張耀鐘

摘要日本一直十分重視公共外交。戰(zhàn)敗國(guó)這一敏感符號(hào)致使其在傳統(tǒng)外交領(lǐng)域受到諸多復(fù)雜因素的掣肘，相較之下，公共外交便成為其發(fā)展與他國(guó)關(guān)系，重歸“正常國(guó)家”，進(jìn)而謀求大國(guó)地位的替代路徑。非洲作為世界一大“資源富礦”，又是聯(lián)合國(guó)的重要“票倉(cāng)”，自然成為日本公共外交的重要對(duì)象。幾十年來(lái)，日本對(duì)非公共外交已形成了以“對(duì)外援助”為先鋒、“互動(dòng)外交”為輔翼的“雙軌外交”體系，且借由2008年外務(wù)省統(tǒng)合各援助部門(mén)，成立全新的“日本國(guó)際協(xié)力機(jī)構(gòu)”（JICA）為契機(jī)，使其對(duì)非公共外交的整體合力更為“凝聚”，似有在非洲與中國(guó)分庭抗禮之勢(shì)。本文試以JICA為中心，從歷史、范圍、機(jī)制、實(shí)踐四個(gè)維度解構(gòu)日本對(duì)非公共外交行為，以求為學(xué)界和業(yè)界提供參考。

關(guān)鍵詞日本非洲公共外交解構(gòu)JICA

一、 問(wèn)題的提出

1965年，美國(guó)學(xué)者埃德蒙·葛里昂（Edmund Gullion）首次提出了“公共外交”（public diplomacy）的“古典概念”。其認(rèn)為，“公共外交”是“旨在處理公眾態(tài)度對(duì)政府外交政策的形成和實(shí)施所產(chǎn)生的影響。它包含超越傳統(tǒng)外交的國(guó)際關(guān)系領(lǐng)域，政府對(duì)其他國(guó)家輿論的影響，一國(guó)私人利益集團(tuán)與另一國(guó)的互動(dòng)以及外交使者與國(guó)外記者的聯(lián)絡(luò)等?！?/p>

Edmund A. Gullion. “What is Public Diplomacy”. http：//fletcher.tufts.edu/murrow/Diplomacy.公共外交不同于傳統(tǒng)外交，雖然兩者本質(zhì)上都是政府維護(hù)國(guó)家利益，但它們的實(shí)現(xiàn)方式卻有所不同：前者以改善本國(guó)形象，轉(zhuǎn)變目標(biāo)公眾判斷，形成有利輿論，進(jìn)而影響他國(guó)政策；而后者則是于談判桌上互動(dòng)交鋒，以實(shí)現(xiàn)自身利益最大化。這一論述在提出后不久便迅速進(jìn)入官方和學(xué)術(shù)話語(yǔ)體系，并被付諸國(guó)際關(guān)系和外交事務(wù)的具體實(shí)踐，逐漸成為一種同傳統(tǒng)外交迥異的理論和實(shí)踐范式。當(dāng)今世界，傳統(tǒng)外交與公共外交一道，共同構(gòu)成國(guó)家總體的外交戰(zhàn)略。

相比于世界上其他“正常國(guó)家”，作為“二戰(zhàn)”的戰(zhàn)敗國(guó)，日本在傳統(tǒng)外交范疇受到了國(guó)際法的嚴(yán)格規(guī)制，不僅完全斷絕了軍事外交的可能性，連獨(dú)立從事政治外交的能力都大為弱化。

劉國(guó)華、李陣：《戰(zhàn)后日本的公共外交》，載《日本學(xué)刊》，2007年第4期，第19頁(yè)。此外，經(jīng)過(guò)戰(zhàn)后20年“高度經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)期”的飛速發(fā)展，日本一躍成為世界第二大經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)。但是，“資源短板”和“政治侏儒”依然是制約其進(jìn)一步成長(zhǎng)的兩個(gè)揮之不去的“夢(mèng)魘”。而非洲不單自然資源豐富，在聯(lián)合國(guó)也擁有很大發(fā)言權(quán)，契合日本的核心需求?？梢哉f(shuō)，施行以對(duì)外援助（ODA）為先鋒的對(duì)非公共外交不僅是其戰(zhàn)略維度的現(xiàn)實(shí)需要，也是其“揚(yáng)長(zhǎng)避短”“曲線救國(guó)”的無(wú)奈選擇。

當(dāng)今學(xué)界關(guān)于日本對(duì)非援助的研究較多，但其大部分基于傳統(tǒng)的國(guó)際政治學(xué)科視角，即集中于研究日本在政治、經(jīng)濟(jì)等“硬實(shí)力”層面對(duì)非洲的直接援助，以期發(fā)現(xiàn)過(guò)程中兩方互動(dòng)關(guān)系的內(nèi)在變化與國(guó)家利益的重新分配。

參見(jiàn)王金波：《日本對(duì)非援助戰(zhàn)略研究》，載《國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作》，2011年第2期，第28-32頁(yè)；鐘偉云：《日本對(duì)非援助的戰(zhàn)略圖謀》，載《西亞非洲》，2001年第6期，第14-19頁(yè)；周玉淵：《從東南亞到非洲：日本對(duì)外援助的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》，載《當(dāng)代亞太》，2010年第3期，第107-124頁(yè)；王平：《日本對(duì)非政府開(kāi)發(fā)援助述評(píng)：外交戰(zhàn)略的視角》，載《外交評(píng)論》，2012年第6期，第113-126頁(yè)；胡令遠(yuǎn)、王盈：《日本對(duì)非外交的新理念、新動(dòng)向及新挑戰(zhàn)—以2005年入常受挫為起點(diǎn)》，載《東北亞論壇》，2014第6期，第71-82頁(yè)。即使是國(guó)際上研究日本ODA援助的頂尖學(xué)者艾大偉（David Arase）、羅伯特·奧爾（Robert M.Orr），也是采取的這一研究路徑，一致將日本ODA的實(shí)踐與“公共外交”理論框架相割裂。

參見(jiàn)David Arase， Buying Power：The Political Economy of Japans Foreign Aid， Published in the United States of America in 1995， Lynne Rienner Publishers，Inc；Robert M.Orr Jr.， The Emergence of Japans Foreign Aid Power， New York：Columbia University Press， 1990。然而，援助的過(guò)程，某種意義上也是援助主體在受援國(guó)建構(gòu)正面形象的過(guò)程，其在很大程度上可以影響當(dāng)?shù)毓姡蛊鋵?duì)主體產(chǎn)生積極的態(tài)度轉(zhuǎn)變，進(jìn)而變相地實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益的擴(kuò)展延伸。而縱覽當(dāng)今關(guān)于日本公共外交的相關(guān)文獻(xiàn)，從研究對(duì)象上看，將日本作為公共外交的行為主體，非洲作為其目標(biāo)客體的專(zhuān)項(xiàng)研究可以說(shuō)是鳳毛麟角，基本上是研究領(lǐng)域內(nèi)的“盲區(qū)”和“開(kāi)拓地”。研究方式上，以廉德瑰、劉國(guó)華為首的諸多學(xué)者都習(xí)慣于對(duì)日本整體的公共外交行為進(jìn)行概括、總結(jié)和分析，著重關(guān)注諸如特點(diǎn)、歷史、局限等宏觀維度的問(wèn)題，但較少微觀層面的、對(duì)單一案例的深度闡釋。且部分研究中雖然也明確提到了日本公共外交實(shí)踐中日本官方與其各非盈利組織之間的連結(jié)性行動(dòng)，但卻并未充分意識(shí)到2008年成立的新“日本國(guó)際協(xié)力機(jī)構(gòu)”（簡(jiǎn)稱(chēng)JICA）隱含的巨大公共外交潛力以及其在當(dāng)下日本對(duì)非公共外交中發(fā)揮的中心與紐帶作用，特別是在JICA統(tǒng)合了ODA協(xié)調(diào)與志愿者派遣等雙重職能之后，對(duì)外援助得以借助駐非志愿者與非洲民眾的實(shí)地“基層互動(dòng)”過(guò)程“外顯”而出，顯著提高了其對(duì)非公共外交效率。但是，當(dāng)前的學(xué)者們還是習(xí)慣沿用舊有的ODA研究取向，不是將JICA看作是純粹的援助協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，就是將其與日本對(duì)非公共外交的具體實(shí)踐相孤立。

參見(jiàn)廉德瑰：《日本公共外交的特點(diǎn)》，載《日本學(xué)刊》，2011年第1期，第40-51頁(yè)；劉國(guó)華、李陣：《戰(zhàn)后日本的公共外交》，載《日本學(xué)刊》，2007年第4期，第19-29頁(yè)；王曉博：《日本對(duì)外援助在公共外交中的作用》，載《東北亞研究》，2013年5月第3期，第14-20頁(yè)；龔娜：《新日本國(guó)際協(xié)力機(jī)構(gòu)與日本國(guó)家軟實(shí)力》，載《日本研究》，2012年第4期，第11-15頁(yè)。

具體來(lái)說(shuō)，日本的ODA由兩個(gè)部分組成：一是貸款或無(wú)償援助，二是由各團(tuán)體主導(dǎo)的技術(shù)合作。事實(shí)上，單純的經(jīng)濟(jì)援助亦或技術(shù)合作派遣都具有一定的公共外交作用，但兩者若分開(kāi)施行，其個(gè)體效率并不突出。而日本政府卻以JICA將如上路徑相統(tǒng)合，使其整體的公共外交合力更加凝聚，建構(gòu)出了一條獨(dú)特隱蔽的對(duì)非公共外交路徑，即“雙軌外交”模式。其首先將對(duì)非的經(jīng)濟(jì)援助冠以人道主義之名，以打開(kāi)目標(biāo)國(guó)門(mén)，再通過(guò)其治下各大志愿者團(tuán)體如“青年海外合作隊(duì)”（JOCV）和“年長(zhǎng)志愿者協(xié)會(huì)”（JSVA）深入非洲的深林荒漠、溝壑淺灘，與非洲最底層民眾“零距離”接觸，深度互動(dòng)，并手把手幫助他們建設(shè)家園。在此過(guò)程中，潛移默化地在其心中建構(gòu)良好的日本形象，促成其態(tài)度的正向轉(zhuǎn)變。

為此，本文擬以JICA為中心，從歷史、范圍、機(jī)制、實(shí)踐等維度對(duì)日本對(duì)非公共外交進(jìn)行解構(gòu)，以為國(guó)內(nèi)學(xué)界和業(yè)界引介這一全新而獨(dú)特的公共外交路徑。

二、 歷史與沿革

從宏觀視域看，日本自1945年戰(zhàn)敗至今，其所有的外交戰(zhàn)略都是圍繞著復(fù)歸“正常國(guó)家”這一中心任務(wù)而展開(kāi)。70年來(lái)，無(wú)數(shù)日本政治家都在為此終極目標(biāo)而不懈奮斗。對(duì)非公共外交的主要目的也是如此，既有經(jīng)濟(jì)層面的考量，也有政治維度的訴求。幾十年來(lái)，日本充分發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，以對(duì)非援助為先導(dǎo)，并通過(guò)各類(lèi)技術(shù)合作深入各地開(kāi)展“互動(dòng)外交”，以此改善自身形象，為其海外經(jīng)濟(jì)活動(dòng)打好基礎(chǔ)，確保本國(guó)利益在非洲的長(zhǎng)久化、深度化、牢固化。此外，也趁勢(shì)擴(kuò)大國(guó)際影響，為重建政治大國(guó)架橋鋪路。

在當(dāng)下日本的對(duì)非公共外交“雙軌體系”中，“日本國(guó)際協(xié)力機(jī)構(gòu)”（JICA）是整個(gè)體系的“中心樞紐”。由于2008年建立的“新JICA”統(tǒng)一日本的ODA協(xié)調(diào)，因而其最早可以追溯至日本加入國(guó)際援助體系的1954年，但事實(shí)上在2008年之前，經(jīng)濟(jì)援助和技術(shù)合作是同步且分別由不同部門(mén)進(jìn)行的。

「JICAの歩み：ODA実施機(jī)関の歩みと統(tǒng)合」，http：//www.jica.go.jp/about/jica/ku57pq0000059ptm-att/history.pdf.在筆者看來(lái)，以JICA為渠道的日本對(duì)非公共外交可以劃分為三個(gè)時(shí)期：

（一） 起步萌芽期（1954—1974）

二戰(zhàn)后，日本國(guó)內(nèi)滿目瘡痍，百?gòu)U待興。吉田茂內(nèi)閣奉行“經(jīng)濟(jì)中心主義”國(guó)策，在外交上采取帶有明顯功利主義色彩的“吉田茂主義”（Yoshida Doctrine），只和能促進(jìn)本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的國(guó)家打交道，

David Arase， Buying Power：The Political Economy of Japans Foreign Aid， Lynne Rienner Publishers，Inc，1995， p.17.導(dǎo)致日本雖早在1954年就加入國(guó)際援助體系“科倫坡計(jì)劃”，但因和非洲在經(jīng)濟(jì)、地緣、文化等方面關(guān)聯(lián)度較低，雙方在初期始終沒(méi)有大規(guī)模接觸。直至1966年，日本才向尼日利亞等三國(guó)首次提供了援助貸款，但相比于整個(gè)ODA總量來(lái)說(shuō)，幾乎可以忽略不計(jì)。另外，受美國(guó)“和平部隊(duì)”志愿團(tuán)的啟發(fā)，日本于1962成立海外技術(shù)協(xié)力事業(yè)團(tuán)（OCTA），1965成立青年海外協(xié)力隊(duì)（JOCV），向非洲派遣過(guò)少量志愿性技術(shù)合作人員。

「JICAボランティアの歩み」，http：//www.jica.go.jp/volunteer/outline/history/index.html.但總的來(lái)看，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)援助亦或是志愿團(tuán)體，兩者的規(guī)模和范圍都極為有限，且受“吉田茂主義”的余波影響，致使其對(duì)非援助總是帶有附加條件，反而在一定程度上損害了日本的整體形象。故而，在這一時(shí)期，日本政府通過(guò)JICA實(shí)施的對(duì)非公共外交效果實(shí)際上并不理想。

（二） 爆發(fā)擴(kuò)展期（1974—1989）

經(jīng)過(guò)“黃金時(shí)期”的經(jīng)濟(jì)騰飛，日本一躍成為世界第二經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)。1973年第四次中東戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)，OPEC對(duì)日本禁運(yùn)石油，由于其能源結(jié)構(gòu)中石油占到 3/4，而其中90%來(lái)自于海灣地區(qū)，導(dǎo)致其經(jīng)濟(jì)遭受巨大打擊。其后，出于戰(zhàn)略考慮，日本將目光投向同樣富含石油的非洲地區(qū)。僅在1970—1980年間，日本對(duì)非援助就增加了27.5倍，并在1989年達(dá)到了總ODA的15.3%，僅次于亞洲。

Makoto SATO， “Japanese Aid Diplomacy in Africa： An Historical Analysis，” Ritsumeikan Annual Review of International Studies， Vol.4， 2005， pp. 67-85.同時(shí)，1974年，日本政府整合OCTA和JOCV等多個(gè)志愿團(tuán)體，成立“國(guó)際協(xié)力機(jī)構(gòu)”（JICA），專(zhuān)責(zé)志愿技術(shù)合作。JICA的數(shù)據(jù)顯示，自1975年始，日本向非洲派遣的志愿者數(shù)量都在逐年攀升，到1985年時(shí)，年度遣非的志愿者已是1975年的三倍，達(dá)到破紀(jì)錄的300余人。

『青年海外協(xié)力隊(duì)40周年：協(xié)力活動(dòng)の軌跡』，獨(dú)立行政法人 國(guó)際協(xié)力機(jī)構(gòu) 青年海外協(xié)力隊(duì)事務(wù)局，2005，第19-20頁(yè)?？偠灾?，本時(shí)期日本還是主要依靠經(jīng)濟(jì)援助對(duì)非實(shí)施公共外交，且因援助在質(zhì)和量上相比之前有了巨大提升，也確實(shí)為非洲民眾做了些實(shí)實(shí)在在的事，因而可以說(shuō)起到了一定的公共外交效果。

（三） 戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型期（1989—）

90年代初，日本經(jīng)濟(jì)泡沫破裂，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)狀況急劇惡化，其對(duì)非經(jīng)濟(jì)援助數(shù)額也上下波動(dòng)。由此，日本逐漸意識(shí)到純粹經(jīng)濟(jì)手段的不可靠；同時(shí)，雖然其對(duì)非洲投資甚多，但其民眾卻少有獲益，因而對(duì)非公共外交的整體效率一直較為低下，難以有所突破。期間，日本政府經(jīng)過(guò)反思和審視發(fā)現(xiàn)，先前并未引起注意的JICA技術(shù)合作板塊居然是實(shí)行對(duì)非公共外交的極佳載體。其冠以“技術(shù)援助”之名，顯著淡化了“文化灌輸”的色彩；再者，讓人員可以深入到非洲基層，在幫助建設(shè)家園的同時(shí)，也能通過(guò)和當(dāng)?shù)孛癖姖撘颇摹盎?dòng)交流”來(lái)建構(gòu)日本形象，傳播日本文化。

日本借由JICA的技術(shù)合作職能實(shí)行的公共外交策略溫和自然且不露痕跡，表面看來(lái)其只是單純的“技術(shù)援助”，但事實(shí)上并不如此。JICA40年派遣實(shí)績(jī)的數(shù)據(jù)顯示，1975年時(shí)教育文化類(lèi)志愿者只占總?cè)藬?shù)的9.1%，而30年后，這一數(shù)據(jù)竟達(dá)到了44.9%，且“日語(yǔ)教師”的數(shù)量進(jìn)入了派遣職業(yè)的前五。

『青年海外協(xié)力隊(duì)40周年：協(xié)力活動(dòng)の軌跡』，獨(dú)立行政法人 國(guó)際協(xié)力機(jī)構(gòu) 青年海外協(xié)力隊(duì)事務(wù)局，2005，第20-221頁(yè)?？梢?jiàn)，其已經(jīng)充分意識(shí)到通過(guò)技術(shù)合作路徑開(kāi)展公共外交的巨大潛力，并已付諸實(shí)踐。JICA青年海外協(xié)力事務(wù)局長(zhǎng)大塚正明在紀(jì)念志愿派遣40周年（2005年）的講話中明確表示，其將“著重致力于培養(yǎng)本國(guó)和發(fā)展中國(guó)家的友好親善，促進(jìn)價(jià)值觀和文化的交流，以達(dá)到相互理解的深化”，正式明確了JICA的公共外交職能。

大塚正明、初めに，『青年海外協(xié)力隊(duì)40周年：協(xié)力活動(dòng)の軌跡』，2005。2008年，日本國(guó)會(huì)正式通過(guò)法案，將全部ODA職能正式并入JICA，由此，其手握兩大公共外交武器，對(duì)非“雙軌外交”的整體合力更為強(qiáng)大。

三、 范圍與深度

經(jīng)由幾十年的經(jīng)營(yíng)，JICA在非洲的活動(dòng)范圍已經(jīng)初具規(guī)模?，F(xiàn)今的JICA兼有對(duì)外援助（ODA）發(fā)放和技術(shù)合作人員派遣的職能，因而，筆者根據(jù)外務(wù)省和JICA提供的官方數(shù)據(jù)，分三個(gè)部分（非洲海外據(jù)點(diǎn)、ODA受援國(guó)家、技術(shù)合作人員派遣）分析現(xiàn)今日本對(duì)非公共外交的范圍及深度，由表及里，以求較為全面地將之展現(xiàn)出來(lái)。文中所述“非洲”特指“撒哈拉以南的非洲”（Sub-Saharan Africa），并不包括一般被劃歸中東地區(qū)的北非諸國(guó)（埃及、突尼斯、阿爾及利亞、利比亞、摩洛哥等），故而國(guó)家總數(shù)約為50個(gè)（含蘇丹、南蘇丹）。

（一） 非洲海外據(jù)點(diǎn)（總社+支社）

時(shí)至今日，JICA在撒哈拉以南的非洲已有26個(gè)據(jù)點(diǎn)，進(jìn)駐了超過(guò)一半的非洲國(guó)家。從分布來(lái)看，南非、西非和東非據(jù)點(diǎn)較為密集，各有8個(gè)、7個(gè)和6個(gè)，這三個(gè)地區(qū)的據(jù)點(diǎn)數(shù)量也占總數(shù)的80%以上。中非和北非的據(jù)點(diǎn)較少，分別為3個(gè)和2個(gè)。

「JICAについて 海外のJICA拠點(diǎn) アフリカ」，http：//www.jica.go.jp/about/structure/overseas/africa.html.由此可見(jiàn)，在JICA的非洲版圖中，東非、西非和南非是其工作的主要集中地區(qū)，而相對(duì)來(lái)講，中非和北非則是其兩塊待開(kāi)發(fā)的新“開(kāi)拓地”。

（二） ODA受援國(guó)家

2014 JICA年度報(bào)告顯示，撒哈拉以南非洲的所有國(guó)家都或多或少接受了日本的ODA援助，總額1164億日元（約合62億人民幣），ODA覆蓋率達(dá)100%。在ODA規(guī)模排名前19位的國(guó)家中，東非、西非、南非的國(guó)家最多，每地區(qū)各有5個(gè)國(guó)家。而來(lái)自中非和北非的國(guó)家加起來(lái)只有4個(gè)，還不及前面一個(gè)地區(qū)的數(shù)目。地域分布上，東非是接受日本ODA援助最多的地區(qū)，占前19位ODA規(guī)?？偤偷慕话耄?8%）。西非、南非、北非地區(qū)則分別以20%、18%、11%緊跟其后，而中非地區(qū)則僅占ODA總量的3%，排在最末。

『2015 國(guó)際協(xié)力機(jī)構(gòu)年次報(bào)告書(shū)』，http：//www.jica.go.jp/about/report/2015/ku57pq00001qc1md-att/2015_all.pdf.

（三） 技術(shù)合作人員派遣

因非洲工作和生活條件較差，為了保障人員安全，JICA一般不將非洲作為“年長(zhǎng)志愿者”的主要派遣地，自然“青年海外合作隊(duì)”就成為遣非志愿者的主力。當(dāng)下日本共有786名“青年協(xié)力隊(duì)員”在21個(gè)非洲國(guó)家工作，占總派遣人數(shù)的37%，比例為最高。92%的駐非志愿者集中于東非（34%）、南非（33%）和西非（25%）三個(gè)地區(qū)。JICA雖也有兼顧中非和北非地區(qū)，但還未大規(guī)模鋪開(kāi)。從歷史維度看，這一狀況更為明顯：40年來(lái)在13364名駐非志愿者中，98%的人是在東非（35%）、南非（33%）和西非（30%）開(kāi)展工作，中非和北非只有區(qū)區(qū)287人，還不到2%。

「JICAボランティア事業(yè)報(bào)告書(shū) 青年海外協(xié)力隊(duì)派遣実績(jī)」，http：//www.jica.go.jp/volunteer/outline/publication/results/jocv.html.但我們同時(shí)也看到，JICA正在努力平衡非洲各地區(qū)的志愿者數(shù)量，現(xiàn)今在中非和北非的志愿者已達(dá)到了總?cè)藬?shù)的8%，相比之前已經(jīng)有了一定的增長(zhǎng)。

從以上三部分的數(shù)據(jù)中可以看出：從地區(qū)分布上看，JICA在非洲的公共外交活動(dòng)并非沒(méi)有偏重和焦點(diǎn)?；旧希琌DA受援規(guī)模的大小與日本技術(shù)合作的深度相匹配，“雙軌外交”相輔相成，同步進(jìn)行。其中，東非、南非和西非三個(gè)地區(qū)不僅是ODA援助的焦點(diǎn)，也是技術(shù)合作的中心。而中非和北非JICA相對(duì)來(lái)說(shuō)關(guān)注較少，工作力度還依然有待加強(qiáng)。

四、 機(jī)制與模式

經(jīng)過(guò)多年的調(diào)整，JICA終于形成了以“對(duì)外援助”為先鋒，“互動(dòng)外交”為輔翼的公共外交“雙軌模式”。在筆者看來(lái)，這一體系是日本基于對(duì)自身國(guó)情和非洲實(shí)況的雙重考量構(gòu)建而成的。

一方面，按照尼古拉斯·J.卡爾（Nicholas J.Cull）的劃分，公共外交可以分為“聽(tīng)”“宣傳”“文化外交”“互動(dòng)外交”和“全球新聞廣播”五種類(lèi)型，在他看來(lái)，日本是少數(shù)歷來(lái)強(qiáng)調(diào)“互動(dòng)”作為其公共外交的核心組織理念的國(guó)家。

Nicholas J.Cull， “Public Diplomacy：Taxonomies and Histories，”The Annals of the American Academy of Political and Social Science， Vol.616， No.1， 2008， p.34.與此同時(shí)，日本的公共外交是外務(wù)省五項(xiàng)主要外交政策之一，又稱(chēng)之為“廣報(bào)文化外交”，而“人的交流”又是其重中之重，其認(rèn)為所有的公共外交都是“始于人并結(jié)束于人”。

「外務(wù)省 外交政策 広報(bào)文化外交 人の交流」， http：//www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/culture/hito/index.html.另一方面，葛里昂認(rèn)為，公共外交的中心就是信息和觀點(diǎn)的流通。宏觀層面的信息交換主要通過(guò)傳媒來(lái)實(shí)現(xiàn)，但囿于非洲媒體發(fā)展程度相對(duì)有限和受眾識(shí)字率普遍較低這一客觀現(xiàn)實(shí)，以開(kāi)展大規(guī)模“媒體外交”實(shí)施對(duì)非公共外交并非最佳選擇。綜合以上兩方面，自然，先以“對(duì)外援助”為開(kāi)道，再派遣官方志愿團(tuán)體，開(kāi)展落于微觀層面的、以“P2P（people to people）”模式為核心的“互動(dòng)外交”就成為日本對(duì)非公共外交的必由之路和現(xiàn)實(shí)選擇。

另外，日本政府為了確保JICA“雙軌體系”的良好運(yùn)轉(zhuǎn)和其連帶的公共外交效應(yīng)，在多年積累的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)出了一套較為獨(dú)特的運(yùn)行機(jī)制。

（一） 性質(zhì)多元，目的隱蔽

JICA公開(kāi)的機(jī)構(gòu)性質(zhì)是“獨(dú)立行政法人”，這是英日等國(guó)特有的法人體系。由于公共事務(wù)的紛繁復(fù)雜，若都倚靠政府負(fù)責(zé)則其事務(wù)過(guò)多，難以照看；而全盤(pán)放由財(cái)團(tuán)介入則又無(wú)力把控且與“公共性”相斥。

『獨(dú)立行政法人通則法』通則，第2條，平成十一年七月十六日法律第百三號(hào).“獨(dú)立行政法人”的資金雖由政府撥付，組織形式卻與機(jī)關(guān)體系全然不同，倒是類(lèi)似于一般企業(yè)。既充分保證了政府的主導(dǎo)，也用其企業(yè)化、專(zhuān)業(yè)化管理方式杜絕了“不求無(wú)功、但求無(wú)過(guò)”的“鐵飯碗”心態(tài)。故而，JICA雖表面看來(lái)類(lèi)似NGO，但實(shí)際上還是外務(wù)省轄下綜合管理ODA的官方機(jī)構(gòu)，行政色彩極為濃厚。由此行為主體的政府性，致使它與民間自發(fā)的“公民外交”（Civil Diplomacy）有根本性差別，其本質(zhì)上還是政府有組織、有目的通過(guò)各種手段向國(guó)外公眾施加影響的公共外交行為。

一直以來(lái)，如何淡化和隱藏公共外交的真正目的，是學(xué)界和業(yè)界研究的核心問(wèn)題之一?，F(xiàn)如今，就算做得比較出色的中國(guó)“孔子學(xué)院”，當(dāng)被問(wèn)及“目的是什么”（For What？）的時(shí)候，回答都較為婉轉(zhuǎn)務(wù)虛，也常被人批判是“文化輸出”。而JICA的目的性卻極為隱蔽，主要原因在于其冠以“援助和合作”之名義，再配以“自發(fā)志愿者”這一帶有非國(guó)家色彩的主體，基本遮蔽了其隱含的公共外交目的。這一設(shè)計(jì)極為精巧，將政府主導(dǎo)的公共外交行為完全包裹于“援助”外衣之下，冠冕堂皇且自然而然，絲毫不露痕跡。

（二） 一元統(tǒng)管，互為輔翼

由于“雙軌模式”是一項(xiàng)牽扯面較廣的體系性工作，涉及經(jīng)濟(jì)援助、技術(shù)合作、志愿者派遣、文化教育等多項(xiàng)跨領(lǐng)域職能，因此為保障雙軌公共外交體系的高效運(yùn)轉(zhuǎn)，日本政府于2008年對(duì)JICA進(jìn)行改革，確立全新的“一元統(tǒng)管”制度，由JICA在外務(wù)省的指導(dǎo)下統(tǒng)一協(xié)調(diào)ODA實(shí)施和技術(shù)合作工作。

「獨(dú)立行政法人國(guó)際協(xié)力機(jī)構(gòu)法施行令」及び「獨(dú)立行政法人國(guó)際協(xié)力機(jī)構(gòu)法の一部を改正する法律の施行に伴う関係政令の整理及び経過(guò)措置に関する政令」について，http：//www.mofa.go.jp/mofaj/press/release/h20/8/1182757_914.html.這一扁平化機(jī)制不僅提高了體系的運(yùn)行效率，另外也將各“異質(zhì)化”職能整合一體，你中有我，我中有你，互為輔翼，共同發(fā)展。而在中國(guó)，對(duì)非的經(jīng)濟(jì)援助是由商務(wù)部統(tǒng)管，技術(shù)合作職能卻在科技部手中，援外志愿者工作則由外交部、商務(wù)部、共青團(tuán)中央三家分擔(dān)，對(duì)外文化的交流和教育由文化部扎口，而官方的公共外交工作卻又在外交部公共外交辦公室治下，這諸項(xiàng)工作都是由不同部門(mén)分別管理，互不通氣，涇渭分明。這一劃分固然權(quán)責(zé)清晰，但卻喪失了公共外交的“一盤(pán)棋”思維，各家自掃門(mén)前雪，工作之間“割裂”嚴(yán)重，大大分散了整體合力，可以說(shuō)，這一現(xiàn)狀是我國(guó)“條塊分割”體制在公共外交領(lǐng)域上的折射。

五、 實(shí)踐與特點(diǎn)

自公共外交的概念明確以來(lái)，卡諾斯·洛德、約瑟夫·奈等著名學(xué)者都對(duì)其進(jìn)行了模式劃分，以梳理概念構(gòu)成，厘清理念分野。然而可惜的是，由于這些模式論往往都以工作形態(tài)為主要?jiǎng)澐謽?biāo)準(zhǔn)，而這一要素又極易受客觀環(huán)境特別是科學(xué)技術(shù)的直接影響，故隨著語(yǔ)境的快速變化，諸多經(jīng)典模式已難以適用于現(xiàn)今的公共外交活動(dòng)。有鑒于此，學(xué)者周慶安從公共外交的目的和導(dǎo)向出發(fā)，提出了相對(duì)穩(wěn)定的“五模式”系統(tǒng)：修復(fù)模式、建構(gòu)模式、影響模式、滲透模式與顛覆模式。

周慶安：《從模式演變看冷戰(zhàn)后公共外交的轉(zhuǎn)型》，載《歐洲研究》，2011年第4期，第26頁(yè)。綜合來(lái)看，JICA的對(duì)非公共外交實(shí)踐還是屬于“影響模式”范疇，即使用經(jīng)濟(jì)援助、互動(dòng)交流等溫和中性的方式對(duì)他國(guó)受眾施加影響。這一模式的公共外交起效緩慢，且主體對(duì)其控制力度較低，因而特別看重實(shí)踐過(guò)程中的相關(guān)技巧和精細(xì)化管理。

美國(guó)前負(fù)責(zé)公共外交事務(wù)的副國(guó)務(wù)卿，小布什總統(tǒng)顧問(wèn)休斯·凱倫（Karen Hughes）針對(duì)這一模式提出了著名的“4E”策略，即參與（Engagement），交流（Exchange），教育（Education）與賦權(quán)（Empowerment）。

Karen Hughes， “Nominee For Under Secretary For Public Diplomacy And Public Affairs Testifies at Confirmation Hearing Before Senate Foreign Relations Committee”， US Fed News Service， Including US State News， Washington， D.C， 22 July， 2005.下文筆者就以“4E”模式為框架，試析影響模式下JICA對(duì)非公共外交的實(shí)踐特點(diǎn)。

（一） 參與：政府主導(dǎo)、全民參與

縱觀公共外交至今的各類(lèi)定義，盡管其外在內(nèi)容變化多樣，但要義卻一貫始終：即是政府主導(dǎo)以對(duì)國(guó)外公眾施加影響的活動(dòng)。但主導(dǎo)并不意味著事必親為，實(shí)際上，政府在其中一般都只作為組織者和策劃者而出現(xiàn)。以此看來(lái)，公共外交的行為主體也并非一定要是政府公務(wù)人員，其也可以是來(lái)自民間的各類(lèi)人群，他們的存在不僅淡化了公共外交的政府色彩，也補(bǔ)足了官方力量的缺憾。

日本公共外交的一大亮點(diǎn)便是注重政府和民間力量的相互配合，交叉進(jìn)行，相得益彰。

廉德瑰：《日本公共外交的特點(diǎn)》，載《日本學(xué)刊》，2011年第1期，第41頁(yè)。而JICA作為日本實(shí)施公共外交的重要一環(huán)，自然完全繼承了這一特色：其業(yè)務(wù)上雖接受外務(wù)省的指導(dǎo)，但在機(jī)構(gòu)的事務(wù)運(yùn)行上卻享有充分的自主權(quán)；同時(shí)，其也充分認(rèn)識(shí)到純粹政府力量的不足，為此開(kāi)展了全方位“市民參加協(xié)力事業(yè)”計(jì)劃。JICA在該項(xiàng)目的理念闡述中認(rèn)為，依靠單個(gè)組織的力量實(shí)現(xiàn)國(guó)際協(xié)力是困難的，其還需要來(lái)自NGO、自治體、大學(xué)、民間企業(yè)乃至更廣泛市民的合力才能完成。

市民參加の概要·取り組み方針 市民參加協(xié)力事業(yè)の理念，http：//www.jica.go.jp/partner/about/index.html.由此，JICA在其各領(lǐng)域內(nèi)都開(kāi)始貫徹“全民參與”理念，廣泛吸納社會(huì)各種力量并積極與其他多元主體互動(dòng)。其中，最為典型的案例便是其于1990年成立的第二大志愿團(tuán)體“年長(zhǎng)志愿者協(xié)會(huì)”（JSVA）。在人們的“刻板印象”中，志愿者通常都是年輕人，而JICA則另辟蹊徑，專(zhuān)為40-69歲的中老年人提供了志愿服務(wù)的特殊渠道，這使其人員構(gòu)成涵蓋了從20歲到69歲的龐大群體，成功轉(zhuǎn)變?yōu)槠渌蟮摹皣?guó)民參加型”志愿事業(yè)；同時(shí)也使整個(gè)對(duì)非志愿者隊(duì)伍的經(jīng)驗(yàn)與素質(zhì)有了提高。相對(duì)于青年協(xié)力隊(duì)員，年長(zhǎng)志愿者們的人生閱歷更為豐富，在技術(shù)合作間隙從事公共外交活動(dòng)時(shí)也更為耐心和細(xì)心。至今，已經(jīng)累積有332名年長(zhǎng)志愿者在非洲工作服務(wù)，為非洲民眾開(kāi)辟了了解日本的另一路徑。

JICAボランティア事業(yè)報(bào)告書(shū) シニア海外ボランティア派遣実績(jī)，http：//www.jica.go.jp/volunteer/outline/publication/results/sv.html.

此外，JICA在與各多元主體的互動(dòng)中，發(fā)現(xiàn)駐非日本企業(yè)是在公共外交方面可以利用的優(yōu)質(zhì)資源。駐非企業(yè)在長(zhǎng)期的商業(yè)過(guò)程中，在目標(biāo)國(guó)家的方方面面都打下了通達(dá)的“關(guān)系網(wǎng)”，很多企業(yè)由于幫助非洲民眾進(jìn)行家園建設(shè)，與他們結(jié)下了深厚的友誼。這些經(jīng)驗(yàn)和人脈對(duì)后來(lái)的志愿者來(lái)說(shuō)是進(jìn)一步開(kāi)展公共外交的扎實(shí)基礎(chǔ)，因而，JICA從2012年起與10余家駐非日企簽訂“民間連攜計(jì)劃”，以支持JICA志愿者在非洲的公共外交工作。

民間連攜ボランティア制度，http：//www.jica.go.jp/volunteer/outline/publication/pamphlet/pdf/PrivateCooperation.pdf.

（二） 交流：人際互動(dòng)、平等對(duì)話

1989年之后，日本對(duì)非的公共外交政策出現(xiàn)了較大的轉(zhuǎn)向，簡(jiǎn)單說(shuō)來(lái)，就是其實(shí)施手段由單純的經(jīng)濟(jì)援助轉(zhuǎn)向ODA配合實(shí)地人員互動(dòng)交流的混合范式。日本政府發(fā)現(xiàn)，相比于“冷冰冰的錢(qián)”，非洲民眾其實(shí)更愿意和“活生生的人”打交道。正如美國(guó)新聞署（USIA）原署長(zhǎng)，著名記者愛(ài)德華·莫羅（Edward R.Murrow）曾經(jīng)就公共外交的方式和效果提出經(jīng)典論述：公共外交的最佳手段是人與人之間面對(duì)面的交流，即所謂“最后三英尺”（last three feet）理論。

William P. Kiehl， ed.，“The Last Three Feet： Case Studies in Public Diplomacy，”Washington， DC： PD Worldwide， 2012. Reviewed by Sol Schindler， Mediterranean Quarterly，Vol. 24， Issue 1， Winter，2013， pp.123-126.這一觀點(diǎn)可以說(shuō)與現(xiàn)今JICA以志愿者為載體的“互動(dòng)外交”模式相呼應(yīng)，在其看來(lái)，通過(guò)這種“草根”層級(jí)的人際互動(dòng)交流，可以深化目標(biāo)國(guó)家與日本的相互理解，進(jìn)而達(dá)到兩國(guó)的“友好親善”。

筆者認(rèn)為，貫穿JICA“互動(dòng)外交”始終的核心理念是尊重。要想取得良好的互動(dòng)效果，人與人之間就需要打開(kāi)心扉，真誠(chéng)地進(jìn)行對(duì)話，而“互相尊重”便是達(dá)到這一狀態(tài)的前提。故而，JICA對(duì)其志愿者提出了“三尊重”原則，即尊重對(duì)方的生活方式、文化和價(jià)值觀。

JICAボランティア，事業(yè)の目的，獨(dú)立行政法人 國(guó)際協(xié)力機(jī)構(gòu)，http：//www.jica.go.jp/volunteer/outline/publication/pamphlet/pdf/gaiyo_01.pdf，p.5.這一原則并不是空洞的口號(hào)，而是被具體落實(shí)到其對(duì)非公共外交的具體實(shí)踐和諸般細(xì)節(jié)中去。首先，JICA要求所有志愿者都必須和當(dāng)?shù)孛癖姟巴酝?，同工作同思考”?/p>

JICAボランティアとは，http：//www.jica.go.jp/volunteer/message/.因入非的志愿者都是從熱愛(ài)非洲、有志于志愿服務(wù)的人員中選出，無(wú)論生活條件多么艱苦，他們都能堅(jiān)持下來(lái)，這在不知不覺(jué)中就拉近了和非洲民眾之間的距離；其次，每一位入非志愿者都要提前經(jīng)過(guò)集中的語(yǔ)言培訓(xùn)，由此消除語(yǔ)言障礙，不僅方便援助工作，也易于之后的互動(dòng)交流；

語(yǔ)學(xué)力審査について【20～39歳の方】， http：//www.jica.go.jp/volunteer/application/seinen/language/.再者，由于非洲整體發(fā)展水平較低，其以技術(shù)援助開(kāi)道，幫助民眾建設(shè)家園，出于感謝之意和報(bào)償心理，民眾對(duì)“文化輸出”的敵意就會(huì)降低。同時(shí)，由于JICA志愿者秉承不主動(dòng)、不強(qiáng)制、不拒絕的策略，始終沒(méi)有把傳播日本文化作為其首要工作和“政治任務(wù)”，只將其作為工作的“附帶價(jià)值”。這種“過(guò)程導(dǎo)向”非“結(jié)果導(dǎo)向”的方式顯著弱化了非洲民眾的抵抗心理。

從學(xué)理層面分析，JICA“互動(dòng)外交”實(shí)質(zhì)上就是志愿者努力從非洲民眾的“他者”（Others）轉(zhuǎn)變?yōu)槠洹拔艺摺保‥go）的過(guò)程。其以技術(shù)援助為主體，以尊重為前提，幫助非洲民眾解決生活實(shí)際需求，在此過(guò)程中與其深度互動(dòng)，積極交流，主動(dòng)融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)，潛移默化中傳播日本文化，建構(gòu)日本形象。整個(gè)公共外交過(guò)程經(jīng)過(guò)了精細(xì)化的設(shè)計(jì)與管理，中性溫和，自然隱蔽。

（三） 教育：雙向施為、雙重影響

“軟實(shí)力”之父約瑟夫·奈認(rèn)為，成功有效的公共外交既需要“主動(dòng)的闡釋者”，也需要“積極的接受者”。

Joseph Nye， Soft power：The means to success in world politics.New York， NY： Perseus，2004，p.16.故而，“培養(yǎng)”這兩大人群便成為公共外交的核心任務(wù)之一。而相對(duì)于文化交流、互動(dòng)對(duì)話等間接、被動(dòng)的路徑，最為可靠的“培養(yǎng)”手段還是通過(guò)跨國(guó)的教育和培訓(xùn)對(duì)公眾直接、主動(dòng)地施加影響，且在此過(guò)程中，政府可以完全掌握對(duì)受眾的“議程設(shè)置”和“框架設(shè)置”權(quán)力，雖然其也允許平等對(duì)話，也不能完全阻隔“異質(zhì)意見(jiàn)”，但在某種意義上政府依然占據(jù)了“話語(yǔ)高地”。因此，一直以來(lái)，“教育”都是公共外交“影響模式”的主要策略。JICA也是如此，近些年在其對(duì)非公共外交活動(dòng)中，教育的元素和比重越來(lái)越高，現(xiàn)在已經(jīng)基本形成了派遣教育和接收培訓(xùn)相結(jié)合，意見(jiàn)精英與普通大眾相兼顧的整體格局。

JICA在對(duì)非的派遣教育方面，主要以其扎根頗深且規(guī)模龐大的駐非志愿者群體為媒而實(shí)現(xiàn)。根據(jù)JICA的派遣職種統(tǒng)計(jì)，教育類(lèi)志愿者已經(jīng)占到了青年協(xié)力隊(duì)派遣總?cè)藬?shù)的25%。

「JICAボランティア事業(yè)報(bào)告書(shū) 青年海外協(xié)力隊(duì)派遣実績(jī)」，http：//www.jica.go.jp/volunteer/outline/publication/results/jocv.html.且因非洲本身基礎(chǔ)教育資源極為匱乏，自然就成為教育類(lèi)志愿者的主要派駐地。這些志愿者深入非洲的城市、鄉(xiāng)村與部落，以“促進(jìn)非洲復(fù)興”為名，表面上只是從事涵蓋各領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)教育，但其實(shí)際實(shí)施過(guò)程中無(wú)時(shí)無(wú)刻不滲透著日本的文化、意識(shí)形態(tài)和價(jià)值觀。由于非洲民眾的普遍文化程度并不是很高，有時(shí)并不能區(qū)分這些有意無(wú)意的“引導(dǎo)”，故而較容易全盤(pán)接受其“一面之詞”，建構(gòu)出較為正向的日本形象。此外，鑒于大部分青年協(xié)力隊(duì)員并非教師出身，教育的經(jīng)驗(yàn)、對(duì)學(xué)生心理的把控都稍欠火候，JICA于2001年起與日本文部科學(xué)?。慈毡窘逃浚斑B攜合作”，實(shí)施“現(xiàn)職教員特別參加制度”，為現(xiàn)職的教師提供去非洲的“綠色通道”，使JICA對(duì)非派遣教育的隊(duì)伍素質(zhì)有了顯著的提高。

ボランティア事業(yè)関連報(bào)告書(shū)·レポート，現(xiàn)職教員特別參加制度·評(píng)価報(bào)告書(shū)，第26頁(yè)。

在接收培訓(xùn)方面，JICA在以往一直接收各發(fā)展中國(guó)家的“研修生”，讓他們?cè)谌毡颈就两邮芤坏絻赡甑募寄芘嘤?xùn)，之后派遣回國(guó)幫助建設(shè)。但因此項(xiàng)目規(guī)模和數(shù)量都較小，其公共外交作用也比較有限。而在2013年的第五次東京非洲發(fā)展會(huì)議（TICAD）上，日本首相安倍晉三突然表示日本政府將以JICA為載體，開(kāi)展“非洲青年財(cái)經(jīng)教育計(jì)劃”，簡(jiǎn)稱(chēng)“安倍計(jì)劃”（ABE Initiative）。具體來(lái)說(shuō)，在未來(lái)的五年內(nèi)，日本將接受1000名來(lái)自非洲各國(guó)的青年，讓他們進(jìn)入日本的大學(xué)和企業(yè)學(xué)習(xí)實(shí)踐兩到三年，最后取得碩士學(xué)位結(jié)業(yè)。

Masters Degree and Internship Program of the African Business Education Initiative for Youth （ABE Initiative），http：//www.jica.go.jp/senegal/english/activities/private06.html.由此看來(lái)，JICA的教育模式已經(jīng)從寬泛的全民教育轉(zhuǎn)向更為聚焦的精英教育。一來(lái)這群非洲年輕人年齡大約20上下，意識(shí)形態(tài)和價(jià)值觀還未完全定型，相比于那些已經(jīng)形成根深蒂固“刻板印象”的“富布萊特學(xué)者”，這群年輕人更易于被引導(dǎo)和影響；二來(lái)，因1000人的數(shù)量極為有限，能選拔進(jìn)入的基本都是非洲各國(guó)優(yōu)秀的青年才俊，而這群青年人也許在若干年后就會(huì)成為當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)精英和意見(jiàn)領(lǐng)袖，到時(shí)他們的力量將會(huì)難以估量。簡(jiǎn)單說(shuō)來(lái)，這一計(jì)劃就是日本通過(guò)JICA有意在非洲培養(yǎng)未來(lái)“知日派”“親日派”的“潛力工程”。

（四） 賦權(quán)：直接賦權(quán)、授人以漁

不可否認(rèn)，在特定的歷史時(shí)期，針對(duì)特定的國(guó)家主體，經(jīng)濟(jì)援助確實(shí)是公共外交的優(yōu)秀武器。戰(zhàn)后的日本在經(jīng)濟(jì)狀況好轉(zhuǎn)后，幾十年間通過(guò)向各發(fā)展中國(guó)家施以大量經(jīng)濟(jì)援助，既攫取了不菲的實(shí)際利益，也獲得了良好的國(guó)際聲譽(yù)，迅速在世界上樹(shù)立了“和平且負(fù)責(zé)任的民主大國(guó)”形象。標(biāo)志性事件便是1989年昭和天皇葬禮，共有158個(gè)國(guó)家的元首和特使出席，風(fēng)頭一時(shí)無(wú)兩。

Robert M.Orr， JR.， The Emergence of Japans Foreign Aid Power， New York：Columbia University Press， 1990， p.2.而其中大部分都來(lái)自發(fā)展中國(guó)家，非洲也占據(jù)了很大比重。正如艾大偉所述，這樣的國(guó)際地位和形象很大程度上都是通過(guò)1989年之前的ODA“買(mǎi)”來(lái)的（Buying Power）。

David Arase， Buying Power：The Political Economy of Japans Foreign Aid， Lynne Rienner Publishers，Inc， 1995， pp.203-233.

然而事實(shí)證明，只依靠對(duì)他國(guó)政府單邊的經(jīng)濟(jì)援助，而不對(duì)其施用方式進(jìn)行進(jìn)一步管理，有時(shí)并不一定能取得想要的公共外交效果，其中的主要問(wèn)題便在于“直接賦權(quán)”與“間接賦權(quán)”的思慮。很多國(guó)家在對(duì)他國(guó)實(shí)行經(jīng)濟(jì)援助時(shí)，初期都是采用“間接賦權(quán)”的方式，直接把援助給予他國(guó)政府，由其代行援助協(xié)調(diào)工作。但一方面，由于“政府”這樣的行為主體對(duì)普通民眾來(lái)講過(guò)于遙遠(yuǎn)，且再多的ODA對(duì)他們來(lái)講也只是一個(gè)數(shù)字，并無(wú)特殊意義。若不將這些抽象的概念化為橋梁、建筑或者“人”這些具象的援助符號(hào)和鮮活實(shí)例，就不能在民眾心目中有效形塑本國(guó)形象；另一方面，許多受援國(guó)家發(fā)展程度有限，政府貪腐情況嚴(yán)重，若將經(jīng)濟(jì)援助全盤(pán)交由其負(fù)責(zé)，經(jīng)由層層盤(pán)剝，真正抵達(dá)民眾手中的援助有時(shí)十中無(wú)一，這不僅起不到任何公共外交效用，反而會(huì)引發(fā)公眾對(duì)援助國(guó)的極端反感，認(rèn)為其援助不過(guò)是一紙空文。美國(guó)學(xué)者菲利普·賽博指出，公共外交的倫理基礎(chǔ)便是其努力不能是“欺騙性”行為，應(yīng)基于真實(shí)的政策，而非短暫的承諾，可以說(shuō)一語(yǔ)道出了“直接賦權(quán)”而非“間接賦權(quán)”的真諦。

Seib P.， “Public Diplomacy and Journalism Parallels， Ethical Issues， and Practical Concerns，” American Behavioral Scientist， Vol.52， No.5， 2009， pp.772-786.

JICA最初在非洲也是采取“間接賦權(quán)”的方式施行公共外交，但其效果一直較差，經(jīng)由戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型期的政策轉(zhuǎn)向，現(xiàn)在JICA主要是依仗“人”，即派遣志愿者這一直觀符號(hào)向非洲民眾展示自己的存在。非洲民眾只要看到觸手可及的JICA志愿者和他們?cè)母黜?xiàng)設(shè)施、所做的各類(lèi)實(shí)務(wù)，很容易就將其與日本的援助相聯(lián)系，進(jìn)而形塑出日本友好負(fù)責(zé)的內(nèi)心觀念。此外，JICA在非洲并不僅僅著眼于短期成績(jī)，而是放眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，并不是建完設(shè)施就甩袖走人，而是長(zhǎng)期扎根，直接向非洲民眾傳授諸項(xiàng)技術(shù)，手把手教會(huì)其各項(xiàng)能力，讓他們自己養(yǎng)活自己，并激發(fā)其潛在能力，以求從根本上改善其弱勢(shì)地位，進(jìn)而謀求社會(huì)權(quán)利的整體平衡，而不是只通過(guò)表層的虛假繁榮來(lái)“飲鴆止渴”。正所謂“授人以魚(yú)不如授人以漁”，這種“賦權(quán)”觀念一定意義上體現(xiàn)了康德所述的“世界主義”（Cosmopolitanism）精神，即不局限于關(guān)注自身利益，也以提升人類(lèi)共同福祉為目標(biāo)。由此也給JICA的對(duì)非公共外交事業(yè)打上了無(wú)私、公益等正向標(biāo)簽，使其運(yùn)行效率得到進(jìn)一步提高。

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（責(zé)任編輯：崔建樹(shù)）