韓元利 潘志武 周俊杰 黃 歡 侯尚君

一、緒言

2015年以來，黨中央作出了打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的重大戰(zhàn)略決策部署，要求舉全黨全社會力量，確保到2020年我國現(xiàn)行標準下的農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。各級黨委、政府都立下了軍令狀，這是一項必須完成的重大政治任務(wù)。目前，廣西全區(qū)還有452萬貧困人口生活在貧困標準之下，2016年全年脫貧摘帽任務(wù)是120萬人，根據(jù)自治區(qū)黨委《關(guān)于貫徹落實中央扶貧開發(fā)工作重大決策部署堅決打贏“十三五”脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，關(guān)鍵是要精準實施產(chǎn)業(yè)扶持、轉(zhuǎn)移就業(yè)、異地搬遷等“八個一批”脫貧攻堅，其中也包括“低保政策兜底一批”。精準實施“低保政策兜底一批”就是對無法依靠產(chǎn)業(yè)扶持和就業(yè)幫助脫貧的家庭實行政策性兜底保障。對此自治區(qū)領(lǐng)導高度重視，多次在相關(guān)會議上作出重要指示，要求進一步推進農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)政策有效銜接工作，提高農(nóng)村低保對脫貧攻堅的貢獻率。因此，加強對農(nóng)村低保制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接的研究具有重大的理論意義和現(xiàn)實意義，需要從以下幾個方面重點把握：1、農(nóng)村低保政策的演進與發(fā)展路徑，即要對農(nóng)村低保在農(nóng)村反貧困政策中的地位、作用、發(fā)展歷程、特點和演進路徑進行分析，從而為其與扶貧政策銜接分析做出基礎(chǔ)性判定；2、農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)政策有效銜接的途徑，即要分析農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)政策有效銜接的基本途徑，尤其是關(guān)注其中的重點環(huán)節(jié)和重要指標；3、農(nóng)村低保與

?韓元利：廣西壯族自治區(qū)民政廳廳長；潘志武：廣西民政廳社會救助局局長；周俊杰：廣西民政廳社會救助局副局長；黃歡：廣西民政政策研究中心干部；侯尚君：廣西民政廳社會救助局科長扶貧開發(fā)政策有效銜接的措施，即要分析農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)政策有效銜接的多重措施，包括其總體設(shè)計、實施步驟，方式方法和影響因素。

為更好的開展這項研究工作，提高研究質(zhì)量，真正為管理實踐服務(wù)，自治區(qū)民政廳除了進行政策分析研究和理論研討外，還通過對自身在百色市西林縣的扶貧聯(lián)系點進行實地觀察，對各縣市區(qū)銜接實踐進行總結(jié)，擬對兩項制度銜接進行實際分析，積極探索經(jīng)驗，主動發(fā)現(xiàn)問題和解決問題，并最終形成詳細的推進農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)有效銜接的措施和途徑。

二、廣西農(nóng)村低保政策的演進與特點

（一）廣西農(nóng)村低保政策的演進

1．廣西農(nóng)村低保制度發(fā)展歷程

1995年廣西開始在南寧、柳州、桂林、北海、梧州五市和武鳴縣探索建立農(nóng)村最低生活保障制度。到1997年，廣西普遍建起范圍適度、標準有別、逐步實施的農(nóng)村居民最低生活保障制度。2003年，受農(nóng)村稅費改革影響，只有少數(shù)地區(qū)農(nóng)村最低生活保障制度能堅持下來，其他縣（市、區(qū)）被迫改為實行農(nóng)村特困救助和臨時救助。2006年以來，廣西以建立制度為重點，大力推進農(nóng)村最低生活保障工作。2006年7月，確定7個縣區(qū)為試點單位，探索建立適合廣西實際情況的農(nóng)村最低生活保障制度。2007年，自治區(qū)人民政府把“建立農(nóng)村最低生活保障制度”列入為民辦10件實事之一。到2007年3月，全面建立起農(nóng)村最低生活保障制度。同年底，廣西建立起農(nóng)村低保工作管理體制和運行機制框架，城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度體系全面建立（侯尚君，2012）。

廣西農(nóng)村低保制度有其獨特的發(fā)展路徑，并且始終與國家推進農(nóng)村反貧困政策緊密關(guān)聯(lián)，始終與解決廣西最困難農(nóng)村群眾實際問題為出發(fā)點，在整體的社會救助和社會保障領(lǐng)域發(fā)揮了重要的作用。

2．廣西農(nóng)村低保基本情況

截止2015年底，廣西農(nóng)村低保對象為117萬戶292萬人，占全區(qū)農(nóng)業(yè)人口4300萬人（2012年全區(qū)農(nóng)業(yè)人口普查數(shù)據(jù)）的6.79%（全國為5.6%，西部地區(qū)為6.4%）。54個貧困縣（區(qū)）的農(nóng)村低保對象為70萬戶188萬人，非貧困縣（區(qū)）的農(nóng)村低保對象為47萬戶104萬人。2015年自治區(qū)本級共下達低保資金54.54億元，其中中央財政資金49.49億元，自治區(qū)本級財政資金5.05億元。全區(qū)農(nóng)村低保平均保障標準為2556元/人/年，平均補助水平為125元/人/月。

（二）廣西農(nóng)村低保的特點

廣西低保制度發(fā)展變遷有著自己區(qū)域性的一些特點，這與傳統(tǒng)文化和區(qū)域文化有著一定的聯(lián)系。其特點包括三個層面：

1．起步快

我國農(nóng)村低保的首批對象是生活常年困難農(nóng)戶，使用“救濟”的提法，具有強烈的傳統(tǒng)救助色彩，雖然如此，卻直接與廣西社會救助需求契合。1995年12月11日，廣西武鳴縣頒布了《武鳴縣農(nóng)村最低生活保障線救濟暫行辦法》，這是我國第一個縣級農(nóng)村低保制度文件。辦法從1996年1月1日起實施，具有明顯的低保制度形態(tài)。之所以打這個頭陣，一方面與武鳴縣當年財政收入排在全區(qū)首位有關(guān)，但也與武鳴作為壯族的發(fā)源地之一，壯族文化源遠流長，祟尚互助，團結(jié)協(xié)作，往往以各種民間的互助組織形式開展“輪牧”、“陪工”、“婚姻會”、“長生會”、“建新會”、“水利會”、“筑路會”等風俗媒介有關(guān)。

2．發(fā)展曲折但仍然穩(wěn)步制度化

從武鳴縣的低保試點后，廣西農(nóng)村低?；九c城市低保同步建設(shè)，剛開始其資金主要來自縣財政和鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌，但由于2003年實行稅費改革，農(nóng)村低保資金一下子失去了來源，其推廣開始停滯。直到2006年7月開始，自治區(qū)人民政府又再次批準開展了農(nóng)村最低生活保障制度試點工作，由區(qū)民政廳和財政廳在全區(qū)選擇了7個縣（區(qū)）開展工作。

3．收入核定機制建設(shè)迅速

廣西合寨村創(chuàng)造了第一個中國村民委員會之后，廣西農(nóng)村基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)就邁進了快速發(fā)展的軌道，不僅實行了包工到和包產(chǎn)到戶的生產(chǎn)責任制，而且比全國很多地方都做的徹底，很多村落甚至出現(xiàn)了村集體財產(chǎn)全部分配完畢的情形。這樣一來，農(nóng)民個體原子化的傾向就十分嚴重，加之廣西毗鄰廣東地區(qū)，外出務(wù)工人員較多，因此農(nóng)民的收入隱匿現(xiàn)象開始大量出現(xiàn)，給準確核定農(nóng)村居民家庭人均收入帶來較大難度，也為農(nóng)村反貧困政策的實施造成了識別上的困境。為了應(yīng)對這個問題，2014年廣西居民家庭經(jīng)濟狀況核對信息平臺建成并正式啟動，這是全國率先投入使用的省級核對信息平臺，將為廣西最低生活保障等社會救助對象的準確、高效、公平認定提供幫助，可有效遏制“人情?！薄瓣P(guān)系?！薄板e?！薄膀_保”等現(xiàn)象。而到2015年，廣西又在全國率先建立自治區(qū)、市、縣和鄉(xiāng)（部分）四級低收入居民家庭經(jīng)濟狀況核對工作機構(gòu)，并將民政信息與社保、住房、稅務(wù)、農(nóng)業(yè)等12個部門相關(guān)信息聯(lián)網(wǎng)共享，進一步鞏固了核對信息平臺的作用，對精準救助提供了重要的制度基礎(chǔ)。這為充分實現(xiàn)農(nóng)村低保制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接奠定了扎實的基礎(chǔ)。

（三）目前低保制度與扶貧開發(fā)政策銜接概況

1978年，我國農(nóng)村貧困人口高達2.5億人，貧困發(fā)生率達30.7%；到1990年已下降到8500萬人，貧困發(fā)生率為9.4%；到2005年底已下降到2365萬人，貧困發(fā)生率下降為2.5%。初步解決溫飽但還不穩(wěn)定的農(nóng)村低收入人口從2001年底的6102萬人減少到2005年底的4067萬人，減少2035萬人（劉堅：2009）。但是這其中的少數(shù)民族貧困發(fā)生率較高。在592個國家扶貧開發(fā)工作重點縣中，少數(shù)民族自治縣占40%。少數(shù)民族貧困人口占絕對貧困人口的40%。這些對象都是廣西重要的農(nóng)村低保保障對象，因此，對他們的服務(wù)和保障，正是未來扶貧攻堅戰(zhàn)中的攻堅所在。廣西現(xiàn)有農(nóng)村貧困人口113.69萬戶452萬人，農(nóng)村低保對象292萬人，全區(qū)452萬貧困人口中已納入農(nóng)村低保保障范圍有103萬人，占全區(qū)農(nóng)村低保對象總數(shù)的35.28%（也就是說農(nóng)村低保對象與貧困人口的重合率為35.28%），占全區(qū)貧困總?cè)丝诘?2.93%（也就是說農(nóng)村低保對脫貧攻堅的貢獻率為22.78%)。從上述的數(shù)據(jù)來看，廣西農(nóng)村低保對脫貧攻堅的貢獻率有待進一步提高。

三、農(nóng)村低保制度與扶貧開發(fā)政策銜接的實踐經(jīng)驗

從2016年推進精準救助年活動以來，廣西各地紛紛開展了各類政策銜接的實踐，其中隆安縣、靈山縣、容縣、百色市右江區(qū)、富川縣、宜州市、武宣縣、大新縣等8個縣（市、區(qū)）已經(jīng)形成了成熟的經(jīng)驗做法，其代表如下：

（一）隆安、富川、武宣等縣的制度建設(shè)經(jīng)驗

廣西南寧市隆安縣是國家貧困縣，也是2016年8個脫貧摘帽縣之一。全縣總?cè)丝?1.34萬人，其中農(nóng)業(yè)人口37萬人，建檔立卡貧困戶18267戶71152人。其主要措施是落實責任主體，確保農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)“兩項制度”銜接工作落到實處。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負責社會救助申請受理、調(diào)查、評議、公示、審核等職責；民政部門負責最低生活保障審批；扶貧部門負責做好精準識別建檔立卡貧困戶和已實現(xiàn)脫貧致富群眾動態(tài)管理工作；財政部門負責將各項社會保障社會救助資金納入年度預(yù)算，及時撥付社會救助資金，加強社會保障社會救助資金的監(jiān)管等。與隆安相似，賀州市富川縣、來賓市武宣縣同樣在制度建設(shè)上做出了有效探索，為推進政策銜接夯實了基礎(chǔ)。

（二）靈山、宜州、大新等縣的分類排查經(jīng)驗

廣西欽州市靈山縣至2016年5月底，全縣共有農(nóng)村低保對象24096戶74388人，建檔立卡的貧困對象共有15086戶66590人，其中已享受低保的貧困對象人數(shù)為5424戶23045人，占貧困總?cè)丝?4.6%。其具體做法是由民政局、財政局、扶貧辦聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于做好農(nóng)村低保制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接的實施方案》，同時集中安排時間對未納入低保的貧困戶進行全面排查。重點對以下兩類貧困戶進行復(fù)查復(fù)核：一是對于精準識別得分45分以下的建檔立卡的貧困戶，經(jīng)過復(fù)查復(fù)核后，符合條件的納入低保保障范圍。二是重點排查精準識別得分在46—54分之間的貧困戶，經(jīng)過低保審核審批程序，符合條件的及時納入低保保障范圍，實現(xiàn)“應(yīng)保盡保、應(yīng)扶盡扶”。據(jù)統(tǒng)計，該縣共新增納入低保的對象2072戶5892人，低保覆蓋貧困人口比例由年初的19.6%提高到現(xiàn)在的34.6%，工作效果略有突顯。同時，還由縣財政撥出?？?20萬元，通過政府購買服務(wù)的方式，由民政局招聘了38名大學生作為基層低保核查人員，充實到各鎮(zhèn)民政辦工作，保證每個鎮(zhèn)（街道）有2名專職低保人員，確保低保工作的順利開展。河池市的宜州市和崇左市的大新縣等則以發(fā)揮扶貧發(fā)展為先的作用，將扶貧開發(fā)作為脫貧致富的主要途徑，鼓勵和幫助有勞動能力的扶貧對象通過自身努力擺脫貧困，對有勞動能力但因其他原因造成家庭人均收入低于低保標準的低保家庭，作為重點扶貧幫扶對象，鼓勵其通過發(fā)展產(chǎn)業(yè)、自主就業(yè)和扶持就業(yè)等方式，幫助其提高家庭收入，逐步退出農(nóng)村低保保障范圍。

（三）右江區(qū)等縣區(qū)的兩線合一經(jīng)驗

百色市右江區(qū)是廣西2016年8個脫貧摘帽縣之一，總?cè)丝?5.8565萬人，其中農(nóng)村人口22.611萬人。2015年底享受農(nóng)村低保保障對象4990戶15220人，到2016年4月份，該區(qū)農(nóng)村低保3561戶10436人，其中屬低保貧困對象1953戶5914人，占該區(qū)在冊享受農(nóng)村低保的56.7%，占扶貧建檔立卡貧困人口（71分以下）26743人的22.1%。其主要做法是先提高低保保障標準，2015年該區(qū)農(nóng)村低保保障標準線為2390元，與貧困標準線2736元相差346元。從2016年5月份該區(qū)農(nóng)村低保保障標準上調(diào)到2855元，實現(xiàn)農(nóng)村低保與扶貧標準相互銜接，讓精準識別出來的貧困人口符合農(nóng)村低保認定條件的，盡可能納入到農(nóng)村低保保障救助。其次是精準確定農(nóng)村低保對象，充分利用精準識別貧困人口取得的成果，通過開展低保專項核查整治活動，依據(jù)精準識別貧困低保戶分數(shù)情況，對所有的低保對象進行核查和信息比對，對2015年底在冊享受低保對象4990戶15220人采取“先清、后保、續(xù)兜”的方式規(guī)范低保保障，即不符合農(nóng)村低保保障條件的一律清退，符合的貧困戶納入低保保障范圍，在享的低保貧困戶繼續(xù)納入低保兜底保障，今年1-5月新增低保貧困對象626戶2257人，其農(nóng)村低保政策兜底保障工作取得一定成效。

四、農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)政策有效銜接的途徑

農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)政策有效銜接工作涉及面廣、任務(wù)比較艱巨，是一項長期的系統(tǒng)工程，要應(yīng)對各種體制機制上存在的障礙，同時還要運用總體反貧困政策的各類因素，在推進兩者銜接中，其重點是提高農(nóng)村低保對象與貧困人口的重合率和農(nóng)村低保政策對脫貧攻堅的貢獻率。

（一）應(yīng)對體制機制上存在的障礙

推進農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)政策有效銜接，必須著力應(yīng)對各種體制機制上存在的障礙，重點是實現(xiàn)部門的聯(lián)合合作。在具體工作中，主要是應(yīng)對以下三種主要的體制機制障礙。

1.兩項政策存在著對象和標準上的不同

農(nóng)村低保是指對年收入低于最低生活保障標準的農(nóng)村貧困人口，按最低生活標準實行差額補助的制度。農(nóng)村扶貧開發(fā)是指以經(jīng)濟建設(shè)為中心，以市場為導向，開發(fā)當?shù)刭Y源，改善生產(chǎn)條件，推進農(nóng)村減貧。通過發(fā)展生產(chǎn)力，提高貧困農(nóng)民自我積累、自我發(fā)展能力，是我國多年來扶貧開發(fā)的經(jīng)驗積累和其他反貧困政策制定的核心與基礎(chǔ)。農(nóng)村低保是社會救濟制度，而農(nóng)村扶貧開發(fā)注重“輸血”，通過扶持生產(chǎn)來提供生產(chǎn)發(fā)展的機會，一般而言，扶貧標準要高于低保標準。

2.兩項政策的不良銜接會提升扶貧的行政成本

在實踐操作中，由于一些主客觀原因，部分地方還是存在制度實施的不足，或是扶貧開發(fā)對象的“卡、薄、冊”不符合實際情況，或是人情低保、關(guān)系低保還在一定程度上存在，此時如果不先解決問題，而是一味地強調(diào)銜接，把符合低保條件的扶貧對象也納入了低保范圍，或者把沒有能力通過扶貧幫扶來脫貧的低保對象也納入扶貧扶持范圍等，都會降低銜接的實效，并導致銜接成本過高。

3.部門責任的條塊分割影響了政策銜接

扶貧開發(fā)部門難以持續(xù)承擔農(nóng)村困難群體完全脫貧的能力，而民政部門也難以承擔起脫貧的所有重任?？梢姡鲐氶_發(fā)部門必須與民政部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)，共同謀求發(fā)展，才能真正解決低保與扶貧的協(xié)調(diào)發(fā)展。不過，僅僅依靠民政部門兜底作用，扶貧尤其是產(chǎn)業(yè)扶貧的效應(yīng)也遠不能夠發(fā)揮出來，現(xiàn)有的條塊分割在部門責任清單和全力清單制定的基礎(chǔ)上，在現(xiàn)有的審計基礎(chǔ)上，更是容易成為工作推責的原因。

（二）運用總體反貧困政策的因素

無論是單純的扶貧開發(fā)還是農(nóng)村低保，都是我國反貧困政策在農(nóng)村實踐的重要基石，也是整體反貧困政策的組成部分，他們有著很多的交叉因素可以發(fā)揮作用，必須有效使用這些因素推進它們的銜接和融合。在這其中，有三個重要因素在發(fā)揮作用，即貧困者、實施政策的一線公務(wù)人員和制度銜接的規(guī)范性文件，也即理論中論及的政策客體、街頭官僚和政策文本。在兩項制度和政策實施初期，要讓貧困群體知道，如果經(jīng)過自己的努力，取得了進步甚至達到脫貧標準以后，還可以繼續(xù)得到后續(xù)的發(fā)展資金或是資源，甚至在一個比較長的時期內(nèi)，政策扶持不但不會減弱甚至還會逐步加強。同時，街頭官僚中，無論是民政還是扶貧干部、或者是第一書記、駐村工作隊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他干部、村兩委干部、村組干或者其他人員也要清楚政策實施的策略、手段和方法，確保政策即實施到位又保障效果。而政策文本則需要做到廣泛宣傳動員，讓群眾，尤其是在兩項制度中雙重身份的群眾知曉并熟悉，充分發(fā)動群眾的參與，推進參與式扶貧。

（三）提升農(nóng)村低保對象與貧困人口的重合率

1.目前重合率不高的原因分析

黨中央、國務(wù)院明確提出：“對貧困人口中完全或部分喪失勞動能力的人，由農(nóng)村低保來兜底”，因此低保兜底保障的貧困人群只是全部貧困人口中的一部分。通過分析，目前廣西低保對象與貧困人口重合率不高的原因主要有以下幾個方面：

（1）保障標準有差異

目前廣西貧困人口識別的保障標準全國統(tǒng)一是2855元。而農(nóng)村低保標準是由各縣（市、區(qū)）根據(jù)自治區(qū)民政廳、財政廳、統(tǒng)計局、物價局、國家統(tǒng)計局廣西調(diào)查總隊等部門聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于提高我區(qū)城鄉(xiāng)居民最低生活保障標準的通知》（桂民發(fā)〔2012〕123號），采取城鄉(xiāng)居民生活費用支出法，以當?shù)乜h（市、區(qū)）上年度農(nóng)村居民年人均生活消費支出的40—50%范圍內(nèi)制定當?shù)剞r(nóng)村低保標準，因此各縣（市、區(qū)）農(nóng)村低保保障標準不統(tǒng)一。據(jù)統(tǒng)計，目前全區(qū)有25個縣（市、區(qū)）的農(nóng)村低保保障標準達到或超過扶貧線2855元，最高達到3100元；有31個縣（市、區(qū)）農(nóng)村低保保障標準接近扶貧線（保障標準超過2600元低于2855元），有60個縣（市、區(qū)）的農(nóng)村低保保障標準低于2500元，最低的農(nóng)村低保保障標準1560元。因此，處于當?shù)氐捅藴手?855元扶貧標準之間的家庭收入高于低保標準又低于扶貧標準的貧困人口無法納入低保保障范圍，這是造成低保對象和貧困人口有差異的一個重要原因。

（2）識別的程序有差異

貧困戶經(jīng)采集樣點數(shù)據(jù)測算后采取自上而下分指標的方式，人數(shù)有指標限制。目前廣西貧困戶和貧困人口是以國家統(tǒng)計局測算的廣西農(nóng)村貧困人口規(guī)模538萬人為基數(shù)，以農(nóng)戶收入為基本依據(jù)，綜合考慮住房、教育、健康等實際情況，在2014年原建檔立卡貧困戶的基礎(chǔ)上，采取規(guī)模控制，逐級分解的辦法將貧困人口數(shù)逐級分解到村。基于統(tǒng)籌考慮，貧困縣分到的貧困人口的指標數(shù)相對較多，非貧困縣分到的貧困人口指標數(shù)相對較少。而低保戶采取的是自下而上由個人自愿申請，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責受理、入戶調(diào)查、民主評議和公示、審核，縣級民政部門負責審批等識別程序，不區(qū)分貧困縣和非貧困縣，沒有指標限制，應(yīng)保盡保。因此，識別程序的差異導致了部分縣區(qū)低保對象比建檔立卡的貧困人口多的情況。據(jù)統(tǒng)計，全區(qū)有38個縣（區(qū)）的貧困人口少于低保對象。如靈山縣共有農(nóng)村低保對象87976人，建檔立卡貧困對象66599人，農(nóng)村低保對象比建檔立卡扶貧對象多21377人；合浦縣共有農(nóng)村低保對象35034人，建檔立卡貧困對象31562人，農(nóng)村低保對象比建檔立卡扶貧對象多3472人。

（3）識別的因素有差異

首先是對家庭收入的識別要求不同。在低保政策中，家庭收入是衡量一個困難家庭能否成為低保戶的一個最重要的指標。《社會救助暫行辦法》（國務(wù)院令第649號）規(guī)定“國家對共同生活的家庭成員人均收入低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴?，且符合當?shù)刈畹蜕畋Ｕ霞彝ヘ敭a(chǎn)狀況規(guī)定的家庭，給予最低生活保障?！倍谪毨丝诰珳首R別建檔立卡貧困戶的過程中，家庭收入雖是一個重要打分指標，但家庭居住地遠近、家庭財產(chǎn)、生產(chǎn)條件及收益、生活來源、家庭成員就業(yè)和就學、身體健康狀況等在打分中都需統(tǒng)籌考慮。比如家庭居住在鄉(xiāng)鎮(zhèn)附近的則加20分，家庭成員中有外出打工的不論收入多少都是加15分。因此，雖然被精準識別為貧困戶，但由于家庭收入超過了農(nóng)村低保保障標準，均不能納入農(nóng)村低保保障范圍。比如大化縣的蒙有寧戶，雖精準識別打分為51分評為貧困戶，但兒子兒媳外出務(wù)工，家庭收入超過了低保標準。

其次是對家庭財產(chǎn)的識別要求不同。在精準識別建檔立卡貧困戶的過程中，家庭財產(chǎn)作為打分指標之一，比如磚混結(jié)構(gòu)的房子無論新舊、投入成本多少基本上是按一個分數(shù)段評分，家庭成員有車也只是扣減相應(yīng)的分數(shù)；而在低保戶的評定過程中，家庭財產(chǎn)是認定是否符合低保條件的重要依據(jù)之一。如果有多房、有車、有注冊公司、享受大額農(nóng)機補貼等家庭財產(chǎn)狀況在低保審核審批時都屬一票否決范圍。比如右江區(qū)精準識別打分為60-64分的黃英艷、周國興等2戶，其中一戶屬種植大戶，一戶還有大貨車，年人均收入大大超過了低保標準，均不符合農(nóng)村低保認定條件。

最后對勞動能力的識別要求不同。在精準識別建檔立卡貧困戶的過程中，家庭成員是否有勞動能力作為打分指標之一，有勞動能力也有可能被識別為貧困戶，甚至有些基層干部傾向于將有勞動能力家庭評為貧困戶。低保戶在認定過程中，家庭成員的勞動能力是一個重要的衡量指標。《廣西壯族自治區(qū)農(nóng)村居民最低生活保障辦法》明確規(guī)定，“有勞動能力不從事生產(chǎn)勞動的，其本人不得享受農(nóng)村居民最低生活保障待遇”。對于部分具有勞動能力的貧困戶可以通過就業(yè)轉(zhuǎn)移、產(chǎn)業(yè)扶持等方式來增強造血功能促其脫貧，這部分貧困對象有潛力在短期內(nèi)實現(xiàn)脫貧目標，故不符合納入低保范圍的條件。比如大化縣的蒙志松戶，精準識別打分為48分，但家庭人口三人都是勞動力，且沒有重大疾病、子女上大學等困難，因此沒有納入低保范圍。靈山縣的劉家禮戶，一家四口全是勞動力，兒子外出打工收入也不低，只因目前沒有房子和家電而得到的分值低被評為貧困戶，但并不符合低保條件。

（4）識別的口徑有差異

低保戶是以同戶口且共同生活作為家庭成員的識別依據(jù)。貧困戶是以常住人口作為家庭成員的識別依據(jù)，比如對于戶口已遷出的出嫁女、無法辦理戶籍登記等人員，貧困戶識別中計入家庭成員，低保戶識別則不能計入家庭成員，這既造成了低保戶均人口低于貧困戶均人口的現(xiàn)象（全區(qū)農(nóng)村低保戶均2.5人，全區(qū)貧困戶均3.97人），還導致了一個家庭即使同時是貧困戶和低保戶，在低保認定和貧困認定上人數(shù)上也還是存在差異。比如百色右江區(qū)既是低保戶又是貧困戶的家庭人口差異804人，原因是一些低保家庭中一些外嫁女、上門郎其家庭享受農(nóng)村低保保障后，其戶口未遷入，特別是一些小孩沒有出生證明，沒法辦理戶口登記，因而進不了低保保障范圍。

（5）識別的時限有差異

貧困戶一年只開展一次識別評分，錯過了不再識別納入。如有些農(nóng)村家庭在精準識別因建有兩層樓戶或房屋精裝修，被一票否決，但在精準識別過后由于突發(fā)意外、家庭變故、因病等突發(fā)原因造成家成員失去勞動力或無家庭經(jīng)濟收入，導致家庭生活陷入困境，這些家庭是可以申請低保救助的，但不能再被識別為貧困戶。再比如，宜州市少數(shù)在精準識別時間段內(nèi)屬于農(nóng)村五保對象，后因條件不符合退出五保待遇享受低保待遇，但已不再被納入貧困戶識別范圍。農(nóng)村低保實行動態(tài)管理，家庭經(jīng)濟狀況符合條件即可申請享受，家庭經(jīng)濟狀況發(fā)生變化不符合條件即時退出，不受時間限制。

此外，在農(nóng)村低保工作中，對家庭財產(chǎn)收入的核對手段、方式不足，入戶調(diào)查人員對政策的把握程度不一，再加上部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道由于社會救助經(jīng)辦人力不足，把入戶調(diào)查的工作委托給村委會干部去做，往往導致有的地方在低保監(jiān)督管理上出現(xiàn)漏洞，極少數(shù)地方還存在人情保、關(guān)系保的現(xiàn)象，在一定程度上對農(nóng)村低保與扶貧對象重合率不高產(chǎn)生影響。

2.著力實現(xiàn)政策和對象的銜接，提升重合率和貢獻率

對于符合農(nóng)村低保條件的建檔立卡貧困家

庭按政策規(guī)定程序納入農(nóng)村低保保障范圍；對于符合扶貧條件的農(nóng)村低保家庭按政策規(guī)定程序納入建檔立卡范圍，并根據(jù)致貧原因予以精準幫扶；對于依靠扶貧開發(fā)暫時無法脫貧或脫貧后再返貧的家庭和人員符合救助條件的要及時納入農(nóng)村低保、特困人員救助供養(yǎng)或臨時救助范圍，給予相應(yīng)救助保障，保障其基本生活；對于不在扶貧建檔立卡范圍內(nèi)的農(nóng)村低保家庭、特困人員要統(tǒng)籌考慮產(chǎn)業(yè)扶持、異地搬遷、生態(tài)保護、教育扶持、醫(yī)療保障、資產(chǎn)收益以及社會扶貧等政策。民政部門要充分利用精準識別貧困人口的成果，把符合條件的建檔立卡貧困人口納入低保范圍，提高低保對象與貧困人口的重合率。從對象上看，以廣西已經(jīng)完成的精準識別為例，應(yīng)對已經(jīng)被識別為貧困人口的低保對象，經(jīng)公示無異議后繼續(xù)納入低保范圍；對50分以下尚未納入低保范圍的建檔立卡貧困人口，要列入重點對象進行復(fù)查復(fù)核，采取有效措施盡快把符合條件的貧困人口納入低保范圍；對51分以上的建檔立卡貧困人口，按照低保認定標準進行核查，符合條件的納入低保范圍。

五、農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)政策有效銜接的措施

兩項制度的銜接，要以農(nóng)村困難群眾脫貧致富為主題，以加強制度改革為主線，加強農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)制度銜接，充分發(fā)揮社會救助在扶貧開發(fā)中的托底作用，與其他扶貧政策一起形成合力，編密織牢一張“覆蓋全面、救急解難、托底有力、持續(xù)發(fā)展”的基本民生安全網(wǎng)，為農(nóng)村貧困群眾脫貧致富發(fā)揮積極作用。具體而言，就是做好以下八種銜接。

（一）做好頂層設(shè)計，推進政策銜接

1.從總體上推進低保政策對扶貧攻堅的參與

研究制定出臺自治區(qū)政府層面的《關(guān)于加快推進農(nóng)村低保制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接的實施意見》，從政策層面上上明確對于符合農(nóng)村低保條件的建檔立卡貧困家庭，按政策規(guī)定程序納入農(nóng)村低保保障范圍；對于符合扶貧條件的農(nóng)村低保家庭，按政策規(guī)定程序納入建檔立卡范圍，并根據(jù)致貧原因予以精準幫扶。對于依靠扶貧開發(fā)暫時無法脫貧或脫貧后再返貧的家庭和人員，符合救助條件的要及時納入農(nóng)村低保、特困人員救助供養(yǎng)或臨時救助范圍，給予相應(yīng)救助保障，保障其基本生活。對于不在扶貧建檔立卡范圍內(nèi)的農(nóng)村低保家庭、特困人員，要統(tǒng)籌考慮產(chǎn)業(yè)扶持、異地搬遷、生態(tài)保護、教育扶持、醫(yī)療保障、資產(chǎn)收益以及社會扶貧等政策，使他們能夠和其他扶貧建檔立卡對象一起，享受國家脫貧攻堅戰(zhàn)略帶來的實惠。

2.切實把兩項政策的落實作為當前政治工作中的主要內(nèi)容

各級人民政府應(yīng)切實擔負起最低生活保障組織協(xié)調(diào)、政策宣傳、資金投入、工作保障和社會監(jiān)督等規(guī)范管理職責。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）要切實履行低保申請受理、入戶調(diào)查、民主評議、公示審核的主體責任。民政、扶貧部門要切實履行主管部門職責，發(fā)揮好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，認真組織實施農(nóng)村低保制度與扶貧開發(fā)政策銜接工作；財政部門要加強資金保障，提高資金使用效益，確保農(nóng)村低保資金和扶貧開發(fā)資金及時足額安排落實到位。

（二）有效實現(xiàn)對象銜接

1.精準把控低保救助對象

以廣西為例，各級民政部門要充分利用精準識別貧困人口的成果，把符合條件的建檔立卡貧困人口納入低保范圍，提高低保對象與貧困人口的重合率。一是對已經(jīng)被識別為貧困人口的低保對象，經(jīng)公示無異議后繼續(xù)納入低保范圍。二是對50分以下尚未納入低保范圍的建檔立卡貧困人口，要列入重點對象進行核查，采取有效措施盡快把符合條件的貧困人口納入低保范圍。三是對51分以上的建檔立卡貧困人口，按照低保認定標準進行核查，符合條件的納入低保范圍。四是對不屬于建檔立卡貧困人口的低保對象，全部進行復(fù)核復(fù)審，不符合條件的要全部清退。今后，凡是新申請低保的對象，嚴格把好“五關(guān)兩公示”，建立完善精準識別糾錯機制和責任追究機制，徹查“人情?！薄ⅰ瓣P(guān)系?！?、“騙?！?、“保人不保戶”等違規(guī)現(xiàn)象。

2.建立快速響應(yīng)機制

完善主動發(fā)現(xiàn)和快速響應(yīng)機制，及時了解、掌握、核實農(nóng)村貧困群眾遭遇突發(fā)事件、意外事故、罹患重病等特殊情況，第一時間實施社會救助。落實“一門受理、協(xié)同辦理”機制，建立統(tǒng)一受理社會救助申請的窗口，暢通農(nóng)村困難群眾求助的“綠色通道”，及時把新增出現(xiàn)的困難群眾納入相應(yīng)的社會救助制度，保障其基本生活和人格尊嚴。確保貧困對象的測算和低保對象同樣實現(xiàn)動態(tài)響應(yīng)。

3.精確實現(xiàn)扶貧與低保雙重保障對象的政策服務(wù)

要改進扶貧資源調(diào)配模式的方法來提升低保戶身份識別的準確性，除去估計家庭收入的技術(shù)外，從收入情況、資產(chǎn)情況、支出情況三大方面推進雙重對象的認定和服務(wù)工作，將區(qū)域瞄準和人口瞄準相銜接，把貧困縣瞄準、貧困鄉(xiāng)瞄準和貧困村瞄準與貧困戶瞄準、特殊人群瞄準和一般性貧困人口瞄準相銜接。推動瞄準過程宏觀與微觀相銜接，通過加強建檔立卡和動態(tài)管理等措施，防止扶貧資源的錯配或遺漏，提高了貧困人群的受益率。

（三）切實推動保障標準銜接

1.完善低保兜底機制，制定合適的保障標準

以廣西壯族自治區(qū)為例，到2016年底前，農(nóng)村低保平均保障標準低于2500元的設(shè)區(qū)市，必須提高到2500元以上；平均保障標準已經(jīng)達到2500元低于2855元的設(shè)區(qū)市，爭取提高到2855元以上；平均保障標準已經(jīng)超過扶貧線的設(shè)區(qū)市，要按照高于6%的增幅提高。列入2016年脫貧摘帽的貧困縣，要把農(nóng)村低保保障標準提高到2700元以上。2017—2020年，全區(qū)農(nóng)村低保平均保障標準每年平均增長15%左右。通過逐年提高農(nóng)村低保標準，縮小與扶貧線的差距，讓部分處于低保邊緣的貧困人口能夠納入低保保障范圍，提高低保政策對農(nóng)村脫貧攻堅的貢獻率。

2.強化對重點群體的保障

落實重點保障。扶貧部門對“建檔立卡”的“純低保戶”進一步摸清情況，將其中完全喪失勞動能力、無收入來源、處于重度貧困、靠自身條件無法改變生活狀況的對象名單，提供給本級民政部門，由民政部門按照低保分類施保的規(guī)定核準后，列為農(nóng)村低保常補對象。對農(nóng)村低保家庭中的重度殘疾人、重病患者、老年人和未成年人等特殊困難對象，通過適當增發(fā)低保金等方式，保障其基本生活需求。

（四）在動態(tài)中實現(xiàn)補助水平銜接

1.分類推進低保對象社會救助

依托分類扶貧，通過分類施保，切實保障低保家庭基本生活。對于A類和B類農(nóng)村低保對象以低保救助為主；對于C類低保對象應(yīng)以扶貧幫扶和就業(yè)扶持為主，鼓勵其通過發(fā)展產(chǎn)業(yè)、自主就業(yè)和扶持就業(yè)，逐步退出農(nóng)村低保保障范圍。

2.提高農(nóng)村低保補助水平

要通過建立自然增長機制，2016—2020年，自治區(qū)將根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平逐年提高全區(qū)農(nóng)村低保人均補助水平，有條件的市、縣，可以在自治區(qū)確定的低保補助標準的基礎(chǔ)上適當提高當?shù)剞r(nóng)村低保補助水平。并統(tǒng)籌做好扶貧對象和農(nóng)村低保對象的動態(tài)管理、定期核查、定期統(tǒng)計和動態(tài)監(jiān)測工作。

3.建立農(nóng)村低保申請家庭收入測算指標體系

探索建立農(nóng)村低保申請家庭收入測算指標體系，以家庭勞動力人口、土地收益、住房、機動車、家庭成員患病和殘疾情況等作為主要認定指標，綜合評估家庭貧困程度。將評估結(jié)果與低保申請家庭收入和財產(chǎn)核對、入戶調(diào)查、民主評議結(jié)果相結(jié)合，精準認定保障對象，合理確定補差水平。政府發(fā)放的強農(nóng)惠農(nóng)生產(chǎn)性補貼、農(nóng)村養(yǎng)老保險基礎(chǔ)養(yǎng)老金、優(yōu)待撫恤金，以及教育、計劃生育、見義勇為等方面的獎勵、補助資金，不計入農(nóng)村低保申請家庭收入范圍。鼓勵農(nóng)村低保對象通過自身努力脫貧致富，對參與扶貧開發(fā)項目、外出務(wù)工就業(yè)等需要一定工作成本的農(nóng)村低保對象，在核定家庭收入時適當扣減。對通過扶貧開發(fā)幫扶實現(xiàn)脫貧的農(nóng)村低保對象，在6至12個月內(nèi)實行低保漸退，保留低保對象身份，逐步減發(fā)低保金，提供保障過渡期，為其徹底脫貧提供有力保障。

（五）完善各類管理銜接

1.實現(xiàn)低保動態(tài)管理與扶貧退出機制銜接

要不斷加強對農(nóng)村低保對象的動態(tài)管理，指導鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）會同村（居）民委員會定期或不定期開展走訪調(diào)查，根據(jù)農(nóng)村低保對象家庭人口、收入、財產(chǎn)變化情況，及時增發(fā)、減發(fā)或停發(fā)低保金。加強與扶貧部門溝通聯(lián)系，及時將建檔立卡戶領(lǐng)取低保金情況提供給當?shù)胤鲐毑块T；針對扶貧部門提供的脫貧名單，及時將不再符合條件的農(nóng)村低保對象按程序公正有序退出低保范圍。。

2.完善扶貧小額信貸等金融支持對低保對象退出的保障作用

在農(nóng)村低保和扶貧開發(fā)制度落實中加強動態(tài)監(jiān)測，實現(xiàn)管理無縫銜接。對農(nóng)村低保對象除每月或每季度首月通過金融機構(gòu)發(fā)放低保金外，通過技能培訓、職業(yè)介紹、貸款貼息等方式，鼓勵有勞動能力的低保對象就業(yè)創(chuàng)業(yè)。將低保對象納入扶貧小額貸款政策，支持農(nóng)戶發(fā)展增收產(chǎn)業(yè)項目。省扶貧辦、省財政與農(nóng)村信用社合作，對扶貧對象放寬貸款條件、簡化貸款流程、加快放款時間，并由財政對農(nóng)戶貸款貼息，減輕低保對象創(chuàng)業(yè)前期資金短缺和后期還款的壓力。

3.實行共責風險式管理

兩項政策銜接，是一種新型反貧困政策，且其運行是一種共責風險式的管理，是政府部門、貧困對象、社會組織在市場條件下的多元互動，區(qū)別于傳統(tǒng)，政策自上而下的單向度管理結(jié)構(gòu)。就政府部門來說，橫向上是多部門平行間的合作協(xié)調(diào)，是多部門政府組織的共同參與；縱向是中央部門與地方部門垂直間的指導與服從、遵循與變通。就政府部門與貧困對象來說，是國家再分配和轉(zhuǎn)移支付以及公民生存權(quán)、發(fā)展權(quán)的要求，體現(xiàn)平等和保障的價值，實現(xiàn)國家責任與公民責任的結(jié)合。就政府部門與社會組織來說，是國家引導和管理社會組織發(fā)揮其專門性、服務(wù)性作用，合力為貧困人口提供公共服務(wù)，體現(xiàn)選擇和自主的價值以及國家與社會組織的結(jié)合。

（六）實現(xiàn)工作機制銜接

1.健全社會救助一門受理機制

要建立健全“一門受理、協(xié)同辦理”機制，建立統(tǒng)一受理社會救助申請的窗口，明確有關(guān)部門職責，制定部門轉(zhuǎn)介辦理程序，明確辦理時限，及時把符合條件的建檔立卡貧困戶納入相應(yīng)的社會救助范圍，為困難群眾提供“一站式”服務(wù)，暢通救助政策“最后一公里”。

2.建立績效考核機制

將低保制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接列入自治區(qū)民政工作年度目標管理的重要內(nèi)容，細化考核指標、加大督促檢查力度，促進社會救助保障扶貧工作落實。自治區(qū)民政廳和自治區(qū)扶貧辦加強對兩項制度銜接工作的督查，及時解決工作中出現(xiàn)的問題，確保銜接工作落實。

3.建立農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)銜接聯(lián)席會議制度

加強農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)制度銜接的組織領(lǐng)導，協(xié)同解決兩項制度銜接過程中出現(xiàn)的新情況和新問題，研究分析全區(qū)農(nóng)村低保和扶貧攻堅工作發(fā)展形勢，制定相互協(xié)調(diào)銜接的工作方針、政策和措施；指導、協(xié)調(diào)和部署農(nóng)村低保和扶貧攻堅工作，推動兩項制度措施的銜接落實。聯(lián)席會議原則上每年召開1次，必要時可隨時召開；需聯(lián)席會議研究討論和審議的重要事項，經(jīng)聯(lián)席會議成員單位提出，向聯(lián)席會議總召集人或副總召集人請示同意后上會研究；對在日常工作中，農(nóng)村低保和扶貧攻堅兩項制度出現(xiàn)的需要協(xié)調(diào)解決的事項，由聯(lián)席會議成員單位提出，報聯(lián)席會議辦公室備案，可召開相關(guān)部門參加的部門會商會議，商議解決問題。

（七）扎實推進信息數(shù)據(jù)銜接

1.完善部門數(shù)據(jù)銜接

加快推進低保信息管理系統(tǒng)與扶貧信息管理系統(tǒng)的互聯(lián)互通、信息共享，力爭實現(xiàn)低保信息系統(tǒng)和建檔立卡貧困人口信息管理系統(tǒng)無縫銜接，確保信息數(shù)據(jù)完整、更新及時。同時進一步推進低保核對信息平臺建設(shè)，加快推進與銀行、保險等部門信息數(shù)據(jù)的聯(lián)網(wǎng)共享，爭取把通信、電力等居民消費支出數(shù)據(jù)也列入核對范圍，提升救助核對的精準度。凡是新申請低保救助的對象，原則上必須經(jīng)過低保核對信息平臺核對后方可審批，做到“凡進必核”

2.整合民政、扶貧統(tǒng)計指標

建立信息共享機制。省級層面完善社會救助信息系統(tǒng)，增加與扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)相銜接的功能和相關(guān)數(shù)據(jù)項，逐步實現(xiàn)兩個系統(tǒng)信息數(shù)據(jù)對接共享?？h級層面要實現(xiàn)民政部門的農(nóng)村低保對象與扶貧部門的扶貧“建檔立卡”對象的臺賬比對和銜接。民政、扶貧部門協(xié)同制定兩項制度銜接的統(tǒng)計指標，建立農(nóng)村低保、扶貧開發(fā)和貧困統(tǒng)計監(jiān)測制度，不斷規(guī)范相關(guān)統(tǒng)計信息的采集、整理、反饋和發(fā)布工作，及時客觀反映貧困狀況、變化趨勢和兩項制度銜接工作成效。

3.強化社會救助信息的使用

加強民政部門與扶貧部門的溝通協(xié)作，建立社會救助與扶貧攻堅的協(xié)同機制，進一步加強信息數(shù)據(jù)共享、人員臺賬比對、救助和扶貧政策銜接等工作，確保符合條件的農(nóng)村低保對象、農(nóng)村五保供養(yǎng)對象、農(nóng)村孤兒都納入扶貧部門的“建檔立卡”范圍；對扶貧部門確定的扶貧對象開展摸底排查，符合社會救助政策的，充分運用社會救助資源予以重點保障。加強民政部門與扶貧部門及其他社會救助管理部門的溝通協(xié)作，發(fā)揮統(tǒng)籌社會救助體系的職能作用，幫助農(nóng)村貧困群眾獲得各類社會救助和扶貧開發(fā)資源。

（八）鞏固社會力量銜接成果

1.推進社會服務(wù)參與扶貧和精準救助

建立多方參與機制。引導社工、志愿者、社會組織、基層組織積極參與社會救助保障扶貧工作，協(xié)助落實社會救助政策，為農(nóng)村貧困群眾提供社會融入、能力提升、心理疏導、資源鏈接、宣傳倡導等多元幫助和服務(wù)。發(fā)揮村民委員會最了解農(nóng)村貧困群眾生活狀況和救助需求的優(yōu)勢，指導其協(xié)助做好救助對象發(fā)現(xiàn)報告、申請審核、動態(tài)管理、政策宣傳等工作，為農(nóng)村貧困群眾排憂解難。

2.增強層級部門合作和群眾自治組織的銜接力量

完善工作保障機制。進一步完善經(jīng)費保障機制，積極爭取中央財政資金傾斜支持，省財政加大投入，落實市、縣兩級應(yīng)承擔資金，形成社會救助資金合力。加強縣、鄉(xiāng)兩級社會救助經(jīng)辦機構(gòu)能力建設(shè)，通過政府購買服務(wù)方式，根據(jù)農(nóng)村低保對象比例量化配備工作人員，探索建設(shè)村（居）民委員會社會救助協(xié)管員隊伍，進一步提高落實社會救助保障扶貧政策的能力。

3.強化基層民政經(jīng)辦機構(gòu)、扶貧機構(gòu)與群眾自助的銜接

進一步完善基層人才培養(yǎng)機制。健全完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)一門受理平臺，合理設(shè)置基層編制結(jié)構(gòu)，推進政府購買服務(wù)進程，落實基層社會救助經(jīng)辦人員。按照全科社工標準，加強業(yè)務(wù)培訓，打造一專多能的工作隊伍，打通“最后一公里”，讓各項救助、扶貧制度在實踐中全面銜接。