譚兆強

從法定犯特征看行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制之完善
——以珠海市的實踐為視角

譚兆強*

由于法定犯具有雙重違法性，實踐中一般是由行政執(zhí)法機關首先調(diào)查處理破壞社會主義市場經(jīng)濟秩序、妨害社會管理秩序等法定犯，然后移送刑事司法機關查處，刑事司法機關對這類犯罪的查處取決于行政執(zhí)法機關的移送。行政執(zhí)法與刑事司法的銜接，有必要從程序、證據(jù)和立法三方面完善工作機制。

法定犯兩法銜接程序證據(jù)立法銜接

完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制，既是黨的十八屆三中全會提出的“推進法治中國建設”的重要舉措，又是黨的十八屆四中全會提出的“深入推進依法行政，加快建設法治政府”的重要內(nèi)容，①黨的十八屆四中全會提出要“健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機制，實現(xiàn)行政處罰和刑事處罰無縫對接?！边€是落實黨的十八屆五中全會提出的五大發(fā)展理念的內(nèi)在要求。②黨的十八屆五中全會把“創(chuàng)新”確定為五大發(fā)展理念的核心理念，創(chuàng)新發(fā)展要求建立健全知識產(chǎn)權行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機制，保護知識產(chǎn)權中的創(chuàng)新；把“綠色”確定為五大發(fā)展理念之一，這就要求建立健全環(huán)境資源執(zhí)法協(xié)調(diào)機制，完善環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機制，保護生態(tài)文明；把“共享”確定為五大發(fā)展理念之一，這就要求完善食品藥品領域行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機制，維護公共安全。可見，作為全面深化改革和全面推進依法治國的重大問題之一，完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制，既是中央提出的新要求，又是各地執(zhí)法司法機關要完成的新任務。2011年以來，珠海市建立健全“兩法銜接”工作機制，建設行政執(zhí)法與刑事司法銜接信息共享平臺，在廣東全省率先建成并啟用市、區(qū)兩級行政執(zhí)法機關與刑事司法機關聯(lián)網(wǎng)的平臺；頒行“兩法銜接”地方性法規(guī)，在全國率先實現(xiàn)立法銜接，有效打擊破壞社會主義市場經(jīng)濟秩序犯罪、妨害社會管理秩序犯罪，保障公眾切身利益。珠海市“兩法銜接”工作一直走在廣東全省乃至全國前列，為其他城市和國家立法提供了立法探索和實踐經(jīng)驗。

一、法定犯雙重違法性等特征引發(fā)的“兩法銜接”問題

近年來，食品藥品、③從前幾年披露的染色饅頭、回爐面包、瘦肉精豬肉、牛肉膏事件，到近幾年曝光的制售問題奶粉、地溝油、病死豬、毒膠囊事件。環(huán)境資源、知識產(chǎn)權保護、金融秩序等領域違法犯罪高發(fā)多發(fā)，直接原因是對表現(xiàn)為法定犯的破壞社會主義市場經(jīng)濟秩序犯罪、妨害社會管理秩序犯罪有案不移、以罰代刑，沒有解決好行政執(zhí)法與刑事司法的銜接問題是更深層次的原因。

（一）法定犯具有雙重違法性等特征

19世紀末，意大利刑事人類學派的代表人物加羅法洛站在犯罪學的角度，根據(jù)犯罪行為是否違反倫理道德，將法律禁止的犯罪分為“自然犯”與“法定犯”，自然犯是違反了憐憫和正直這兩種人類基本道德情感的犯罪行為，法定犯是排除在自然犯之外但是按照特定社會的法律依然是犯罪的行為。④孫洪坤、陶伯進：《檢察機關參與環(huán)境公益訴訟的雙重觀察——兼論〈民事訴訟法〉第55條之完善》，載《東方法學》2013年第5期。筆者認為，現(xiàn)代意義上的法定犯與自然犯區(qū)分標志是是否具有雙重違法性，而不是倫理道德，并且法定犯是專業(yè)性比較強的犯罪。⑤王莉：《檢察機關提起、參與民事公益訴訟的法理基礎》，載《人民檢察》2011年第14期。法定犯具有以下特征：

第一，法定犯具有雙重違法性特征。首先，與自然犯僅僅違反的是刑法分則規(guī)范，并沒有違反行政法律規(guī)范不同，法定犯是出于行政管理需要設立的犯罪，具有行政違法性；⑥李摯萍：《環(huán)境法的新發(fā)展——管制與民主之互動》，人民法院出版社2006年版，第298頁。其次，法定犯作為刑事犯罪的一種，又違反刑法分則規(guī)范，具有刑事違法性。由此可見，具有雙重違法性是法定犯的根本特征。例如，《刑法》分則第三章破壞社會主義市場經(jīng)濟秩序犯罪，既違反國家的市場經(jīng)濟管理法規(guī)，又違反刑法分則規(guī)范。又如，《刑法》分則第六章妨害社會管理秩序犯罪，既違反國家的秩序管理法規(guī)，又違反刑法分則規(guī)范。這兩類犯罪具有雙重違法性，是典型的法定犯，前述食品藥品、環(huán)境資源、知識產(chǎn)權保護、金融秩序等領域犯罪即屬于這兩類犯罪。正是由于法定犯具有雙重違法性特征，決定了它一般是由行政執(zhí)法機關首先調(diào)查處理，然后移送刑事司法機關辦理；也決定了它應受雙重處罰，即既要受行政處罰，又要受刑事處罰。

第二，法定犯具有較強專業(yè)性特征。由于法定犯違反的是行政管理法律，通常人們不能通過道德規(guī)則和生活常識來判斷和識別，需要通過專業(yè)知識來判斷和識別，具有較強專業(yè)性。例如，金融犯罪、證券期貨犯罪，等等。這不同于自然犯具有較強的反道德倫理性，通常人們可以通過道德規(guī)則和生活常識來判斷和識別。例如，強奸、搶劫、盜竊、故意殺人、故意傷害，等等。

第三，法定犯具有較高隱蔽性特征。由于自然犯僅僅違反的是刑法分則規(guī)范，被害人可以直接到刑事司法機關報案追訴。由于法定犯具有雙重違法性特征，雖然被害人也可以直接到刑事司法機關報案追訴，但絕大多數(shù)法定犯的刑事追訴是以行政執(zhí)法機關移送刑事司法機關查處為前提，加之法定犯又具有較強專業(yè)性特征，被害人對法定犯不象自然犯那樣容易判斷和識別，刑事司法機關對于法定犯的追訴難度也比自然犯大，導致法定犯具有較高的犯罪黑數(shù)。

（二）法定犯雙重違法性等特征決定了必須解決行政執(zhí)法與刑事司法的銜接問題

由于法定犯具有雙重違法性、較強專業(yè)性、較高隱蔽性等特征，實踐中一般是由行政執(zhí)法機關首先調(diào)查處理破壞社會主義市場經(jīng)濟秩序、妨害社會管理秩序等法定犯，然后移送刑事司法機關查處，刑事司法機關對這類犯罪的查處取決于行政執(zhí)法機關的移送，不同于刑事司法機關對自然犯的追訴。因此，建立健全行政執(zhí)法與刑事司法相銜接（即“兩法銜接”）工作機制，是有效打擊和預防法定犯，維護正常的市場經(jīng)濟秩序和社會管理秩序的必然要求。

二、當前“兩法銜接”存在的問題

法定犯具有雙重違法性的特征要求在法律制度上將行政執(zhí)法與刑事司法有機地銜接起來。2001年，為解決在整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序過程中發(fā)現(xiàn)的有案不送、以罰代刑、有罪不究的問題，國務院出臺相關行政法規(guī)，①蔡彥敏：《中國環(huán)境民事公益訴訟的檢察擔當》，載《中外法學》2011年第1期。提出建立行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制?！皟煞ㄣ暯印奔纫笮姓?zhí)法機關②參見人民網(wǎng)：《授權發(fā)布：全國人民代表大會常務委員會關于授權最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》，http：//politics.people.com.cn/n/2015/0701/c70731-27238865.html，2016年9月20日訪問。將行政執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)的涉嫌犯罪案件依法移送公安機關查處，又要求刑事司法機關③參見人民網(wǎng)：《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法今發(fā)布》，http：//legal.people.com.cn/n1/2016/0106/c188502-28019494.html，2016年9月20日訪問。在辦理刑事案件過程中發(fā)現(xiàn)的需要給予行政處罰的案件移送行政執(zhí)法機關處理。由此可見，“兩法銜接”是雙向的銜接。自2011年中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺《關于加強行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見》以來，各地“兩法銜接”工作得到了很大加強，對解決有案不移、有案難移、以罰代刑等突出問題發(fā)揮了積極作用，但實踐中有些問題仍需進一步完善。

（一）程序的銜接不夠順暢

黨的十八屆四中全會指出，“兩法銜接”存在的突出問題是有案不移、有案難移、以罰代刑，其實質(zhì)則是程序的銜接不夠順暢。一方面，行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件數(shù)相對偏少。從近年情況看，食品藥品安全、環(huán)境資源、金融秩序等領域的問題依然突出，行政執(zhí)法機關查處的破壞市場經(jīng)濟秩序的違法案件呈上升趨勢，但涉嫌犯罪移送進入刑事司法程序的案件數(shù)相對而言仍然較少。另一方面，信息平臺的運行管理不夠到位。作為“兩法銜接”工作的有效載體，信息共享平臺的登錄是推進“兩法銜接”的基礎性工作。但“大部分行政執(zhí)法機關并沒有將所需要移送的案件進行登錄，有些行政執(zhí)法機關為了完成所謂的考核任務，只是將已經(jīng)移交并經(jīng)司法機關立案的案件進行登錄?！雹芫氂龔姡骸缎姓?zhí)法與刑事司法銜接困境與出路》，載《政治與法律》2015年第11期。這就影響了平臺數(shù)據(jù)統(tǒng)計的完整性和準確性，背離了信息共享平臺設置的功能。

（二）證據(jù)的轉(zhuǎn)化不夠規(guī)范

雖然2012年《刑事訴訟法》第五十二條第二款⑤該款規(guī)定：行政機關在行政執(zhí)法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用。增設了關于“兩法銜接”中證據(jù)轉(zhuǎn)化使用的規(guī)定，但由于受行政執(zhí)法機關收集證據(jù)能力不強、不及時等原因，導致實踐中證據(jù)轉(zhuǎn)化困難甚至不夠規(guī)范。

（三）立法的銜接不夠具體

一方面，法律規(guī)范的不統(tǒng)一。由于法定犯具有雙重違法性，分別規(guī)范法定犯行政違法和刑事違法的行政法律規(guī)范與刑事法律規(guī)范之間有時規(guī)定不一致。另一方面，“兩法銜接”機制立法層面僅有原則性規(guī)定。目前國家層面僅有國務院的一部行政法規(guī)⑥即國務院《行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》。對“兩法銜接”做了粗線條的原則性規(guī)定外，并無專門的“兩法銜接”立法規(guī)定，具體的銜接工作規(guī)定多數(shù)是來自于最高人民檢察院單獨或者會同其它中央有關部門制定的規(guī)范性文件。⑦例如《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》《最高人民檢察院、全國整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序領導小組辦公室、公安部關于加強行政執(zhí)法機關與公安機關、人民檢察院工作聯(lián)系的意見》《最高人民檢察院、全國整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序領導小組辦公室、公安部、監(jiān)察部關于在行政執(zhí)法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》。由于具體的銜接工作規(guī)定未上升到法律法規(guī)層面，任意性規(guī)范多，強制性規(guī)范少，導致剛性不足，約束力不強，制約了“兩法銜接”工作的深入開展。

三、完善“兩法銜接”工作機制的路徑

實現(xiàn)程序銜接、證據(jù)銜接和立法的銜接是完善“兩法銜接”工作機制的路徑所在。

（一）程序的銜接

由于法定犯具有較高隱蔽性，需要有程序?qū)崿F(xiàn)查處法定犯行政違法與刑事違法的無縫對接，這就涉及“兩法銜接”中程序的銜接。黨的十八屆四中全會要求“建立行政執(zhí)法機關、公安機關、檢察機關、審判機關信息共享、案情通報、案件移送制度”，就是程序的銜接。程序的銜接是順利推進“兩法銜接”工作的前提，“兩法銜接”工作需要有職責分工科學合理的程序機制。按照中央的部署和最高檢的工作安排，①最高人民檢察院提出，“要健全行政執(zhí)法與刑事司法相銜接機制。加強與行政執(zhí)法機關溝通聯(lián)系，推動建立健全信息共享、聯(lián)網(wǎng)查詢、線索移送、案件協(xié)查、共同預防、監(jiān)督配合等工作機制?！眳⒁姴芙鳎骸都哟髴椭魏皖A防瀆職侵權犯罪工作力度，深入推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭》，載《求是》2011年第4期。建立健全信息共享、案件移送、協(xié)作配合等工作機制是實現(xiàn)程序銜接的題中之義。

1．信息共享機制

信息共享平臺是“兩法銜接”工作的重要保證，建立健全信息共享機制要求行政執(zhí)法機關、公安機關、人民檢察院充分利用信息網(wǎng)絡，建設“兩法銜接”工作信息共享平臺，實現(xiàn)行政執(zhí)法機關、公安機關、人民檢察院之間執(zhí)法、司法信息共享以及網(wǎng)上移送、網(wǎng)上受理、網(wǎng)上咨詢、執(zhí)法動態(tài)交流和執(zhí)法監(jiān)督。2012年1月1日，珠海市“兩法銜接”信息共享平臺正式聯(lián)網(wǎng)運行，檢察院負責日常監(jiān)督和管理，是廣東省第一個市區(qū)兩級聯(lián)網(wǎng)的平臺。平臺目前共有聯(lián)網(wǎng)單位69個，基本覆蓋市區(qū)行政執(zhí)法機關和刑事司法機關。2015年下半年，珠海市在全省首次將法院納入信息共享平臺，由法院直接錄入判決信息，實現(xiàn)了案件訴訟環(huán)節(jié)的網(wǎng)上銜接。各聯(lián)網(wǎng)單位通過信息平臺進行案件移送辦理、咨詢交流、跟蹤監(jiān)控、數(shù)據(jù)交換、疑難案件研討、統(tǒng)計分析等，實現(xiàn)了“網(wǎng)上錄入、網(wǎng)上移送、網(wǎng)上受理、網(wǎng)上監(jiān)督”的運行機制，②《廣東珠?！皟煞ㄣ暯印辈樘幝殑辗缸?件8人》，法制網(wǎng)：http://www.legaldaily.com.cn/locality/content/2015-10/29/content_6329791.htm，2016年7月13日訪問。提升了“兩法銜接”工作的質(zhì)量和效率。

2．案件移送機制

雖然案件移送程序是雙向的，但實踐中突出問題是有案不移、有案難移、以罰代刑，案件移送機制主要是解決涉嫌犯罪的行為如何從行政執(zhí)法領域移送到刑事司法領域的問題，因此這是程序銜接的關鍵。完善案件移送機制包括：第一，完善案件交接制度。對案件交接作出統(tǒng)一規(guī)定，明確各主體在案件交接中的職責和程序；盡量縮短各機關處理案件的期限，確保移交案件的效果。第二，明確案件移送的標準。行政執(zhí)法權與偵查權在權力性質(zhì)和行使力度上都存在差異，要求行政執(zhí)法機關的取證達到刑事立案標準，既不符合行政執(zhí)法機關與偵查機關的職責界定，違背權力運行規(guī)律，也導致大量應當移送的案件無法進入刑事司法程序。因此，不能完全以刑事立案標準作為行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的標準，行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的標準應當適當?shù)陀诠矙C關的立案標準，實踐中，只需有證據(jù)證明違法事實涉嫌構成犯罪即可，不能要求行政執(zhí)法機關對需要追究刑事責任的違法犯罪事實全部查清。③周佑勇、劉艷紅：《行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的程序機制研究》，載《東南大學學報》2008年第1期。第三，強化撤案監(jiān)督工作。由于公安機關對行政執(zhí)法機關移送的涉嫌犯罪案件擁有立案和撤銷案件的權力，為督促公安機關慎重立案，防止任意立案、隨意撤案，檢察機關應當全程監(jiān)督公安機關立案偵查，發(fā)現(xiàn)公安機關不應當撤案而撤案時，有權力通知其糾正。同時，檢察機關應當擁有案件撤銷的最終決定權，防止行政程序隨意取代刑事程序。①劉遠、趙瑋：《行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法銜接機制改革初探——以檢察權的性質(zhì)為理論基點》，載《法學論壇》2006年第1期。第四，規(guī)范案件退回的處理程序。確立相關的責任追究機制，落實行政執(zhí)法機關應當啟動相關救濟程序的規(guī)定，②國務院《行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第九條規(guī)定：行政執(zhí)法機關接到公安機關不予立案的通知書后，認為依法應當由公安機關決定立案的，可以自接到不予立案通知書之日起3日內(nèi)，提請作出不予立案決定的公安機關復議，也可以建議人民檢察院依法進行立案監(jiān)督。尤其是對公安機關不立案的重大、疑難、復雜案件。③參見廣東省珠海市人民檢察院課題組：《行政執(zhí)法與刑事司法銜接問題研究》，載《廣東省法學會檢察學會研究會第七屆年會優(yōu)秀論文集》。

珠海市建立健全“兩法銜接”工作機制以來，實現(xiàn)了案件移送的“三統(tǒng)一”。④《珠海經(jīng)濟特區(qū)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作條例》第五條第二款規(guī)定：行政執(zhí)法機關應當指定專門機構，統(tǒng)一負責移送涉嫌犯罪的案件；公安機關應當指定專門機構，統(tǒng)一負責受理。第九條規(guī)定：對行政執(zhí)法機關移送的案件，公安機關應當自收到案件移送書之日起三日內(nèi)進行審查，依法作出立案或者不立案的決定，并自作出決定之日起三日內(nèi)書面通知移送案件的行政執(zhí)法機關，同時抄送人民檢察院。行政執(zhí)法機關發(fā)現(xiàn)查處的違法行為涉嫌犯罪的案件，指定專門機構統(tǒng)一負責移送同級公安機關。公安機關指定專門機構（案審監(jiān)管支隊）統(tǒng)一負責受理，按要求3日內(nèi)統(tǒng)一進行審查，依法作出是否立案的決定，并自作出決定之日起3日內(nèi)通知移送案件的行政執(zhí)法機關，同時抄送檢察機關?！叭y(tǒng)一”的做法保證了案件移送的順暢、快捷。檢察機關切實履行法律監(jiān)督職責，綜合運用檢察建議、立案監(jiān)督、糾正違法、立案查處等手段，強化檢察機關對行政執(zhí)法活動的監(jiān)督、加強立案和偵查活動監(jiān)督、防范和查處職務犯罪，督促涉嫌犯罪案件及時移送、辦理。2015年，珠海市檢察院依托“兩法銜接”信息共享平臺，監(jiān)督公安機關立案5件，發(fā)出《糾正違法通知書》2份，督促行政執(zhí)法機關移送案件159件；發(fā)現(xiàn)并立案查處職務犯罪案件8件8人。⑤參見《珠海市人民檢察院工作報告（2016年）》。例如，2015年初珠海市檢察院在審查食品藥品監(jiān)督管理部門查處的某商貿(mào)公司涉嫌無證經(jīng)營一案時，認為該公司在未取得經(jīng)營許可證的情況下，經(jīng)營第三類醫(yī)療器械，經(jīng)營額達800多萬，涉嫌非法經(jīng)營，遂督促食品藥品監(jiān)督管理部門移送案件。⑥《珠海市檢察院搭建信息共享平臺推進“兩法”無縫銜接》，正義網(wǎng)：http://www.jcrb.com/procuratorate/jckx/201511/t20151123_1566894. htm l，2016年6月8日訪問。

3．協(xié)作配合機制

協(xié)作配合機制是指行政執(zhí)法機關、公安機關、人民檢察院等部門定期召開聯(lián)席會議，通報“兩法銜接”工作的新情況，研究解決“兩法銜接”工作中存在的新問題，實現(xiàn)“兩法銜接”工作協(xié)同配合、運行順暢的工作機制。

聯(lián)席會議牽頭單位，各地做法不一。有的是黨委政法委，有的是政府法制部門，有的是檢察機關。筆者認為：由黨委政法委牽頭比較妥當。理由是：“兩法銜接”工作既包括刑事司法機關，又包括行政執(zhí)法機關，還涉及政府法制部門、監(jiān)察部門，由黨委政法委作為牽頭單位可以比較好地發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。例如，珠海早在2011年7月就成立了由市委政法委牽頭的全市“兩法銜接”工作聯(lián)席會議領導小組，負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全市相關部門加強“兩法銜接”工作。該小組由市委政法委分管執(zhí)法監(jiān)督工作的副書記任組長，并下設辦公室（設在市檢察院），具體負責推進全市“兩法銜接”工作信息共享平臺建設、制定完善“兩法銜接”工作機制、組織召開聯(lián)席會議。聯(lián)席會議成員單位包括黨委政法委、檢察機關、公安機關、監(jiān)察機關、政府法制部門、全市各行政執(zhí)法機關共25個單位。成員單位每半年召開一次聯(lián)席會議，及時研究解決案件移送查處、平臺運行使用等方面存在的問題。

珠海市為推進“兩法銜接”工作，出臺“兩法銜接”工作實施意見，建立健全了聯(lián)席會議、信息共享平臺、案件移送、相互監(jiān)督、相互協(xié)作共五項工作機制，為程序銜接提供了制度保障。

（二）證據(jù)的銜接

由于法定犯具有雙重違法性，如何將行政機關調(diào)查處理的行政執(zhí)法證據(jù)轉(zhuǎn)化為刑事司法機關證據(jù)使用，這就涉及“兩法銜接”中證據(jù)的銜接。

1．刑事證據(jù)的合法性要求高于行政執(zhí)法證據(jù)

行政機關收集的證據(jù)是否達到刑事證據(jù)的“三性”即合法性、真實性、關聯(lián)性，是行政執(zhí)法證據(jù)轉(zhuǎn)化為刑事證據(jù)的前提條件。雖然行政執(zhí)法證據(jù)也有“三性”的要求，但刑事證據(jù)的合法性要求更高，包括：（1）取證主體合法。即刑事證據(jù)只能由審判人員、檢察人員、偵查人員收集。（2）證據(jù)形式、內(nèi)容合法。即刑事證據(jù)必須符合刑事訴訟法規(guī)定的八種形式之一，并且具有合法的來源。（3）取證程序合法。即刑事證據(jù)只能由法定取證主體經(jīng)法定程序收集、出示和查證。①陳光中、徐靜村主編：《刑事訴訟法學》，中國政法大學出版社1999年版，第170-171頁。證據(jù)的合法性關鍵是解決證據(jù)材料的證據(jù)資格問題。對于不符合上述合法性要求的證據(jù)材料，有的經(jīng)過補正或者作出合理解釋后可作為證據(jù)使用，有的則必須排除。②2012年《刑事訴訟法》第五十四條第一款規(guī)定：采用刑訊逼供等非法方法收集的犯罪嫌疑人、被告人供述和采用暴力、威脅等非法方法收集的證人證言、被害人陳述，應當予以排除。收集物證、書證不符合法定程序，可能嚴重影響司法公正的，應當予以補正或者作出合理解釋；不能補正或者作出合理解釋的，對該證據(jù)應當予以排除。

2．行政執(zhí)法證據(jù)轉(zhuǎn)化為刑事證據(jù)的方式

對于行政機關在執(zhí)法過程中獲取的證據(jù)材料是否具有刑事證據(jù)的訴訟效力，是否需要經(jīng)過程序上的轉(zhuǎn)化，學界存在重大分歧?！耙环N觀點認為，行政執(zhí)法證據(jù)可以直接作為刑事證據(jù)使用，但能否作為刑事案件的定案證據(jù)，由司法機關審查決定。另一種觀點則認為，由于行政執(zhí)法證據(jù)和刑事證據(jù)的形式、要求不同，因此，對于行政執(zhí)法證據(jù)，如果作為刑事證據(jù)使用，必須經(jīng)過刑事司法工作人員轉(zhuǎn)化?！雹蹚埐蕵s、母光棟：《淺析行政執(zhí)法與刑事司法銜接中的證據(jù)轉(zhuǎn)換》，載《中國檢察官》2006年第12期。

2012年《刑事訴訟法》第五十二條第二款增設了關于“兩法銜接”中證據(jù)轉(zhuǎn)化使用的規(guī)定，支持了第二種觀點，理由是：（1）行政執(zhí)法證據(jù)只有經(jīng)過刑事司法機關重新調(diào)取并加以轉(zhuǎn)換，達到刑事證據(jù)“三性”的要求，才能作為刑事證據(jù)使用。（2）“行政執(zhí)法證據(jù)要轉(zhuǎn)化成刑事證據(jù)使用，是將形式上（如取證主體、取證程序以及證據(jù)種類）不符合法定要求因而無證據(jù)能力的證據(jù)轉(zhuǎn)換為合法證據(jù)?！雹苋f毅：《證據(jù)“轉(zhuǎn)化”規(guī)則批判》，載《法學》2011年第1期。

根據(jù)2012年《刑事訴訟法》第五十二條第二款和《最高人民法院關于適用<中華人民共和國刑事訴訟法>的解釋》第六十五條⑤該條規(guī)定：行政機關在行政執(zhí)法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用；經(jīng)法庭查證屬實，且收集程序符合有關法律、行政法規(guī)規(guī)定的，可以作為定案的根據(jù)。根據(jù)法律、行政法規(guī)規(guī)定行使國家行政管理職權的組織，在行政執(zhí)法和查辦案件過程中收集的證據(jù)材料，視為行政機關收集的證據(jù)材料。、《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則(試行)》第六十四條⑥該條第一款、第二款規(guī)定：行政機關在行政執(zhí)法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)證據(jù)材料，應當以該機關的名義移送,經(jīng)人民檢察院審查符合法定要求的，可以作為證據(jù)使用。行政機關在行政執(zhí)法和查辦案件過程中收集的鑒定意見、勘驗、檢查筆錄,經(jīng)人民檢察院審查符合法定要求的，可以作為證據(jù)使用。人民檢察院辦理直接受理立案偵查的案件，對于有關機關在行政執(zhí)法和查辦案件過程中收集的涉案人員供述或者相關人員的證言、陳述，應當重新收集。以及《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》第十一條⑦該條規(guī)定：對案件所涉的環(huán)境污染專門性問題難以確定的，由司法鑒定機構出具鑒定意見，或者由國務院環(huán)境保護部門指定的機構出具檢驗報告?？h級以上環(huán)境保護部門及其所屬監(jiān)測機構出具的監(jiān)測數(shù)據(jù)，經(jīng)省級以上環(huán)境保護部門認可的，可以作為證據(jù)使用。規(guī)定，行政執(zhí)法證據(jù)轉(zhuǎn)化為刑事證據(jù)的方式包括：

（1）對于行政機關收集的實物證據(jù)，例如物證、書證，視聽資料、電子數(shù)據(jù)，只要司法機關形式審查即可。這四種實物證據(jù)也是2012年《刑事訴訟法》第五十二條第二款明確列舉規(guī)定可以在刑事訴訟中使用的，但該款以“等”字兜底，其蘊含勘驗筆錄、檢查筆錄等其它實物證據(jù)也只要司法機關形式審查即可。理由是“實物證據(jù)最突出的特點是客觀性、穩(wěn)定性強，不易失真?！雹俜缌x主編：《證據(jù)學》，法律出版社2014年版，第252頁。

（2）對于行政機關出具的鑒定意見、檢驗報告等專業(yè)性強的言詞證據(jù)，可以作為刑事證據(jù)使用，但必須經(jīng)司法機關形式審查并且符合法定的要求。換言之，司法機關審查鑒定意見、檢驗報告，如發(fā)現(xiàn)不符合法定要求的，可以排除該證據(jù)材料而啟動重新鑒定、檢驗程序。理由是：與證人證言、當事人陳述等言詞證據(jù)相比，鑒定意見和檢驗報告是相關領域的專家出具的專門性意見，涉及的只是案件中的專門性問題，其專業(yè)性較強。而且行政執(zhí)法和刑事司法中的鑒定依據(jù)和要求都是一樣的，只是送檢主體的不同。

（3）對于行政機關收集的主觀性較強的言詞證據(jù)（但鑒定意見、檢驗報告除外），例如行政機關收集的證人證言、被害人陳述以及被追查人供述和辯解等，不能在刑事訴訟中直接作為證據(jù)使用，要經(jīng)過司法機關重新收集。這是因為同實物證據(jù)相比，言詞證據(jù)具有客觀性較差的特點。當然，在例外情形下，即如果言詞證據(jù)不宜或不能再次收集時可以作為刑事訴訟證據(jù)使用。②《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》規(guī)定了例外情形下言詞證據(jù)轉(zhuǎn)化規(guī)則。第六十四條第三款規(guī)定：確有證據(jù)證實涉案人員或者相關人員因路途遙遠、死亡、失蹤或者喪失作證能力，無法重新收集，但供述、證言或者陳述的來源、收集程序合法，并有其他證據(jù)相印證，經(jīng)人民檢察院審查符合法定要求的，可以作為證據(jù)使用。這也是為了追求案件的客觀事實，在相關言詞證據(jù)無法重新收集，但經(jīng)司法機關審查符合證據(jù)“三性”情況下做出的例外規(guī)定。

珠海市準確把握運用上述證據(jù)轉(zhuǎn)化規(guī)則，同時，針對實踐中行政機關不具有偵查權、不具有刑事強制措施決定權，對發(fā)現(xiàn)違法行為明顯涉嫌犯罪不能及時收集證據(jù)、不能及時對違法犯罪嫌疑人采取刑事強制措施的問題，珠海市建立了行政執(zhí)法機關即時通報公安機關執(zhí)法的機制，③《珠海經(jīng)濟特區(qū)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作條例》第八條規(guī)定：行政執(zhí)法機關在履行法定職責時，發(fā)現(xiàn)違法行為明顯涉嫌犯罪的，或者犯罪嫌疑人有可能逃匿、銷毀證據(jù)、轉(zhuǎn)移或者隱匿涉案財物的，應當立即口頭通報公安機關，并可以依法采取必要的處理措施。公安機關應當立即派人進行調(diào)查，并依法作出立案或者不立案的決定。確保了刑事證據(jù)的及時收集，確保了證據(jù)的轉(zhuǎn)化使用。

（三）立法的銜接

由于法定犯具有雙重違法性，要實現(xiàn)規(guī)范法定犯的行政法律規(guī)范與刑事法律規(guī)范的銜接協(xié)調(diào)，并且建立“兩法銜接”規(guī)范化、法治化工作機制，這就涉及“兩法銜接”中立法的銜接。

1．實現(xiàn)相關法律規(guī)范的銜接和協(xié)調(diào)

法定犯的雙重違法性特征決定了它既要受行政處罰，又要受刑事處罰。為解決行政處罰標準與刑事處罰標準的銜接協(xié)調(diào)問題，立法要保證有關行政處罰的行政法律規(guī)范和相應的刑事處罰的刑事法律規(guī)范必須保持銜接和協(xié)調(diào)，避免行政法律規(guī)范與刑事法律規(guī)范之間出現(xiàn)空白和矛盾。

（1）規(guī)定行政處罰的上限與刑事處罰的下限相銜接，實現(xiàn)行政法律規(guī)范與刑事法律規(guī)范法律責任的銜接。例如，2015年12月27日，十二屆全國人大常委會第十八次會議通過了《關于修改〈教育法〉的決定》，④根據(jù)該《決定》，《教育法》第八十條修改為：任何組織或者個人在國家教育考試中有下列行為之一，有違法所得的，由公安機關沒收違法所得，并處違法所得一倍以上五倍以下罰款；情節(jié)嚴重的，處五日以上十五日以下拘留；構成犯罪的，依法追究刑事責任；屬于國家機關工作人員的，還應當依法給予處分：(一)組織作弊的；(二)通過提供考試作弊器材等方式為作弊提供幫助或者便利的；(三)代替他人參加考試的；(四)在考試結(jié)束前泄露、傳播考試試題或者答案的；(五)其他擾亂考試秩序的行為。對《教育法》關于組織作弊、代替他人參加考試等條款進行了修改，主要是為了與《刑法修正案(九)》增設的組織考試作弊罪、代替考試罪的有關規(guī)定相銜接。因此，為保證法律體系的科學和統(tǒng)一，制定和修改行政法律時都要通盤考慮與之相關的刑事法律，及時對不一致、不銜接甚至相矛盾的法律規(guī)定作出相應修改。

（2）統(tǒng)一法律用語，實現(xiàn)行政執(zhí)法與刑事司法之間法律用語的對接。例如，2009年2月28日，《刑法修正案（七）》第三條（《刑法》第二百零一條）將“偷稅罪”規(guī)定修改為“逃稅罪”，但相應的行政法律《稅收征收管理法》①《稅收征收管理法》第六十三條規(guī)定：納稅人偽造、變造、隱匿、擅自銷毀帳簿、記帳憑證，或者在帳簿上多列支出或者不列、少列收入，或者經(jīng)稅務機關通知申報而拒不申報或者進行虛假的納稅申報，不繳或者少繳應納稅款的，是偷稅。對納稅人偷稅的，由稅務機關追繳其不繳或者少繳的稅款、滯納金，并處不繳或者少繳的稅款百分之五十以上五倍以下的罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。仍然保留“偷稅”的規(guī)定，沒有及時作出修改，容易導致執(zhí)法理解的不一致并產(chǎn)生執(zhí)法不一致。又如，2009年2月28日，全國人大常委會通過了《食品安全法》，同時廢止了《食品衛(wèi)生法》，將“食品衛(wèi)生標準”統(tǒng)一為“食品安全標準”。為此，2011年2月25日，《刑法修正案（八）》第二十四條（《刑法》第一百四十三條）將“食品衛(wèi)生標準”修改為“食品安全標準”，統(tǒng)一法律用語，實現(xiàn)了刑法分則規(guī)范與前置性行政法律規(guī)范之間的銜接。

（3）統(tǒng)一數(shù)額計算方式，實現(xiàn)行政執(zhí)法與刑事司法之間數(shù)額標準的銜接?！皟煞ㄣ暯印敝械姆缸?，特別是破壞社會主義市場經(jīng)濟秩序犯罪，絕大多數(shù)是數(shù)額犯，相關法律應確定并統(tǒng)一行政處罰和刑事處罰的數(shù)額計算方式，實現(xiàn)行政執(zhí)法與刑事司法之間的銜接。例如，“兩高”相關司法解釋②最高人民法院、最高人民檢察院《關于辦理侵犯知識產(chǎn)權刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》第十二條規(guī)定：本解釋所稱“非法經(jīng)營數(shù)額”，是指行為人在實施侵犯知識產(chǎn)權行為過程中，制造、儲存、運輸、銷售侵權產(chǎn)品的價值。已銷售的侵權產(chǎn)品的價值，按照實際銷售的價格計算。制造、儲存、運輸和未銷售的侵權產(chǎn)品的價值，按照標價或者已經(jīng)查清的侵權產(chǎn)品的實際銷售平均價格計算。侵權產(chǎn)品沒有標價或者無法查清其實際銷售價格的，按照被侵權產(chǎn)品的市場中間價格計算。多次實施侵犯知識產(chǎn)權行為，未經(jīng)行政處理或者刑事處罰的，非法經(jīng)營數(shù)額、違法所得數(shù)額或者銷售金額累計計算。明確了知識產(chǎn)權犯罪中非法經(jīng)營數(shù)額的計算方式，但是這方面的內(nèi)容并沒有在相關的行政處罰中規(guī)定，導致各地行政執(zhí)法機關計算非法經(jīng)營數(shù)額的做法不一致。③張智輝、王銳：《行政處罰與刑事處罰的銜接——以知識產(chǎn)權侵權行為處罰標準為視角》，載《人民檢察》2010年第9期。為統(tǒng)一法律適用，相關的行政處罰法律應及時增設與刑事處罰標準相一致的非法經(jīng)營數(shù)額計算方式。

2．出臺專門的“兩法銜接”法規(guī)

為推動“兩法銜接”工作立法的銜接，2014年11月28日經(jīng)珠海市人大常委會第二十二次會議第三次審議表決并全票通過的《珠海經(jīng)濟特區(qū)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作條例》，是全國第一部關于“兩法銜接”工作的地方性法規(guī)，為實現(xiàn)行政處罰與刑事處罰無縫對接提供了立法保障，解決了當前“兩法銜接”工作僅有立法層面的原則性規(guī)定，具體的規(guī)定出自規(guī)范性文件剛性不足的問題?！稐l例》在很多方面體現(xiàn)出了珠?！皟煞ㄣ暯印惫ぷ鞯奶攸c和創(chuàng)新。（1）細化了銜接程序。條例規(guī)定行政執(zhí)法機關應當指定專門機構，統(tǒng)一負責移送涉嫌犯罪的案件；公安機關應當指定專門機構，統(tǒng)一負責受理。解決了實踐中多頭銜接、案件底數(shù)不清、難以跟蹤到位等問題。（2）強化了檢察機關對移送工作的監(jiān)督。明確了檢察機關對行政執(zhí)法機關移送的監(jiān)督權限。（3）設專章規(guī)定了信息共享平臺的管理?！稐l例》要求各聯(lián)網(wǎng)成員單位將所有行政處罰案件（除適用簡易程序外）和涉嫌犯罪案件全部信息在作出相應處理決定之日起7日內(nèi)錄入信息共享平臺，實現(xiàn)案件的全面監(jiān)督，更加有效的提高執(zhí)法透明度?！稐l例》同時對公安機關、檢察機關、審判機關信息錄入的時限、內(nèi)容、要求均作了明確的規(guī)定?！稐l例》自2015年3月1日起施行一年來，行政執(zhí)法機關向公安機關移送案件166件，同比增長33.87%；公安機關立案132件，同比增長33.33%；珠海市檢察院通過信息共享平臺抽查行政執(zhí)法案卷100多宗，審查行政處罰案件5933件，同比上升13.27%，形成審查報告12份?！稐l例》的頒行，為珠海市有力促進嚴格執(zhí)法和公正司法，提高依法治市水平，創(chuàng)新社會治理方式，保障公眾切身利益起到了重要的推動作用。

（責任編輯：陳毅堅）

*廣東省珠海市委政法委執(zhí)法監(jiān)督室主任，法學博士。