金成波　劉慧磊

（1中央黨校政法部北京100091；2中國政法大學(xué)法學(xué)院北京100088）

試論黨規(guī)中的群眾紀(jì)律

金成波1劉慧磊2

（1中央黨校政法部北京100091；2中國政法大學(xué)法學(xué)院北京100088）

2015年新修訂的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》把對違反群眾紀(jì)律行為的處分單設(shè)一章，凸顯了群眾紀(jì)律的地位。黨規(guī)中的群眾紀(jì)律作為黨內(nèi)紀(jì)律的重要部分，對于貫徹黨為人民服務(wù)的宗旨、密切黨同群眾的聯(lián)系、落實黨的群眾路線具有重大意義。黨規(guī)中群眾紀(jì)律的概念、特征、內(nèi)容、違反群眾紀(jì)律的類型都需要作一番系統(tǒng)梳理。

黨內(nèi)法規(guī) 群眾紀(jì)律 特征 內(nèi)容 違反類型

黨規(guī)中的群眾紀(jì)律是建黨以來就有的，隨著黨內(nèi)規(guī)章紀(jì)律的完善，黨規(guī)中的群眾紀(jì)律也逐步完善、形成體系。2015年最新修訂的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》把對違反群眾紀(jì)律行為的處分單設(shè)一章，進(jìn)一步凸顯了群眾紀(jì)律的地位。群眾紀(jì)律是黨的性質(zhì)和宗旨的體現(xiàn)，是密切黨與群眾血肉聯(lián)系的重要保證，更具有執(zhí)政黨紀(jì)律的特色。中國共產(chǎn)黨不僅代表工人階級的利益，而且代表最廣大人民群眾的根本利益，這是黨執(zhí)政的階級基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)，嚴(yán)格貫徹執(zhí)行黨的群眾紀(jì)律，才能鞏固和擴大黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，保證黨的執(zhí)政地位。

一、黨規(guī)中群眾紀(jì)律的概念

黨規(guī)中的群眾紀(jì)律是指規(guī)定在黨規(guī)中的黨組織和黨員在貫徹執(zhí)行黨的群眾路線和處理黨群關(guān)系過程中必須遵循的行為規(guī)則。人民是歷史的創(chuàng)造者，群眾是真正的英雄。群眾觀點是辯證唯物主義和歷史唯物主義的基本觀點。馬克思、恩格斯在作于1848年的《共產(chǎn)黨宣言》中指出：“過去的一切運動都是少數(shù)人的，或者為少數(shù)人謀利益的運動。無產(chǎn)階級的運動是絕大多數(shù)人的，為絕大多數(shù)人謀利益的獨立的運動?！保?]（P411）劉少奇在七大關(guān)于修改黨章的報告中指出了群眾路線的重要地位：“黨的群眾路線，是我們黨的根本的政治路線，也是我們黨的根本的組織路線?！保?]（P140）習(xí)近平在黨的群眾路線教育實踐活動工作會議上指出：“群眾路線是我們黨的生命線和根本工作路線”。［3]嚴(yán)明的群眾紀(jì)律，是我們黨區(qū)別于其他政黨的顯著標(biāo)志之一，是無產(chǎn)階級政黨先進(jìn)性的具體體現(xiàn)。

中國共產(chǎn)黨歷來重視嚴(yán)明黨的群眾紀(jì)律。1947年10月10日，中國人民解放軍總部發(fā)布《關(guān)于重行頒布三大紀(jì)律八項注意的訓(xùn)令》，規(guī)定“：二、三大紀(jì)律如下：（一）一切行動聽指揮；（二）不拿群眾一針一線；（三）一切繳獲要歸公。三、八項注意如下：（一）說話和氣；（二）買賣公平；（三）借東西要還；（四）損壞東西要賠；（五）不打人罵人；（六）不損壞莊稼；（七）不調(diào)戲婦女；（八）不虐待俘虜。”［4]（P1241）其中，“不拿群眾一針一線”“借東西要還”“損壞東西要賠”“不打人罵人”“不損壞莊稼”等，都是講的群眾紀(jì)律。黨的十八大以來，黨章經(jīng)過修改后規(guī)定，共產(chǎn)黨員必須履行的八項義務(wù)中明確要求黨員“密切聯(lián)系群眾，向群眾宣傳黨的主張，遇事同群眾商量，及時向黨反映群眾的意見和要求，維護(hù)群眾的正當(dāng)利益?！保?]（P8）要求黨員“堅持黨和人民的利益高于一切，個人利益服從黨和人民的利益，吃苦在前，享受在后，克己奉公，多做貢獻(xiàn)?！保?]（P8）還要求黨員“為了保護(hù)國家和人民的利益，在一切困難和危險的時刻挺身而出，英勇斗爭，不怕犧牲”。［5]（P8）上述內(nèi)容都是黨的群眾紀(jì)律最根本的要求和體現(xiàn)，也體現(xiàn)了黨的宗旨是全心全意為人民服務(wù)。

在貫徹執(zhí)行黨的群眾路線和處理黨群關(guān)系過程中，黨組織和黨員只有嚴(yán)格遵守群眾紀(jì)律，才能處理好黨與群眾的關(guān)系。毛澤東說：“我們共產(chǎn)黨人好比種子，人民好比土地。我們到了一個地方，就要同那里的人民結(jié)合起來，在人民中生根、開花。”［4]（P1162）1944年7月在接見英國記者斯坦因時，毛澤東說：“我們的黨員在中國人口中當(dāng)然只占很小的一部分，只有當(dāng)這一小部分人反映大多數(shù)人的意見，并為他們的利益而工作時，黨和人民之間的關(guān)系才是健康的?！保?]（PP186～187）習(xí)近平總書記也指出：“密切黨群、干群關(guān)系，保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系，始終是我們黨立于不敗之地的根基。一個政黨，一個政權(quán)，其前途和命運最終取決于人心向背。如果我們脫離群眾、失去人民擁護(hù)和支持，最終也會走向失敗?！保?]（P15）由此可見，我們黨最大的優(yōu)勢在于密切聯(lián)系群眾，黨執(zhí)政后最大的危險在于脫離群眾。嚴(yán)格貫徹執(zhí)行黨的群眾紀(jì)律，才能鞏固和擴大黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，保證黨的執(zhí)政地位。

2015年10月修訂的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》根據(jù)習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委五次全會上的重要講話精神，結(jié)合黨的紀(jì)律建設(shè)的理論和實踐，將違紀(jì)行為分為違反政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、廉潔紀(jì)律、群眾紀(jì)律、工作紀(jì)律和生活紀(jì)律六類。這“六大紀(jì)律”類型的劃分，邏輯清晰、重點明確，其中群眾紀(jì)律、生活紀(jì)律都是原條例沒有的分類方式。新修訂的《條例》把對違反群眾紀(jì)律行為的處分單設(shè)一章，恢復(fù)了“三大紀(jì)律、八項注意”中關(guān)于群眾紀(jì)律的優(yōu)良傳統(tǒng)，旨在保持黨與人民群眾的血肉聯(lián)系。

二、黨規(guī)中群眾紀(jì)律的特征

1.黨規(guī)中的群眾紀(jì)律是規(guī)范黨組織和黨員的規(guī)定。黨規(guī)中的群眾紀(jì)律的規(guī)范對象是黨組織和廣大黨員。黨的群眾紀(jì)律是處理黨組織、黨員與人民群眾關(guān)系的工作規(guī)范。各級黨組織尤其是基層黨組織和廣大黨員是處理與群眾關(guān)系的第一線人員，其實施職務(wù)行為時代表了黨來直接地面對群眾，因此在黨規(guī)中對群眾紀(jì)律予以統(tǒng)一規(guī)定成為應(yīng)有之義和黨實施群眾路線工作中的現(xiàn)實需求。各級黨組織和廣大黨員在為人民服務(wù)的工作過程中必須遵守黨規(guī)中關(guān)于群眾紀(jì)律的規(guī)定，堅持黨的全心全意為人民服務(wù)的宗旨，隨時隨地維護(hù)人民群眾的利益，不允許以任何借口、任何形式侵占和損害人民群眾的利益。

2.黨規(guī)中的群眾紀(jì)律是由黨制定、認(rèn)可的規(guī)范。

黨規(guī)中的群眾紀(jì)律是由中國共產(chǎn)黨自身制定的規(guī)范。第一，這并不意味著黨可以隨意制定規(guī)范。憲法法律規(guī)定包括黨在內(nèi)的一切組織和個人應(yīng)當(dāng)在“憲法和法律的范圍內(nèi)活動”，因此黨規(guī)中的群眾紀(jì)律應(yīng)當(dāng)符合憲法法律的規(guī)定。第二，黨規(guī)中的群眾紀(jì)律有利于實施憲法法律中關(guān)于保障公民權(quán)利的規(guī)定。鄧小平在十一屆三中全會報告中指出，“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法。沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障?！秉h規(guī)中的群眾紀(jì)律，規(guī)定了保護(hù)公民權(quán)利、黨員權(quán)利的條款，對黨組織和黨員提出了高于憲法法律規(guī)定的要求。中國共產(chǎn)黨始終代表最廣大人民的根本利益，這一代表性有利于保護(hù)群眾利益，有利于保護(hù)公民權(quán)利、黨員權(quán)利。第三，黨規(guī)中的群眾紀(jì)律的制定主體是中國共產(chǎn)黨，制定機關(guān)是黨的中央組織、中央各部門、中央軍委總政治部和各省、自治區(qū)、直轄市黨委。如《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》是由中共中央紀(jì)委制定的。第四，從黨規(guī)中群眾紀(jì)律的體現(xiàn)形式上說，黨以《中國共產(chǎn)黨章程》、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、“三大紀(jì)律八項注意”等黨規(guī)黨紀(jì)的形式具體規(guī)范了黨的群眾紀(jì)律。

3.黨規(guī)中的群眾紀(jì)律是調(diào)整黨的群眾路線實施領(lǐng)域中行為的黨內(nèi)規(guī)則。群眾紀(jì)律是黨的各級組織和全體黨員貫徹執(zhí)行黨的群眾路線和處理黨群關(guān)系必須遵守的行為規(guī)則。調(diào)整對象的不同是群眾紀(jì)律在黨規(guī)內(nèi)部區(qū)別于其他紀(jì)律的基本前提。群眾紀(jì)律的調(diào)整對象是黨組織、全體黨員在黨的群眾路線實施領(lǐng)域中的行為。對群眾紀(jì)律調(diào)整對象作以上認(rèn)知之后，其與近似概念之間的區(qū)別便一目了然。群眾紀(jì)律是調(diào)整黨的群眾路線實施領(lǐng)域中行為的黨內(nèi)規(guī)則，而政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、經(jīng)濟(jì)工作紀(jì)律是調(diào)整政治工作、組織工作、經(jīng)濟(jì)工作領(lǐng)域內(nèi)行為的黨內(nèi)規(guī)則。

4.群眾紀(jì)律的實施目的是為了保持黨與群眾的密切聯(lián)系。與政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、經(jīng)濟(jì)工作紀(jì)律為了維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一、維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序不同，群眾紀(jì)律的實施目的是為了保持黨與群眾的密切聯(lián)系。作為馬克思主義政黨，我們黨的優(yōu)勢很多，在所有優(yōu)勢中，“密切聯(lián)系群眾”是最大政治優(yōu)勢。密切聯(lián)系群眾，既是馬克思主義政黨的一個根本標(biāo)志，又是我們黨取得革命、建設(shè)、改革成功的根本保證。將群眾紀(jì)律作為黨規(guī)中的一部分單獨列出來，專門規(guī)制群眾路線實施領(lǐng)域中的行為具有重要意義。

三、黨規(guī)中群眾紀(jì)律的基本內(nèi)容

黨規(guī)中群眾紀(jì)律的具體內(nèi)容主要分布在《黨章》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等黨內(nèi)法規(guī)中。黨規(guī)中群眾紀(jì)律從內(nèi)容上可以區(qū)為五個部分：

1.不準(zhǔn)與民爭利，反對以任何形式利用職權(quán)謀取私利。各級黨組織和廣大黨員在工作中，應(yīng)當(dāng)堅持尊重、保護(hù)國家財產(chǎn)、群眾生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)以及群眾財產(chǎn)。正如2014年5月4日習(xí)近平在北京大學(xué)考察時指出的，“當(dāng)官就不要想發(fā)財、想發(fā)財就不要去做官”。利用職權(quán)謀取私利，不但違反黨規(guī)黨紀(jì)，還觸犯了憲法法律，這種官員毫無例外將面臨法律的懲罰。2012年12月4日，習(xí)近平主持召開中共中央政治局會議，審議通過了《中央政治局關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項規(guī)定》，其中規(guī)定：“一、中央政治局全體同志要改進(jìn)調(diào)查研究，到基層調(diào)研要深入了解真實情況，總結(jié)經(jīng)驗、研究問題、解決困難、指導(dǎo)工作，向群眾學(xué)習(xí)、向?qū)嵺`學(xué)習(xí)，多同群眾座談，多同干部談心，多商量討論，多解剖典型。五、要改進(jìn)警衛(wèi)工作，堅持有利于聯(lián)系群眾的原則，減少交通管制，一般情況下不得封路、不清場閉館?！薄鞍隧椧?guī)定”在加強黨的作風(fēng)中堅持黨的思想路線，在鞏固黨的思想路線中加強了作風(fēng)建設(shè)，既樹立了形象，又密切了黨群關(guān)系。

2012年12月26日，浙江省為貫徹落實“八項規(guī)定”提出“六項禁令”，后經(jīng)中央轉(zhuǎn)發(fā)。其中“六項禁令”為：（一）嚴(yán)禁用公款搞相互走訪、送禮、宴請等拜年活動；（二）嚴(yán)禁向上級部門贈送土特產(chǎn)；（三）嚴(yán)禁違反規(guī)定收送禮品、禮金、有價證券、支付憑證和商業(yè)預(yù)付卡；（四）嚴(yán)禁濫發(fā)錢物，講排場、比闊氣，搞鋪張浪費；（五）嚴(yán)禁超標(biāo)準(zhǔn)接待；（六）嚴(yán)禁組織和參與賭博活動。六項禁令對于利用職權(quán)謀取私利的行為予以堅決禁止，凸顯了“黨要管黨、從嚴(yán)治黨”的決心。

習(xí)近平在黨的群眾路線教育實踐活動工作會議上指出：“開展黨的群眾路線教育實踐活動，就是要把為民務(wù)實清廉的價值追求深深根植于全黨同志的思想和行動中，夯實黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，鞏固黨的執(zhí)政地位，增強黨的創(chuàng)造力凝聚力戰(zhàn)斗力，使保持黨的先進(jìn)性和純潔性、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和執(zhí)政地位具有廣泛、深厚、可靠的群眾基礎(chǔ)?！保?]廣大黨員尤其是黨的各級領(lǐng)導(dǎo)干部要堅決克服官僚主義作風(fēng)，堅持為人民服務(wù)的宗旨，不準(zhǔn)與民爭利，反對以任何形式利用職權(quán)謀取私利，進(jìn)一步密切黨同人民群眾的血肉聯(lián)系。例如2014年在工作崗位上突發(fā)心臟病去世的中共黨員、上海市高院副院長鄒碧華同志，他遵從法官職業(yè)道德，堅持司法為民，是為人民服務(wù)的好法官，是清正廉潔、不謀取私利的好黨員，值得廣大黨員干部學(xué)習(xí)效仿。廣大黨員要正確運用手中的權(quán)力，把維護(hù)群眾的利益作為思考問題、制定政策的基本出發(fā)點，決不能與民爭利、以權(quán)謀私、侵犯群眾的合法利益，以保持共產(chǎn)黨員的政治本色和領(lǐng)導(dǎo)干部的良好形象。

2.不準(zhǔn)侵占群眾的各種物質(zhì)利益及損害群眾合法權(quán)益。近些年來，我國發(fā)生了一些較大規(guī)模的群體性事件，如貴州甕安、云南孟連、甘肅隴南等重大群體性事件；發(fā)生了一些重大生產(chǎn)安全事故，如膠濟(jì)鐵路特別重大交通事故、河北蔚縣特大礦難和陜西襄汾潰壩事件；發(fā)生了一些重大食品安全事故，如三鹿嬰幼兒奶粉事件和齊二藥事件等等。這些事件的發(fā)生，很大程度上反映出我們的黨員干部在工作中存在損害群眾利益的行為。

通過加強黨的群眾工作紀(jì)律建設(shè)，可以提高黨員干部的服務(wù)意識，不斷豐富和拓展群眾工作的內(nèi)容和范圍。黨員干部要著力解決好人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，如在生產(chǎn)安全、食品藥品安全方面應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格把控生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，對不符合相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的產(chǎn)品、公司、工廠堅決予以處罰。只有堅持從人民群眾的實際和利益出發(fā)，謹(jǐn)慎妥善地處理各種社會矛盾，才能把矛盾解決在當(dāng)?shù)亍⒔鉀Q在基層、解決在萌芽狀態(tài)，維護(hù)好廣大人民群眾的利益。

3.不準(zhǔn)搞特權(quán)，不得以不平等態(tài)度對待群眾，對群眾逞威風(fēng)、耍權(quán)勢，欺壓群眾。毛澤東認(rèn)為：“我們一切工作干部，不論職位高低，都是人民的勤務(wù)員，我們所做的一切，都是為人民服務(wù)?！保?]（P243）中國共產(chǎn)黨以全心全意為人民服務(wù)為根本宗旨，實施群眾路線、處理黨群關(guān)系時應(yīng)當(dāng)堅持公平、公開的原則，對涉及群眾利益的決定，各級黨組織和廣大黨員應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究、與群眾妥善溝通。對待群眾，黨提倡群眾觀念、服務(wù)意識和奉獻(xiàn)精神，禁止搞特權(quán)、逞威風(fēng)、耍權(quán)勢、欺壓群眾。像雷鋒、焦裕祿那樣的黨員之所以受到黨的推崇和學(xué)習(xí)，就是因為他們具有群眾觀念、服務(wù)意識和奉獻(xiàn)精神，對待群眾像對待自己的家人一樣。

習(xí)近平總書記指出：“如果管黨不力，治黨不嚴(yán)，人民群眾反映強烈的黨內(nèi)突出問題得不到解決，那我們黨遲早會失去執(zhí)政資格，不可避免被歷史淘汰。這絕不是危言聳聽?！比h同志應(yīng)當(dāng)始終謹(jǐn)記：“黨員、干部的權(quán)力是人民賦予的，始終堅持為人民服務(wù)的宗旨，遵守群眾紀(jì)律，不搞特權(quán)，平等對待群眾才能獲得群眾的支持?！?/p>

4.不準(zhǔn)侵犯群眾的公民權(quán)利，不準(zhǔn)隨意干涉群眾宗教信仰和生活習(xí)慣。2004年3月，國家最高權(quán)力機關(guān)——全國人民代表大會通過憲法修正案，首次將“國家尊重和保障人權(quán)”寫入《憲法》，這對于我國人權(quán)保障事業(yè)的發(fā)展具有劃時代的里程碑意義。［9]（P146）我國《憲法》被稱為“公民權(quán)利的保障書”，《憲法》第34條、第35條、第36條、第37條、第38條、第40條、第41條等條款分別規(guī)定了選舉權(quán)和被選舉權(quán)，言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由，宗教信仰自由，人身自由，人格尊嚴(yán)，通信自由和通信秘密，批評建議權(quán)等公民權(quán)利。

黨規(guī)中的群眾紀(jì)律也對人民群眾的公民權(quán)利予以保護(hù)。主要包括十個方面：1.不得侵犯群眾的批評權(quán)、檢舉權(quán)、控告權(quán)。2.不得侵犯群眾的申辯權(quán)、辯護(hù)權(quán)、申訴權(quán)、作證權(quán)。3.不得侵犯群眾的選舉權(quán)、被選舉權(quán)、表決權(quán)。4.不得侵犯群眾的人身權(quán)利，包括：不得實施侮辱、誹謗的行為；不得實施毆打、體罰、非法拘禁、非法搜查的行為；不得實施非法侵入或者非法搜查他人住宅的行為等等。5.不得實施違反勞動管理法律、法規(guī)侵犯他人權(quán)利的行為。6.不得實施侵犯他人通信自由的行為。7.不得實施干涉他人婚姻自由的行為。8.不得實施誣告陷害他人的行為。9.不得隨意干涉群眾宗教信仰。10.不得隨意干涉群眾生活習(xí)慣。黨的各級組織和黨員、干部在工作過程中，要依據(jù)《憲法》和黨規(guī)中的群眾紀(jì)律合法合規(guī)地行使職權(quán)，遵循法無授權(quán)即禁止的原則，尊重和保障公民權(quán)利。

5.不準(zhǔn)以官僚主義的態(tài)度對待群眾，對群眾疾苦和困難麻木不仁，在人民群眾生命和財產(chǎn)受到威脅時袖手旁觀。黨的各級組織和黨員、干部都要努力加強同人民群眾的聯(lián)系，反對形形色色的官僚主義。在發(fā)生地震、海嘯、泥石流、火災(zāi)、洪澇、干旱等自然災(zāi)害、安全事故、突發(fā)事件時，當(dāng)?shù)氐狞h組織和黨員應(yīng)當(dāng)積極救助人民群眾，動用可以動用的人力、物力資源來挽救人民群眾的生命和財產(chǎn)。近些年來，由于漠視群眾利益和正當(dāng)訴求，貴州省“甕安事件”、廣東省“烏坎事件”、四川省“什邡事件”等干群沖突、群體性事件相繼發(fā)生。這些事件給黨的事業(yè)造成了較大損失和深刻教訓(xùn)，也使我們的黨員干部認(rèn)識到應(yīng)當(dāng)始終注意傾聽群眾的利益訴求，保護(hù)人民群眾的生命和財產(chǎn)。

四、黨規(guī)中違反群眾紀(jì)律的類型

《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》在深入總結(jié)黨的十八大以來管黨治黨經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對常見的違反群眾紀(jì)律的問題進(jìn)行了分類，并針對不同情況提出了相應(yīng)的處分規(guī)定，確保全黨進(jìn)一步增進(jìn)同群眾的感情，拉近同群眾的距離，真正做到發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享。

1.違規(guī)征收、占有群眾財物?！稇椃ā返?3條規(guī)定：“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯。國家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償?！毙枰⒁獾氖?，為了公共利益對公民財產(chǎn)權(quán)進(jìn)行的任何限制，也不是無對價的剝奪私有財產(chǎn)，必須給予合理的補償。［10]從現(xiàn)實生活看，任意限制或剝奪公民財產(chǎn)權(quán)的大量現(xiàn)象是在所謂的“具體化”過程中發(fā)生的。例如以下幾種情況不屬于合理限制的范圍：規(guī)定財產(chǎn)權(quán)的法律或法規(guī)內(nèi)容違憲或違法；執(zhí)行違憲法律的行政機關(guān)執(zhí)行行為；雖然法律或法規(guī)合憲，但執(zhí)行行為違法等。無論屬于何種情況，上述現(xiàn)象都是侵犯公民財產(chǎn)權(quán)的行為，違背了憲法關(guān)于財產(chǎn)權(quán)規(guī)定的基本精神。［10]部分黨員和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在征收、征用領(lǐng)域以執(zhí)行公務(wù)為名對群眾巧取豪奪、暗箱操作，毫無愧疚地將群眾的血汗錢裝進(jìn)自己腰包。對于征收、占有領(lǐng)域的此種亂象必須進(jìn)行有效、深入的管控，不能任由其發(fā)展。

《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第105條規(guī)定了違規(guī)征收、占有群眾財物的六種行為類型：1.超標(biāo)準(zhǔn)、超范圍向群眾籌資籌勞、攤派費用，加重群眾負(fù)擔(dān)。2.違反有關(guān)規(guī)定扣留、收繳群眾款物或者處罰群眾。3.克扣群眾財物，或者違反有關(guān)規(guī)定拖欠群眾錢款。4.在管理、服務(wù)活動中違反有關(guān)規(guī)定收取費用。5.在辦理涉及群眾事務(wù)時刁難群眾、吃拿卡要。6.其他侵害群眾利益行為。對上述六類行為予以懲處，可以促使黨員領(lǐng)導(dǎo)干部對自己與群眾的關(guān)系重新認(rèn)識，在工作中牢固樹立群眾合法私有財產(chǎn)不可侵犯的群眾紀(jì)律意識。

2.干涉群眾生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，致使群眾財產(chǎn)遭受較大損失。群眾是歷史的推動者，是社會財富的創(chuàng)造者，黨歷來尊重群眾的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，出臺一系列政策幫助、促進(jìn)群眾生產(chǎn)經(jīng)營。建國以來，農(nóng)業(yè)合作化、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、改革開放、社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立等極大地解放了生產(chǎn)力，群眾真切地感受到了政策的實惠，激發(fā)了他們生產(chǎn)創(chuàng)業(yè)的積極性。另一方面，也要看到部分黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在開展群眾工作時由于工作不得法，干涉群眾生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，致使群眾財產(chǎn)遭受較大損失，使群眾產(chǎn)生了抵觸情緒。

《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第106條規(guī)定了對干涉群眾生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)、致使群眾財產(chǎn)遭受較大損失的行為的懲處，包括以下三種行為類型：1.以行政命令代替群眾自主經(jīng)營。由于我國長期的計劃經(jīng)濟(jì)體制經(jīng)歷，使得黨員尤其是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在處理問題時習(xí)慣性地運用行政命令和指令性計劃的方式，靠定指標(biāo)、下任務(wù)來推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這種工作方法違反了群眾的生產(chǎn)規(guī)律、壓制了群眾的生產(chǎn)創(chuàng)造力，同時脫離當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展實際。2.集權(quán)過多，放權(quán)不夠。隨著改革開放的推進(jìn)和群眾生產(chǎn)自主性的增強，政府原有的大包大攬的工作方式已經(jīng)不適應(yīng)市場發(fā)展的需求，改革勢在必行。李克強總理在《政府工作報告》中指出：深入推行行政體制改革。進(jìn)一步簡政放權(quán)，這是政府的自我革命。［11]這一論述，反映了新時期對政府、領(lǐng)導(dǎo)干部簡政放權(quán)的要求。3.工作方式粗暴直接。某些一線領(lǐng)導(dǎo)干部，從主觀意愿出發(fā)制訂工作方案，同時簡單地依靠行政強制力要求各下屬單位執(zhí)行，結(jié)果引起群眾反感和工作失敗。對上述三種類型行為予以懲處，可以實現(xiàn)“市場的歸市場，政府的歸政府”，市場經(jīng)濟(jì)和宏觀調(diào)控合理配置，實現(xiàn)新常態(tài)經(jīng)濟(jì)的順利發(fā)展。

3.對待群眾有失公平。公平正義是人類社會前進(jìn)的動力源之一，是人類追求理想社會的重要目標(biāo)。中國共產(chǎn)黨自建黨以來，就一直將追求、維護(hù)、實現(xiàn)公平正義作為一項重要目標(biāo)，并將這一目標(biāo)落實到黨的各項方針政策中。這一過程盡管不是順利的，但我們黨對公平正義的孜孜以求卻是永遠(yuǎn)不變的。［12]社會主義制度的建立，從本質(zhì)上確立了公平正義的歷史定位。鄧小平指出：“社會主義的本質(zhì)，是解放生產(chǎn)力，發(fā)展生產(chǎn)力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達(dá)到共同富裕?！保?3]（P373）在我國，各行各業(yè)的群眾都是社會主義價值的創(chuàng)造者，理應(yīng)受到同等尊重和公平對待，理應(yīng)享有公平的機會和公平的結(jié)果。在社會保障、政策扶持、救災(zāi)救濟(jì)款物的分配和發(fā)放等方面，更應(yīng)堅持公平原則，因為這幾類政策與民生密不可分，其設(shè)立的目的是幫助弱勢群體，保障其基本的生活需求得到滿足。《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第107條將黨員干部對待群眾有失公平的行為分為以下幾類：

（1）在社會保障領(lǐng)域優(yōu)親厚友、明顯有失公平。社會保障是指國家立法強制規(guī)定的，由國家和社會出面舉辦，對公民在年老、疾病、傷殘、失業(yè)、生育、死亡、遭遇災(zāi)害、面臨生活困難時給予物質(zhì)幫助，旨在保障公民個人和家庭基本生活需要并提高生活水平，實現(xiàn)社會公平和社會進(jìn)步的制度。［14]（PP264～265）社會保障對于符合社會保障條件的群眾來說意義重大，黨員干部在評定、落實社會保障時必須公平公開，保障喪失勞動能力和生活遇到障礙的群眾能受到保障。而落實社會保障的過程中，黨員干部優(yōu)親厚友、偏向于利益相關(guān)人的行為屢見不鮮。針對這種情況，《紀(jì)律處分條例》專門規(guī)定了處分辦法。

（2）在政策扶持領(lǐng)域優(yōu)親厚友、明顯有失公平。在西部開發(fā)、鼓勵創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、文化消費、購房補貼等諸多政策扶持領(lǐng)域，黨員干部為親朋好友、請托人等利益相關(guān)人爭取指標(biāo)，不依照政策規(guī)定辦事，妨害了政策資源的合理、公正分配。針對這種情況，《紀(jì)律處分條例》專門規(guī)定了處分辦法。

（3）在救災(zāi)救濟(jì)領(lǐng)域優(yōu)親厚友、明顯有失公平。2004年3月第十屆全國人民代表大會第二次會議通過《中華人民共和國憲法修正案》。其中第23條規(guī)定：“國家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度”第24條規(guī)定：“國家尊重和保障人權(quán)?！痹诔霈F(xiàn)火山、洪澇、泥石流等自然災(zāi)害或不可抗力情形時，為保障那些因為上述原因而面臨貧困、物質(zhì)匱乏等生存生活困難的人的生存權(quán)利和尊嚴(yán)，國家有義務(wù)提供救災(zāi)救濟(jì)等福利援助。黨員干部在救災(zāi)救濟(jì)領(lǐng)域優(yōu)親厚友、明顯有失公平的行為，損害了受災(zāi)群眾的生存權(quán)，應(yīng)予以堅決懲處。

4.漠視群眾權(quán)利。我國是人民民主專政的社會主義國家，憲法和法律規(guī)定人民群眾享有廣泛的權(quán)利和自由，任何人不得非法剝奪。毛澤東指出：“馬克思主義的基本原則，就是要使群眾認(rèn)識自己的利益，并且團(tuán)結(jié)起來，為自己的利益而奮斗?！保?]（P1319）廣大黨員干部必須尊重群眾權(quán)利并保障群眾權(quán)利的順利實施，使黨的群眾路線內(nèi)化于心、外化于行。具體來說，尊重群眾權(quán)利屬于黨員工作的消極層面，即不干涉群眾的正常生活，不非法侵犯群眾的合法利益，使群眾能夠在法律范圍內(nèi)自由活動，諸如生命權(quán)、財產(chǎn)權(quán)即屬于此類；保障群眾權(quán)利的實現(xiàn)則屬于黨員工作的“積極”方面，即為群眾的生活便利、信息暢通等準(zhǔn)備必要條件，保證權(quán)利使用有健康和諧的外部條件，諸如知情權(quán)、參與權(quán)等?！吨袊伯a(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第108條、第111條將黨員干部漠視群眾權(quán)利的行為分為以下幾類：

（1）漠視群眾意見表達(dá)權(quán)。表達(dá)權(quán)是指公民在法律規(guī)定的限度內(nèi)，使用各種方式表明、顯示或公開傳播思想、情感、意見、觀點、主張，而不受他人干涉、約束的權(quán)利。［15]正如《世界人權(quán)宣言》第19條所言：“人人有權(quán)享有主張和發(fā)表意見的自由；此項權(quán)利包括持有主張而不受干涉的自由；通過任何媒介和不論國界尋求、接受和傳遞消息和思想的自由?！痹谖覈?，群眾是國家的主人、是“主權(quán)者”，黨的宗旨是全心全意為人民服務(wù)，黨員的工作也與群眾息息相關(guān)，因此群眾當(dāng)然能夠?qū)h和國家的工作提出意見和建議，行使意見表達(dá)權(quán)?！都o(jì)律處分條例》第108條對符合政策的群眾訴求消極應(yīng)付、推諉扯皮，損害黨群、干群關(guān)系的行為作出了懲處規(guī)定，就是為了保障群眾訴求、意見表達(dá)權(quán)。

（2）漠視群眾財產(chǎn)權(quán)。《憲法》第13條規(guī)定了“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯”，該條款是保護(hù)群眾財產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)性條款。在黨員干部工作過程中，出現(xiàn)諸多損害群眾財產(chǎn)利益、對群眾財產(chǎn)損失能予以挽救坐視不理的行為，如執(zhí)法過程中的強拆、毀壞攤販的推車等情形?！都o(jì)律處分條例》第108條對于涉及群眾生產(chǎn)、生活等切身利益的問題依照政策或者有關(guān)規(guī)定能解決而不及時解決，造成不良影響的行為作了懲處規(guī)定。

（3）漠視群眾知情權(quán)。在理性的社會中，公民只有充分地享有和行使知情權(quán)，才能據(jù)以合理地安排自己的生活，并最大限度地保護(hù)自己的權(quán)利和利益。［16]國務(wù)院頒布實施的《政府信息公開條例》第6條規(guī)定：“行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時、準(zhǔn)確地公開政府信息?！睘楸ＷC權(quán)力朝著為群眾謀福利的方向運行，黨和國家機關(guān)必須自覺接受群眾監(jiān)督，為此必須推行黨務(wù)和政務(wù)公開，擴大群眾的知情權(quán)。當(dāng)前，部分黨和國家機關(guān)對群眾的知情權(quán)重視不夠，對黨務(wù)和政務(wù)不予公開、部分公開，對群眾申請公開的信息以“涉密”為由予以拒絕。針對這種情況，《紀(jì)律處分條例》第111條對不按規(guī)定公開黨務(wù)、政務(wù)、廠務(wù)、村（居）務(wù)的行為規(guī)定了懲處辦法。

五、結(jié)語

考察建黨以來群眾紀(jì)律的演變，我們發(fā)現(xiàn)群眾紀(jì)律經(jīng)歷了從適用于軍隊到擴大適用于全黨、從較為零散到單獨成章的過程。群眾紀(jì)律作為黨在處理與群眾關(guān)系上的最低標(biāo)準(zhǔn)，其重要性逐漸凸顯。2015年《紀(jì)律處分條例》的修訂，將群眾紀(jì)律系統(tǒng)化地單獨成章，是符合黨目前工作形勢和紀(jì)律體系的。嚴(yán)格實施黨規(guī)的群眾紀(jì)律，對于貫徹黨為人民服務(wù)的宗旨、密切黨同群眾的聯(lián)系、落實黨的群眾路線具有重大意義。在未來的群眾路線實踐中，黨規(guī)中的群眾紀(jì)律將不斷完善，發(fā)揮更大的作用。

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責(zé)任編輯：李月明

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10.3969/j.issn.1003-4641.2016.04.13