周　敏 左江龍

（西北政法大學　陜西·西安　710063；銅川市政府便民服務(wù)管理中心　陜西·銅川　727000）

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論地方政府的行政審批法定化問題研究
——以銅川市行政審批為樣本

周敏 左江龍

（西北政法大學陜西·西安710063；銅川市政府便民服務(wù)管理中心陜西·銅川727000）

摘要：以馬克思人民主權(quán)思想和公仆理論為基礎(chǔ)對行政審批法定化的內(nèi)涵作一界定，以銅川市行政審批法定化改革創(chuàng)新為例，通過對其行政審批流程法定化、內(nèi)容法定化、環(huán)節(jié)法定化等多方面所取得的成功經(jīng)驗進行總結(jié)并從行政法學角度予以解讀和論述。

關(guān)鍵詞：地方政府；行政審批；法定化

左江龍，銅川市政府便民服務(wù)管理中心職工。

行政審批制度改革既需要來自中央的頂層設(shè)計和統(tǒng)籌規(guī)劃，也需要地方政府通過各種試驗、創(chuàng)新完善現(xiàn)有的法律缺失，以推進行政審批改革的有序進行。本文試圖以馬克思人民主權(quán)思想和公仆理論為基礎(chǔ)對行政審批法定化的內(nèi)涵作一界定，以銅川市行政審批法定化改革創(chuàng)新為例，通過對其行政審批流程法定化、內(nèi)容法定化、環(huán)節(jié)法定化等多方面所取得的成功經(jīng)驗進行總結(jié)并從行政法學角度予以解讀和論述。

一、公仆理論對行政審批法定化的啟示

公仆理論是無產(chǎn)階級執(zhí)政黨建設(shè)的強大思想武器，是我國行政審批制度改革價值取向的理論基礎(chǔ)。行政審批本身是一種授權(quán)政府的制度，其實質(zhì)是把對市場機會的把握、資源的配置——一種本屬于個人的權(quán)利轉(zhuǎn)移給了政府。各地建立的行政便民（政務(wù)）服務(wù)中心的內(nèi)在理論基礎(chǔ)正是基于審批權(quán)最終來說是屬于人民授予以政府的人民主權(quán)理論，將行政審批權(quán)集中起來，使其置于法定、公開、透明、接受監(jiān)督的平臺上來行使。行政審批法定化實際上是對政府權(quán)力運用的嚴格限制，目的是最大限度地排除個人權(quán)力的武斷和隨意性，使權(quán)力關(guān)系法定化。

二、行政審批法定化的“銅川樣本”剖析

（一）銅川市行政審批法定化的宏觀背景與目標設(shè)定

銅川市在行政審批方面積極推進審批權(quán)力運行程序化和公開透明，確保行政機關(guān)和公務(wù)員嚴格依照法律規(guī)定的權(quán)限履職盡責。從法律依據(jù)入手，對各行政部門上報的行政審批項目名稱、設(shè)定依據(jù)、收費標準、受理條件、工作標準、工作責任、審批時限、工作環(huán)節(jié)等審批要素進行了全面審查。根據(jù)法律關(guān)于審批程序、審批時限、送達時限、收費依據(jù)、受理條件、崗位責任、工作標準等的規(guī)定，逐項進行審核把關(guān)。將納入到行政審批的事項進一步優(yōu)化其工作流程，公開辦理程序，建立行政審批事項的動態(tài)管理制度。通過“便民服務(wù)中心”這樣一個專業(yè)而高效的部門間橫向協(xié)調(diào)機構(gòu)的權(quán)力模式，不僅是實用主義和功能的取向的體現(xiàn)，而且也是我國行政組織法上一種全新的職能模式和權(quán)力樣態(tài)的體現(xiàn)。1

（二）行政審批法定化的工作原則和基本標準

銅川市便民服務(wù)中心的每一項行政審批事項均須依法制定實施辦法，將法律、法規(guī)和規(guī)章中有關(guān)實施該項行政許可各個方面的規(guī)定經(jīng)過梳理后集中公布。大體包括如下內(nèi)容：審批內(nèi)容、設(shè)定審批的法律依據(jù)、審批的數(shù)量及方式、審批的條件、申請材料、申請表格、申請審批的受理機關(guān)、審批的決定機關(guān)、審批程序、審批時限、審批證件及有效期限、審批的法律效力、審批是否收費及審批年審等各個方面和環(huán)節(jié)。

銅川市行政審批法定化的工作體現(xiàn)以下幾方面特點：第一，具有合法性。任何一項行政審批事項均具有法律依據(jù)，符合行政許可法及相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定要求。第二，具有準確性。任何一項被確定為行政審批的事項都必須準確，不得含糊不清，更不能出現(xiàn)錯誤。第三，具有全面性。行政審批事項中的每一項內(nèi)容均根據(jù)行政許可法和立法法等法律的規(guī)定，全面地反映有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，不能任意取舍。第四，具有客觀性。特別是行政審批的條件、申請材料等方面內(nèi)容，應(yīng)當是客觀的、硬性的。

（三）銅川市行政審批法定化的具體措施與保障

銅川市在行政審批方面本著嚴格落實規(guī)范行政審批行為的有關(guān)法規(guī)、文件要求，將國務(wù)院和陜西省要求調(diào)整下放和清理的所有行政審批事項進行逐一排查，在行政便民服務(wù)中心公開各項行政審批流程，壓縮并明確審批時限，以標準化、制度化促進規(guī)范化。銅川市行政審批法定化的主要作法包括：

1.行政審批流程法定化：程序優(yōu)化與流程再造

行政審批的核心是審批程序，雖然《行政許可法》第十八條明確規(guī)定行政許可的程序要由設(shè)定行政許可的機關(guān)予以規(guī)定，但這些規(guī)定只是原則性規(guī)定，并沒有細致規(guī)定的行政審批具體流程。且至今為止，我國尚無《行政審批程序法》，也沒有統(tǒng)一的審批流程，審批流程的不健全直接導致了腐敗、官僚行政和效率低下。銅川市吸取各地經(jīng)驗，強化便民服務(wù)中心窗口服務(wù)，指導項目單位完善申報材料、了解規(guī)劃許可辦理流程，公開辦理結(jié)果，確保項目“一書兩證”等審批事項服務(wù)快捷、高效。積極推進項目審批制度改革，建立建設(shè)項目規(guī)劃并聯(lián)審批機制，對項目申報材料實行市局、分局同步審核，提高審批工作效率。

2.行政審批方式法定化

銅川市貫徹國家簡政放權(quán)的政策精神，遵守《行政許可法》及相關(guān)法律法規(guī)要求，優(yōu)化行政審批方式。主要體現(xiàn)在：（1）按照《行政許可法》的要求，設(shè)置受理、不予受理、補正、行政審批決定、不予通過行政審批決定文書，在辦理過程中根據(jù)情況送達申請人，為其主張權(quán)利提供依據(jù)，同時規(guī)范部門權(quán)力行使。（2）在梳理事項過程中，對提交材料中有“法律法規(guī)要求提交的其他材料”、“登記（審批）機關(guān)要求提交的其他材料”或“其他材料”，通過征求部門意見對沒有具體指向或要求的，在提交材料中予以刪除，避免了審批部門隨意增加提交材料的現(xiàn)象。通過對全市43個部門295項審批服務(wù)事項清理，對21個部門58項審批事項沒作出具體要求的這一類條款予以刪除。（3）改變了個別部門以行政會議形式取代依法審核的審批模式。（4）對個別部門以會議討論、征求意見、下發(fā)紅頭文件形式進行審批造成辦件積攢的問題，要求其改變審批方式，采用審批表等方式審批，確保申報一個依法審批一個的原則運行。（5）采取靈活的方式提速增效，使其審批工作成為常態(tài)化。

3.行政審批內(nèi)容法定化

在對行政審批內(nèi)容進行法定化清理過程中，本著以下四項基本原則：第一，市場競爭機制優(yōu)先原則。市場能夠通過實現(xiàn)競爭的方式達到資源配置最大化，使用效率最優(yōu)化，使社會資源得以較為充分的利用時，完全可以通過政府鼓勵市場主體通過競爭提高產(chǎn)品質(zhì)量，改進各項服務(wù)以達到共同治理的目的。此時，市場競爭應(yīng)優(yōu)先于行政許可。2第二，自我規(guī)制優(yōu)先原則。這是源于相對于政府規(guī)制而言，行業(yè)組織或者中介機構(gòu)具有較為專業(yè)的行業(yè)、產(chǎn)業(yè)整體知識體系和信息，更能靈活地應(yīng)對市場變化，對于實現(xiàn)規(guī)制任務(wù)、降低規(guī)制成本具有不可替代的作用。第三，其他替代性治理方式優(yōu)先原則。《行政許可法》第十三條第四項規(guī)定，“行政機關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的”，可以不設(shè)定行政許可。這種“其他替代性的治理方式”不僅僅限于“事后監(jiān)管”，還包括標準制定、信息披露等。3

4.行政審批效能監(jiān)管法定化

主要體現(xiàn)在以網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為依托、以便民高效為宗旨，充分發(fā)揮行政職能作用。銅川市在加快建設(shè)信息共享、覆蓋全市的行政審批項目在線審批監(jiān)管平臺方面取得了有目共睹的成就。建立了比較完善的協(xié)同監(jiān)管機制，推動全市各行政部門主動協(xié)同放權(quán)、落實限時辦結(jié)制度，督促各行政機關(guān)抓緊制定細化、可操作的工作方案和配套措施。以此打破了信息孤島，加快了信息資源開放共享，推動有關(guān)部門間橫向聯(lián)通，實現(xiàn)“制度+技術(shù)”的有效監(jiān)管。銅川市的行政審批電子監(jiān)察監(jiān)督管理系統(tǒng)為法定化的實現(xiàn)提供了有力保障。

三、行政審批法定化“銅川樣本”的法理解讀

（一）地方政府行政審批改革的總體發(fā)展趨勢

銅川市行政審批改革在適應(yīng)市場經(jīng)濟的合理性、依法行政的合法性、審批主體的責任性以及監(jiān)督力度的有效性等方面引領(lǐng)了地方政府行政審批改革的總體發(fā)展勢頭。首先，按照經(jīng)濟運行的規(guī)律進行行政審批改革，充分發(fā)揮市場機制的作用，利用經(jīng)濟、法律的手段來規(guī)范市場行為，改革行政審批的同時有利的推動了市場經(jīng)濟的發(fā)展。其次，在合法的基礎(chǔ)上進行行政審批。行政審批直接關(guān)系到公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，必須取得法律的明確授權(quán)，行政機關(guān)不能享有法律規(guī)定以外的任何特權(quán)。最后，在行政審批過程中明確審批主體的責任性。按照審批負責制度，誰審批，誰負責，而且要設(shè)定相應(yīng)的追責機制。

（二）自上而下授權(quán)審批的落腳點

銅川市一直以推進簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，堅持民意為先、問題導向為目標，在放權(quán)上求實效，在監(jiān)管上求創(chuàng)新，在服務(wù)上求提升，如市縣鄉(xiāng)村各行政部門所有行政審批事項都要逐項公開審批流程，壓縮并明確審批時限，約束自由裁量權(quán)，以標準化促進規(guī)范化。對國務(wù)院和陜西省已取消下放的行政審批事項，做到嚴格執(zhí)行，徹底放、放到位，及時糾正明放暗留、變相審批、弄虛作假等行為。銅川作為自上而上行政審批改革的落腳點正逐步向法治政府、服務(wù)型政府、智慧型政府和責任型政府方面邁出堅實步伐。

（三）發(fā)展便民服務(wù)新模式：大數(shù)據(jù)時代行政審批改革的便民化體現(xiàn)

事實證明，大數(shù)據(jù)已經(jīng)成為提升政府治理能力的新途徑。銅川市通過“一廳三網(wǎng)四平臺”的數(shù)據(jù)管理模式完善了社會治理能力、打造了精準治理、多方協(xié)作的社會治理新模式，增強了鄉(xiāng)村社會治理能力；有利地推動了簡政放權(quán)，借助大數(shù)據(jù)實現(xiàn)政府負面清單、權(quán)力清單和責任清單的透明化管理，完善大數(shù)據(jù)監(jiān)督和技術(shù)反腐體系，促進政府簡政放權(quán)、依法行政。同時也提升了政府服務(wù)水平和服務(wù)能力，真正體現(xiàn)了大數(shù)據(jù)時代在行政審批改革方面的便民化。

結(jié)語：

行政審批法定化，就是要貫徹《行政許可法》等法律法規(guī)規(guī)定的公開、公平、公正和便民原則，對行政機關(guān)實施行政審批的行為加全面、具體和嚴格的規(guī)定，并將規(guī)定予以公布作為實施各項行政審批的依據(jù)。法定化既便于人民群眾了解如何申請并獲得行政審批，也便于行政審批實施機關(guān)工作人員全面掌握實施審批的規(guī)定，準確、高效地實施審批，同時便于社會對行政機關(guān)實施審批行為予以監(jiān)督，促進行政機關(guān)的廉政建設(shè)，可以說，行政審批實施法定化是對行政審批改革方式的一種創(chuàng)新，對我國行政審批改革總體發(fā)展也起到引領(lǐng)和推動作用。

參考文獻：

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［5］歐桂英，黃長杰等.行政審批制度改革若干問題解說［M］.北京：中共黨校出版社，2003.

中圖分類號：D922.1

文獻標識碼：A

文章編號：1009-8534（2016）03-035-02

作者簡介：周敏，西北政法大學行政法學院教師；