù)轉(zhuǎn)讓合同從形式上來看是一種建立在平等雙方主體之間的法律合同?！墩少彿ā泛汀墩徺I服務(wù)辦法》的相關(guān)規(guī)定，采購合同也必須適用于合同法，合同性質(zhì)屬于民商事合同法律關(guān)系，所以從合同形式的角度來說，公共服務(wù)轉(zhuǎn)讓者與公共服務(wù)提供者之間是一種平等的法律關(guān)系（梁華，2006）。

（二）公共服務(wù)的供給關(guān)系

政府購買服務(wù)的本質(zhì)是政府把應(yīng)當(dāng)由自己來提供的社會公共服務(wù)交給一些具備公共服務(wù)資質(zhì)的社會組織來提供。那么公共服務(wù)的承接主體與享受公共服務(wù)的公民之間就形成了一種新的法律關(guān)系（安麗麗，2013：136）。這種法律關(guān)系的性質(zhì)需要分情況來討論。

當(dāng)在轉(zhuǎn)讓生產(chǎn)服務(wù)職能的合同內(nèi)容中約定，生產(chǎn)服務(wù)的生產(chǎn)任務(wù)直接由承接生產(chǎn)服務(wù)的承接主體來承擔(dān)時，服務(wù)提供者的義務(wù)直接被寫入合同條款。作為服務(wù)提供者的社會組織代理政府行使公共服務(wù)職能，服務(wù)提供者與服務(wù)享用者之間應(yīng)認(rèn)定為一種民商事關(guān)系，承接主體只是作為政府的代理人，公共服務(wù)的公權(quán)力主體仍然是政府，購買公共服務(wù)的承接者與享受公共服務(wù)的公民之間的關(guān)系不具備行政法理論中的公益性特征，僅僅是一種單純的民事法律關(guān)系。

當(dāng)政府與購買公共服務(wù)的承接社會組織簽訂購買公共服務(wù)合同后，又將實際生產(chǎn)公共服務(wù)的任務(wù)委托給其他社會組織來完成，那么購買公共服務(wù)的承接主體并不直接對享受公共服務(wù)的公民承擔(dān)提供公共服務(wù)的義務(wù)。政府另行的委托行為已經(jīng)使政府與另外的社會組織之間形成了新的委托合同關(guān)系。這時候，先前購買公共服務(wù)的承接主體只在名義上保留有生產(chǎn)公共服務(wù)的職權(quán)，直接承擔(dān)生產(chǎn)公共服務(wù)后果的主體為政府，那么在這種情況下，購買生產(chǎn)公共服務(wù)的承接主體對享受公共服務(wù)的承接主體之間只保留了名義上的民事合同法律關(guān)系。

（三）公共服務(wù)的服務(wù)保障關(guān)系

政府作為公共服務(wù)的購買主體，具有選擇承擔(dān)公共服務(wù)的對象的消費需求以及監(jiān)督承接主體完成承接公共服務(wù)質(zhì)量的內(nèi)在要求。所以，相比于行政法律關(guān)系特性，政府購買公共服務(wù)法律關(guān)系具有更加明顯的民商事合同法律關(guān)系的特征。

四、政府購買公共服務(wù)的主體和承接主體

（一）政府購買公共服務(wù)的主體

2015年1月生效的《政府購買服務(wù)管理辦法》第五條規(guī)定，政府購買公共服務(wù)的主體為各級行政機關(guān)和具有一定的行政管理職能的事業(yè)單位。這樣的表述在一定程度上明確了政府購買公共服務(wù)的主體的范圍定位。

在如今建立“服務(wù)型社會”的大背景下，政府在逐漸考慮如何通過簡政放權(quán)來實現(xiàn)“以小型政府來管理大而復(fù)雜的社會”的理念。因此，作為購買公共服務(wù)的主體的政府就需要扮演一個為人民群眾提供高質(zhì)量、高數(shù)量、高效率的公共服務(wù)的重要角色。從人民利益的角度分析問題、解決問題，是政府購買公共服務(wù)的基本立足點（葉托，2014：56-61）。

政府購買公共服務(wù)并不能被僅僅認(rèn)為是單純政府的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁。通過購買公共服務(wù)的方式，政府將本應(yīng)該自身履行的服務(wù)公眾的職責(zé)轉(zhuǎn)到了社會相關(guān)主體的身上，通過社會力量來完成服務(wù)人民的既定目標(biāo)。這種轉(zhuǎn)嫁方式看似減輕了政府履行公共服務(wù)職能的負擔(dān)，規(guī)避了相關(guān)的政府責(zé)任，但其實恰恰相反，政府購買公共服務(wù)在本質(zhì)上加重了政府所要承擔(dān)的社會風(fēng)險。政府在將自己的生產(chǎn)公共服務(wù)的職能轉(zhuǎn)移出去的同時，也為自己帶來了資質(zhì)要求更高的對購買公共服務(wù)的承接主體的監(jiān)督管理的職能。在購買公共服務(wù)的過程中，政府必須作為一個合格的購買者，對購買公共服務(wù)的合同管理和風(fēng)險控制進行嚴(yán)格的把關(guān)，只有這樣，才能充分發(fā)揮政府購買公共服務(wù)的優(yōu)勢，減輕、減少轉(zhuǎn)移生產(chǎn)公共服務(wù)職能給社會帶來的風(fēng)險。

政府購買公共服務(wù)的主體從宏觀上考慮為各級政府和具有行政職能的事業(yè)單位，但承擔(dān)購買公共服務(wù)的具體部門往往為各級政府機關(guān)的財政機構(gòu)。政府購買公共服務(wù)涉及到教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等多種形式的服務(wù)，如果由單純的具體業(yè)務(wù)部門來作為購買公共服務(wù)的主體，那么勢必?zé)o法從整體上兼顧購買公共服務(wù)的全局。因此政府購買公共服務(wù)的任務(wù)必須由政府機構(gòu)中一個綜合管理能力較強的機構(gòu)來承擔(dān)，財政部門無疑就是這個最適合的部門。政府購買公共服務(wù)以財政資金為依托，理應(yīng)由財政部門統(tǒng)籌管理（賴泳文，2014：38-39）。

有些地方政府把政府購買公共服務(wù)的職能賦予了本級財政部門下的政府采購中心，這種做法是欠妥的。雖然政府購買公共服務(wù)與政府采購在一些領(lǐng)域具有相似之處，政府采購中所購買的服務(wù)具有很強的共同屬性，很適合集中管理，集中采購。但政府購買公共服務(wù)中的服務(wù)相比較而言則具有較強的差異性和多樣性，在具體的購買公共服務(wù)的工作中，應(yīng)按照該公共服務(wù)的特有屬性交給政府的不同業(yè)務(wù)部門來完成。

所以，政府購買公共服務(wù)的主體應(yīng)為各級政府的財政部門，具體的購買公共服務(wù)的活動應(yīng)該由各級政府的財政部門統(tǒng)籌管理，然后由具體的業(yè)務(wù)部門采用適當(dāng)?shù)馁徺I形式完成購買。

（二）政府購買公共服務(wù)的承接主體

《政府購買服務(wù)管理辦法》第六條規(guī)定，承接政府購買服務(wù)的主體包括兩類：一類是登記在案或者免于登記的具備相關(guān)資質(zhì)的社會組織，另一類則是在工商管理機關(guān)登記的符合條件的企業(yè)。該條暫行規(guī)定在一定程度上限定了承接主體的范圍。

在今后政府購買公共服務(wù)的實踐中，當(dāng)務(wù)之急就是要培育市場主體。培育承接主體應(yīng)該分四步走。首先是推動事業(yè)單位改制，建立專門的提供公共服務(wù)的事業(yè)型的社會組織，用事業(yè)單位本身的資金支持公共服務(wù)的生產(chǎn)；其次通過公開服務(wù)需求，在全省或市區(qū)范圍內(nèi)公開進行公共服務(wù)目錄的購買，鼓勵社會組織、企業(yè)動用社會資金與政府合作，提供優(yōu)質(zhì)的公共合作。把以前通過后臺操控、熟人關(guān)系等途徑取得的公共服務(wù)項目全部公平地向社會公開；第三是運用財政資金支持承接主體的培育，有一些公共服務(wù)的投資項目，在短時間內(nèi)或終其整個項目周期都無法獲得較高的利潤。為了避免這些項目有可能打擊承接主體提供服務(wù)的積極性，政府可直接以財政補助或補貼的方式使承接主體能夠獲得客觀的利潤，從而激發(fā)社會組織的能動性。同時，也可以建立豐富的獎勵機制，設(shè)立專項的財政資金用于獎勵積極履行提供公共服務(wù)職責(zé)的社會組織；最后要通過創(chuàng)新政府購買合作方式來培育新型的承接主體。由于公共服務(wù)的特殊性，使得在一些情況下無法在購買公共服務(wù)的合同中約定明確的金額、數(shù)量和期限，這時可鼓勵作為社會組織、企業(yè)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的契約合作形式，采取戰(zhàn)略合作、特許經(jīng)營等靈活的合作模式與政府簽訂契約，這樣才能保證購買公共服務(wù)合同內(nèi)容的合理性。

（三）明確政府購買公共服務(wù)的主體與承接主體之間的責(zé)任關(guān)系

1．從契約角度明確。購買公共服務(wù)的主體是政府，具有相關(guān)資質(zhì)的社會組織作為承接主體負責(zé)提供公共服務(wù)的方式。兩者應(yīng)以達成的相關(guān)的合意為紐帶，通過建立社會契約的方式，將二者應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任清晰地展現(xiàn)在公眾面前。政府提供充足的資金支持，并對承接主體進行及時有效的監(jiān)督管理；社會組織向政府財政部門提出項目申請，并按照政府的要求向公眾提供相應(yīng)的服務(wù)。這是理想狀態(tài)下的政府購買公共服務(wù)的契約責(zé)任關(guān)系。想要達成這種相對完善的契約關(guān)系，就需要政府與社會組織在保持相對平等的法律地位下進行意思表示，最終在公平的法律環(huán)境中達成合意。具體來講，就是政府與購買公共服務(wù)的承接主體應(yīng)通過文本形式簽定具有外在約束力和強制力的書面合同。合同內(nèi)容包括兩方面，政府方面對服務(wù)政策、具體的服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，以及財政責(zé)任和監(jiān)督評估責(zé)任做出明確的規(guī)定；承接主體方應(yīng)在合同中寫明提供公共服務(wù)的方式、在實際操作中可能出現(xiàn)的問題和應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。從契約角度來看，政府購買公共服務(wù)中，政府與購買服務(wù)的承接主體間應(yīng)該是平等的合作關(guān)系。

2．從職能角度明確。不同的職能會產(chǎn)生不同的責(zé)任，政府與購買公共服務(wù)的承接主體所享有的職能并不相同。政府將生產(chǎn)公共服務(wù)的職能通過購買的方式轉(zhuǎn)移給具有相應(yīng)資質(zhì)的社會組織，一個重要的目的就是這種購買公共服務(wù)的形式能夠提高政府財政部門利用財政資金的效率。明確政府與社會組織之間的職能分工，就是提高財政資金利用效率的首要體現(xiàn)。政府作為公共服務(wù)的監(jiān)管方，應(yīng)該充分運用市場手段和調(diào)控手段從宏觀上保障公共服務(wù)的質(zhì)量。社會組織作為公共服務(wù)的執(zhí)行者，應(yīng)該從微觀角度完成公共服務(wù)的具體內(nèi)容和程序。只有明確政府與社會組織各自的職能，才能夠各司其職，讓二者都夠承擔(dān)應(yīng)盡的責(zé)任。

3．從利益角度明確。政府和有資質(zhì)的企業(yè)、社會組織之間存在利益瓜葛。政府作為國家和社會公共服務(wù)的管理主體，需要兼顧好國家與公民雙方的雙重利益。而相應(yīng)的企業(yè)、社會組織往往代表的是它所屬團體的特定利益。無論是政府還是企業(yè)與社會組織，只要在公共服務(wù)領(lǐng)域中生存，它們都必然要考慮國家、集體與個人的種種需求，從而為服務(wù)的公共性作出維護。所以政府與承接服務(wù)的企業(yè)、組織在一定程度上具有公共服務(wù)利益的一致性，因此，從利益上，政府與服務(wù)承接人之間存在關(guān)系。

五、政府購買公共服務(wù)的購買方式及購買的契約形式

（一）借鑒《政府采購法》中的采購方式

1．公開招標(biāo)

公開招標(biāo)采購也叫競爭性招標(biāo)采購，即購買公共服務(wù)的主體根據(jù)已經(jīng)確定的購買公共服務(wù)需求，公布購買服務(wù)的招標(biāo)條件，邀請所有有興趣的社會組織和企事業(yè)單位參與投標(biāo)，最終招標(biāo)人權(quán)衡投標(biāo)人經(jīng)營狀況和的技術(shù)水平、報出的價格、質(zhì)量、交付期限等要素，確定中標(biāo)人，并簽訂購買公共服務(wù)合同。

公開招標(biāo)主要有以下兩個優(yōu)點：一是能夠為潛在的投標(biāo)人提供可以投標(biāo)的機會；二是，能夠征集到更多的投標(biāo)人，可以優(yōu)中選優(yōu)，提升招標(biāo)項目性價比。這主要取決于公開招標(biāo)的性質(zhì)，公開招標(biāo)的基礎(chǔ)在于：通過公開招標(biāo)進行供應(yīng)商的選擇；購買公共服務(wù)合同授予的前提是所有投標(biāo)人都有獲得合同的機會；對最終承接主體的選擇要以所接收到的最低報價為基礎(chǔ)并符合項目的特殊要求。因此可以有效防范壟斷，促進參與投標(biāo)的承接主體提高競爭實力，節(jié)約費用和防止過低效率。因而公開招標(biāo)，可以使競爭機制得以充分體現(xiàn)。

公開招標(biāo)主要有以下缺點：一是社會成本高，如果參加競爭的投標(biāo)人越多，那么每個參加者中標(biāo)的幾率就越小，損失投標(biāo)費用的風(fēng)險也就越大；二是招標(biāo)人個體成本高，招標(biāo)人審核招標(biāo)文件、投標(biāo)人資格的工作量比較大，耗費的時間長、費用多。

公開招標(biāo)的適用范圍可以借鑒我國《政府采購法》規(guī)定，“公開招標(biāo)應(yīng)作為政府采購的主要采購方式”。根據(jù)《政府采購法》的要求，考慮公開招標(biāo)的成本核算及采購額度對采購活動的合理性、公正性的影響，確定公開招標(biāo)的金額，以固定的額度為界限，超過規(guī)定金額界限的項目招標(biāo)方式必須采用公開招標(biāo)的方式，低于規(guī)定金額界限的項目招標(biāo)，采用非公開招標(biāo)的方式。我國《政府采購法》明確規(guī)范了金額的確定方法，是地方預(yù)算的政府采購項目，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定；是中央預(yù)算的政府采購項目，由國務(wù)院規(guī)定。

2．邀請招標(biāo)

邀請招標(biāo)，指的是由購買方根據(jù)企業(yè)、社會組織的業(yè)績、財產(chǎn)和信譽，通常情況下，向不能少于三家的法人或組織發(fā)出招標(biāo)邀請函，讓他們共同參與投標(biāo)，從中遴選出中標(biāo)供應(yīng)商的招標(biāo)方式。

相比于公開招標(biāo)，從招標(biāo)費用開支方面比較，邀請招標(biāo)比公開招標(biāo)產(chǎn)生的成本費用低，占用的人力資源和公共資源少，可以修正公開招標(biāo)的不足，提高項目招標(biāo)的經(jīng)濟效益。同時在投標(biāo)供應(yīng)商數(shù)量不足的情況下可使招標(biāo)優(yōu)勢有效發(fā)揮（管業(yè)軍，2007）。在現(xiàn)實情況中，有時由于各種原因，當(dāng)采購項目特殊，技術(shù)含量大，實施公開招標(biāo)滿足不了公開招標(biāo)規(guī)定的條件，可運用邀請招標(biāo)方式來彌補不足。

作為限制性的招標(biāo)方式，邀請招標(biāo)最大的缺點是不能創(chuàng)造充分競爭環(huán)境，而對于新崛起的、潛在的承接人更為不公。因此，邀請招標(biāo)只能在極為特殊的情況下才能使用。在實踐中一些購買人和承接人在實施邀請招標(biāo)過程中，運用人為因素較多，容易出現(xiàn)營私舞弊等現(xiàn)象，這是與政府購買的“三公”原則相悖的。

邀請招標(biāo)也是一種使用較普遍的政府采購方式，因此，邀請招標(biāo)有很多優(yōu)點：意識范圍明確；可以降低公開招標(biāo)的成本；如果投標(biāo)供應(yīng)商較少，優(yōu)勢作用更為顯著。所以，在我國的《政府采購法》中對應(yīng)當(dāng)采用邀請招標(biāo)的政府采購項目方作了限制性的規(guī)定：“符合下列情形之一的貨物或者服務(wù)，可以依照本法采用邀請招標(biāo)方式采購：①采用公開招標(biāo)方式的費用占政府采購項目總價值的比例過大的；②具有特殊性，只能從有限范圍的供應(yīng)商處采購的?！?/p>

3．競爭性談判的采購方式

購買主體和承接主體雙方就交易的條件達成一項雙方都滿意的協(xié)議，這一過程就是談判購買（郝書梅，2013：35），指采購主體通過同多家供應(yīng)商談判并從中確定中標(biāo)商的采購方式就是競爭性談判購買。

競爭性談判主要有以下兩個優(yōu)點：其一，購買效率得以提高。購買主體通過直接與承接人進行談判或協(xié)商，不需要對標(biāo)的作出詳盡的描述，去除了項目標(biāo)書的編制，標(biāo)書投遞，等待中標(biāo)等復(fù)雜的過程， 減少了采購占用的時間，項目的完成工期整體變短，工作量減少，購買成本降低，政府購買的效率提高，從而加快了政府提供服務(wù)的進度。其二，購買方法更靈活。對于產(chǎn)品的使用功能、價格、檔次、供貨期等具體要素，參加競爭采買方就能夠與競爭人當(dāng)面進行協(xié)商，談判方式靈活多變，使雙方都能在談判中得到相對滿意的結(jié)果。

競爭性談判主要有以下兩個缺點：其一，不利于充分競爭。在競爭性談判的過程中，競爭性采購的無限制談判容易使得服務(wù)承接人隨便地抬高價格，并且有可能使得一些企業(yè)、社會組織在服務(wù)市場形成價格壟斷。其二，易產(chǎn)生舞弊問題。競爭性談判并沒有限制購買承接人的數(shù)量，對于一些特殊性服務(wù)的購買，會出現(xiàn)只與單一承接人談判的現(xiàn)象，而對于競爭性談判的規(guī)制不多，使得承接人容易抬高服務(wù)價格；且這種談判往往是在不透明的情況下進行的，這使買賣雙方之間有了暗箱操作的可能。

我國《政府采購法》規(guī)定：“符合下列情形之一的服務(wù)，可以依照本法采用競爭性談判方式購買：①技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細規(guī)格或者具體要求的；② 招標(biāo)后沒有供應(yīng)商投標(biāo)或者沒有合格標(biāo)的或者重新招標(biāo)未能成立的；③不能事先計算出價格總額的；④采用招標(biāo)所需時間不能滿足用戶緊急需要的。而上述每一項都需要相應(yīng)的條件?！睂儆谏鲜觥阿凇敝星樾蔚?，采購人或采購代理機構(gòu)必須提供的招標(biāo)文件沒有不合理條款，招標(biāo)公告時間及程序符合規(guī)定的證明材料；屬于上述“①、③”中情形的，購買服務(wù)的主體要提供專家論證意見；屬于不能滿足用戶緊急需要情形的，購買主體要提供緊急采購的相關(guān)證明材料；因購買主體（政府）有意識地拖延時間或因購買主體自身原因造成購買時間不充足的，不屬于緊急需要的范圍。

4．詢價采購方式

詢價采購方式指的是采購人就采購項目向符合資質(zhì)條件的被詢價方詢價，一般情況下采購方向不少于三家賣方發(fā)出詢價函，對所有賣方的出價全方位綜合考量后，最終敲定商品供給人的采購方式。

詢價購買的優(yōu)點是比較靈活，相比于招標(biāo)形式的購買，詢價購買的購買次數(shù)多，花費的周期較短，這些均能使競爭較充分并且使購買部門得到較好的價格和服務(wù)（王慶，2011）。這種方式因為采用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，所以程序便利，用時少，供貨渠道暢通，價格相對穩(wěn)定。這種詢價購買的缺點也是顯而易見的：由于頻繁采購，工作煩瑣，所以在實際采購中因受到詢價、出價和評審等環(huán)節(jié)的制約，供貨周期延遲，使得效率降低，效益產(chǎn)生的規(guī)模?。ㄠu浩、何紅鋒，2011：260-262）。

使用詢價方式的采購項目，通常是指對標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，規(guī)格制式的物品采購。這種方式供應(yīng)商準(zhǔn)備大量的投標(biāo)資料，往往需要耗費較多的人力和物力資源，或申請文件的審查經(jīng)歷長時間才能通過以及承接人資格審查條件太繁瑣。我國《政府采購法》規(guī)定：“購買的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、服務(wù)來源充足且價格變化幅度小的購買服務(wù)項目，可以依照本法采用詢價方式購買?！?/p>

5．單一來源采購方式

單一來源購買就是適合作為招標(biāo)購買的限額標(biāo)準(zhǔn)，但在特殊條件下（例如：專利產(chǎn)品；因國防需要的保密產(chǎn)品）購買人向單一的承接人征求報價來購買的公共服務(wù)。很多采買方誤認(rèn)為單一來源采購和自行采購沒有根本的區(qū)別。其實，單一來源采購只是法律規(guī)定的五種采購方式中的一種。由此看來，自行采購如果把單一來源采購當(dāng)成獨有方式無疑是錯誤的。正確的做法是以多種采購方式綜合運用為主，單一來源采購方式為輔。

雖然這種采購方式程序非常簡便，采購成本小，但不具備競爭性，也缺乏透明度，這種采購方式一般應(yīng)用于僅有一家供應(yīng)商能夠滿足采購的要求，或者在緊急情況下的采購。正因此我國《政府采購法》嚴(yán)格限制了這種采購方式的應(yīng)用?！墩少彿ā芬?guī)定：“符合下列情形之一的貨物或者服務(wù)，可以依照本法采用單一來源方式購買：①從單一承接主體處購買的；②發(fā)生了不可預(yù)見的緊急情況不能從第二家承接主體處購買的；③必須保證原有購買服務(wù)項目一致性或者服務(wù)配套的要求，需要繼續(xù)在原承接人處購買，且添購資金總額不超過原購買合同約定金額一定比例的?！?/p>

單一來源性的購買模式，雖然完全無視了政府采購的充分競爭性，但其實也考慮到了購買服務(wù)的公益性，這是非常適合政府購買公共服務(wù)的一種購買模式。

（二）政府購買公共服務(wù)的契約實現(xiàn)形式

在政府購買公共服務(wù)領(lǐng)域中，戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系的應(yīng)用模式是一種公私合營的模式，即PPP（Public-Private-Partnership）模式。該模式和傳統(tǒng)模式有著本質(zhì)的不同，政府和私人部門分工邊界被打破，項目不同，政府和社會資本的運作模式也就不同，這樣做就可以使合作雙方優(yōu)勢盡顯，市場機制得到強化，有效規(guī)避了風(fēng)險，公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率大大提高（薩瓦斯，2002）。

PPP模式具有多種優(yōu)點：第一，限制費用超出預(yù)算。從項目的立項階段，政府與私企同步參與項目的認(rèn)同、研究項目可行性、融資等程序，了解建設(shè)的整個過程都采用了這種模式。這種運作模式有很多優(yōu)點：由于項目前期運作周期縮短就使得工程項目造價降低；由于項目完工以后還必須得到政府批準(zhǔn)使用后，私營部門才能獲益，所以提高了工作效率，進而規(guī)避了項目拖延風(fēng)險（喬雅琳，2011）。事實證明，PPP模式，平均為政府部門節(jié)約大約18%的費用。第二，轉(zhuǎn)換政府職能。政府從過去的基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)的提供者變成一個監(jiān)管的角色，這樣就可以從繁重的事務(wù)中脫身出來，從而保證工程質(zhì)量，政府也可以在財政預(yù)算方面減輕壓力。第三，激勵私營部門的積極性。有效利用私營主體的資產(chǎn)和服務(wù)，拓展了政府相關(guān)部門的融資渠道和增強了政府相關(guān)部門的管理經(jīng)驗。這種做法不僅促進了投融資體制的改革深入，而且推動了項目全過程的創(chuàng)新，經(jīng)濟效益顯著。第四，提供高質(zhì)量服務(wù)。政府和私企取長補短，優(yōu)勢互補，形成互利共贏的長期合作，以最經(jīng)濟的成本為公眾提供高品質(zhì)的服務(wù)。第五，應(yīng)用范圍不斷擴大。由于私企參與公共基礎(chǔ)設(shè)施項目的許多限制被取消，在學(xué)校、醫(yī)院、公路、鐵路、機場、供熱、供水、排水等各類市政公用事業(yè)項目上，都有廣泛的應(yīng)用前景。

成功運作PPP需要很多條件的支持：首先，政府部門應(yīng)當(dāng)有力地支持。PPP模式雖然是提供公共設(shè)施或服務(wù)的有效方式，但政府有效治理和決策并不能替代。在統(tǒng)籌項目的總體策劃、組織招標(biāo)、理順各參與團體之間的權(quán)限時，政府部門都應(yīng)該從保護和促進公共利益的立場出發(fā)，降低項目的總體風(fēng)險。其次，要建立完善的法規(guī)制度。政府部門與企業(yè)部門PPP項目的運作，需要在法律層面，明確雙方承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)和風(fēng)險，保障雙方利益。運用PPP模式，采納公共民營合作，完成項目研發(fā)、投資、運營、管理和維護等各個階段任務(wù)，健全和完善的法律法規(guī)，為發(fā)揮PPP模式優(yōu)勢提供了有力保障。最后，要設(shè)立專業(yè)化的機構(gòu)。運作PPP模式是一個復(fù)雜的、繁瑣的過程，涉及大量的法律和金融知識。因此，法律法規(guī)的制定者，一定要制定出系統(tǒng)的PPP交易程序，并對項目的全過程提供法律援助，必要時還應(yīng)當(dāng)設(shè)立專業(yè)化的中介機構(gòu) 。

戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系給政府購買公共服務(wù)帶來新的發(fā)展契機，但同時，戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系也為政府購買公共服務(wù)帶來了一個巨大的風(fēng)險——壟斷風(fēng)險。戰(zhàn)略伙伴關(guān)系是政府與符合資質(zhì)的企業(yè)簽訂的長期合作的關(guān)系，這種穩(wěn)定的關(guān)系建立之后，在長時間內(nèi)，政府會把自身的服務(wù)項目交給與自己有戰(zhàn)略合作關(guān)系的固定的一個或多個承接主體來完成。久而久之，這勢必會使得這些企業(yè)在從事公共服務(wù)的區(qū)域的行業(yè)內(nèi)產(chǎn)生壟斷。基于這種壟斷的特性，就決定了在前期選擇政府購買公共服務(wù)的承接主體的階段，一定要引入競爭機制來保護服務(wù)市場的公平性。所以，戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系應(yīng)采用的購買方式為競爭性的購買，其中，又以競爭性程度最高的公開招標(biāo)的方式最為適合。

（三）特許經(jīng)營形式

特許經(jīng)營形式是在政府購買公共服務(wù)的過程中，政府與購買服務(wù)的承接主體發(fā)生的另外一種新型的契約形式。購買公共服務(wù)的特許經(jīng)營指的是政府依法選擇中華人民共和國境內(nèi)外的法人或者其他組織，通過書面協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)劃分和風(fēng)險分擔(dān)機制，授權(quán)法人或者其他組織在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)經(jīng)營或者經(jīng)營特定基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)的活動（黃新華，2006：23）。

特許經(jīng)營形式區(qū)別于公共服務(wù)項目需要政府購買公共服務(wù)的承接主體參與一部分或者所有的投資。既然項目收益由合作方與政府的公共部門共享，那么風(fēng)險也就必須由參與雙方共同承受（李蕾、李敏，2008：96-100）。協(xié)調(diào)利潤和公益平衡關(guān)系，就必須由公共部門提供的大力支持，而政府相關(guān)部門管理水平的高低決定了特許經(jīng)營能否成功。政府監(jiān)管必不可少，到位的監(jiān)管可以降低整個項目成本。

采用特許經(jīng)營的形式完成對公共服務(wù)的購買，可以轉(zhuǎn)變政府部門單獨出錢購買公共服務(wù)的刻板模式，豐富公共服務(wù)采購的體系框架。同時，在PPP中運用特許經(jīng)營模式，還能夠擴大公共服務(wù)采購的內(nèi)需，并通過公私部門合作的方式促進投融資模式的轉(zhuǎn)型。

六、政府購買公共服務(wù)的配套制度

（一）事前資格準(zhǔn)入制度

在招標(biāo)程序啟動之前，應(yīng)對申請投標(biāo)的社會組織、企事業(yè)單位進行政府購買公共服務(wù)的資格審查。根據(jù)《政府購買服務(wù)管理辦法》第七條的規(guī)定，資格審查主體應(yīng)當(dāng)審查投標(biāo)人的民事責(zé)任能力，并對內(nèi)部管理制度、資金、人員、技術(shù)能力進行審查，同時還要審查在前三年有無重大違法記錄以及信用狀況等。公共服務(wù)供方應(yīng)建立健全方便檢索、內(nèi)容詳實的信息庫。這樣，凡是進入名錄的服務(wù)商都能接受社會輿論的的監(jiān)督。服務(wù)商的誠信與資質(zhì)一查便知，政府購買的效率大大提高。

（二）評估制度

科學(xué)的評估主體，應(yīng)該由政府主管部門,生產(chǎn)、提供公共服務(wù)的社會組織,有專家、專業(yè)人員組成的第三方評估機構(gòu)以及接受公共服務(wù)的公民所組成。在制度中應(yīng)該明確這些不同主體所占的最高、最低比例方可。評估的內(nèi)容應(yīng)該包括：服務(wù)人群、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)效果、服務(wù)的及時性等，按照政府與社會組織簽訂的合同制定相關(guān)評估指標(biāo)。

明確評估標(biāo)準(zhǔn)是檢查社會組織是否在“量”上完成了政府與其的約定。具體的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該由政府主管部分依據(jù)服務(wù)項目的不同,在與相關(guān)專業(yè)人士商談后制定。

（三）監(jiān)督管理制度

政府購買公共服務(wù)監(jiān)督管理部門可以是專管政府采購管理工作的行政機構(gòu)。按照國際慣例，依照政府購買公共服務(wù)的監(jiān)督管理部門的組織類型，將公共服務(wù)采購監(jiān)督管理體制分為委員會管理制和部門管理制兩種類型。所謂委員會管理制，是由參與購買公共服務(wù)的政府部門以及公共服務(wù)供應(yīng)商代表等共同組建一個專門委員會，管理全國的公共服務(wù)購買的工作。這一專門委員會是政府購買相關(guān)服務(wù)的監(jiān)督管理部門。部門管理制，就是一個政府部門，一般是財政部門或財政部的下設(shè)部門，管理全國的政府采購事項。臺灣地區(qū)的部門管理制做法值得我們借鑒。我國各級政府的監(jiān)督管理職責(zé)，也屬于典型部門管理制。

政府購買公共服務(wù)監(jiān)督主管部門的工作重點是制訂購買公共服務(wù)的政策和管理辦法及其確保實施辦法的落實，同時通過編制的年度預(yù)算計劃、購買公共服務(wù)的主體的準(zhǔn)購計劃，與政府釆購機構(gòu)發(fā)生關(guān)系。買賣雙方存在相互監(jiān)督的關(guān)系，均受《合同法》等相關(guān)法律制度的制約。主管部門根據(jù)購買政策和管理制度，對公共服務(wù)的購買主體根據(jù)實際需要向主管部門提供購買計劃進行審批和監(jiān)督。購買公共服務(wù)的主體與承接主體之間如果產(chǎn)生購買服務(wù)糾紛，那么，政府購買公共服務(wù)仲裁機構(gòu)就應(yīng)該出面進行調(diào)解和仲裁，這樣就有效地保障了政府購買公共服務(wù)程序的公平以及有效競爭。行之有效的內(nèi)部監(jiān)督，在整個采購體系內(nèi)部就可以保證政府購買的健康、穩(wěn)定運行。

政府購買公共服務(wù)外部監(jiān)督機制是指政府購買公共服務(wù)系統(tǒng)外部的相關(guān)符合資質(zhì)的主體，通過一定的方式、方法對購買公共服務(wù)活動進行監(jiān)督。包括財政部門的監(jiān)督檢查，審計部門對購買服務(wù)的審計，公共服務(wù)提供者的質(zhì)疑與投訴或訴訟，社會團體和公民對購買公共服務(wù)活動進行的監(jiān)督，新聞媒體的輿論監(jiān)督等。外部監(jiān)督的本質(zhì)是使用平常的督查手段對各個購買服務(wù)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)給予督查，以便及時地解決突發(fā)的購買公共服務(wù)的問題，有效防范風(fēng)險。

（四）政府購買公共服務(wù)法律責(zé)任制度

政府購買公共服務(wù)法律責(zé)任有如下幾種類型：

1.適用采購方式不當(dāng)行為的法律責(zé)任。政府購買公共服務(wù)采用采購方式不當(dāng)?shù)男袨?，主要是政府購買公共服務(wù)的購買主體應(yīng)當(dāng)進行公開購買的項目，沒有依照法律法規(guī)進行公開購買，違反了法律法規(guī)，委托了不合適承接主體，選擇了不恰當(dāng)?shù)姆绞劫徺I，以及利用過于靈活的購買手段進行公共服務(wù)的購買。適用購買方式不當(dāng)行為的法律責(zé)任可以處置如下：①責(zé)令限期改正、警告；②對購買公共服務(wù)項目停止發(fā)放預(yù)算的資金；③罰款；④處分。

2.違反政府購買公共服務(wù)程序行為的法律責(zé)任。從一定程度上說來，政府購買服務(wù)程序的流程是比較完整的，從購買預(yù)算的制定、購買目錄的公開起始，通過遴選適合的采購方式，適用各不相同的具體購買流程，最后訂立購買公共服務(wù)合同。違反購買服務(wù)程序行為的分類為：①開標(biāo)前泄露標(biāo)底的；②不按照標(biāo)書訂立合同的；③招標(biāo)購買過程中協(xié)商談判的。

3.公平競爭行為受到損害的法律責(zé)任。我國政府購買公共服務(wù)中的公平競爭的行為受到損害，按主體可以分為承接主體損害公平競爭行為以及其他損害公平競爭行為和其他行為受到的損害。公平競爭行為受到損害的法律責(zé)任可以分為以下幾個方面：購買公共服務(wù)的主體機構(gòu)以不合理的條件對一些社會組織、企業(yè)實行歧視待遇的法律責(zé)任；政府購買公共服務(wù)的主體機關(guān)及其工作人員與社會組織、企業(yè)內(nèi)外勾結(jié)，獲取不正當(dāng)利益的法律責(zé)任；損害公平競爭行為的服務(wù)承接人的法律責(zé)任。

4.履行購買公共服務(wù)的合同不當(dāng)?shù)姆韶?zé)任。履行購買服務(wù)合同不當(dāng)行為，是指在政府購買公共服務(wù)合同簽訂以后，政府購買公共服務(wù)的主體或承接主體在實際履行中違反合同義務(wù)，進而影響購買合同實現(xiàn)的行為。也就構(gòu)成了違約行為，因此，違約方就必須承擔(dān)責(zé)任。履行購買合同的不當(dāng)法律責(zé)任分為：政府購買公共服務(wù)合同當(dāng)事人，對其他違約行為應(yīng)負的法律責(zé)任；中標(biāo)人轉(zhuǎn)讓中標(biāo)項目，分包人的再次分包行為應(yīng)負的法律責(zé)任。

5.管理監(jiān)督行為受到損害的法律責(zé)任。管理監(jiān)督行為受到損害的法律責(zé)任可以分成兩個方面：政府購買公共服務(wù)的主體妨害監(jiān)督管理活動行為的法律責(zé)任以及政府購買公共服務(wù)的督查管理人及其工作負責(zé)人的法律責(zé)任。