陳詠梅

行政權(quán)力配置制約監(jiān)督制度研究

陳詠梅*

權(quán)力制約與權(quán)力監(jiān)督是兩種不同的控權(quán)機(jī)制，兩者既有聯(lián)系又區(qū)別，且各有局限。制約與監(jiān)督之差異及局限性要求建構(gòu)兩者并舉的行政權(quán)力配置制約監(jiān)督制度，并保證制度的有效性。以一定的組織機(jī)構(gòu)為載體，以運(yùn)行及評(píng)價(jià)制度為構(gòu)成，建構(gòu)行政權(quán)力配置制約監(jiān)督制度應(yīng)當(dāng)從組織載體與制度依托的雙重角度予以實(shí)現(xiàn)。

行政權(quán)力配置制約監(jiān)督制度建構(gòu)

我國(guó)傳統(tǒng)的控權(quán)制度重監(jiān)督而輕制約，且主要指向行政權(quán)力運(yùn)行，缺乏對(duì)行政權(quán)力配置的必要關(guān)注。作為規(guī)范行政權(quán)力源頭性的制度設(shè)計(jì)，行政權(quán)力配置缺乏有效控權(quán)制度的約束，既不利于行政權(quán)力配置的合理性，也影響行政權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范性。實(shí)踐中，行政權(quán)力配置的合理性遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)，行政權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行缺乏理性的前提，法治政府建設(shè)遭遇嚴(yán)重的制度困境。深刻認(rèn)識(shí)制約與監(jiān)督的制度功能，充分發(fā)揮兩者的制度價(jià)值，建構(gòu)制約與監(jiān)督并舉的行政權(quán)力配置控權(quán)制度體系，從權(quán)力配置的源頭上實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)力的規(guī)范和控制，在全面推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府的背景下已經(jīng)刻不容緩。

一、傳統(tǒng)理論下的控權(quán)制度及其局限

制約與監(jiān)督為控權(quán)制度的基本構(gòu)成，學(xué)界對(duì)其進(jìn)行區(qū)別性的研究始于20世紀(jì)80年代。遺憾的是，更為深入的研究未能及時(shí)跟進(jìn)，影響了控權(quán)制度在實(shí)踐中的安排及運(yùn)行的實(shí)際效果，依據(jù)傳統(tǒng)理論建構(gòu)的控權(quán)制度面臨深刻的現(xiàn)實(shí)危機(jī)。

（一）傳統(tǒng)的控權(quán)理論及其局限

從我國(guó)權(quán)力制約與監(jiān)督的理論發(fā)展來(lái)看，經(jīng)歷了從只講權(quán)力監(jiān)督不講權(quán)力制約——到權(quán)力監(jiān)督制約——到權(quán)力制約監(jiān)督的發(fā)展歷程。①袁東生：《我國(guó)權(quán)力制約與監(jiān)督制度研究》，山東大學(xué)2011年政治學(xué)博士學(xué)位論文。權(quán)力制約和權(quán)力監(jiān)督曾被認(rèn)為是“一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面，權(quán)力制約也是權(quán)力監(jiān)督的一種表現(xiàn)形式”，②陳朝宗：《權(quán)力制約與權(quán)力監(jiān)督的制度創(chuàng)新研究》，載《福建行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第5期。對(duì)行政權(quán)力的控制在相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)主要強(qiáng)調(diào)的是對(duì)其的監(jiān)督，相關(guān)的制度建構(gòu)也主要圍繞對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督展開(kāi)。

經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展及行政權(quán)的擴(kuò)張使得“行政權(quán)必須受到監(jiān)督和制約，這是現(xiàn)代法治精神的內(nèi)在要求”③楊建順：《論完善行政監(jiān)督制約機(jī)制》，載《人大法學(xué)評(píng)論》2000年第2期。逐漸成為共識(shí)，區(qū)分監(jiān)督與制約不同的制度價(jià)值開(kāi)始進(jìn)入研究的視野，開(kāi)啟了對(duì)兩種制度功能和價(jià)值的比較分析。有學(xué)者從前提、作用形態(tài)、運(yùn)行方式及時(shí)效四個(gè)方面總結(jié)了權(quán)力監(jiān)督與權(quán)力制約的區(qū)別；④陸德山：《認(rèn)識(shí)權(quán)力》，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社2000年版，第430頁(yè)以下。有學(xué)者進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了權(quán)力制約的法律責(zé)任，指出：“監(jiān)督是要使公共權(quán)力的運(yùn)行處于透明狀態(tài)，使其依法受到公共權(quán)力的授權(quán)者——社會(huì)公眾及其代理機(jī)構(gòu)的監(jiān)察督促，以使公共權(quán)力被濫用和異化的危險(xiǎn)降減到最低限度；制約則是通過(guò)各種法律保障的強(qiáng)制力量和強(qiáng)制方式使公共權(quán)力只能在法定的軌道和范圍并依據(jù)法定的方式運(yùn)行而不能逾越，否則其違規(guī)者就會(huì)受到揭露、責(zé)任追究以致法律追究?！雹蔹S健榮：《公共管理學(xué)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版2008年版，第472頁(yè)。

轉(zhuǎn)型時(shí)期高發(fā)的腐敗現(xiàn)象引起了研究的關(guān)注，強(qiáng)調(diào)對(duì)行政權(quán)力的制約和平衡成為一種新的研究視角，有學(xué)者提出“制約是權(quán)力主體之間權(quán)力的相互鉗制，以防止任何一方濫用權(quán)力，具有權(quán)力運(yùn)行的雙向性。唯有在強(qiáng)化監(jiān)督的同時(shí)合理設(shè)計(jì)權(quán)力主體之間的制約結(jié)構(gòu)，才能更加有效地推進(jìn)反腐敗工作的發(fā)展，從而提高預(yù)防和懲治腐敗的治理水平。”⑥陳國(guó)權(quán)：《社會(huì)主義權(quán)力制約監(jiān)督的制度設(shè)計(jì)》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》2012年1月20日。制約的功能和價(jià)值開(kāi)始受到關(guān)注，但相關(guān)研究“仍停留在前研究范式階段，關(guān)于權(quán)力制約和權(quán)力監(jiān)督的研究范式還遠(yuǎn)未形成。”⑦陳國(guó)權(quán)、周魯耀：《制約與監(jiān)督：兩種不同的權(quán)力邏輯》，載《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2013年第6期。

總體而言，盡管對(duì)制約與監(jiān)督的區(qū)別性研究已經(jīng)開(kāi)始，也取得了一定的研究成果，但相關(guān)研究還是關(guān)注權(quán)力監(jiān)督較多，對(duì)權(quán)力制約的關(guān)注較少，對(duì)兩概念含義的理解也存在較大差異，很多情況下對(duì)兩個(gè)概念不加區(qū)分，并且經(jīng)常與我國(guó)傳統(tǒng)的監(jiān)察制度和西方的權(quán)力制衡制度發(fā)生概念上的混同，⑧參見(jiàn)前引⑦，陳國(guó)權(quán)、周魯耀文。理論上的研究還待深入。

（二）傳統(tǒng)控權(quán)制度的局限性

理論研究的局限性影響了控權(quán)制度的具體建構(gòu)，從已有的控權(quán)制度及其實(shí)際運(yùn)行來(lái)看，控權(quán)效果并不理想：一是現(xiàn)有的制度設(shè)計(jì)重監(jiān)督而輕制約，業(yè)已建構(gòu)的控權(quán)制度，無(wú)論是人大、政府、法院等的權(quán)力監(jiān)督，還是新聞媒體、社會(huì)團(tuán)體、公民個(gè)人等的權(quán)利監(jiān)督，均主要是從外部監(jiān)督的角度進(jìn)行的制度設(shè)計(jì)，制約方面的制度設(shè)計(jì)非常缺乏，控權(quán)效果亟待提升；二是現(xiàn)有的制度安排主要指向行政權(quán)力的運(yùn)行，忽略了對(duì)行政權(quán)力配置這一源頭性制度安排的關(guān)注，行政權(quán)力配置被視為行政系統(tǒng)內(nèi)部的事宜，為“行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的分配”，⑨石佑啟、陳詠梅：《論法治社會(huì)下行政權(quán)力的配置與運(yùn)》，載《江海學(xué)刊》2014年第2期。缺乏必要的法治約束，行政權(quán)力配置面臨政府權(quán)力與社會(huì)公權(quán)力、政府權(quán)力內(nèi)部縱橫向配置等諸多問(wèn)題，配置的合理性遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)。如果不從權(quán)力配置的源頭上對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行規(guī)范和控制，推進(jìn)行政權(quán)力的合理配置，行政權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范性也難以實(shí)現(xiàn)，傳統(tǒng)控權(quán)制度重運(yùn)行而輕配置、重監(jiān)督而輕制約的缺陷亟需修正。

二、發(fā)展視域下對(duì)行政權(quán)力配置制約監(jiān)督制度的再認(rèn)識(shí)

厘清權(quán)力制約與權(quán)力監(jiān)督的制度差異，充分認(rèn)識(shí)兩者的制度局限，形成制約與監(jiān)督并舉的行政權(quán)力配置控權(quán)制度，于行政權(quán)力的合理配置與規(guī)范運(yùn)行而言，具有重要的理論價(jià)值和規(guī)范意義。

（一）權(quán)力制約與權(quán)力監(jiān)督的制度差異

制約和監(jiān)督以各自的方式發(fā)揮著對(duì)行政權(quán)力的控權(quán)作用，其制度差異決定了兩者既不能相互包容，也不能互相替代，應(yīng)當(dāng)通過(guò)必要的制度設(shè)計(jì)充分發(fā)揮各自的制度功能，形成制約與監(jiān)督并舉的制度體系。

1.兩種控權(quán)制度的主體不同

就行政權(quán)力制約而言，制約主體往往擁有可以與行政權(quán)力相抗衡的權(quán)力，其制約權(quán)源于國(guó)家公權(quán)力在不同權(quán)力主體之間的分配，通過(guò)公權(quán)力之間的內(nèi)部牽制促進(jìn)行政權(quán)力的合理配置與規(guī)范運(yùn)行。就行政權(quán)力監(jiān)督而言，其監(jiān)督主體并不限于特定的權(quán)力主體，不僅其他公權(quán)力主體能夠?qū)π姓?quán)力進(jìn)行監(jiān)督，作為權(quán)力本源的權(quán)利主體也可以親自對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督。

2.兩種控權(quán)制度運(yùn)行的方式與形態(tài)不同

對(duì)行政權(quán)力的制約著重于各公權(quán)力主體之間的相互牽制與彼此約束，主要通過(guò)公權(quán)力之間內(nèi)部的制度設(shè)計(jì)對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行規(guī)范，以對(duì)可能發(fā)生的違法或不當(dāng)行政行為進(jìn)行提前預(yù)防為制度目的。在權(quán)力制約缺乏規(guī)范制度建構(gòu)的當(dāng)下，制約制度的預(yù)防功能尤其應(yīng)當(dāng)受到關(guān)注和重視。對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督則側(cè)重從外部對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行監(jiān)察和督促，各監(jiān)督主體并不能直接干預(yù)行政權(quán)力的行使，只有在行政行為違法或不當(dāng)，或一定的不利后果發(fā)生后，對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督程序才會(huì)啟動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)違法或不當(dāng)?shù)男姓袨榈募m正和追究。

（二）制約與監(jiān)督的制度局限

制約與監(jiān)督各有其制度的局限性。（1）行政權(quán)力制約。其制度設(shè)計(jì)著重公權(quán)力之間的相互牽制，顯然，這種牽制極有可能降低行政權(quán)力的效率，而效率恰恰是對(duì)行政權(quán)力的重要要求；而且，權(quán)力制約強(qiáng)調(diào)的是對(duì)行政權(quán)力主體責(zé)任的追究，其制度設(shè)計(jì)的著力點(diǎn)并不在于具體的行為人，而行為人的違規(guī)或違法行為往往是行政權(quán)力未能規(guī)范行使的重要原因，行為人與被追責(zé)主體的分離將降低制約制度的制度效力。（2）行政權(quán)力監(jiān)督。在權(quán)力監(jiān)督的制度設(shè)計(jì)下，為了實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督，往往需要設(shè)置一定的監(jiān)督組織并賦予該組織一定的監(jiān)督權(quán)，如此，一則容易導(dǎo)致監(jiān)督組織的不斷膨脹與監(jiān)督權(quán)的不斷擴(kuò)張，二則容易造成監(jiān)督效力的消減。事實(shí)上，監(jiān)督主體的廣泛性與監(jiān)督效力的差強(qiáng)人意之間的矛盾正是目前我國(guó)對(duì)行政的權(quán)力監(jiān)督中存在的主要問(wèn)題之一。日趨擴(kuò)張和膨脹的行政權(quán)力要求克服制約與監(jiān)督各自的制度局限，形成更為有效的控權(quán)制度。

（三）對(duì)行政權(quán)力配置的控制：制約與監(jiān)督的均衡性要求

制約與監(jiān)督的制度差異與制度局限決定了對(duì)行政權(quán)力配置的規(guī)范與控制需要兩種制度共同發(fā)揮作用?！靶姓?quán)力的合理配置與政府職能的轉(zhuǎn)變以及行政組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化一起構(gòu)成了行政體制改革的三駕馬車(chē)”，⑩石佑啟、陳詠梅：《行政體制改革及其法治化研究——以科學(xué)發(fā)展觀為指引》，廣東教育出版社2013年版，第160頁(yè)。行政權(quán)力合理配置的重要性彰顯了對(duì)行政權(quán)力配置進(jìn)行嚴(yán)格控制的迫切性，制約與監(jiān)督并舉的控權(quán)制度應(yīng)當(dāng)予以建構(gòu)。對(duì)行政權(quán)力配置的制約要求特定權(quán)力主體通過(guò)一定的制度和程序，在行政權(quán)力配置過(guò)程中對(duì)劃分和調(diào)配行政權(quán)力等的行為進(jìn)行限制、約束；對(duì)行政權(quán)力配置的監(jiān)督要求一定的權(quán)力及權(quán)利主體通過(guò)對(duì)行政權(quán)力配置的檢查、督促、調(diào)節(jié)和糾正等外部活動(dòng)，防止行政權(quán)力配置偏離應(yīng)有的目標(biāo)和要求。于行政權(quán)力配置而言，對(duì)其的制約和監(jiān)督均具有不可替代性，制約的局限性需要監(jiān)督的彌補(bǔ)，監(jiān)督效力的充分發(fā)揮亦需要完善的制約制度的保障，唯有建構(gòu)起完備的“制約——監(jiān)督”均衡的控權(quán)制度才能保證該控權(quán)制度的有效性，為行政權(quán)力的合理配置提供足夠的制度支持與制度保障。

三、行政權(quán)力配置制約監(jiān)督的制度價(jià)值與有效性的前提

行政權(quán)力腐敗導(dǎo)致的嚴(yán)重社會(huì)危害及行政權(quán)力日趨擴(kuò)張膨脹的現(xiàn)實(shí)加劇了合理配置行政權(quán)力的要求，迫切需要建構(gòu)有效的行政權(quán)力配置控權(quán)制度保證行政權(quán)力配置的合理性。

（一）行政權(quán)力配置制約監(jiān)督的制度價(jià)值

1.有助于防止行政權(quán)力的擴(kuò)張

“行政權(quán)力的不斷擴(kuò)張實(shí)際上是影響世界各國(guó)政府運(yùn)作的普遍現(xiàn)象”，這一現(xiàn)象“通常被稱(chēng)為‘行政國(guó)家的興起’?！雹賉美]戴維·H·羅森布羅姆等：《公共行政學(xué)》，張成福等譯，中國(guó)人民出版社2002年版，第49頁(yè)以下。如何有效控制行政權(quán)力成為各國(guó)共同面對(duì)的難題。建構(gòu)制約與監(jiān)督并舉的行政權(quán)力配置控權(quán)制度體系能夠最大限度的發(fā)揮控權(quán)制度的效能，有效地促進(jìn)行政權(quán)力與公民權(quán)利、行政權(quán)力與其他國(guó)家權(quán)力的平衡，防止行政權(quán)力對(duì)公民權(quán)利的侵犯和擠壓，實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力的合理配置，這對(duì)于行政權(quán)長(zhǎng)期處于優(yōu)越地位的我國(guó)尤為重要。

2.有助于預(yù)防和遏制權(quán)力腐敗

由于行政權(quán)具有管理領(lǐng)域廣、自由裁量度大、以國(guó)家強(qiáng)制力保證行使等特點(diǎn)，決定了它既是與公民、法人切身利益最密切相關(guān)的一種國(guó)家權(quán)力，又是最動(dòng)態(tài)、最容易違法或?yàn)E用的一項(xiàng)國(guó)家權(quán)力，②袁曙宏：《必須強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督與制約》，載《法制日?qǐng)?bào)》2002年10月31日。其腐敗較其他權(quán)力腐敗而言更具破壞性和蔓延性，更容易引起公眾的不滿(mǎn)，引發(fā)社會(huì)的動(dòng)蕩。充分發(fā)揮制約與監(jiān)督不同的控權(quán)功能，從權(quán)力配置的源頭上對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行嚴(yán)格的控制和規(guī)范，有助于克服行政權(quán)力配置中存在的權(quán)力配置高度同質(zhì)化等弊端，將行政權(quán)力規(guī)范于其應(yīng)然的范疇，為其套上法治的欄籠。

3.有助于推進(jìn)行政法治

對(duì)行政權(quán)力的控制是現(xiàn)代法治的核心。行政權(quán)力配置直接決定行政權(quán)力由誰(shuí)行使以及在何種范圍內(nèi)行使，對(duì)其的控制與約束因此具有了首要性的制度意義，其制度功能的有效性影響著行政權(quán)力配置的合理性。行政權(quán)力配置所面臨的權(quán)力壟斷、權(quán)力缺位等現(xiàn)狀要求建構(gòu)制約與監(jiān)督并舉的控權(quán)制度，以有效的制度安排從源頭上實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)力這種“最為桀驁不馴”權(quán)力的約束，推進(jìn)行政法治的發(fā)展。

（二）行政權(quán)力配置制約監(jiān)督制度有效性的前提

行政權(quán)力配置制約監(jiān)督制度的有效性取決于制約與監(jiān)督主體是否獨(dú)立，制約與監(jiān)督行為是否規(guī)范，以及制約與監(jiān)督是否具有強(qiáng)制性。

首先，主體的獨(dú)立性?？貦?quán)主體能否有效作用于其所制約和監(jiān)督的對(duì)象，在于能否獨(dú)立行使制約監(jiān)督權(quán)而不受其他組織和個(gè)人的干涉。應(yīng)當(dāng)賦予控權(quán)主體獨(dú)立于其所制約監(jiān)督的行政權(quán)力的獨(dú)立地位，保證制約監(jiān)督的有效性，防止其蛻變本應(yīng)為其制約監(jiān)督的行政權(quán)力的附庸甚至為惡的工具。

其次，行為的合法性與規(guī)范性。所謂合法性，是指對(duì)行政權(quán)力配置的制約與監(jiān)督必須遵從法律的規(guī)定，并不得與之相抵觸；所謂規(guī)范性是指對(duì)行政權(quán)力配置的制約監(jiān)督應(yīng)當(dāng)遵守法定的程序與條件，不得突破法定的程序要求。合法性與規(guī)范性的要求有助于保證對(duì)行政權(quán)力配置的制約監(jiān)督嚴(yán)格置于法治的約束之下，消除個(gè)人或利益集團(tuán)的影響與滲透。

第三，手段的強(qiáng)制性。只有以一定的強(qiáng)制力為后盾，才能保證被制約監(jiān)督的對(duì)象排除其主觀的愿望主動(dòng)接受對(duì)其的制約與監(jiān)督，手段的強(qiáng)制性是行政權(quán)力配置制約監(jiān)督制度有效性的保障。

四、建構(gòu)行政權(quán)力配置制約監(jiān)督制度的幾點(diǎn)構(gòu)想

建構(gòu)行政權(quán)力配置制約監(jiān)督制度應(yīng)當(dāng)以一定的組織機(jī)構(gòu)為載體，以行政權(quán)力配置制約監(jiān)督運(yùn)行制度及評(píng)價(jià)制度為構(gòu)成，充分發(fā)揮權(quán)力與權(quán)利的雙重效力，從組織載體與制度依托的雙重角度實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)力配置的規(guī)范與控制。

（一）行政權(quán)力配置制約監(jiān)督的組織載體

系統(tǒng)完整、科學(xué)有效的組織機(jī)構(gòu)體系是行政權(quán)力配置制約監(jiān)督制度發(fā)生效力的組織保障。

1.制約監(jiān)督組織機(jī)構(gòu)之要求

根據(jù)制約監(jiān)督機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、目標(biāo)和要求，并借鑒我國(guó)控權(quán)制度的已有實(shí)踐，建構(gòu)行政權(quán)力配置制約監(jiān)督組織機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)滿(mǎn)足如下的條件：首先，獨(dú)立性之保證。獨(dú)立性的日益加強(qiáng)是制約監(jiān)督機(jī)構(gòu)發(fā)展的總體趨勢(shì)，應(yīng)當(dāng)從制約監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)置、人員的任命、經(jīng)費(fèi)的撥付以及活動(dòng)的開(kāi)展等各方面保證其獨(dú)立性，使其免受干擾和牽制。其次，協(xié)作性之要求。各制約監(jiān)督機(jī)構(gòu)之間既要分工負(fù)責(zé)、各司其職，又要相互協(xié)作、默契配合，形成制約監(jiān)督的合力，以有效避免制約監(jiān)督的空白和疏漏。唯有如此，已有控權(quán)制度面臨的實(shí)踐困境才能切實(shí)得以解決，對(duì)行政權(quán)力配置的制約監(jiān)督才能得以有效實(shí)現(xiàn)。第三，外部制約監(jiān)督為主導(dǎo)，內(nèi)部制約監(jiān)督為輔助，內(nèi)外制約監(jiān)督相結(jié)合之基本原則。依據(jù)“任何人不得為自己案件的法官”之法則，由獨(dú)立于行政組織之外的其他組織對(duì)行政權(quán)力配置予以制約監(jiān)督更能保證控權(quán)效能的最大化，對(duì)行政權(quán)力配置的制約監(jiān)督應(yīng)當(dāng)以外部的制約監(jiān)督為主導(dǎo)；同時(shí)，行政組織內(nèi)部的制約監(jiān)督在專(zhuān)業(yè)性、能動(dòng)性及效率性等方面具有外部制約監(jiān)督難以具備的優(yōu)勢(shì)，尤其在行政權(quán)力配置這一對(duì)專(zhuān)業(yè)性要求極強(qiáng)的領(lǐng)域，不能也不應(yīng)排斥行政組織自身的約束。在行政權(quán)力配置制約監(jiān)督組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，應(yīng)當(dāng)遵循行政組織體系以外的外部制約監(jiān)督為主導(dǎo)，內(nèi)部制約監(jiān)督為構(gòu)成，內(nèi)外制約監(jiān)督相結(jié)合的基本原則。

2.制約監(jiān)督組織機(jī)構(gòu)之構(gòu)成

設(shè)立行政權(quán)力配置制約監(jiān)督機(jī)構(gòu)既要符合法治要求，在憲法與法律的框架下進(jìn)行，同時(shí)也要注意機(jī)構(gòu)設(shè)置的科學(xué)性和合理性，形成組織嚴(yán)密、職能銜接、權(quán)威高效的制約監(jiān)督機(jī)構(gòu)體系。

（1）全國(guó)人大及地方各級(jí)人大的制約與監(jiān)督

全國(guó)人大及地方各級(jí)人大對(duì)行政權(quán)力配置的制約權(quán)與監(jiān)督權(quán)源自憲法及相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，行政權(quán)力配置最基本的問(wèn)題，如行政權(quán)力與公民權(quán)利、行政權(quán)力與其他國(guó)家權(quán)力的界分，以及行政權(quán)力由誰(shuí)行使、如何行使等應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大及地方各級(jí)人大承擔(dān)制約監(jiān)督職能，以從源頭上保證行政權(quán)力配置的合法性與合理性。

首先，全國(guó)人大的制約與監(jiān)督。全國(guó)人大是我國(guó)最高權(quán)力機(jī)關(guān)，對(duì)于行政權(quán)力與公民權(quán)利的界限，行政權(quán)力與其他國(guó)家權(quán)力的界限等的制約監(jiān)督權(quán)應(yīng)當(dāng)歸屬全國(guó)人大?？梢栽O(shè)立專(zhuān)門(mén)性的憲法監(jiān)督委員會(huì)，承擔(dān)違憲審查責(zé)任，將對(duì)行政權(quán)力配置的制約和監(jiān)督歸屬其職責(zé)范疇，以專(zhuān)門(mén)性的制約監(jiān)督保證行政權(quán)力配置總體上的合理性。

其次，地方各級(jí)人大的制約與監(jiān)督。地方人大是地方權(quán)力機(jī)關(guān)，地方政府由人大產(chǎn)生，對(duì)人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督，地方各級(jí)人民政府享有什么樣的權(quán)力，其權(quán)力范疇以及如何配置等，地方人大享有制約權(quán)和監(jiān)督權(quán)?？稍O(shè)立專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督委員會(huì)，對(duì)地方政府的權(quán)力范疇、地方政府權(quán)力與其他國(guó)家權(quán)力、地方政府權(quán)力與公民權(quán)利的邊界，以及地方政府與其他行政權(quán)力主體的權(quán)力界限、權(quán)力范疇等在行政權(quán)力配置的過(guò)程中進(jìn)行制約，并對(duì)行政權(quán)力配置的結(jié)果及其調(diào)整進(jìn)行監(jiān)督，推進(jìn)地方政府權(quán)力的合理配置。

（2）國(guó)務(wù)院及地方各級(jí)人民政府的制約與監(jiān)督

在憲法的規(guī)定之下，《國(guó)務(wù)院組織法》及《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》等憲法性法律進(jìn)一步對(duì)行政權(quán)力在國(guó)務(wù)院、地方各級(jí)人民政府及其職能部門(mén)之間的配置進(jìn)行了規(guī)定。依據(jù)上述法律的規(guī)定，對(duì)于行政權(quán)力在行政系統(tǒng)內(nèi)部的配置，國(guó)務(wù)院及地方各級(jí)人民政府有權(quán)進(jìn)行制約和監(jiān)督。行政機(jī)關(guān)實(shí)行層級(jí)制，上下級(jí)之間為領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，這一體制為行政權(quán)力配置的制約和監(jiān)督提供了制度上的便利。國(guó)務(wù)院作為中央人民政府，最高行政機(jī)關(guān)，可對(duì)行政權(quán)力在行政組織體系內(nèi)部的配置進(jìn)行制約，并對(duì)配置的結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督；上級(jí)人民政府可對(duì)下級(jí)人民政府，同級(jí)人民政府可對(duì)其職能部門(mén)的權(quán)力配置進(jìn)行制約，并對(duì)權(quán)力配置的結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督。具體可由各級(jí)人民政府的法制機(jī)構(gòu)承擔(dān)制約和監(jiān)督的職能。如此，既能保證制約監(jiān)督的明確性和責(zé)任性，也可以防止政府機(jī)構(gòu)的膨脹和擴(kuò)張。

（3）人民法院的監(jiān)督

盡管區(qū)別于人大及行政機(jī)關(guān)自身的制約與監(jiān)督，人民法院對(duì)行政權(quán)力配置的監(jiān)督只能以個(gè)案審查的方式進(jìn)行，且呈被動(dòng)消極的狀態(tài)，須以相對(duì)人的起訴為必要的啟動(dòng)條件，但人民法院的監(jiān)督具有其獨(dú)特的法治價(jià)值，對(duì)于促進(jìn)行政權(quán)力配置的合理性具有不可替代的重要作用。

（二）行政權(quán)力配置制約監(jiān)督運(yùn)行制度之建構(gòu)

要保證對(duì)行政權(quán)力配置制約監(jiān)督的有效性，必須充分發(fā)揮權(quán)力與權(quán)利的雙重效力，形成相互銜接、互相配合的制約監(jiān)督運(yùn)行制度體系。

1.以人大為中心的權(quán)力體系的制約與監(jiān)督

對(duì)行政權(quán)力配置的制約監(jiān)督首先有賴(lài)于權(quán)力的制約與監(jiān)督。對(duì)此，洛克如是說(shuō)：“在一切情況和條件下，對(duì)于濫用職權(quán)的強(qiáng)力的真正糾正辦法，就是用強(qiáng)力對(duì)付強(qiáng)力?！雹賉英]洛克：《政府論(下篇)》，葉啟芳、瞿菊農(nóng)譯，商務(wù)印書(shū)館1964年版，第142頁(yè)。孟德斯鳩亦指出：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)；”“要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力?！雹赱法]孟德斯鳩：《論法的精（上冊(cè)）》，張雁深譯，商務(wù)印書(shū)館1961年版，第154頁(yè)。建構(gòu)以人大為核心的制約監(jiān)督制度體系是對(duì)行政權(quán)力配置進(jìn)行規(guī)范和控制的必要方式，也是行政權(quán)力配置制約監(jiān)督制度體系的核心構(gòu)成。區(qū)別于以往以監(jiān)督為主要目的之傳統(tǒng)控權(quán)制度，行政權(quán)力配置制約監(jiān)督制度不僅具有對(duì)權(quán)力配置結(jié)果的監(jiān)督功能，而且應(yīng)當(dāng)關(guān)注行政權(quán)力在劃分、分配、調(diào)整過(guò)程中人大、政府等公權(quán)力機(jī)關(guān)基于其不同的權(quán)能而享有的不同控權(quán)功能，尤其應(yīng)當(dāng)著重程序機(jī)制的建構(gòu)，對(duì)制約、監(jiān)督程序的啟動(dòng)、過(guò)程、結(jié)果等進(jìn)行明確規(guī)定，從預(yù)防與修正的雙重的角度促進(jìn)行政權(quán)力的合理配置。同時(shí)，對(duì)行政權(quán)力配置的制約監(jiān)督應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)行政權(quán)力配置特殊的制度屬性和目標(biāo)要求，避免因流于共性而失去了應(yīng)有的制度效力。作為規(guī)范和控制行政權(quán)力首要的制度安排，行政權(quán)力配置制約監(jiān)督運(yùn)行制度強(qiáng)調(diào)的是對(duì)行政權(quán)力的劃分、分配和調(diào)整，通過(guò)前述制約監(jiān)督主體依據(jù)法定的制約監(jiān)督權(quán)限，按照法定的制約監(jiān)督程序形成控權(quán)的合力，實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力與公民權(quán)利、行政權(quán)力與其他國(guó)家權(quán)力的平衡，推進(jìn)行政權(quán)力在行政機(jī)關(guān)與非政府公共組織之間的合理分配。

2.權(quán)利監(jiān)督

如托克維爾所言，一個(gè)由各種獨(dú)立、自主的社團(tuán)組成的多元的社會(huì)，可以對(duì)權(quán)力構(gòu)成一種社會(huì)的制約，③[法]托克維爾：《論美國(guó)的民主（上卷）》，董果良譯，商務(wù)印書(shū)館1988年版，第67頁(yè)。對(duì)行政權(quán)力配置的制約監(jiān)督，不僅依靠以權(quán)力之間的制約、監(jiān)督為特點(diǎn)的權(quán)力制約監(jiān)督制度體系，還應(yīng)當(dāng)包含權(quán)力以外的、作為權(quán)力本源的權(quán)利監(jiān)督制度體系。權(quán)利監(jiān)督作為一種對(duì)行政權(quán)力的外部監(jiān)督機(jī)制已應(yīng)用于實(shí)踐，主要見(jiàn)于對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督。建構(gòu)行政權(quán)力配置權(quán)利監(jiān)督制度應(yīng)當(dāng)克服已有的制度缺陷，從立法完善、程序規(guī)范、制度保障等進(jìn)一步完善政府信息公開(kāi)制度、公眾參與制度、行政問(wèn)責(zé)制度等相關(guān)制度，實(shí)現(xiàn)其對(duì)行政權(quán)力配置的監(jiān)督效能。

（三）行政權(quán)力配置制約監(jiān)督評(píng)價(jià)制度之建構(gòu)

科學(xué)的評(píng)價(jià)制度能夠?yàn)閷?duì)行政權(quán)力配置的制約監(jiān)督提供可供衡量和評(píng)判的客觀標(biāo)準(zhǔn)。構(gòu)成行政權(quán)力配置制約監(jiān)督評(píng)價(jià)制度的基本要素主要包括評(píng)價(jià)目標(biāo)、評(píng)價(jià)的主體與客體、評(píng)價(jià)的方法以及評(píng)價(jià)的結(jié)果等內(nèi)容。

1.評(píng)價(jià)目標(biāo)

對(duì)行政權(quán)力配置制約監(jiān)督的評(píng)價(jià)，應(yīng)當(dāng)包含行政權(quán)力配置制約監(jiān)督的執(zhí)行情況及其效果，有效性和可控性為必須的考量。所謂有效性，是指行政權(quán)力配置制約監(jiān)督主體是否通過(guò)一定的制度、程序和手段，實(shí)現(xiàn)了對(duì)行政權(quán)力配置制約監(jiān)督的目標(biāo)和要求；所謂可控性，是指行政權(quán)力的配置是否得到了規(guī)制，也即行政權(quán)力是否實(shí)現(xiàn)了依法配置，配置的結(jié)果是否合理。有效性受立法規(guī)范、制度設(shè)計(jì)等因素的影響，可控性以行政權(quán)力的依法合理配置為要求。

2.評(píng)價(jià)主體與客體

所謂評(píng)價(jià)主體，是指行政權(quán)力配置制約監(jiān)督各方以外的、承擔(dān)評(píng)價(jià)責(zé)任的特定主體。評(píng)價(jià)主體應(yīng)當(dāng)由獨(dú)立于制約監(jiān)督各方以外的機(jī)構(gòu)擔(dān)任，以保證評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性。評(píng)價(jià)客體為行政權(quán)力配置制約監(jiān)督組織機(jī)構(gòu)的制約監(jiān)督行為，該行為由制約監(jiān)督主體針對(duì)特定的制約監(jiān)督對(duì)象展開(kāi)。

3.評(píng)價(jià)方法

評(píng)價(jià)方法的選擇直接影評(píng)價(jià)的結(jié)果，要求科學(xué)、客觀、合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系與內(nèi)容框架。首先，評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系。應(yīng)當(dāng)由若干參數(shù)組合構(gòu)成完整的指標(biāo)體系，結(jié)合行政權(quán)力配置制約監(jiān)督評(píng)價(jià)的特點(diǎn)，可以考慮采用綜合性的評(píng)價(jià)模式，通過(guò)對(duì)行政權(quán)力配置制約監(jiān)督的綜合評(píng)價(jià)把握行政權(quán)力配置制約監(jiān)督評(píng)價(jià)體系實(shí)施的現(xiàn)狀及未來(lái)發(fā)展的方向，探討行政權(quán)力配置權(quán)力制約監(jiān)督評(píng)價(jià)體系有效性的內(nèi)在規(guī)律，指導(dǎo)行政權(quán)力配置制約監(jiān)督評(píng)價(jià)實(shí)踐。其次，評(píng)價(jià)體系的內(nèi)容框架。以評(píng)價(jià)體系的具體指標(biāo)為基礎(chǔ)對(duì)行政權(quán)力制約監(jiān)督評(píng)估體系進(jìn)行科學(xué)設(shè)計(jì)，確定各評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重，形成制約監(jiān)督評(píng)價(jià)體系的整體框架。

4.評(píng)價(jià)結(jié)果

根據(jù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系以及各指標(biāo)的權(quán)重對(duì)行政權(quán)力配置制約監(jiān)督的實(shí)際效能進(jìn)行科學(xué)判斷，形成客觀的評(píng)價(jià)結(jié)果，此為行政權(quán)力制約監(jiān)督評(píng)價(jià)制度最為核心的部分。通過(guò)對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的合理使用，有助于規(guī)范對(duì)行政權(quán)力配置的制約監(jiān)督，發(fā)揮制約監(jiān)督的整體效能。

克服傳統(tǒng)控權(quán)制度之不足，區(qū)分制約與監(jiān)督兩種控權(quán)制度的不同功能，關(guān)注對(duì)行政權(quán)力配置的規(guī)范與控制，建構(gòu)制約與監(jiān)督并舉的行政權(quán)力配置控權(quán)制度體系，形成行政權(quán)力配置、運(yùn)行、監(jiān)督的環(huán)形鏈條，對(duì)于保證行政權(quán)力配置的合理配置，實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行，推進(jìn)法治政府的建設(shè)具有重要的制度價(jià)值，制約與監(jiān)督并舉的行政權(quán)力配置控權(quán)制度體系應(yīng)當(dāng)予以建構(gòu)。

（責(zé)任編輯：盧護(hù)鋒）

*廣東金融學(xué)院副教授，法學(xué)博士。本文為廣東金融學(xué)院創(chuàng)新強(qiáng)校工程項(xiàng)目《社會(huì)治理創(chuàng)新視域下行政權(quán)力的合理配置與規(guī)范運(yùn)行研究》的研究成果。