□蘇全霖，劉黎明

(四川警察學院，四川 瀘州 646000)

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【治安管理與行政執(zhí)法】

論國內(nèi)安全保衛(wèi)工作法治化

□蘇全霖，劉黎明

(四川警察學院，四川 瀘州 646000)

國保工作是公安工作的重要組成部分。國內(nèi)安全保衛(wèi)工作在打擊敵人和保障人權(quán)方面與法治所追求的價值相協(xié)調(diào)統(tǒng)一。國內(nèi)安全保衛(wèi)在執(zhí)法方面存在著立法層級低、規(guī)定不全面、隱形法傾向的問題，培養(yǎng)國保民警的法治理念，加強國保工作的法制建設(shè)，推進國保工作的法治化具有重要的意義。

國內(nèi)安全保衛(wèi);執(zhí)法規(guī)范化；法治

法治和人治問題是人類政治文明史上的一個基本問題，法治是迄今為止最佳的治國理政方式，從人治走向法治是不可逆轉(zhuǎn)的大趨勢。建國以來，我們經(jīng)歷了從無法到有法、從法制到法治的曲折過程，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，標志著我們黨進入了全面推進依法治國的新階段。近日，公安部印發(fā)《關(guān)于貫徹黨的十八屆四中全會精神深化執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)全面建設(shè)法治公安的決定》(以下簡稱《決定》)，就全國公安機關(guān)認真貫徹黨的十八屆四中全會精神，進一步深化執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)、全面建設(shè)法治公安作出部署?！稕Q定》要求深入貫徹落實習近平總書記系列重要講話精神，以建設(shè)法治公安為目標，以嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法為總要求，以執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)為載體，以改革創(chuàng)新為動力，在各項公安工作中更全面、更系統(tǒng)、更高水平地貫徹全面依法治國方略，堅決維護憲法法律權(quán)威、維護人民權(quán)益、維護社會公平正義、維護國家安全穩(wěn)定。公安機關(guān)學習貫徹黨的十八屆四中全會精神，走中國特色社會主義法治道路，就是要全面推進法治公安建設(shè)，著力提升公安機關(guān)的執(zhí)法能力和執(zhí)法公信力，堅定不移地做全面推進依法治國的踐行者、推動者、保障者。要嚴格、公正、文明執(zhí)法，必須首先做到規(guī)范執(zhí)法。[1]在依法治國和法治公安建設(shè)的大背景下，國內(nèi)安全保衛(wèi)作為我國公安機關(guān)的重要工作之一，在維護國家安全和社會政治穩(wěn)定、維護國家統(tǒng)一和民族團結(jié)、維護憲法確立的基本政治原則方面發(fā)揮了重要作用?；谶@樣的思路，公安國內(nèi)安全保衛(wèi)工作的法治化在公安法治建設(shè)及社會主義法治建設(shè)中具有重要地位。

一、國內(nèi)安全保衛(wèi)工作法治化的法理基礎(chǔ)

關(guān)于什么是法治，學者們的認識各不相同，但是對法治所遵循的基本原則和基本內(nèi)容形成了統(tǒng)一的認識。如正義的原則、遵守道德的原則、實行公平合理的訴訟程序的原則等。內(nèi)容包括法律面前人人平等、反對濫用行政權(quán)力等。而“法治化”，作為一個靜態(tài)理念，揭示了法治的預(yù)期目標；作為一個動態(tài)進程，說明法治是一個長期過程。目前，國內(nèi)學術(shù)界對國內(nèi)安全保衛(wèi)工作法治化的探討是空白，相關(guān)概念的闡釋模糊不清。本文認為，國內(nèi)安全保衛(wèi)工作的法治化就是指國內(nèi)安全保衛(wèi)部門以法治理念及原則為指導，在法律完備的基礎(chǔ)上履行情報、偵查、保衛(wèi)職責，將國保工作納入到法律框架內(nèi)運行的過程。實踐中，國內(nèi)安全保衛(wèi)不同于一般的調(diào)查研究和安全防范工作，主要以隱蔽的手段和方法，同隱蔽活動的各種敵對勢力和敵對分子開展隱秘斗爭。僅僅從表面來看，國內(nèi)安全保衛(wèi)工作具有隱蔽性、易侵權(quán)性、當事人救濟的困難性等特征，很容易對工作對象甚至第三人的合法權(quán)利造成大的威脅，與法治是相互沖突的。其實不然，國內(nèi)安全保衛(wèi)工作在打擊敵對勢力和保障人權(quán)方面與法治所追求的價值是協(xié)調(diào)統(tǒng)一的。

(一)正義原則

英國有一句古老的箴言：“正義不僅要得到實現(xiàn)，而且要以人們能看得見的方式得到實現(xiàn)”。[2]正義是法治社會追求的最高價值，也是人們判斷一種法律制度是否具有正當性的標志。公平正義，就是社會各方面的利益關(guān)系得到妥善協(xié)調(diào)，人民內(nèi)部矛盾和其他社會矛盾得到正確處理，社會公平和正義得到切實維護。[3]從國內(nèi)安全保衛(wèi)工作本身來看，在履行職責當中不僅要運用各種常規(guī)的偵查措施，而且還要采取秘密的、公開和秘密相結(jié)合的措施和方法來開展工作，具有很強的謀略性和保密性。但隨著現(xiàn)代法治的推進，追求正義的問題愈來愈突出，國內(nèi)安全保衛(wèi)工作的保密性和謀略性的運用也就不時受到質(zhì)疑。正義是一個標志合法性、合情性、合理性的最高范疇，正義不能僅限于個人的領(lǐng)域，每個個體都生活在一個國家或某個社會生活領(lǐng)域中，正義原則在某種程度上可以說是整個社會生活領(lǐng)域的行為準則，正義原則的實行是為了促進社會的良性運行，使現(xiàn)實的社會有一個更為良好的秩序。人類真正需求的是一個處于正義狀態(tài)的社會，所謂“正義狀態(tài)”就是社會處于穩(wěn)定、有序、不斷發(fā)展的過程里,處于一種合理的、符合每個人愿望(即合乎人性)的狀態(tài)。[4]可是，人們往往要求偵查謀略的運用要符合法律要求，卻很少考慮法律制度怎樣適應(yīng)犯罪控制中的偵破規(guī)律與謀略需要。國保工作當中很多偵查手段和措施，不過是謀略運用中的一種，其實質(zhì)就是謀略的運作。在要求偵查手段合法性的同時也應(yīng)該正視取證當中的客觀規(guī)律。一般來講，偵破案件不講智謀是不行的，謀略運作是控制犯罪的最基本的智能需要和手段，常態(tài)社會的價值選擇和道德判斷，都是以此需要為基礎(chǔ)的。[5]國內(nèi)安全保衛(wèi)運用謀略打擊敵對勢力和敵對分子，在工作中講究保密性，最終是為了維護國家安全和政治穩(wěn)定，使社會的其他矛盾得到正確處理，為社會公平和正義得到切實維護提供保障。

(二)比例原則

在這里，應(yīng)該正視國保工作因具有隱秘性而難免與公民個人權(quán)利發(fā)生沖突的現(xiàn)實，維護國家安全和政治穩(wěn)定的國保工作與代表個人利益的公民權(quán)利之間存在“善與善的沖突”，而只能進行價值選擇。各國均認為，在對上述“善與善的沖突”進行價值衡量時，應(yīng)做有利于具有高度公益性質(zhì)的一方的判斷。[6]羅爾斯曾說：如果可以用一種不正義來避免一種更大的不正義，那么這種不正義是可以被容忍的。國保工作在特殊案件中運用有相當威脅性與破壞性的偵查手段是對更廣義上的人權(quán)——國家利益和公眾利益的捍衛(wèi)，對公民權(quán)利的限制應(yīng)被視為是為善而付出的必要的惡的代價。而且這種必要的成本和代價的付出是在被社會公眾所接受的范圍之內(nèi)。

綜上所述，如果能夠?qū)９ぷ髅孛軅刹榇胧┖兔孛芰α康倪\用范圍、程序的功能加以嚴格限制，并提高國保民警的個人素質(zhì)，就能夠在國保工作與公民權(quán)利之間獲得較好的平衡。

二、我國國內(nèi)安全保衛(wèi)工作的立法狀況

法制是法治的基礎(chǔ)和前提條件，國保工作法治化也需要制定出符合現(xiàn)代法治精神和原則并有效規(guī)范活動的法律。不容回避的是，國內(nèi)安全保衛(wèi)工作的立法與法治的要求還有一定差距。

(一)國內(nèi)安全保衛(wèi)立法的歷史發(fā)展

我國的國保工作產(chǎn)生于第二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭初期，新中國成立后經(jīng)歷了五個時期*五個時期分別是：初創(chuàng)時期(1949年至1956年)，建設(shè)與發(fā)展時期(1956年至1966年)，停滯時期(1966年至1976年)，恢復(fù)與發(fā)展時期(1976年至1998年)，新的發(fā)展時期(1998年以后)。的發(fā)展。1983年，第六屆全國人民代表大會第一次會議決定成立國家安全部，將公安機關(guān)主管的反間諜工作劃歸國家安全機關(guān)，其他方面的政治保衛(wèi)仍由公安機關(guān)負責。1998年9月至2008年12月，公安部先后召開了三次國保工作會議，對國內(nèi)安全保衛(wèi)名稱、國保工作的指導思想、本質(zhì)屬性、地位、任務(wù)等一系列問題進行了新的概括與界定。期間，《刑法》將反革命罪修改為危害國家安全罪，1993年《國家安全法》(現(xiàn)已廢止)也賦予了公安機關(guān)維護國家安全的職責。目前，為了打擊和遏制危害國家安全的犯罪行為，同時實現(xiàn)依法治國的方略，國內(nèi)安全保衛(wèi)工作既有憲法、刑事法上的依據(jù)，又有行政法、民商法等法律上的依據(jù)；既有相關(guān)國內(nèi)法律依據(jù)，又有相關(guān)的國際法律依據(jù)。如《憲法》、《刑法》、《人民警察法》、《反間諜法》*《中華人民共和國反間諜法》已由中華人民共和國第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議于2014年11月1日通過，自公布之日起施行。1993年2月22日第七屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十次會議通過的《中華人民共和國國家安全法》同時廢止。、《刑事訴訟法》、《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》等，新的《國家安全法》已經(jīng)頒布實施*2015年7月1日，《中華人民共和國國家安全法》公布，自公布之日起施行。，《反恐怖法》也呼之欲出。以上述法律、法規(guī)作為依據(jù)，國內(nèi)安全保衛(wèi)部門有效地維護了國家安全、政治問題的根本利益，保障了國內(nèi)安全保衛(wèi)部門有序地開展偵查保衛(wèi)工作，同時也為國保工作法治化建設(shè)提供了堅實的基礎(chǔ)。

(二)國內(nèi)安全保衛(wèi)的具體任務(wù)與職能

現(xiàn)階段，有關(guān)國內(nèi)安全保衛(wèi)學的教材認為，我國國內(nèi)安全保衛(wèi)是運用專門力量和專門手段履行情報、偵查、保衛(wèi)三大職能的專門工作，主要內(nèi)容屬于隱蔽斗爭的范疇。[7]而筆者認為國內(nèi)安全保衛(wèi)的職能應(yīng)定義為：國內(nèi)安全保衛(wèi)工作為履行職責，完成任務(wù)應(yīng)有的作用和功能。具體包括“偵查、防范保衛(wèi)、教育轉(zhuǎn)化”三項職能。[8]國內(nèi)安全保衛(wèi)工作為履行職能除采用常規(guī)性偵查措施外，還經(jīng)常采用秘密偵查措施。其中，常規(guī)性偵查措施在我國《刑事訴訟法》、《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》等法律、規(guī)章中已經(jīng)做了較為完善的規(guī)定，這些規(guī)定使國內(nèi)安全保衛(wèi)部門在維護國家安全、政治穩(wěn)定、保障人權(quán)及打擊敵對勢力、敵對分子方面發(fā)揮了重要的作用。然而，國內(nèi)安全保衛(wèi)職能的發(fā)揮更多地運用秘密偵查措施，秘密偵查措施原先在教材、工作實際運用中被高度保密，認為需要隱蔽進行。但是，隨著法治進程的推進，秘密偵查措施及秘密力量方面的立法得到進一步的完善。2012年《刑事訴訟法》修改后，第148條至152條中，對技術(shù)偵查措施做出了專門的規(guī)定，為部分秘密偵查提供了法律依據(jù)，其中包括技術(shù)偵查、隱匿身份偵查、控制下交付*新《刑事訴訟法》把技術(shù)偵查、隱匿身份偵查和控制下交付都納入技術(shù)偵查的范疇似有不妥，若以“技術(shù)偵查與秘密偵查措施”節(jié)名替代“技術(shù)偵查措施”節(jié)名似乎更加確切。參見劉黎明,陳金霽.新《刑事訴訟法》中技術(shù)偵查規(guī)定的偏頗與完善[J].上海政法學院學報,2013(3):89.。而且2012年修訂后的《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第254至255條中，就采取技術(shù)偵查的案件種類、適用對象、負責部門做了更為詳細的規(guī)定。這為國內(nèi)安全保衛(wèi)工作的開展提供了法律依據(jù)。在我國，國保隱匿身份偵查被視為是專門工作和群眾路線相結(jié)合的一種特殊形式，是對抗犯罪的秘密武器，在情報信息收集、基礎(chǔ)工作建設(shè)、專案偵查中、專門領(lǐng)域安全保衛(wèi)方面發(fā)揮了重要作用。另外，在法學理論界備受爭議的秘密拘捕，被認為缺乏法律依據(jù)。但是，在《刑事訴訟法》第83條第2款當中的“有礙偵查”就可以成為秘密拘捕的法律依據(jù)，而且依據(jù)《治安管理處罰法》、《人民警察法》對其進行傳喚、拘傳、留置盤問等來掩護秘密拘捕，也成為秘密拘捕的法律依據(jù)和合法性策略。[9]我們也應(yīng)該看到，屬于技術(shù)性秘密偵查的密搜密取是否屬于《刑事訴訟法》、《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》當中的技術(shù)偵查的范圍，似乎缺乏明確的法律依據(jù)。從總體上看，我國國內(nèi)安全保衛(wèi)工作逐漸向法治化的方向發(fā)展。但是，國內(nèi)安全保衛(wèi)工作依然存在相關(guān)立法層級低、規(guī)定不全面、不細化、不明確等突出問題。

三、我國國內(nèi)安全保衛(wèi)工作法治化的建議

盡管國保工作法治化取得了一定的成績，但不能忽視國內(nèi)安全保衛(wèi)工作的法治化還有很長的路要走，國內(nèi)安全保衛(wèi)工作很多方面需要法律的規(guī)制。

(一)培養(yǎng)國保民警的法治理念

法治理念是體現(xiàn)法治內(nèi)在要求的一系列觀念、信念、理想和價值的集合體，是指導和調(diào)整立法、執(zhí)法、司法、守法和法律監(jiān)督的方針和原則。由于受幾千年封建文化的影響，權(quán)力崇拜思想在公安工作中根深蒂固。國內(nèi)安全保衛(wèi)工作是國家實現(xiàn)社會管理的一種手段，而國保民警是執(zhí)法活動的主體，其素質(zhì)能力決定著執(zhí)法水平的高低。因此，國保民警在心理上要接受并維護法治理念，工作中牢固樹立法治觀念，善于運用法治思維維護國家安全、社會穩(wěn)定，善于依靠法律手段加強社會治理、維護社會秩序，善于運用法治方式化解社會矛盾、促進社會和諧，做自覺守法、嚴格依法辦事的表率，自覺接受監(jiān)督。

(二)注重國保工作的法律制度建設(shè)

完備的法制是實現(xiàn)國保工作法治的前提和基礎(chǔ)，我國應(yīng)該在維護國家安全和政治穩(wěn)定的大前提下，立足我國國情，在保守國家秘密的同時逐步改變國內(nèi)安全保衛(wèi)工作立法層級低、規(guī)定不全面、具有隱形法傾向的現(xiàn)狀。在具體的實體法和程序法中主要對秘密偵查措施和秘密力量的適用前提、范圍、對象、執(zhí)法依據(jù)做出進一步明確和細化，使國內(nèi)安全保衛(wèi)工作地位、工作任務(wù)法治化，偵查程序法治化，偵查措施法治化。

(三)推進國保工作的法治理論研究

國保工作的法治理論研究對推進國保工作的法治化具有很重要的作用。國內(nèi)安全保衛(wèi)學科尚屬一門年輕的學科，起步晚，基礎(chǔ)理論研究滯后，加之國保工作的特殊性，學術(shù)理論界對國保工作相關(guān)問題避而不談，導致國保工作的法治化理論研究邊緣化，缺乏較為成熟的法治理論成果，對國保工作法治化的借鑒和指導有限。所以應(yīng)該在不泄露國家秘密的基礎(chǔ)上，積極呼吁相關(guān)領(lǐng)域推進國保工作的法治理論研究。注重把握國內(nèi)安全保衛(wèi)工作的新趨勢、新特點、新動向，努力取得有分析、有見解的研究成果，為國內(nèi)安全保衛(wèi)工作的法治化提供科學的理論指導。

在依法治國和法治公安建設(shè)的大背景下，實現(xiàn)國內(nèi)安全保衛(wèi)工作的法治化是一項系統(tǒng)工程，涉及到法治理念的培養(yǎng)、相關(guān)立法的完善、法治理論研究的推進等多個方面，需要各方面的長期努力，最終使國內(nèi)安全保衛(wèi)部門在維護國家安全和政治穩(wěn)定、維護國家統(tǒng)一和民族團結(jié)、維護憲法確立的基本政治原則方面沿著法治的軌道運行。著力提升公安機關(guān)國保部門的執(zhí)法能力和執(zhí)法公信力，堅定不移地做全面推進依法治國和法治公安建設(shè)的踐行者、推動者和保障者。

[1]邢曼媛,李朝亮.公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)再思考[J].山西警官高等?？茖W校學報,2013(4)：55.

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(責任編輯：劉永紅)

Governing Internal Security Work by Law

SU Quan-lin, LIU Li-ming

(Sichuan Police College，Luzhou 646000，China)

Security work is a part of public security work. Values that internal security work follows in attacking the enemy and assuring human rights are coordinating and unifying with them in governing by law. Internal security work is poor in low level of legislation, incomplete regulations and inclination of implicit law. So it is important to develop the ideas of policemen on governing by law, strengthen legal construction on security work and push forward governing internal security work by law.

internal security work; standardization of law enforcement; governing by law

2015-08-13

蘇全霖(1986-)，男，甘肅天祝人，四川警察學院警務(wù)碩士；劉黎明(1967-)，男，四川開江人，四川警察學院偵查系教授，澳門科技大學訪問教授，碩士研究生導師，主要從事國內(nèi)安全保衛(wèi)學、偵查學研究。

D631.3

A

1671-685X(2016)01-0043-04