陳嘉茹，劉東旭，陳建榮( .中國(guó)石油集團(tuán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)研究院；.中國(guó)石油天然氣股份有限公司對(duì)外合作部 )

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市場(chǎng)化改革加速推進(jìn)——2015年中國(guó)油氣政策回顧及“十三五”展望

陳嘉茹1，劉東旭2，陳建榮1
( 1.中國(guó)石油集團(tuán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)研究院；2.中國(guó)石油天然氣股份有限公司對(duì)外合作部 )

摘要：2015年，中國(guó)油氣領(lǐng)域市場(chǎng)化改革加速推進(jìn)，以價(jià)格改革、擴(kuò)大準(zhǔn)入、建設(shè)交易市場(chǎng)為代表的市場(chǎng)化改革措施相繼出臺(tái)；圍繞電動(dòng)汽車(chē)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的相關(guān)政策推出，油品升級(jí)持續(xù)推進(jìn)，環(huán)保立法進(jìn)程加速；繼續(xù)轉(zhuǎn)變政府管理方式，全面清費(fèi)立稅，加大簡(jiǎn)政放權(quán)，推行市場(chǎng)準(zhǔn)入的負(fù)面清單制度，加強(qiáng)對(duì)過(guò)程和事后的監(jiān)管；完成國(guó)企改革的頂層設(shè)計(jì)。“十三五”期間，油氣產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)化改革將加快推進(jìn)，進(jìn)一步還原能源商品屬性，構(gòu)建有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)體系。隨著未來(lái)中國(guó)油氣改革的加速推進(jìn)，迫切需要建立和完善有效的監(jiān)管體系和社會(huì)保障制度。

關(guān)鍵詞：油氣改革；礦權(quán)；市場(chǎng)準(zhǔn)入；價(jià)格；國(guó)企改革；清潔化；監(jiān)管

油氣領(lǐng)域改革是2015年中國(guó)政策調(diào)整的重頭戲，以價(jià)格改革、擴(kuò)大準(zhǔn)入、建設(shè)交易市場(chǎng)為代表的市場(chǎng)化改革措施相繼出臺(tái)，油氣行業(yè)深化改革總體方案已進(jìn)入征求意見(jiàn)階段；管網(wǎng)改革和國(guó)有企業(yè)改革也開(kāi)始預(yù)熱；同時(shí)，政府管理方式轉(zhuǎn)變和油氣行業(yè)清潔發(fā)展政策也在繼續(xù)推進(jìn)。預(yù)計(jì)2016年各項(xiàng)政策將全面展開(kāi)。

1　深化油氣全產(chǎn)業(yè)鏈改革，放松市場(chǎng)準(zhǔn)入

中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，能源供需相對(duì)寬松，為中國(guó)深化能源體制機(jī)制改革創(chuàng)造了相對(duì)有利的條件。2015年以來(lái)，涉及油氣上、中、下游各領(lǐng)域的改革加速推進(jìn)，國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局牽頭制定的《石油天然氣體制改革總體方案》已多次征求意見(jiàn)，即將出臺(tái)。中國(guó)油氣改革將圍繞價(jià)格機(jī)制、礦權(quán)、管網(wǎng)、原油進(jìn)出口權(quán)、政府職能和國(guó)有企業(yè)改革等多個(gè)方面展開(kāi)，由集中于局部環(huán)節(jié)的“點(diǎn)式改革”轉(zhuǎn)變?yōu)楦采w全產(chǎn)業(yè)鏈的“立體改革”。

1.1油氣價(jià)格形成機(jī)制改革進(jìn)一步推進(jìn)

價(jià)格形成機(jī)制改革是中國(guó)油氣行業(yè)市場(chǎng)化改革的核心之一。按照2014年天然氣價(jià)格改革提出的實(shí)現(xiàn)增量氣與存量氣價(jià)格并軌的要求，2015年中國(guó)天然氣價(jià)格機(jī)制取得新進(jìn)展，經(jīng)過(guò)兩次調(diào)整，整體降低了非居民用氣的門(mén)站價(jià)格水平，實(shí)現(xiàn)了增量氣與存量氣的價(jià)格并軌（見(jiàn)表1）。

2015年11月，中共中央、國(guó)務(wù)院正式印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)價(jià)格機(jī)制改革的若干意見(jiàn)》，明確了推進(jìn)石油、天然氣等領(lǐng)域價(jià)格改革，放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)價(jià)格，充分發(fā)揮市場(chǎng)決定價(jià)格的作用。1998年國(guó)內(nèi)石油價(jià)格與國(guó)際接軌后，原油價(jià)格接軌順暢，成品油價(jià)格接軌雖然曲折，但自2008年12月國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于實(shí)施成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革的通知》以來(lái)，新機(jī)制運(yùn)行基本平穩(wěn)，價(jià)格的市場(chǎng)敏感性顯著增強(qiáng)，建立起了與國(guó)際市場(chǎng)聯(lián)動(dòng)掛鉤機(jī)制并能夠規(guī)范執(zhí)行。

“十二五”期間，中國(guó)天然氣價(jià)格形成機(jī)制經(jīng)歷了管理環(huán)節(jié)、決定機(jī)制、價(jià)格結(jié)構(gòu)等一系列改革。價(jià)格管理環(huán)節(jié)從管出廠價(jià)格到管門(mén)站價(jià)格，價(jià)格決定機(jī)制從成本加成到與替代能源掛鉤，從調(diào)整價(jià)格水平轉(zhuǎn)向調(diào)整價(jià)格結(jié)構(gòu)，實(shí)行對(duì)終端價(jià)格的分類管理（見(jiàn)圖1）。到目前為止，中國(guó)天然氣價(jià)格機(jī)制改革已經(jīng)取得極大進(jìn)展，但仍有兩大問(wèn)題沒(méi)有解決。

一是天然氣目前仍由政府定價(jià)。由政府定價(jià)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)定價(jià)是改革的方向。根據(jù)《關(guān)于推進(jìn)價(jià)格機(jī)制改革的若干意見(jiàn)》，天然氣價(jià)格改革的方向是“管住中間、放開(kāi)兩頭”，實(shí)現(xiàn)終端價(jià)格的全面市場(chǎng)化，交易市場(chǎng)的建設(shè)是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的重要舉措。2015年7月，國(guó)家發(fā)展改革委推動(dòng)建設(shè)了上海石油天然氣交易中心。在調(diào)整氣價(jià)的同時(shí)，國(guó)家明確要求非居民用氣加快進(jìn)入上海石油天然氣交易中心，由供需雙方在價(jià)格政策允許的范圍內(nèi)公開(kāi)交易形成具體價(jià)格。因此，現(xiàn)行的與可替代能源掛鉤的模式只是市場(chǎng)化進(jìn)程中的一個(gè)過(guò)渡階段，未來(lái)天然氣價(jià)格將由供需基本面決定。

表1　2015年中國(guó)天然氣價(jià)格調(diào)整情況

圖1　“十二五”期間中國(guó)非居民用天然氣價(jià)格改革

二是天然氣價(jià)格中的交叉補(bǔ)貼問(wèn)題有待進(jìn)一步解決。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)對(duì)居民用氣實(shí)行低價(jià)政策，居民氣價(jià)明顯低于工商業(yè)等其他用戶價(jià)格，交叉補(bǔ)貼現(xiàn)象嚴(yán)重。從世界各主要消費(fèi)國(guó)的天然氣價(jià)格比較看，除中國(guó)外，其他國(guó)家的工業(yè)用戶氣價(jià)均低于居民用戶氣價(jià)，歐盟和OECD國(guó)家工業(yè)用戶氣價(jià)與居民用戶氣價(jià)之比約為1∶2，美國(guó)、荷蘭約為1∶2.5，加拿大約為1∶4[1]。2015年，新政降低非居民用氣價(jià)格0.7元/立方米，而居民用氣價(jià)格沒(méi)有上調(diào)，使得國(guó)內(nèi)三大天然氣生產(chǎn)商年收入減少700億元。下一步改革需要在建立對(duì)生活困難人群和一些公益性行業(yè)的定向補(bǔ)貼和救助機(jī)制的基礎(chǔ)上，適當(dāng)上調(diào)居民生活用氣價(jià)格，消除居民用氣與工業(yè)、熱力用氣的交叉補(bǔ)貼現(xiàn)象。

1.2油氣上游放開(kāi)，礦權(quán)改革啟動(dòng)

2015年7月，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，國(guó)土資源部在新疆6個(gè)油氣勘查區(qū)塊實(shí)行油氣勘查開(kāi)采招標(biāo)試點(diǎn)工作，包括國(guó)有石油企業(yè)、地方能源公司、民營(yíng)石油化工相關(guān)企業(yè)在內(nèi)的13家企業(yè)參與競(jìng)標(biāo)，標(biāo)志著中國(guó)上游油氣改革又邁出了重要的一步（見(jiàn)表2）。

表2　新疆礦權(quán)試點(diǎn)改革的主要內(nèi)容

目前，中國(guó)油氣上游勘探開(kāi)發(fā)市場(chǎng)實(shí)行的是資質(zhì)管理基礎(chǔ)上的備案制，擁有常規(guī)油氣勘探資質(zhì)的主要是中國(guó)石油、中國(guó)石化、中國(guó)海油和陜西延長(zhǎng)石油（集團(tuán)）公司4家國(guó)有石油公司，其他企業(yè)通過(guò)與這4家公司合作的方式獲得油氣勘探開(kāi)發(fā)權(quán)。2011年12月，國(guó)土資源部出臺(tái)30號(hào)公告，批準(zhǔn)頁(yè)巖氣為新的獨(dú)立礦種。2012年，第二輪頁(yè)巖氣礦權(quán)開(kāi)始公開(kāi)招標(biāo)，創(chuàng)新了油氣礦權(quán)的轉(zhuǎn)讓形式。此次新疆油氣區(qū)塊招標(biāo)突破了礦種的非常規(guī)限制，突破了勘探階段的限制，突破了對(duì)競(jìng)標(biāo)企業(yè)資質(zhì)的要求，是中國(guó)上游油氣礦權(quán)制度改革的重大進(jìn)展。長(zhǎng)期以來(lái)，上游勘探開(kāi)發(fā)以國(guó)有企業(yè)內(nèi)部監(jiān)管為主，放開(kāi)準(zhǔn)入后，需要加強(qiáng)政府監(jiān)管，否則可能導(dǎo)致上游開(kāi)發(fā)秩序的混亂和資源的浪費(fèi)。

1.3進(jìn)口原油使用權(quán)和原油進(jìn)口權(quán)逐步放開(kāi)

2015年2月，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于進(jìn)口原油使用管理有關(guān)問(wèn)題的通知》，允許符合條件的地方煉油企業(yè)在淘汰一定規(guī)模落后產(chǎn)能或建設(shè)儲(chǔ)氣設(shè)施的前提下使用進(jìn)口原油。8月，商務(wù)部發(fā)布《關(guān)于原油加工企業(yè)申請(qǐng)非國(guó)營(yíng)貿(mào)易進(jìn)口資格有關(guān)工作的通知》，明確已獲得進(jìn)口原油使用權(quán)的地方煉廠如果再獲得非國(guó)營(yíng)貿(mào)易進(jìn)口資質(zhì)，就能自主進(jìn)口原油，不需要再通過(guò)中國(guó)國(guó)際石油化工聯(lián)合有限責(zé)任公司（聯(lián)合石化）、中國(guó)聯(lián)合石油有限責(zé)任公司（中聯(lián)油）等5家國(guó)營(yíng)進(jìn)口單位代理進(jìn)口。新政發(fā)布以來(lái)，地方煉油企業(yè)積極申請(qǐng)，已經(jīng)有13家企業(yè)獲得進(jìn)口原油使用權(quán)資質(zhì)，共計(jì)獲得進(jìn)口原油配額5518.88萬(wàn)噸/年，合計(jì)淘汰落后產(chǎn)能3807萬(wàn)噸/年（見(jiàn)表3）；7家企業(yè)獲得原油非國(guó)營(yíng)貿(mào)易進(jìn)口資質(zhì)，打通了加工進(jìn)口原油的渠道。商務(wù)部2015年10月28日發(fā)布的公告顯示，2016年原油非國(guó)營(yíng)貿(mào)易進(jìn)口允許量為8760萬(wàn)噸，相比2015年的3760萬(wàn)噸增加5000萬(wàn)噸，同比增幅達(dá)133.0%，增加的進(jìn)口原油主要被地方煉廠使用。

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)原油進(jìn)口權(quán)由國(guó)有企業(yè)專營(yíng)，原油國(guó)營(yíng)貿(mào)易配額主要用于國(guó)有石油企業(yè)的煉廠加工。2013年，政府開(kāi)始釋放原油進(jìn)口放開(kāi)信號(hào)；2014年5月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于支持外貿(mào)穩(wěn)定增長(zhǎng)的若干建議》，正式賦予符合條件的原油加工企業(yè)原油進(jìn)口和使用資質(zhì)。放開(kāi)原油進(jìn)口權(quán)有利于地方煉油企業(yè)獲得更加公平的競(jìng)爭(zhēng)地位，在進(jìn)一步放寬石油進(jìn)出口的情況下，對(duì)石油進(jìn)出口貿(mào)易商的資質(zhì)條件和管理需要相應(yīng)改進(jìn)和增強(qiáng)，以維護(hù)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的平穩(wěn)運(yùn)行。

1.4油氣管網(wǎng)改革進(jìn)入預(yù)熱階段

目前，中國(guó)油氣管網(wǎng)主要由國(guó)有石油企業(yè)承建、運(yùn)營(yíng)，按照油氣田與終端用戶的一對(duì)一關(guān)系設(shè)計(jì)的管道沒(méi)有剩余運(yùn)力向第三方開(kāi)放。管網(wǎng)政策廣受社會(huì)關(guān)注，主要集中在管道建設(shè)的公平參與、管道第三方公平準(zhǔn)入和管道運(yùn)營(yíng)的監(jiān)管三個(gè)方面?！笆濉币詠?lái)，特別是“新36條”（即國(guó)發(fā)〔2010〕13號(hào)《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》）實(shí)施以來(lái)，管道建設(shè)的公平參與已部分得到解決，第三方公平準(zhǔn)入和建立監(jiān)管將是未來(lái)油氣管網(wǎng)改革的重點(diǎn)。

中國(guó)網(wǎng)運(yùn)分開(kāi)的改革方向已經(jīng)明確，為適應(yīng)即將出臺(tái)的改革，中國(guó)石油已開(kāi)始內(nèi)部管道業(yè)務(wù)的重組。2015年9月，中國(guó)石油發(fā)布公告稱，擬以150億～155億元人民幣出售完成內(nèi)部重組后的中亞管道公司50%的股權(quán)，轉(zhuǎn)讓新疆呼圖壁等6座天然氣儲(chǔ)氣庫(kù)剩余天然氣儲(chǔ)量資產(chǎn)。12月25日，中國(guó)石油宣布已與各股權(quán)方簽署股權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議，將以中石油管道有限責(zé)任公司為平臺(tái)，對(duì)中石油東部管道有限公司、中石油管道聯(lián)合有限公司以及中石油西北聯(lián)合管道有限公司進(jìn)行整合，旨在建立統(tǒng)一的管道資產(chǎn)管理運(yùn)營(yíng)及投融資平臺(tái)，為未來(lái)中國(guó)石油管道鋪平上市的道路。管道資產(chǎn)重組可以視為油氣改革即將到來(lái)前進(jìn)行的一次適應(yīng)性預(yù)熱。

表3　2015年獲得進(jìn)口原油使用權(quán)資質(zhì)的地方煉油企業(yè)

1.5 國(guó)有企業(yè)改革頂層設(shè)計(jì)已經(jīng)完成

2015年9月13日，中共中央、國(guó)務(wù)院公布的《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出了國(guó)有企業(yè)改革方案，旨在把國(guó)有企業(yè)打造成為獨(dú)立的市場(chǎng)主體，提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和發(fā)展引領(lǐng)力。9月24日，國(guó)務(wù)院對(duì)外發(fā)布的《關(guān)于國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見(jiàn)》提出，除對(duì)自然壟斷環(huán)節(jié)的管網(wǎng)實(shí)行國(guó)有獨(dú)資或絕對(duì)控股外，放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，允許非國(guó)有資本平等進(jìn)入。12月29日，國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于國(guó)有企業(yè)功能界定與分類的指導(dǎo)意見(jiàn)》，根據(jù)國(guó)有企業(yè)主營(yíng)業(yè)務(wù)和核心業(yè)務(wù)范圍，將其界定為商業(yè)類和公益類。意見(jiàn)要求商業(yè)類國(guó)有企業(yè)按照市場(chǎng)決定資源配置的要求，加大公司制股份制改革力度，加快完善現(xiàn)代企業(yè)制度，成為充滿生機(jī)活力的市場(chǎng)主體。

根據(jù)十八屆三中全會(huì)提出的全面深化改革的總體方案和國(guó)有企業(yè)改革的預(yù)期，三大石油企業(yè)近年來(lái)已經(jīng)在“混合所有制改革”領(lǐng)域進(jìn)行了嘗試。隨著國(guó)家對(duì)油氣企業(yè)從“管人管事管資產(chǎn)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮苜Y本”，油氣企業(yè)按照“主輔分離、做強(qiáng)主業(yè)、產(chǎn)權(quán)明晰、完善配套”的思路加快專業(yè)化重組，有條件的企業(yè)改制上市。按照上述思路，未來(lái)的改革方向可能是：三大油氣企業(yè)的集團(tuán)總部將改組為國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司，由國(guó)務(wù)院授權(quán)經(jīng)營(yíng)，并繼續(xù)保持對(duì)原上市公司的控股地位；三大油氣企業(yè)的非油氣核心業(yè)務(wù)進(jìn)行專業(yè)化重組，并改制上市，成為相對(duì)獨(dú)立的市場(chǎng)主體；剝離社會(huì)服務(wù)業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)化的有償服務(wù)。

油氣行業(yè)改革中風(fēng)險(xiǎn)與機(jī)遇并存，必須對(duì)潛在的風(fēng)險(xiǎn)有充分的認(rèn)識(shí)和應(yīng)對(duì)措施：一是礦權(quán)放開(kāi)后，良莠不齊的參與者可能導(dǎo)致資源的破壞，若監(jiān)管跟不上將會(huì)帶來(lái)勘探開(kāi)發(fā)的混亂局面；二是進(jìn)出口等權(quán)利放開(kāi)后，可能導(dǎo)致國(guó)內(nèi)企業(yè)在國(guó)外的自相競(jìng)爭(zhēng)，造成內(nèi)耗；三是改革中的人員安置問(wèn)題會(huì)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)一定的影響；四是改革方案大都是政府部門(mén)的文件，未能上升到法律層面，政策的不穩(wěn)定性也將會(huì)給改革帶來(lái)一定的負(fù)面影響。政府在推進(jìn)油氣行業(yè)改革中需要認(rèn)真分析，穩(wěn)步推進(jìn)。

2　加快清潔化發(fā)展和環(huán)保立法

2015年是新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》的實(shí)施之年，也是制定“十三五”環(huán)保規(guī)劃的重要一年?！笆藢梦逯腥珪?huì)公報(bào)”首次將生態(tài)文明列入十大目標(biāo)，并提出將實(shí)行“最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度”。2015年，圍繞電動(dòng)汽車(chē)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的相關(guān)政策出臺(tái)，油品升級(jí)持續(xù)推進(jìn)，環(huán)保立法進(jìn)程加速。

2.1加快電動(dòng)汽車(chē)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

2015年10月，《關(guān)于加快電動(dòng)汽車(chē)充電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》、《電動(dòng)汽車(chē)充電基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展指南（2015－2020年）》相繼出臺(tái)，明確中國(guó)將以純電驅(qū)動(dòng)為新能源汽車(chē)發(fā)展的主要戰(zhàn)略取向，提出到2020年中國(guó)將按照適度超前的原則，新增集中式充換電站超過(guò)1.2萬(wàn)座，分散式充電樁超過(guò)480萬(wàn)個(gè)，以滿足全國(guó)500萬(wàn)輛電動(dòng)汽車(chē)的充電需求。

自2007年《新能源汽車(chē)生產(chǎn)準(zhǔn)入管理規(guī)則》實(shí)施以來(lái)，國(guó)家相繼出臺(tái)了一系列示范推廣、財(cái)政補(bǔ)貼、稅收減免的政策措施鼓勵(lì)電動(dòng)汽車(chē)的發(fā)展，推廣范圍從公共領(lǐng)域擴(kuò)大到私人用車(chē)領(lǐng)域。在政策的推動(dòng)下，中國(guó)新能源汽車(chē)2015年的銷(xiāo)量計(jì)劃超過(guò)美國(guó)成為世界第一。受制于充電樁等基礎(chǔ)設(shè)施的不完善，實(shí)際進(jìn)程與發(fā)展目標(biāo)還有一定的差距，新政的實(shí)施效果還有待時(shí)間的檢驗(yàn)，但是政府推動(dòng)以電動(dòng)汽車(chē)為代表的新能源汽車(chē)的決心是明確的。隨著未來(lái)能源互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的到來(lái)，以及能源清潔化步伐的加快，中國(guó)電動(dòng)汽車(chē)或?qū)⒓铀侔l(fā)展，并對(duì)油氣行業(yè)帶來(lái)重大深刻的影響。

我國(guó)新能源汽車(chē)的發(fā)展尚需要解決兩個(gè)問(wèn)題：一是用電清潔化和電池本身的污染問(wèn)題；二是補(bǔ)貼問(wèn)題，由于新能源汽車(chē)的技術(shù)大多是從美國(guó)、日本引進(jìn)，因此對(duì)新能源汽車(chē)的補(bǔ)貼應(yīng)從終端往前端轉(zhuǎn)移，鼓勵(lì)支持國(guó)內(nèi)企業(yè)的自主研發(fā)。

2.2環(huán)保立法進(jìn)程加速

2015年6月，國(guó)務(wù)院法制辦將《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法（征求意見(jiàn)稿）》及說(shuō)明全文公布，這是自2012年有關(guān)部門(mén)研究開(kāi)征環(huán)保稅方案以來(lái)環(huán)保稅的首次亮相，應(yīng)稅污染物主要是大氣污染物、水污染物、固體廢物和工業(yè)噪聲等，嚴(yán)重污染的行業(yè)及企業(yè)將承擔(dān)高昂的稅收成本，能源企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)將面臨巨大的壓力。

一直以來(lái)，中國(guó)以排污費(fèi)作為環(huán)境保護(hù)稅費(fèi)的征收手段，但排污費(fèi)仍屬于行政事業(yè)性收費(fèi)，征收過(guò)程易受地方保護(hù)主義的干預(yù)，往往造成排污費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)不能?chē)?yán)格按監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)進(jìn)行，且不能完全用于環(huán)境保護(hù)和污染治理。中國(guó)現(xiàn)行的一些稅種，例如消費(fèi)稅、資源稅和車(chē)船稅等，都涉及了環(huán)境保護(hù)內(nèi)容，但制度設(shè)計(jì)著重于環(huán)保資金的籌集和對(duì)企業(yè)排污行為的末端治理。環(huán)境保護(hù)稅的出臺(tái)可以發(fā)揮對(duì)企業(yè)行為的事前導(dǎo)引作用，變末端治理為前端末端治理并重，促進(jìn)企業(yè)主動(dòng)節(jié)能減排，保護(hù)與改善環(huán)境[2]。

2015年8月，《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》正式發(fā)布。新法以改善大氣環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)，強(qiáng)化地方政府的責(zé)任和監(jiān)督，提出了堅(jiān)持源頭治理，并要求加大處罰力度。2011年以來(lái)，霧霾問(wèn)題成為重要的民生問(wèn)題，“十二五”期間，國(guó)家密集出臺(tái)政策措施來(lái)緩解大氣污染，從2012年的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)上升到2013年國(guó)務(wù)院發(fā)布的“大氣十條”，再到2015年的立法（見(jiàn)圖2），都是重要的政策內(nèi)容。環(huán)保新法的公布實(shí)施，標(biāo)志著中國(guó)大氣保護(hù)法制建設(shè)又邁進(jìn)一大步，從過(guò)去以經(jīng)濟(jì)處罰為主轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟(jì)處罰、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任追究甚至刑事問(wèn)責(zé)并重。政府執(zhí)法更加嚴(yán)格、違法成本更高以及公眾關(guān)注度日益增加等形勢(shì)，將促進(jìn)石油石化企業(yè)制定更加有效的措施，完善環(huán)保生產(chǎn)制度體系，適應(yīng)政府加強(qiáng)監(jiān)管的新要求，保障企業(yè)生產(chǎn)安全清潔運(yùn)行。

2.3油品質(zhì)量升級(jí)加快推進(jìn)

2015年4月，李克強(qiáng)總理主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，確定加快成品油質(zhì)量升級(jí)措施，提出將全國(guó)供應(yīng)國(guó)Ⅴ標(biāo)準(zhǔn)車(chē)用汽柴油的時(shí)間由原定的2018年1月提前至2017年1月；自2016年1月起供應(yīng)國(guó)Ⅴ標(biāo)準(zhǔn)車(chē)用汽柴油的區(qū)域，從原定的京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等區(qū)域內(nèi)重點(diǎn)城市擴(kuò)大到整個(gè)東部地區(qū)11個(gè)省市全境；增加高標(biāo)準(zhǔn)普通柴油的供應(yīng)，分別從2017年7月和2018年1月起，在全國(guó)全面供應(yīng)國(guó)Ⅳ、國(guó)Ⅴ標(biāo)準(zhǔn)的普通柴油。2015年5月，7部委聯(lián)合印發(fā)的《加快成品油質(zhì)量升級(jí)工作方案》提出，加快油品標(biāo)準(zhǔn)修訂步伐，完善標(biāo)準(zhǔn)體系，并擬定于2019年實(shí)施汽油、柴油國(guó)Ⅵ標(biāo)準(zhǔn)。

在環(huán)保壓力的倒逼下，中國(guó)油品質(zhì)量升級(jí)進(jìn)程將加快以緩解大氣污染。但是，中國(guó)進(jìn)口原油的重質(zhì)化、高含硫的特點(diǎn)為油品質(zhì)量升級(jí)帶來(lái)了一定的挑戰(zhàn)，煉化企業(yè)將面臨更加嚴(yán)峻的升級(jí)壓力。根據(jù)合理補(bǔ)償成本、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)和污染者付費(fèi)原則，車(chē)用汽柴油質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)升級(jí)成本將由企業(yè)和消費(fèi)者承擔(dān)。在政府層面，《加快成品油質(zhì)量升級(jí)工作方案》要求相關(guān)部門(mén)機(jī)構(gòu)簡(jiǎn)化行政審批手續(xù)，加快落實(shí)相應(yīng)的環(huán)境影響、土地、節(jié)能、社會(huì)穩(wěn)定、安全評(píng)價(jià)等配套條件，以保障高品質(zhì)汽油、柴油的如期供應(yīng)。目前，中國(guó)對(duì)成品油質(zhì)量的監(jiān)管比較分散，生產(chǎn)環(huán)節(jié)由質(zhì)監(jiān)部門(mén)負(fù)責(zé)，準(zhǔn)入由商務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)，流通環(huán)節(jié)則由工商部門(mén)負(fù)責(zé)，監(jiān)管成本相對(duì)較高。未來(lái)各地區(qū)、各有關(guān)部門(mén)將從條條監(jiān)管過(guò)渡到條塊結(jié)合、以塊為主的監(jiān)管，加強(qiáng)油品生產(chǎn)、批發(fā)、零售環(huán)節(jié)質(zhì)量監(jiān)督的協(xié)同性可能成為深化成品油改革的重要內(nèi)容。

2015年巴黎氣候大會(huì)期間，習(xí)近平主席重申了中國(guó)此前做出的承諾：中國(guó)將于2030年左右使二氧化碳排放達(dá)到峰值并爭(zhēng)取盡早實(shí)現(xiàn)，2030年單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降60%～65%，非化石能源占一次能源消費(fèi)比重達(dá)到20%左右，森林蓄積量比2005年增加45億立方米左右。未來(lái)中國(guó)能源領(lǐng)域政策將圍繞建立綠色低碳循環(huán)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系展開(kāi)。

圖2　中國(guó)大氣污染防治相關(guān)政策演變進(jìn)程

3　改革政府管理方式

近年來(lái)，中國(guó)政府油氣管理方式改革持續(xù)推進(jìn)，針對(duì)管理中存在的以批代管、缺少事中和事后監(jiān)管、相當(dāng)數(shù)量的法律法規(guī)不適應(yīng)市場(chǎng)化要求等問(wèn)題進(jìn)行了一系列改革。2015年，中國(guó)在轉(zhuǎn)變政府的管理方式方面又取得了新的進(jìn)展，明確政府和市場(chǎng)的邊界，最大限度地減少政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，以提高管理效率，保證改革落到實(shí)處。

3.1進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)

2015年5月，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《2015年推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合轉(zhuǎn)變政府職能工作方案的通知》，提出推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合和轉(zhuǎn)變政府職能，繼續(xù)取消含金量高的行政審批事項(xiàng)，徹底取消非行政許可審批類別，大力簡(jiǎn)化投資審批。隨后，國(guó)家能源局、國(guó)土資源部、國(guó)家稅務(wù)總局等部門(mén)出臺(tái)相關(guān)文件取消非行政許可等審批事項(xiàng)。

2013年3月，李克強(qiáng)總理表示要將轉(zhuǎn)變政府職能、簡(jiǎn)政放權(quán)作為“開(kāi)門(mén)第一件大事”，將行政審批改革作為抓手和突破口。2013年5月，國(guó)務(wù)院公布《關(guān)于取消和下放一批行政審批項(xiàng)目的決定》，揭開(kāi)了新一屆政府取消和下放行政審批權(quán)的序幕。兩年多來(lái)，國(guó)家從“減數(shù)量”到“提質(zhì)量”，通過(guò)縮減核準(zhǔn)范圍、下放核準(zhǔn)權(quán)限、注重事中和事后監(jiān)管等方式深化投資體制改革，持續(xù)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)和轉(zhuǎn)變政府的投資管理職能。對(duì)油氣企業(yè)而言，原油、天然氣開(kāi)發(fā)項(xiàng)目決定權(quán)下放給具有開(kāi)采權(quán)的企業(yè)，石油、天然氣、煤層氣對(duì)外合作合同及油氣新項(xiàng)目審批等也都大大簡(jiǎn)化了審批程序。值得注意的是，簡(jiǎn)政放權(quán)后，政府要加強(qiáng)監(jiān)管，避免資源無(wú)序開(kāi)采和產(chǎn)能過(guò)剩的情況出現(xiàn)。

3.2確立稅收法定原則，全面清費(fèi)立稅

2015年3月，修改后的《中華人民共和國(guó)立法法》全文公布，對(duì)稅收法定原則進(jìn)行了明確和細(xì)化，規(guī)定“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”只能由法律規(guī)定。2015年以來(lái)，國(guó)家稅務(wù)總局、財(cái)政部等部門(mén)積極推動(dòng)清費(fèi)立稅、清理規(guī)范稅收優(yōu)惠等工作。

為減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，2014年12月，財(cái)政部和國(guó)家發(fā)展改革委下發(fā)《關(guān)于取消、停征和免征一批行政事業(yè)性收費(fèi)的通知》。與油氣行業(yè)相關(guān)的內(nèi)容包括：1）取消征地管理費(fèi)；2）暫停征收石油（天然氣）勘查、開(kāi)采登記費(fèi)，礦產(chǎn)資源勘查登記費(fèi)，采礦登記費(fèi)，出口商品檢驗(yàn)檢疫費(fèi)等。2015年4月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定開(kāi)展清費(fèi)立稅專項(xiàng)行動(dòng)，全面清理涉企行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金，涉及行政審批前置、市場(chǎng)監(jiān)管和準(zhǔn)入等具有強(qiáng)制性的經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)，行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)涉企收費(fèi)等。2015年11月，國(guó)家稅務(wù)總局發(fā)布文件，對(duì)企業(yè)所得稅優(yōu)惠事項(xiàng)全部取消審批，一律實(shí)行備案管理。

稅收法定原則的確立和清費(fèi)立稅工作的開(kāi)展杜絕了政府通過(guò)紅頭文件對(duì)企業(yè)征稅的行為，規(guī)范了油氣企業(yè)的稅費(fèi)環(huán)境。

3.3實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入的負(fù)面清單制度

李克強(qiáng)總理在2015年的政府工作報(bào)告會(huì)議上提出，制定市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單，公布省級(jí)政府權(quán)力清單、責(zé)任清單，切實(shí)做到法無(wú)授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為。2015年10月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的意見(jiàn)》，從準(zhǔn)入機(jī)制、審批體制、監(jiān)管機(jī)制、社會(huì)信用體系和激勵(lì)懲戒機(jī)制、信息公示制度和信息共享制度、法律法規(guī)體系6個(gè)方面提出了落實(shí)市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的保障措施。

長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行的正面清單造成很多行政資源放在事前審批上，而對(duì)過(guò)程和事后監(jiān)管不夠重視。政府用行政手段配置資源容易導(dǎo)致資金、技術(shù)、人才等向某些行業(yè)集中，民營(yíng)企業(yè)密集進(jìn)入這些行業(yè)造成了產(chǎn)能過(guò)剩。負(fù)面清單將大幅度收縮政府審批范圍，提高政府工作效率，增大市場(chǎng)的透明度、開(kāi)放度和自由度。實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單的模式，需要政府實(shí)行高水平的事中監(jiān)管和事后監(jiān)管，因而對(duì)政府能力提出了新的更高要求。未來(lái)負(fù)面清單將不再提出鼓勵(lì)類項(xiàng)目，企業(yè)發(fā)展將更多地依靠自身的競(jìng)爭(zhēng)力。

3.4建立天然氣市場(chǎng)交易中心

2015年7月1日，上海石油天然氣交易中心啟動(dòng)運(yùn)行。該交易中心通過(guò)現(xiàn)代化交易系統(tǒng)和交易模式設(shè)計(jì)，用市場(chǎng)方式保障上下游企業(yè)的平穩(wěn)運(yùn)營(yíng)和用氣需求，為國(guó)內(nèi)客戶創(chuàng)造一個(gè)進(jìn)出方便、交易自由、風(fēng)險(xiǎn)可控、品類完整的天然氣采購(gòu)市場(chǎng)，增強(qiáng)了現(xiàn)有天然氣市場(chǎng)的靈活性和流動(dòng)性。同時(shí)，交易中心推廣國(guó)內(nèi)天然氣由體積計(jì)價(jià)、質(zhì)量計(jì)價(jià)轉(zhuǎn)向熱值計(jì)價(jià)，解決了管道氣與LNG長(zhǎng)期存在的熱值差問(wèn)題，打通了液態(tài)氣與氣態(tài)氣的置換流通。上海石油天然氣交易中心的建立是中國(guó)天然氣價(jià)格從政府定價(jià)到市場(chǎng)定價(jià)邁出的重要一步。

4　“十三五”油氣政策展望

中共十八屆五中全會(huì)，描繪了未來(lái)5年中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的宏偉藍(lán)圖，確立了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念。在全球能源格局深刻調(diào)整的背景下，新的發(fā)展理念要求油氣行業(yè)的相關(guān)政策必將為加快推進(jìn)能源革命服務(wù)?！笆濉逼陂g，油氣產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)化改革將加快推進(jìn)，進(jìn)一步還原能源商品屬性，構(gòu)建有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)體系。“十三五”期間，油氣行業(yè)改革將重點(diǎn)圍繞以下7個(gè)方面展開(kāi)，2016年將是新一輪改革的啟動(dòng)年。

一是油氣價(jià)格改革。國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)價(jià)格機(jī)制改革的若干意見(jiàn)》提出，擇機(jī)放開(kāi)成品油價(jià)格，理順天然氣價(jià)格，加快放開(kāi)天然氣氣源和銷(xiāo)售價(jià)格，穩(wěn)妥處理和逐步減少交叉補(bǔ)貼，建立主要由市場(chǎng)決定能源價(jià)格的機(jī)制。價(jià)格形成機(jī)制已基本成型的原油、成品油可能率先放開(kāi)，政府不再公布指導(dǎo)價(jià)。天然氣價(jià)格改革將按照“管住中間、放開(kāi)兩頭”的原則，管網(wǎng)價(jià)格由政府確定，門(mén)站價(jià)格逐步過(guò)渡到由市場(chǎng)決定，終端價(jià)格中的居民用氣仍保持階梯氣價(jià)的定價(jià)模式，同時(shí)調(diào)整居民用氣與非居民用氣的比價(jià)關(guān)系，減少交叉補(bǔ)貼。

二是礦權(quán)改革。在堅(jiān)持油氣礦權(quán)國(guó)家一級(jí)管理的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大準(zhǔn)入，加強(qiáng)礦權(quán)的市場(chǎng)化配置，以加快建立礦權(quán)儲(chǔ)量交易市場(chǎng)、提高礦權(quán)持有成本、完善油氣探礦權(quán)退出機(jī)制等方式加快礦權(quán)流轉(zhuǎn)，并通過(guò)健全礦權(quán)監(jiān)管體系、完善礦權(quán)管理法律法規(guī)促進(jìn)資源的有效利用。

三是油氣管網(wǎng)改革。隨著油氣行業(yè)體制改革的推進(jìn)，現(xiàn)有以三大石油公司為主的干線管道建設(shè)和運(yùn)營(yíng)模式將發(fā)生重大改變。預(yù)計(jì)干線管道將率先從各公司中分離，通過(guò)業(yè)務(wù)整合、吸收社會(huì)資本進(jìn)入等方式，實(shí)現(xiàn)管道企業(yè)的法律獨(dú)立，形成若干家管網(wǎng)公司，進(jìn)而通過(guò)資產(chǎn)剝離、資本運(yùn)作等方式，推動(dòng)不同市場(chǎng)主體之間的管道公司資產(chǎn)的整合，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)獨(dú)立，可能涉及省內(nèi)和城市管道的改革與分離。最終在全國(guó)范圍內(nèi)形成由國(guó)家骨干管網(wǎng)公司、省級(jí)區(qū)域管網(wǎng)公司和支線直供管道公司構(gòu)成的管道公司體系[3]。

四是油氣流通領(lǐng)域改革。逐步放寬原油進(jìn)口限制，更多的地方煉廠將獲得進(jìn)口原油使用權(quán)和非國(guó)營(yíng)貿(mào)易進(jìn)口資質(zhì)。同時(shí)，政府相關(guān)部門(mén)將在市場(chǎng)準(zhǔn)入、交易、價(jià)格等方面加強(qiáng)監(jiān)管，確保油品質(zhì)量和有序公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

五是國(guó)有油氣企業(yè)改革。國(guó)有油氣企業(yè)將在股權(quán)結(jié)構(gòu)、治理結(jié)構(gòu)方面深化改革，進(jìn)一步完善現(xiàn)代企業(yè)制度，突出發(fā)展主業(yè)。在改革過(guò)程中，國(guó)有油氣集團(tuán)內(nèi)部的服務(wù)型業(yè)務(wù)將加快專業(yè)化重組，有條件的企業(yè)將實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)制上市；企業(yè)辦社會(huì)職能將被逐步剝離，移交給地方。

六是政府管理改革。將建立與油氣資源國(guó)家一級(jí)管理體制相適應(yīng)的相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)管體系，審批制度改革預(yù)計(jì)集中在公開(kāi)審批流程、改變審批方式、約束公權(quán)力、變事前審批為事后監(jiān)管和服務(wù)等方面。

七是油氣立法改革。將加快《能源法》等基礎(chǔ)性法規(guī)，以及《石油和天然氣法》、《油氣管道法》、《油氣分銷(xiāo)法》、《石油和天然氣進(jìn)出口管理法》、《油氣監(jiān)管法》等單行法的立法進(jìn)程，并通過(guò)出臺(tái)一系列的行政性法規(guī)、條例和產(chǎn)業(yè)政策，以及覆蓋全行業(yè)的技術(shù)、安全、質(zhì)量、環(huán)境和能耗等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范油氣行業(yè)健康有序地發(fā)展[4]?？紤]到油氣行業(yè)改革的復(fù)雜性，預(yù)計(jì)即將出臺(tái)的總體改革方案可能較為粗泛，實(shí)施細(xì)則和配套政策的制定將是2016年的重頭戲。

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編 輯：夏麗洪

編 審：王立敏

Market-oriented reform accelerated at a growing speed — Review of China’s oil and gas policy in 2015 and the outlook of the 13thFive Year plan

CHEN Jiaru1, LIU Dongxu2, CHEN Jianrong1
(1.Economic & Technology Research Institute, CNPC; 2.CNPC Foreign Cooperation Department)

Abstract：In 2015, the market-oriented reform was accelerated at a growing speed.The reform measures in respect of pricing, market access, trading market in the oil and gas feld had been introduced in succession.The policy related to infrastructure construction for electronic vehicles was brought out.The product upgrade continued to advance.Environment-protection legislation was sped up.The government gradually changed its way of management, cleared up the various fees and emphasized the importance of taхation; streamlined the administration and delegation power to the lower level; carried out “negative list” in the respect of market admittance; and strengthened the post-supervision instead of the advanced check.Besides, the top-level design of the state-owned enterprises reform has been fnished.During the period of the 13thFive Year plan, the oil and gas industry reform will continually move on.The commodity attribute of energy will be gradually restored.The effectively competed market system will be established.With the reform advanced, it is urgent to build the regulatory system and social security system.

Key words：oil and gas reform; mineral rights; market access; price; state-owned enterprise reform; clean; supervision

收稿日期：2016-01-22