顧江霞

摘 要： 采用案例研究的方法，分析H市幸福社區(qū)創(chuàng)建活動(dòng)中不同社區(qū)治理主體參與社區(qū)建設(shè)的情況，同時(shí)與H市家庭綜合服務(wù)中心開展的社區(qū)服務(wù)進(jìn)行對比，進(jìn)一步分析政府、社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)、居民在社區(qū)治理中各自的角色，以及三者合作的可能性及方向。有效的城市治理應(yīng)是能夠回應(yīng)社區(qū)居民需要，能夠動(dòng)員各利益相關(guān)方參與的城市治理，即開放社區(qū)居民參與的渠道、引導(dǎo)新興社會服務(wù)組織提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)產(chǎn)品、推動(dòng)城市社區(qū)社會資本（如鄰里互助等）的發(fā)展、以社區(qū)為本的城市治理。以社區(qū)為本的城市治理著眼于以社區(qū)整體利益為出發(fā)點(diǎn)，促進(jìn)社區(qū)內(nèi)部以及社區(qū)之間的合作，以實(shí)現(xiàn)社會團(tuán)結(jié)和社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，在社會政策發(fā)展方向上，政府在讓渡服務(wù)空間的同時(shí)，需要對新興的社會組織加強(qiáng)引導(dǎo)、規(guī)范，增加體制內(nèi)解決社區(qū)問題的能力，最終達(dá)到“社區(qū)善治”的目標(biāo)。

關(guān)鍵詞： 社區(qū)為本；社區(qū)治理；社會資本

中圖分類號：C916

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1671-623X（2016）01-0048-07

戴維·哈維在《正義、自然和差異地理學(xué)》中談到：“從社會主義視角來看，這①意味著一個(gè)以城市為基礎(chǔ)的漫長革命，這一革命應(yīng)該把探索和建構(gòu)替代性的社會過程和空間形式作為長期目標(biāo)，盡管必須通過短期和往往是以地方為基礎(chǔ)的運(yùn)動(dòng)和行動(dòng)來實(shí)現(xiàn)它……然而，如何把社會過程中的這種純粹話語要素轉(zhuǎn)化成力量、物質(zhì)實(shí)踐、制度、信仰和社會關(guān)系的領(lǐng)域，這才是實(shí)際政治開始和語話反思終結(jié)的地方?！盵1]

中國城市經(jīng)過漫長的發(fā)展過程，在城市化進(jìn)程不斷加快的今天，城市的居民、城市的地理環(huán)境和空間結(jié)構(gòu)正發(fā)生著日新月異的變化，令人目不睱接。我們行走在H市大大小小的社區(qū)中，會發(fā)現(xiàn)居民樓的“層積巖”：民國年代的兩三層的紅樓雅致嫻靜，外墻樸素幾近無色的20世紀(jì)80年代的居民樓看似斑駁，馬賽克瓷磚裝飾的20世紀(jì)90年代的宿舍依然完好，進(jìn)入21世紀(jì)以來修建的高層建筑不斷突破天際線……宣傳H市精神“厚于德、誠于信、敏于行”和社會主義核心價(jià)值觀“富強(qiáng)、民主、文明、和諧、自由、平等、公正、法治、愛國、敬業(yè)、誠信、友善”的標(biāo)語或海報(bào)隨處可見。

作為一個(gè)在H市工作和生活了13年的移民，本人于2010—2011年參與家庭綜合服務(wù)中心（以下簡稱“家綜”）服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)制定及評估工作，于2012—2014年參與幸福社區(qū)綜合測評指標(biāo)設(shè)計(jì)及評估工作，接觸和見識了圍繞社區(qū)開展工作的各種系統(tǒng)：科層架構(gòu)下的政府系統(tǒng)、看似松散的社會系統(tǒng)和靈活的市場系統(tǒng)，形形色色，構(gòu)成豐富多彩的城市治理生態(tài)系統(tǒng)。在這些工作的推進(jìn)過程中，不同的力量能否匯集起來促進(jìn)社區(qū)發(fā)展？“家綜發(fā)展”訴諸專業(yè)性和民間性，為政府新公共管理主義②提供現(xiàn)實(shí)注腳；“幸福社區(qū)創(chuàng)建”訴諸協(xié)調(diào)治理和民生工程，在各方質(zhì)疑聲中前進(jìn)。那么，新興的專業(yè)力量如何嵌套進(jìn)傳統(tǒng)的行政治理過程？傳統(tǒng)的行政治理力量又如何影響新興的專業(yè)發(fā)展方向？

本文在簡要介紹社區(qū)社會工作基本內(nèi)容后，試圖分析當(dāng)前基層社區(qū)工作者所處的情境，并從社區(qū)“共同治理”的概念出發(fā)，分析政府、家綜承辦機(jī)構(gòu)、居民的角色發(fā)展及其局限，并思考三者合作的前景。

一、社區(qū)社會工作基本要義及本土化發(fā)展遇到的挑戰(zhàn)

在引入社會工作專業(yè)參與社會治理的實(shí)踐中，社會工作專業(yè)面臨著本土化的問題，即在本土的情境下，如何吸收、改造、創(chuàng)新社會工作專業(yè)理念和服務(wù)手法？

（一）社區(qū)社會工作的定義、目標(biāo)及工作守則

從狹義上來說，在社會工作學(xué)科化發(fā)展過程中，社區(qū)社會工作逐漸成為社會工作專業(yè)三大直接服務(wù)手法之一。從廣義上來說，社區(qū)社會工作則是融合了各種專業(yè)服務(wù)手法，其目的是促進(jìn)社區(qū)發(fā)展?！吧鐓^(qū)（社會）工作是以社區(qū)及其成員整體為對象的社會工作介入手法；它通過組織成員有計(jì)劃地參與集體行動(dòng)，解決社區(qū)問題、滿足社區(qū)需要；在參與過程中，讓成員形成社區(qū)歸屬感，培養(yǎng)自助、互助和自決的精神，加強(qiáng)其社區(qū)參與及影響決策的能力和意識，發(fā)揮其潛能，最終實(shí)現(xiàn)更公平、民主以及和諧的社會?！盵2]152

社區(qū)社會工作目標(biāo)分為任務(wù)目標(biāo)和過程目標(biāo)。其中，任務(wù)目標(biāo)是解決特定的社區(qū)問題；過程目標(biāo)是促進(jìn)社區(qū)人士的能力提升，包括建立不同群體的合作關(guān)系，發(fā)掘和培養(yǎng)社區(qū)領(lǐng)袖參與社區(qū)事務(wù)，加強(qiáng)對公民事務(wù)的了解，以及增強(qiáng)解決問題的能力、信心和技巧等。[2]153

源于西方的社會工作專業(yè)發(fā)展過程中，確立的社區(qū)工作者行為守則主要有：注重以人為中心的發(fā)展目標(biāo)，注重社區(qū)自決，強(qiáng)調(diào)社區(qū)參與③，采取民主和理性的行動(dòng)方式。[3]

（二）政府購買社工服務(wù)背景下社區(qū)社會工作本土化發(fā)展情況

從2008年我國開始社會工作師職業(yè)資格考試以來，政府系統(tǒng)特別是民政系統(tǒng)采取嵌入式發(fā)展來推動(dòng)社會工作專業(yè)發(fā)展，社會工作專業(yè)教育和實(shí)踐得到迅速發(fā)展。在此，姑且不論社會工作專業(yè)教育的發(fā)展，單從社會工作實(shí)踐發(fā)展來看社會工作本土化的概貌。

H市政府購買專項(xiàng)社工服務(wù)項(xiàng)目和綜合性的社工服務(wù)項(xiàng)目，前者主要是針對特定的人群或有明確社區(qū)發(fā)展目標(biāo)的服務(wù)項(xiàng)目，如青年地帶（針對青少年的服務(wù)）、外國人服務(wù)（針對外國人聚居地區(qū)發(fā)展的服務(wù)）、農(nóng)村社會工作服務(wù)（針對農(nóng)村社區(qū)發(fā)展）等；后者以家庭綜合服務(wù)中心為代表，政府在每一條街道設(shè)立家庭綜合服務(wù)中心，由社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行運(yùn)營。

H市政府購買家庭綜合服務(wù)中心服務(wù)項(xiàng)目，從2010年至今，創(chuàng)造了1 300個(gè)左右社會工作崗位④。家庭綜合服務(wù)中心要求開展青少年服務(wù)、家庭服務(wù)、老人服務(wù)、殘疾人服務(wù)以及根據(jù)當(dāng)?shù)厝丝谔攸c(diǎn)推行的針對其他特定人群的服務(wù)（如社區(qū)矯正服務(wù)、外來人員服務(wù)等）。近年來，有的家綜設(shè)立了社區(qū)發(fā)展部，負(fù)責(zé)社區(qū)義工發(fā)展、社區(qū)社會組織孵化、社區(qū)專項(xiàng)項(xiàng)目發(fā)展等；有的區(qū)開始推行在社區(qū)一級設(shè)立家庭綜合服務(wù)中心，或者在社區(qū)設(shè)立社會工作站。有的承辦機(jī)構(gòu)明確提出，“源于需求，立足社區(qū)”，力圖因應(yīng)社區(qū)的特點(diǎn)發(fā)展服務(wù)。由此可見，在當(dāng)前的政治社會背景下，社會工作專業(yè)被吸納進(jìn)原有的行政管理體制中來謀求發(fā)展，并試圖提供更好的社會服務(wù)產(chǎn)品來立足社會。endprint

（三）社區(qū)社會工作本土化過程中遇到的挑戰(zhàn)

在錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系和政府管理體制改革中，社會工作專業(yè)走上市場化的道路，并出現(xiàn)行政化的趨向。[4]在社會工作相對大規(guī)模發(fā)展的這幾年，社會工作本身處于不斷與居民建立關(guān)系，通過宣傳或服務(wù)提高專業(yè)知曉度的過程中，以“社區(qū)及其成員整體為對象”的社區(qū)社會工作很容易被忽視或被大量的工作指標(biāo)所消解，在評估指標(biāo)中，“社區(qū)工作”往往被“社區(qū)活動(dòng)”所取代。而且，由于社區(qū)社會工作強(qiáng)調(diào)“組織成員有計(jì)劃參與集體行動(dòng)”，這對于經(jīng)驗(yàn)尚需積累的社會工作者來說，工作難度更高，工作目標(biāo)更有挑戰(zhàn)性。如果政府治理能力沒有提高的話，可能還會帶來爭議性或某種程度上的抗?fàn)幮?，增加社會工作介入社區(qū)后的不可預(yù)測性。由此帶來的一個(gè)后果便是，社區(qū)社會工作成為社會工作本土化發(fā)展過程中的一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)，亟需積累經(jīng)驗(yàn)。

二、城市治理中基層社區(qū)工作者面臨的挑戰(zhàn)和新興社會組織推進(jìn)情況

在參與H市幸福社區(qū)創(chuàng)建評估工作中發(fā)現(xiàn)，政府在實(shí)施社區(qū)治理中所遇到的問題有很多類型。有歷史遺留問題，如開發(fā)商已破產(chǎn)，但社區(qū)臨時(shí)用電問題無人解決；有居民之間難以達(dá)成共識的問題，如有不同業(yè)主派別的業(yè)委會選舉；有政府層級之間資源汲取及再分配的程序問題，如社區(qū)創(chuàng)建經(jīng)費(fèi)的審批及審計(jì)；有政府條塊之間協(xié)調(diào)難題，如跨街道或區(qū)或市的河涌整治、道路改善等；還有基層社區(qū)工作人員保障和激勵(lì)機(jī)制不足的問題，如有的區(qū)因財(cái)政經(jīng)費(fèi)有限，難以提高社區(qū)工作人員待遇，難以吸引到優(yōu)秀社區(qū)工作人員。那么，面對這些社區(qū)難題，城市治理應(yīng)該何去何從？

毫無疑問，在當(dāng)前社區(qū)環(huán)境（人口結(jié)構(gòu)、居住產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)等）發(fā)生劇烈變遷的背景下，政府和民眾都希望城市治理更有效，能夠保護(hù)私人生活的安全性、舒適度，以及社區(qū)集體生活的便利性和參與度。那么，政府應(yīng)該構(gòu)建什么樣的城市治理結(jié)構(gòu)？城市治理的最終目的是什么？本文認(rèn)為有效的城市治理應(yīng)是能夠回應(yīng)社區(qū)居民需要、動(dòng)員各利益相關(guān)方參與的城市治理，即開放社區(qū)居民參與的渠道、引導(dǎo)新興社會服務(wù)組織提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)產(chǎn)品、推動(dòng)城市社區(qū)社會資本（如鄰里互助等）的發(fā)展，以社區(qū)為本的城市治理。以社區(qū)為本的城市治理著眼于以社區(qū)整體利益為出發(fā)點(diǎn)，促進(jìn)社區(qū)內(nèi)部以及社區(qū)之間的合作，以實(shí)現(xiàn)社會團(tuán)結(jié)和社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

面對快速變遷的社區(qū)環(huán)境，傳統(tǒng)的基層社區(qū)工作者能否應(yīng)對？新興的社會組織特別是民辦非企業(yè)性質(zhì)的社會工作機(jī)構(gòu)能夠給社區(qū)帶來什么？以下就此展開分析。

（一）基層社區(qū)工作者在政府行政治理體系的位置及挑戰(zhàn)

在政府行政鏈條中，基層社區(qū)工作者（社區(qū)居委會工作人員）處于末端，其動(dòng)員資源的權(quán)力和能力非常有限，這就造成幸福社區(qū)創(chuàng)建非常依賴于街道領(lǐng)導(dǎo)的重視和協(xié)調(diào)資源的能力。比如，社區(qū)居委會工作人員的工資和辦公經(jīng)費(fèi)由街道統(tǒng)發(fā)，所有的創(chuàng)建資源和創(chuàng)建活動(dòng)都需要審批，社區(qū)居委會沒有財(cái)政自主權(quán)?；鶎由鐓^(qū)工作者經(jīng)辦的事項(xiàng)通常是接受各級政府授權(quán)，協(xié)助各級政府部門辦理各種行政事務(wù)（如計(jì)生、衛(wèi)生、出租屋管理、退休人員管理、提供各種證件證明材料等）。但是，創(chuàng)建幸福社區(qū)的活動(dòng)除了完成政府各條職能線委托的事務(wù)外，還需要在社區(qū)自治、社區(qū)服務(wù)（包括社區(qū)專業(yè)服務(wù)、居民自助或互助服務(wù)）、人際關(guān)系改善以促進(jìn)社區(qū)社會資本發(fā)展等方面做出努力?；鶎由鐓^(qū)工作者在開展社區(qū)自治及社區(qū)專業(yè)服務(wù)方面，往往力不從心，非常需要街道及家綜的支持，否則政府財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)⑤使用績效低下。

（二）不同社區(qū)所依賴的創(chuàng)建資源及基層社區(qū)工作者遇到的實(shí)際困難

由于社區(qū)發(fā)展歷史、社區(qū)內(nèi)外的資源不同，不同類型的社區(qū)所依賴的創(chuàng)建資源不同，有的依賴當(dāng)?shù)貦C(jī)關(guān)團(tuán)體單位的支持（比如單位型社區(qū)），有的依賴經(jīng)濟(jì)社的支持（比如轉(zhuǎn)制型社區(qū)），有的依賴物業(yè)管理公司的支持（如高檔樓盤小區(qū)）。不論何種類型的社區(qū)，在幸福社區(qū)創(chuàng)建的GPS（即多元治理、多元參與、多元服務(wù)）中，政府都希望各方能夠協(xié)助，共同解決社區(qū)問題或滿足社區(qū)居民的需要，即所謂“共創(chuàng)、共建、共責(zé)、共享、共榮”。

但是，基層社區(qū)工作者在推進(jìn)社區(qū)問題的解決時(shí)，所遇的問題層出不窮，比如：街道及分管領(lǐng)導(dǎo)對創(chuàng)建工作的認(rèn)識及支持是否足夠？社區(qū)說服、動(dòng)員轄內(nèi)機(jī)關(guān)團(tuán)體單位的理由是什么？基層社區(qū)工作者需要以及能夠給予對方的資源是什么？街道、社區(qū)及居民參與社區(qū)事務(wù)的權(quán)限如何確定？街道、社區(qū)、居民在社區(qū)利益均衡分配方面是否想法或立場一致？基層社區(qū)工作者將居民發(fā)動(dòng)起來后，是否能掌控社區(qū)發(fā)展局面？居民對社區(qū)利益的關(guān)注是否會破壞社區(qū)既有的和諧氣氛？居民內(nèi)部的不同分歧如何協(xié)調(diào)？

評估發(fā)現(xiàn)，基層社區(qū)工作者努力去做一些事情，但是在不同階段遇到一些棘手的事情時(shí)，便會嘎然而止。比較常見的情形有四。一是社區(qū)向街道報(bào)批社區(qū)創(chuàng)建經(jīng)費(fèi)使用方案，街道久拖不定。二是通過街道協(xié)調(diào)政府職能部門解決本社區(qū)或跨社區(qū)的事務(wù)（如停車問題或河涌治理等），政府職能部門也無良策。三是協(xié)調(diào)居民尋找社區(qū)公共問題的解決方案（如臨水臨電、業(yè)委會換屆、綠化地安放體育器材、加建電梯）時(shí)，居民內(nèi)部有不同爭議。四是開展居民節(jié)假日活動(dòng)，社區(qū)居委人手緊張或義工難以發(fā)動(dòng)。如果沒有政府、家綜或居民支持，基層社區(qū)工作者很容易失去推動(dòng)社區(qū)發(fā)展的動(dòng)力。

（三）當(dāng)前權(quán)責(zé)不均衡的問責(zé)體系對創(chuàng)建及評估工作的影響

基層社區(qū)工作者開展工作時(shí)，面對著政府層層布置交待下來的任務(wù)和極度松散的居民，難以有時(shí)間和精力從事居民組織和服務(wù)的工作。而且，在著手組織居民的過程中，有可能面臨更大的挑戰(zhàn)，比如業(yè)委會成立以后業(yè)主與物管的關(guān)系需要協(xié)調(diào)、電梯加裝或體育設(shè)施安裝后續(xù)管理及責(zé)任分擔(dān)問題、居民權(quán)益意識提升后對原有的行政管理方式帶來的挑戰(zhàn)等。這些工作關(guān)乎政府政策改革、居民社區(qū)教育開展和對社區(qū)工作人員的支持和培力，并非一朝一夕能夠做到。實(shí)際上，幸福社區(qū)創(chuàng)建期限一般在8個(gè)月至12個(gè)月⑥，要在短時(shí)期內(nèi)觸動(dòng)社區(qū)改變，希冀社區(qū)長遠(yuǎn)發(fā)展，幾乎不可能。

盡管幸福社區(qū)創(chuàng)建的問責(zé)對象是多元化的，包括政府相應(yīng)職能部門及各級政府、機(jī)關(guān)團(tuán)體單位、居民自身，但事實(shí)上，幸福社區(qū)創(chuàng)建的行政問責(zé)主體最終落在社區(qū)基層組織（主要是社區(qū)居委會）以及社區(qū)居委會工作人員身上。對于這種事實(shí)上的行政權(quán)責(zé)不均衡的情況，相關(guān)政府部門、評委、社區(qū)居民如果心照不宣的話，為了減輕基層工作人員權(quán)責(zé)不均衡的問責(zé)責(zé)任，創(chuàng)建及評估工作變得越來越形式主義，從而使投入到社區(qū)治理的各種努力消失于無形，造成制度性無效率。⑦endprint

在城市治理中，作為直接接觸社區(qū)居民的基層社區(qū)工作者無疑具有非常重要的作用，但是，國家政府通過資源控制，使得基層社區(qū)工作者依附于政府行政體系，因此，其行為更主要地是對上級“領(lǐng)導(dǎo)”（街道干部及政府各職能部門）負(fù)責(zé)。在面對社區(qū)居民群眾之間的糾紛或者居民群眾與政府職能部門之間的利益沖突時(shí)，基層社區(qū)工作者往往難以有動(dòng)力、有能力去解決問題，出現(xiàn)治理失效的現(xiàn)象。

另一方面，新興社會組織處在本土化、專業(yè)化發(fā)展的初期階段，更多的是借鑒國外及中國香港特區(qū)和中國臺灣地區(qū)的社區(qū)服務(wù)經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)其遇到本土政治經(jīng)濟(jì)社會文化傳統(tǒng)時(shí)，需要時(shí)間來消化、吸引、更新社區(qū)服務(wù)相關(guān)理論，以發(fā)展適宜本土情境的服務(wù)方式、方法。目前的新興社會組織自身的生命力和創(chuàng)造力非常有限，其目前的問題是如何爭取更大的生存空間，以及如何通過服務(wù)社群來扎根社區(qū)，協(xié)助社區(qū)更好地發(fā)展。

在H市幸福社區(qū)創(chuàng)建過程中，H市政府試圖通過提升基層社區(qū)工作人員的社會工作理論與實(shí)踐能力，來提高基層社區(qū)工作員處理社區(qū)事務(wù)的能力。由于H市家庭綜合服務(wù)中心項(xiàng)目合同委派的是街道辦事處，而基層社區(qū)工作者的“上級”也是街道辦事處，因此，有的街道辦事處會想辦法將社工機(jī)構(gòu)和社區(qū)居委會的工作通過社區(qū)公益項(xiàng)目（如獨(dú)居老人服務(wù)項(xiàng)目、義工發(fā)展項(xiàng)目）、社區(qū)議事平臺等形式整合起來。由此可見，在促進(jìn)社區(qū)不同治理主體合作方面，政府在積極地嘗試，特別是試圖引進(jìn)新興社會組織為社區(qū)提供更好的公共產(chǎn)品。在此過程中，各方治理主體努力增強(qiáng)居民對社區(qū)事務(wù)的關(guān)注度，促進(jìn)社區(qū)參與，提高居民社區(qū)歸屬感。

三、社區(qū)“共同治理”中政府、家綜承辦機(jī)構(gòu)及居民的角色及挑戰(zhàn)

前文以幸福社區(qū)為例談及基層社區(qū)的治理困境，但是，未提及“治理”“共同治理”這些基本概念，在此一并做介紹，并思考當(dāng)前社區(qū)“共同治理”語境下各級政府及社會工作從業(yè)者各自的角色及面臨的挑戰(zhàn)。

（一）“治理”“共同治理”及“社區(qū)總體營造”的概念

聯(lián)合國全球治理委員會認(rèn)為，“治理”是個(gè)人、私人機(jī)構(gòu)和公共機(jī)構(gòu)處理共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突或不同利益得以被調(diào)和并采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過程。它包括有權(quán)迫使人們服從管理的正式機(jī)構(gòu)和建制，以及種種非正式的安排。治理有四個(gè)特征：一是治理不是一套規(guī)則，或是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過程；二是治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；三是治理的范圍既涉及公共部門，也包括私部門；四是治理不是一種正式制度，而是持續(xù)性的互動(dòng)。[5]115

“共同治理”相對于“自我治理”和“傳統(tǒng)的層級節(jié)制治理”⑧，基本上假定國家為社會政治系統(tǒng)中的次級結(jié)構(gòu)，與其他社會次級結(jié)構(gòu)或行動(dòng)者是一種水平關(guān)系，在治理的過程中相互交流溝通、協(xié)力或合作，彼此之間并無主要的領(lǐng)控者。 [6]

在此需要補(bǔ)充“社區(qū)總體營造”的概念。這一概念源于日本造町、英國的社區(qū)建筑與美國的社區(qū)設(shè)計(jì)。中國臺灣地區(qū)的社區(qū)總體營造之基本構(gòu)想，是結(jié)合政府、非政府組織與社區(qū)民眾三方面的力量，共同致力于社區(qū)相關(guān)計(jì)劃的推動(dòng)與執(zhí)行，以期達(dá)成“使生活空間獲得美化，生活品質(zhì)得以提升，文化產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)再行復(fù)蘇、原有的地景、地貌煥然一新，而促使社區(qū)活力再現(xiàn)“之總目標(biāo)”。社區(qū)營造是賦予社區(qū)居民一種營造家園的權(quán)力與能力的過程。社區(qū)總體營造分為三個(gè)執(zhí)行階段，分別是“理念宣導(dǎo)與觀念建立、人才培育、社區(qū)培力與組織運(yùn)作、凝聚共識與計(jì)劃執(zhí)行”，相應(yīng)地，政府在不同階段的角色依次為“執(zhí)行者、授權(quán)者、支持者”；非政府組織的角色依次為“推動(dòng)者、中介與培力者、催化者”；社區(qū)民眾的角色則依次為“認(rèn)知者、學(xué)習(xí)者、行動(dòng)者”。 [5]120-121

對比中國臺灣地區(qū)“社區(qū)營造”的概念及其他國家或地區(qū)“社區(qū)能力建設(shè)”等概念發(fā)現(xiàn)，H市“幸福社區(qū)創(chuàng)建”的概念與這些概念有相同之處，均致力于建設(shè)安全、便利、舒適、互相關(guān)懷和有歸屬感的社區(qū)，而且均強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)各方力量推動(dòng)社區(qū)發(fā)展。而不同之處則是由于不同國家或地區(qū)的行政管理體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、居民參與社區(qū)事務(wù)的傳統(tǒng)和意識有所差異而造成的。

（二）政府、家綜承辦機(jī)構(gòu)及居民的角色及挑戰(zhàn)

按照社區(qū)共同治理政策的理念，政府、市場（如物業(yè)管理公司、轄內(nèi)其他企業(yè)）、非政府非營利組織（如志愿組織、公益組織、民辦非企業(yè)性質(zhì)的社工服務(wù)機(jī)構(gòu)）、居民等多方參與幸福社區(qū)的創(chuàng)建，發(fā)揮政府、市場、社會三者的力量，共同推動(dòng)社區(qū)發(fā)展。

在社區(qū)實(shí)地考察過程中發(fā)現(xiàn)，三者的發(fā)展并不均衡。實(shí)際上，不同的社區(qū)，參與方的力量各不相同，所發(fā)揮的作用也不同。單位型社區(qū)，單位仍為員工宿舍區(qū)提供絕大多數(shù)的社區(qū)公共產(chǎn)品，仍有明顯的“單位制”的特征。轉(zhuǎn)制型社區(qū)，原來的村委會改為經(jīng)濟(jì)發(fā)展公司或經(jīng)濟(jì)社后，仍承擔(dān)不少社區(qū)公共管理職能。單元型社區(qū)，特別是業(yè)主委員會主導(dǎo)下的社區(qū)，商業(yè)化運(yùn)作的物業(yè)管理公司承擔(dān)了社區(qū)的事務(wù)。社區(qū)居委會或者社區(qū)服務(wù)站主要是協(xié)助政府各條塊布置下來的行政性工作。但是，由于社區(qū)居民對住宅的物權(quán)特點(diǎn)發(fā)生了變化，特別是住宅商品化的過程中，業(yè)主、租戶對住宅的產(chǎn)權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)都不同，他們對小區(qū)的管理關(guān)心程度、心態(tài)、參與方式也明顯不同。

在實(shí)地考察中發(fā)現(xiàn)，H市社區(qū)保留了各個(gè)社會發(fā)展時(shí)期的特點(diǎn)，社區(qū)“共同治理”的內(nèi)涵非常豐富多彩。有的是政府主導(dǎo)，有的是單位主導(dǎo)，有的是市場主導(dǎo)，有的是業(yè)主主導(dǎo)，有的是社區(qū)經(jīng)濟(jì)和文化倫理傳統(tǒng)主導(dǎo)。因此，在不同的社區(qū)，政府、市場、社會、居民等的角色不同。在此，僅討論政府、家綜承辦機(jī)構(gòu)和居民的角色。

從當(dāng)前政府文件表述來看，政府是引導(dǎo)者，家綜作為一個(gè)民辦非企業(yè)性質(zhì)的社工服務(wù)項(xiàng)目，是協(xié)同者。如果幸福社區(qū)是一個(gè)短期工作的話，政府和家綜的角色都是階段性或暫時(shí)性的，即街道及其上級政府是社區(qū)創(chuàng)建任務(wù)的布置者、相關(guān)政策的制定者、實(shí)際創(chuàng)建工作的指導(dǎo)者、資源協(xié)調(diào)者；家綜承辦機(jī)構(gòu)是社區(qū)創(chuàng)建工作的配合者、社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目的策劃者及參與者；社區(qū)居委會是政府行政任務(wù)的主要擔(dān)責(zé)者、實(shí)際行動(dòng)者。但是，履行這些角色并非易事。endprint

首先，街道及其上級政府由于傳統(tǒng)的條塊分割，在解決社區(qū)具體問題時(shí)，要協(xié)調(diào)各職能部門或不同層級部門并不容易?？茖芋w制下冗長的行政鏈條及不均衡的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)，使得制定創(chuàng)建方案、審批經(jīng)費(fèi)和實(shí)行方案，都需要很長的時(shí)間。

其次，家綜承辦機(jī)構(gòu)的能力不足。一個(gè)街道家綜有20個(gè)工作人員，其中社工9人左右⑨，而且社工專業(yè)本身是新興專業(yè)，其專業(yè)服務(wù)素質(zhì)需要通過實(shí)踐來提高，短期內(nèi)難以扎根社區(qū)，畢竟接觸群體、提供服務(wù)、獲得群體信任及認(rèn)可同也需要時(shí)間和人力來保證；而且一個(gè)街道往往有十幾個(gè)社區(qū)，街道家綜在短期間內(nèi)也難以顧及所有的社區(qū)，不可能針對每個(gè)社區(qū)的特點(diǎn)發(fā)展不同的社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目。也就是說，家綜在配合支持社區(qū)創(chuàng)建方面，顯得比較被動(dòng)，難以承擔(dān)專業(yè)支持者的角色，推動(dòng)社區(qū)發(fā)展的力量非常有限。

最后，居民本身雖然是很重要的創(chuàng)建主體，但基層社區(qū)工作者需要時(shí)間來開展宣傳動(dòng)員工作，引導(dǎo)居民參與社區(qū)事務(wù)。在社區(qū)發(fā)展中，使居民從旁觀者轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極參與者并不容易，要通過服務(wù)或活動(dòng)接觸居民、發(fā)現(xiàn)及培育居民骨干、協(xié)助居民解決問題，這需要有一個(gè)培育過程。

H市通過開展幸福社區(qū)創(chuàng)建工作，在社區(qū)共同治理方面取得了些許進(jìn)步。但是要真正促進(jìn)社區(qū)發(fā)展，需要政府進(jìn)一步改革行政和管理體制；需要家綜承辦機(jī)構(gòu)所代表的專業(yè)化社會服務(wù)組織思考服務(wù)方向及推進(jìn)策略，提高服務(wù)質(zhì)量；需要有更清晰的政策和更大的社會空間，使居民參與社區(qū)事務(wù)的方式更豐富，態(tài)度更積極，與居民物權(quán)意識提高的現(xiàn)狀相適應(yīng)。在社區(qū)發(fā)展中，政府、社會組織和居民三者形成合力，共同促進(jìn)和諧社區(qū)的建設(shè)和發(fā)展。

由此可見，在當(dāng)前社會環(huán)境下，以社區(qū)為本的城市治理，強(qiáng)調(diào)社區(qū)共同體的建構(gòu)，致力于改變單一的以基層社區(qū)居委會為主體、側(cè)重行政事務(wù)管理的社區(qū)管理體系。政府及新興的社會組織應(yīng)根據(jù)具體社區(qū)的形成特點(diǎn)，推動(dòng)多元化的治理主體參與社區(qū)治理，致力于社區(qū)居民個(gè)體及共同需求的滿足，以及社區(qū)公共問題的解決。在社區(qū)多元化治理主體中，各不同利益相關(guān)者在規(guī)范各自的組織形式、協(xié)商共建機(jī)制、矛盾調(diào)解機(jī)制等方面，需要有前瞻性的制度供給，而且這些制度在實(shí)踐上需要注意可操作性及實(shí)效性，以此來提高體制內(nèi)解決社會矛盾的能力，達(dá)到社區(qū)善治的目的。

①根據(jù)《正義、自然和差異地理學(xué)》中的上下文，“這”是指“城市環(huán)境中的社會生態(tài)關(guān)系轉(zhuǎn)型必須是一個(gè)持續(xù)的社會環(huán)境變遷過程”。

②新公共管理是伴隨著20世紀(jì)80年代西方各國聲勢浩大的行政改革浪潮而興起的一種公共部門管理尤其是政府管理與改革理論，它是最近幾十年來世界各國政府公共管理發(fā)展的新趨向。該理論以彈性市場機(jī)制為基礎(chǔ)，主張采用商業(yè)管理的理論、方法和技術(shù)對公共部門進(jìn)行全方位的改革和再造以提升公共管理的水平和質(zhì)量。

③市民參與是Arnstein于1969年提出的。市民參與的八個(gè)層次是操縱（Manipulation）、治療（Therapy）、通訊（Informing）、咨詢（Consultation）、安撫（Placation）、伙伴（Partnership）、賦予權(quán)力（Delegation of power）、市民控制（Citizen Control）。操縱和治療都不是參與，通訊、咨詢和安撫是象征式的參與，而伙伴、賦予權(quán)力和市民控制則是真正的參與。在鼓勵(lì)市民參與的同時(shí)，須考慮哪個(gè)層次最為適合，不一定市民控制便是最好的市民參與。

④數(shù)據(jù)為筆者按照H市政府購買家庭綜合服務(wù)中心的規(guī)模和對社會工作者的配置要求匡算而來。H市150多個(gè)街道全部設(shè)立家庭綜合服務(wù)中心，要求承接家綜的機(jī)構(gòu)為服務(wù)中心至少配置9個(gè)全職社會工作者。

⑤筆者2011年在進(jìn)行評估工作中了解到，從2013年起，每個(gè)參與幸福社區(qū)建設(shè)的社區(qū)都有財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，為30萬元。按2013年300多個(gè)社區(qū)、2014年200多個(gè)社區(qū)估算，每年的財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入在6 000萬元到9 000萬元左右。由于是政府專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，按政府經(jīng)費(fèi)使用程序?qū)徟皩徲?jì)，手續(xù)非常繁復(fù)。筆者曾提建議，將這些經(jīng)費(fèi)集中起來，設(shè)立全市社區(qū)發(fā)展基金會，或者設(shè)立專門的社區(qū)發(fā)展（種子）基金，可以借鑒中國臺灣地區(qū)社區(qū)營造的經(jīng)驗(yàn)，資助社區(qū)發(fā)展項(xiàng)目，包括社區(qū)硬件設(shè)施建設(shè)和社區(qū)服務(wù)軟件建設(shè)方面。

⑥數(shù)據(jù)來源于筆者2012—2014年參與幸福社區(qū)綜合測評指標(biāo)設(shè)計(jì)及評估工作中的調(diào)研。

⑦概念來源于中山大學(xué)王寧2014年有關(guān)制度性無效率的演講。

⑧自我治理（selfgovernance）指的是社會實(shí)體有能力處理其本身的問題和滿足其自身的需求，目前盛行的政策工具，如解除管制、民營化，以及專業(yè)團(tuán)體的自治，都是社會實(shí)體自我治理的方式。傳統(tǒng)的層級節(jié)制治理（hierarchical governance）是一種由上而下的單一控制過程及結(jié)構(gòu)，而當(dāng)代的層級節(jié)制治理形態(tài)，雖然仍視國家為社會政治系統(tǒng)的主要領(lǐng)控者，但已更重視社會的互動(dòng)。

⑨數(shù)據(jù)來源于筆者2010—2011年參與家庭綜合服務(wù)中心服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)制定及評估工作和2012—2014年參與幸福社區(qū)綜合測評指標(biāo)設(shè)計(jì)及評估工作的調(diào)研。

[1]戴維·哈維.正義、自然和差異地理學(xué)[M].上海：上海人民出版社，2010：501.

[2]顧東輝.社會工作概論[M].上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2005.

[3]莫邦豪.社區(qū)工作原理和實(shí)踐[M].香港：香港集賢社，1994：35.

[4]朱健剛，陳安娜. 社工機(jī)構(gòu)的NGO化：專業(yè)化的另一種思路[J].華東理工大學(xué)學(xué)報(bào)：社會科學(xué)版，2014（1）：28-37.

[5]王漢國. 從民主治理觀點(diǎn)論社區(qū)營造之新視野：以宜蘭縣南澳鄉(xiāng)朝陽社區(qū)為例[M]// 王漢國. 地方治理與發(fā)展策略.臺北：韋伯文化國際出版有限公司，2009.

[6]劉坤億.政府與非營利組織之共同治理：以臺北市新移民照顧輔導(dǎo)政策為例[M]// 王漢國. 地方治理與發(fā)展策略.臺北：韋伯文化國際出版有限公司，2009：26.

（文字編輯：徐朝科 責(zé)任校對：賈俊蘭）endprint