龍立軍，黃夢(mèng)男

（貴州民族大學(xué) 管理學(xué)院，貴州 貴陽(yáng) 550025）

【管理論壇】

民族地區(qū)基本公共服務(wù)均等化的發(fā)展困境透視
——基于貴州省實(shí)證調(diào)查的學(xué)理分析

龍立軍，黃夢(mèng)男

（貴州民族大學(xué) 管理學(xué)院，貴州 貴陽(yáng) 550025）

推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化是中央在新世紀(jì)做出的戰(zhàn)略決策。然而，地處西部的貴州民族地區(qū)卻面臨諸多制約因素，從而使得基本公共服務(wù)均等化建設(shè)困難重重?？s小與發(fā)達(dá)地區(qū)的基本公共服務(wù)均等化差距并尋求相應(yīng)對(duì)策的首要前提，是弄清其存在的主要問(wèn)題。整體來(lái)看，民族地區(qū)基本公共服務(wù)均等化的發(fā)展困境表現(xiàn)為供給能力與供給意愿不足、供給模式的不足、績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制的滯后、消費(fèi)不均、社會(huì)公平與公正服務(wù)均等化程度低下等五個(gè)方面。

民族地區(qū)；公共服務(wù)；均等化

基本公共服務(wù)均等化是關(guān)系到民族地區(qū)穩(wěn)定發(fā)展以及民生大計(jì)的重大社會(huì)問(wèn)題。經(jīng)過(guò)貴州對(duì)民族地區(qū)基本公共服務(wù)以及均等化水平的分析，基本公共服務(wù)均等化水平得以在經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的背景下有所提高，但是受到各種各樣因素的制約，其整體上仍然處于較低水平，并且與發(fā)達(dá)地區(qū)相比，貴州民族地區(qū)與之差距還有擴(kuò)大化的趨勢(shì)。厘清和把握民族地區(qū)基本公共服務(wù)均等化存在的問(wèn)題，是貫徹落實(shí)統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展政策和推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的現(xiàn)實(shí)需要。

一、供給能力與供給意愿的雙重不足是當(dāng)前民族地區(qū)面臨的突出困境

總體而言，貴州民族地區(qū)的基本公共服務(wù)處于有效供給不足的狀態(tài)，這嚴(yán)重地制約了基本公共服務(wù)均等化的工作推進(jìn)。而這種供給不足集中地表現(xiàn)為供給能力弱化和供給意愿不強(qiáng)兩個(gè)方面，難以形成推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化的合力。

（一）供給能力弱化

供給能力弱化主要表現(xiàn)為財(cái)政供給能力低下、公共資源配置能力失衡、公共政策執(zhí)行效能偏低。從財(cái)政供給能力來(lái)看，貴州民族地區(qū)本身因經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展條件的落后，使得貴州民族地區(qū)地方政府能從社會(huì)提取的稅收有限；同時(shí)，貴州民族地區(qū)嚴(yán)重依賴于上級(jí)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來(lái)承擔(dān)基本公共服務(wù)職能，如一般公共服務(wù)項(xiàng)目占財(cái)政收入的比重超過(guò)100%，需要依靠其他項(xiàng)目收入來(lái)彌補(bǔ)不足，而財(cái)政轉(zhuǎn)移支付一直是重點(diǎn)，而由于部門利益的存在和財(cái)政體制的不健全，就存在有關(guān)基本公共服務(wù)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目設(shè)置不夠、資金使用較為分散、資金投向易向非貧困地區(qū)傾斜等問(wèn)題，這些都使得公共財(cái)政供給能力較為低下。這正如有學(xué)者指出的，中央到地方各級(jí)政府脆弱的項(xiàng)目管理和監(jiān)督能力，不僅政出多門和錢出多門，而且還有缺乏協(xié)調(diào)的條塊分割體制，反而加劇了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的逆向均等化效果[1]。從公共資源配置能力來(lái)看，公共資源較多地向更能創(chuàng)造GDP的領(lǐng)域和易出政績(jī)的工作領(lǐng)域流動(dòng)，而難以量化考核和難以立馬見(jiàn)效的基本公共服務(wù)領(lǐng)域的公共資源卻難以得到有效而合理的配置資源，這也成為公共資源配置能力弱化的體現(xiàn)。

（二）供給意愿不強(qiáng)

供給意愿是政府提供基本公共服務(wù)的壓力系統(tǒng)和動(dòng)力條件。學(xué)者郭小聰在研究中也發(fā)現(xiàn)了供給能力并

非決定基本公共服務(wù)均等化水平的惟一因素，有的地方政府擁有較強(qiáng)的基本公共服務(wù)供給能力，但政府卻沒(méi)有將財(cái)政投入到基本公共服務(wù)供給當(dāng)中或者投入量很少，而有的地方的經(jīng)濟(jì)雖不發(fā)達(dá)，但是其政府卻將大量的財(cái)政資金投入到基本公共服務(wù)供給之中[2]。這就可以看出，供給能力只是提升基本公共服務(wù)均等化的必要條件，而供給意愿才是促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的充分條件，這二者共同構(gòu)成了改善基本公共服務(wù)均等化工作的充要條件。然而，民族地區(qū)面臨著解決貧困和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的艱巨責(zé)任，加之政府在基本公共服務(wù)中的權(quán)責(zé)劃分不清，民族地區(qū)政府回應(yīng)公眾社會(huì)性基本公共服務(wù)需求方面的意愿就顯得乏力，政府的行為偏好難以得到實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的牽引和矯正，政府無(wú)論從行為理念到政策工具，再到政府職責(zé)以及績(jī)效評(píng)估等諸多維度中，都難以將供給意愿植入其中。

二、現(xiàn)有供給模式難以適應(yīng)民族地區(qū)民眾多樣化、差異化的需求

（一）供給模式與民眾多樣化之間的張力

從現(xiàn)狀來(lái)看，一定程度上能反映出貴州民族地區(qū)民眾因性別、年齡、受教育程度、民族成分、職業(yè)狀況、婚姻狀況、居住地以及家庭經(jīng)濟(jì)條件的不同，其對(duì)基本公共服務(wù)的需求也呈現(xiàn)出差異性和多樣化色彩。例如，鄉(xiāng)村的受訪者認(rèn)為前三位的公共服務(wù)需求是：生活困難幫扶服務(wù)、職業(yè)技能培訓(xùn)、就業(yè)信息咨詢/權(quán)益維護(hù)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地的受訪者認(rèn)為前三位的公共服務(wù)需求是：職業(yè)技能培訓(xùn)、生活困難幫扶服務(wù)、權(quán)益維護(hù)；縣城的受訪者認(rèn)為前三位的公共服務(wù)需求是：權(quán)益維護(hù)、生活環(huán)境美化、生活困難幫扶服務(wù)；市城區(qū)的受訪者認(rèn)為前三位的公共服務(wù)需求是：生活環(huán)境美化、生活困難幫扶服務(wù)、體育健身/殘疾人特殊服務(wù)；城鄉(xiāng)結(jié)合部的受訪者認(rèn)為前三位的公共服務(wù)需求是：生活環(huán)境美化、權(quán)益維護(hù)、職業(yè)介紹、生活困難幫扶服務(wù)。由此可知，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村居住地的受訪者迫切需要的是與生活、就業(yè)有關(guān)的公共服務(wù)，縣城與市城區(qū)的受訪者迫切需要的是生活環(huán)境美化、生活困難幫扶有關(guān)的公共服務(wù)，而城鄉(xiāng)結(jié)合部的受訪者迫切需要的是生活環(huán)境美化、權(quán)益維護(hù)有關(guān)的公共服務(wù)，在這些領(lǐng)域中的均等化差異進(jìn)行控制工作的收效也不是很明顯。

（二）供給模式與民眾差異化之間的錯(cuò)位

多樣化現(xiàn)有民族地區(qū)政府的基本公共服務(wù)供給模式卻難以考慮到這些不同需求，其供給模式還屬于供給主導(dǎo)型的模式，而非需求主導(dǎo)型的模式，并且其供給模式中 “一刀切”的色彩還十分濃厚。一方面，民族地區(qū)民眾有較強(qiáng)的基本公共服務(wù)參與意愿，如57.50%的受訪者表達(dá)了公共服務(wù)政策實(shí)施時(shí)的參與意愿，但是卻苦于沒(méi)有參與渠道，無(wú)法將其不同的政策偏好和多元化需求表達(dá)進(jìn)入政策議程；另一方面，基本公共服務(wù)供給中的供給總量、供給方式、供給程度等都是由政府來(lái)主導(dǎo)或自上而下實(shí)施的，難以引入市場(chǎng)化和社會(huì)化要素進(jìn)入基本公共服務(wù)領(lǐng)域。這種供給模式不僅帶有較強(qiáng)的政府壟斷性，同時(shí)也帶有強(qiáng)烈的政府主觀意志性，供需結(jié)構(gòu)性矛盾問(wèn)題依然顯著。雖然，由于民眾數(shù)量過(guò)于龐大，對(duì)其需求偏好的測(cè)量和信息收集存在一定客觀上的技術(shù)難度，但是對(duì)于民族地區(qū)的不同區(qū)域、不同群體的差異性公共需求給予相當(dāng)程度的考慮，在基本公共服務(wù)提供的類型、數(shù)量和質(zhì)量中得到相當(dāng)程度地體現(xiàn)，卻能在一定程度上克服基本公共服務(wù)供給中的粗疏化，也能緩解供需結(jié)構(gòu)失衡這一普遍性問(wèn)題。

三、政府基本公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制較為滯后

（一）評(píng)價(jià)系統(tǒng)性上的滯后

一方面，現(xiàn)在對(duì)于綜合性的衡量政府基本公共服務(wù)的績(jī)效評(píng)價(jià)工作沒(méi)有得以有效開(kāi)展，并沒(méi)有一個(gè)可供衡量的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)測(cè)量和評(píng)估民族地區(qū)地方政府的指標(biāo)體系；另一方面，對(duì)于各類門類較多的基本公共服務(wù)領(lǐng)域，也沒(méi)有針對(duì)性地制定不同服務(wù)種類、不同服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量的專門性基本公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估機(jī)制，如對(duì)基礎(chǔ)教育、基本社會(huì)保障、基本醫(yī)療衛(wèi)生、公共安全等都需要專門性的研究和構(gòu)建一套適合行業(yè)和領(lǐng)域特點(diǎn)的績(jī)效評(píng)估系統(tǒng)，這些都嚴(yán)重地影響著對(duì)基本公共服務(wù)均等化的測(cè)度和分析。同時(shí)，目前民族地區(qū)的基本公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估建設(shè)的滯后，既表現(xiàn)在難以客觀性地衡量出基本公共服務(wù)供給的類型和內(nèi)容、基本設(shè)施的數(shù)量和質(zhì)量、服務(wù)的便利性可及性，也表現(xiàn)在難以對(duì)主觀性較強(qiáng)的基本公共服務(wù)的可及性、滿意度和公平性進(jìn)行度量。

(二)指標(biāo)體系建設(shè)約束性建設(shè)的滯后

基本公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制的滯后，也是政府促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化意愿不足的重要原因。例如，沒(méi)有政府基本公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，民眾對(duì)于民族地區(qū)政府基本公共服務(wù)在交通設(shè)施、文化設(shè)施、體育設(shè)施、基礎(chǔ)教育、社會(huì)福利服務(wù)等諸多領(lǐng)域的負(fù)面評(píng)價(jià)就形不成政策壓力，難以有效促使政府開(kāi)展相應(yīng)的績(jī)效改進(jìn)工作。同時(shí)，在公務(wù)員的績(jī)效考核指標(biāo)體系中，也沒(méi)有納入基本公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，也缺乏基本公共服務(wù)均等化相應(yīng)的權(quán)重，也會(huì)使得公務(wù)員的行為避重就輕或者逃避應(yīng)有的職責(zé)，從而使得基本公共服務(wù)均等化建設(shè)的監(jiān)督機(jī)制和問(wèn)責(zé)機(jī)制均難以有效建立，從而致使基本公共服務(wù)均等化在民族地區(qū)的推進(jìn)缺乏評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和制度保障。

四、民族地區(qū)民眾對(duì)基本公共服務(wù)的“消費(fèi)不均”現(xiàn)象較為嚴(yán)重

基本公共服務(wù)的非均等性既表現(xiàn)在服務(wù)消費(fèi)的數(shù)量和質(zhì)量上，也表現(xiàn)在享受服務(wù)的便捷性上，更表現(xiàn)在獲得基本公共服務(wù)的權(quán)益正當(dāng)性上。具體而言，就表現(xiàn)為以下三個(gè)方面。

（一）資源占有不均

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的二元城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)，以及優(yōu)先發(fā)展城市的社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略，使得民族地區(qū)的城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間在基礎(chǔ)教育、基本社會(huì)保障、文化娛樂(lè)生活以及醫(yī)療衛(wèi)生條件等方面，往往是城市比農(nóng)村、發(fā)達(dá)地區(qū)比落后地區(qū)更能夠聚集更多優(yōu)質(zhì)的資源和更多的財(cái)政投入，造成基本公共服務(wù)的資源占有上的不均衡。這恰恰是貴州民族地區(qū)，特別是廣大農(nóng)村地區(qū)基本公共服務(wù)資源嚴(yán)重匱乏的非均衡體現(xiàn)，也是城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的基本公共服務(wù)水平差異擴(kuò)大化的根源。

（二）服務(wù)便捷性不均

由于城市的居住方式和生活方式使得提供基本公共服務(wù)的成本往往要低于農(nóng)村，也因此而導(dǎo)致城市享有更多種類、更為便利的基本公共服務(wù)，往往是城市先普及，然后再往民族地區(qū)的廣大鄉(xiāng)村擴(kuò)展，在時(shí)序性和便捷性上差異都是明顯的。例如，天然氣、有線數(shù)字電視、寬帶網(wǎng)絡(luò)等公共服務(wù)都是先在城市里供給，而廣大農(nóng)村尤其是貧困地區(qū)農(nóng)村，這些基本公共服務(wù)往往是難以企及的。

（三）權(quán)益享受不均

如果是制度或政策實(shí)施結(jié)果而產(chǎn)生的非均等則是在權(quán)益上的非均衡，這一點(diǎn)在長(zhǎng)期實(shí)行的城鄉(xiāng)分離二元政策表現(xiàn)非常突出。例如，無(wú)論是教育、醫(yī)療、衛(wèi)生還是社會(huì)保障方面都有較為嚴(yán)重的二元體制特點(diǎn)和痕跡，這種情況的出現(xiàn)是基于身份和地域來(lái)設(shè)計(jì)的，卻往往對(duì)民族地區(qū)是不利的。對(duì)此，有學(xué)者將其概括為歧視性供給，其主要表現(xiàn)一是城鄉(xiāng)之間公共服務(wù)歧視農(nóng)村地區(qū)居民；二是在公共服務(wù)提供中，體制內(nèi)歧視體制外就業(yè)群體；三是公共服務(wù)歧視低收入群體；四是地區(qū)之間，公共服務(wù)歧視不發(fā)達(dá)地區(qū)居民[3]。而這些表現(xiàn)在貴州民族地區(qū)均有不同程度體現(xiàn)。

五、結(jié)語(yǔ)

在對(duì)社會(huì)公平發(fā)展的調(diào)查中，無(wú)論是收入與付出的匹配上，還是城鄉(xiāng)差距、貧富差距，以及財(cái)富分配公平性上，都體現(xiàn)出了民族地區(qū)受訪者對(duì)這些問(wèn)題的消極評(píng)價(jià)要遠(yuǎn)多于積極評(píng)價(jià)，這就說(shuō)明貴州民族地區(qū)社會(huì)公平與公正類的基本公共服務(wù)非均等化比較嚴(yán)重。根據(jù)阿瑪?shù)賮啞ど?、羅爾斯等人的理論和觀點(diǎn)，政府提供公平公正的制度環(huán)境和社會(huì)正義是政府的首要職責(zé)。阿瑪?shù)賮啞ど赋觯骸拔覀兠總€(gè)人所擁有的主體的自由，不可避免地被我們可能得到的社會(huì)的、政治的和經(jīng)濟(jì)的機(jī)會(huì)所規(guī)定和限制。個(gè)人的主體地位與社會(huì)安排之間有很強(qiáng)的互補(bǔ)性。重要的是同時(shí)承認(rèn)個(gè)人自由的中心地位和影響個(gè)人自由的程度和范圍的社會(huì)因素的力量”[4]?？梢哉f(shuō)，社會(huì)公平發(fā)展類的基本公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于和重要于其他類型的基本公共服務(wù)供給。社會(huì)公平這樣的基本公共服務(wù)雖然表面上沒(méi)有硬件類公共服務(wù)設(shè)施易于觀察和衡量，但是，其重要性卻是遠(yuǎn)高于其他類基本公共服務(wù)。因而，社會(huì)公平發(fā)展領(lǐng)域的基本公共服務(wù)在民族地區(qū)的供給水平低下，不僅不利于民族地區(qū)縮小與一般地區(qū)的基本公共服務(wù)差距，而且還會(huì)加劇民族地區(qū)內(nèi)部基本公共服務(wù)均等化的工作難度，由此導(dǎo)致更大的非均等化。

[1]王雍君.中國(guó)的財(cái)政均等化與轉(zhuǎn)移支付體制改革[J].中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào),2006,(9):1-5.

[2]郭小聰,代凱.供需結(jié)構(gòu)失衡:基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程中的突出問(wèn)題[J].中山大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）,2012,(4):140-147.

[3]陳海威,田侃.我國(guó)基本公共服務(wù)均等化問(wèn)題探討[J].中州學(xué)刊,2007,(5):31-34.

[4][印]阿瑪?shù)賮啞どㄖ?以自由看待發(fā)展[M].任賾,于真（譯）.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2002.24.

（責(zé)任編輯：張會(huì)榮）

Difficulties in Equalization of Basic Public Service in Ethnic Minority Areas

Long Lijun,Huang Mengnan

Promoting equalization of basic public service is a strategic decision made by central authorities in new century. However, lots of limited elements existed in Guizhou of the west make it difficult to achieve equalization of basic public service. Figuring out the key problem is prerequisite to decrease the gap of equalization between developed areas and ethnic minority areas and make countermeasures. As a whole, the difficulties in equalization of basic public service in ethnic minority areas are as followings: lack of supply capacity and supply willingness, lack of supply modes, backward performance evaluation system, inequality of consumption and low-level equalization of social justice and fair services.

ethnic minority areas; fair services; equalization

本文是國(guó)家社科基金2012年度青年項(xiàng)目“西部多民族地區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部治理研究（項(xiàng)目編號(hào)：12CZZ057）”、國(guó)家哲學(xué)社會(huì)科學(xué)2013年度青年項(xiàng)目“西部民族地區(qū)貧困縣政府公共服務(wù)能力研究”（項(xiàng)目編號(hào)：13CZZ026）的部分研究成果。

D61

A

2095—7416(2016)05—0058—03

2016-09-23

龍立軍（1980-），女，湖南桃源人，碩士，貴州民族大學(xué)管理學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，主要從事政治學(xué)基本理論和政府政策研究。黃夢(mèng)男（1993-），女，貴州玉屏人，貴州民族大學(xué)管理學(xué)院2015級(jí)民族地區(qū)行政管理專業(yè)碩士研究生，主要從事行政學(xué)基本理論研究。