白佳飛+楊繼瑞

摘要：以分析土地管理制度所處的耕地保護(hù)紅線、快速城鎮(zhèn)化和生態(tài)文明建設(shè)三個(gè)時(shí)代背景為邏輯起點(diǎn)，研究了在既有制度框架下市場化配置的三種策略：城鄉(xiāng)土地流動(dòng)、耕地資源異地占補(bǔ)平衡和 “飛地工業(yè)模式”。在此基礎(chǔ)上，提出新一輪土地改革市場起決定性作用的改革路徑：城市土地一級(jí)開發(fā)的PPP模式，發(fā)揮集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的制度引擎作用，宅基地有限市場化配置和市場化思路推進(jìn)征地制度改革。最后，提出政府在土地改革制度環(huán)境建設(shè)中的四個(gè)功能：科學(xué)規(guī)劃、搭建市場交易平臺(tái)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)利益關(guān)系和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管控。

關(guān)鍵詞：土地制度改革；土地市場化；土地改革

中圖分類號(hào)：F325.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2016）02-0014-07

土地是財(cái)富之母，土地改革不是單純地重新配置土地資源，而是對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行調(diào)整的重要方式和手段，其一旦全面、縱深推進(jìn)必將引起漣漪效益，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面變革[1]。縱觀我國歷史，幾乎所有重大社會(huì)變革都與土地制度改革相關(guān)，近代中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的土改運(yùn)動(dòng)更是如此，其與建立和鞏固革命根據(jù)地的斗爭密切結(jié)合在一起，重塑了“國家鄉(xiāng)村社會(huì)”關(guān)系，改變了農(nóng)村社會(huì)面貌和基層政權(quán)結(jié)構(gòu)[2]。20世紀(jì)80年底初啟動(dòng)的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革，是我國農(nóng)村土地制度的重要轉(zhuǎn)折，直接奠定了我國現(xiàn)代農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度。歷史唯物主義觀啟示我們，任何制度都有其存在和發(fā)展的歷史環(huán)境和條件[3]。在全面建成小康社會(huì)的新時(shí)期，“新五化”與土地都有著千絲萬縷的關(guān)系，土地改革被賦予了啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，開啟新一輪改革制度紅利的歷史使命[4]。討論土地制度，應(yīng)基于當(dāng)前實(shí)踐，把握當(dāng)前所面臨的核心矛盾，深刻理解土地與經(jīng)濟(jì)改革的關(guān)系，把握歷史脈搏，把土地改革融入全面深化改革的歷史大潮中，服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。當(dāng)前，土地領(lǐng)域主要矛盾是人地矛盾引發(fā)的土地資源短缺（有限資源在不同用途之間的優(yōu)化配置問題）和農(nóng)民在土地處置中話語權(quán)缺失[5]。因此，現(xiàn)階段我國土地改革必須在現(xiàn)有土地制度框架內(nèi)，明確時(shí)代環(huán)境約束，遵循市場在土地資源配置中起決定性作用的改革原則，優(yōu)化土地資源的配置效率，并就相關(guān)權(quán)益進(jìn)行確認(rèn)、保護(hù)和完善，進(jìn)而服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局。

一、當(dāng)前我國土地管理制度背景

（一）耕地保護(hù)紅線

現(xiàn)行18億畝耕地紅線，是時(shí)任國務(wù)院總理溫家寶在十屆全國人大五次會(huì)議提出：在土地問題上，我們絕不能犯不可改正的歷史性錯(cuò)誤，一定要守住全國耕地18億畝這條紅線[6]。耕地紅線最終究源還是糧食安全問題，糧食安全概念是聯(lián)合國糧農(nóng)組織1974年在《世界糧食安全國際約定》首次提出糧食安全是指保證任何人在任何時(shí)候都能得到為了生存和健康所需要的足夠食物。1996年11月，糧農(nóng)組織對(duì)這一概念作了新的表述：只有當(dāng)所有人在任何時(shí)候都能夠在物質(zhì)上和經(jīng)濟(jì)上獲得足夠、安全和富有營養(yǎng)的糧食來滿足其積極和健康生活的膳食需要及食物喜好時(shí)，才可謂實(shí)現(xiàn)了糧食安全。 。糧農(nóng)組織要求各國政府采取措施，保證世界谷物年末谷物庫存量不低于下一年消費(fèi)量的17%～18%（安全系數(shù)）。從國家層面上來講，谷物安全系數(shù)低于17%為不安全，緊急狀態(tài)臨界值為14%[7]。同年，《中國的糧食安全問題》白皮書發(fā)布，提出立足國內(nèi)資源、實(shí)現(xiàn)糧食基本自給的糧食戰(zhàn)略總綱。2008年，《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020年）》發(fā)布實(shí)施，在國家層面對(duì)耕地紅線等土地管理政策進(jìn)行了規(guī)劃確認(rèn)。“18億畝紅線”是國家糧食安全戰(zhàn)略的底線思維，習(xí)近平主席非常重視，指出保障糧食安全是永恒的課題，任何時(shí)候都不能放松，解決13億人吃飯問題，要堅(jiān)持立足國內(nèi)[8]。在生產(chǎn)力不發(fā)達(dá)階段，法國重農(nóng)學(xué)派以自然秩序?yàn)樽罡咝艞l，視農(nóng)業(yè)為財(cái)富的唯一來源和社會(huì)一切收入的基礎(chǔ)[9]，隨著科技發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)總規(guī)模大幅提升，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在國民經(jīng)濟(jì)的比重逐漸下降，但是其重要性絲毫沒有減弱，是社會(huì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，“基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖”。這就要求把“18億畝紅線”戰(zhàn)略思維，在總體戰(zhàn)略布局中去謀劃思考，有效遠(yuǎn)離或規(guī)避底線才能守住飯碗不端在別人手上的底線[10]，才能更好地掌握戰(zhàn)略主動(dòng)權(quán)。

（二）快速城鎮(zhèn)化階段

土地資源有多方面的需求，城市建設(shè)和糧食生產(chǎn)之間的競爭最為典型。我國城鎮(zhèn)人口比例由1995年的29.04%增加到2013年的53.7%，隨之而來的是全國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積由1995年的5 603.6平方公里，增加到2013年47 855.3平方公里，18年間增加了8.5倍[11]。20世紀(jì)90年代，經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略東移，東部沿海城市快速擴(kuò)張，期間轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地的耕地面積占耕地減少總面積的45.96% [12]；2000 年以后，隨著西部、中部和東北等區(qū)域開發(fā)政策實(shí)施，中西部城鎮(zhèn)也迅速擴(kuò)張，期間轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地的耕地面積占耕地減少總面積的55.44%[12]。從另一個(gè)角度來看，相對(duì)于農(nóng)村“散漫”建設(shè)用地，城鎮(zhèn)集中利用方式，對(duì)耕地減少有一定的緩解作用[13]。但城鎮(zhèn)一般布局在地勢平坦的糧食高產(chǎn)區(qū)，在城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中，周邊大量優(yōu)質(zhì)耕地資源被占用基于這種現(xiàn)象，國土資源和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于切實(shí)做好106個(gè)重點(diǎn)城市周邊永久基本農(nóng)田劃定工作有關(guān)事項(xiàng)的通知》（國土資廳發(fā)〔2015〕14號(hào)），要求優(yōu)先啟動(dòng)106個(gè)重點(diǎn)城市周邊永久基本農(nóng)田劃定工作，后續(xù)開展其他設(shè)區(qū)城市周邊永久基本農(nóng)田的劃定工作。 。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在1990-2010年20年間，全國建設(shè)用地增加主要分布在黃淮海平原、長江三角洲、珠江三角洲和四川盆地等地勢平坦、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，由耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的規(guī)模為3.18×106公頃，占新增建設(shè)用地總規(guī)模的57.6%[12]。此外，我國城鎮(zhèn)化在達(dá)到70%之前，用地需求持續(xù)加快，已由20世紀(jì)90年代的約200萬畝/年，激增到本世紀(jì)頭10年的300萬畝/年[12]，未來5～10年，城鎮(zhèn)化年均1.05%的增長速度，城鎮(zhèn)建設(shè)對(duì)土地的需求將更進(jìn)一步增大[14]，城鎮(zhèn)化與耕地保護(hù)的矛盾將進(jìn)一步凸顯。

（三）生態(tài)文明建設(shè)提檔升級(jí)

土地的生態(tài)功能和生產(chǎn)功能、生活功能相互關(guān)聯(lián)且不可分割[15]。土地一般可直接發(fā)揮防風(fēng)固沙、保持水土、凈化空氣、美化環(huán)境、維持生物多樣性等生態(tài)服務(wù)功能。隨著國家退耕還林（草）和其他生態(tài)保護(hù)工程的實(shí)施，生態(tài)用地在持續(xù)增加。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1987-2010年，退耕還林（草）等生態(tài)建設(shè)用地增加導(dǎo)致耕地減少的面積占耕地減少總面積的34.54%，僅次于建設(shè)用地對(duì)耕地的占用比例[16]。但相較于土地空間利用屬性（生產(chǎn)功能）和食物生產(chǎn)屬性（生活功能）的價(jià)值取向，土地支撐自然生態(tài)系統(tǒng)的作用重視不足[17]，導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)在各地遭到不同程度的破壞。土地是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體，隨著城鎮(zhèn)霧霾等環(huán)境問題的日益突出，我國新型城鎮(zhèn)化過程中生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)和建設(shè)日益急迫。黨的十八屆三中全會(huì)為了構(gòu)建強(qiáng)化國家生態(tài)安全格局，遏制生態(tài)環(huán)境退化，以“生態(tài)紅線”的高度提出生態(tài)文明建設(shè) [18]，要求在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)紅線。同時(shí)森林、草原、濕地、海洋等領(lǐng)域生態(tài)紅線也將隨之而來[19]，其對(duì)土地資源利用配置提出了更高的要求。

二、現(xiàn)有制度框架下市場化配置策略研究

基于當(dāng)前時(shí)代背景，造就了我國現(xiàn)行土地制度的基本框架：以耕地保護(hù)為核心，以用途管制為手段，統(tǒng)籌土地利用與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。當(dāng)中最重要的工具就是土地利用規(guī)劃，我國土地利用總體規(guī)劃是自上而下的剛性規(guī)劃體系，通過國家、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)規(guī)劃體系，層層落實(shí)土地資源配置的空間和規(guī)模目標(biāo)，明確了城鄉(xiāng)生產(chǎn)、生活和生態(tài)功能區(qū)范圍，具有空間分布確定性、規(guī)劃指標(biāo)固定性和實(shí)施管理強(qiáng)制性三個(gè)特點(diǎn)。土地利用規(guī)劃是對(duì)未來區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地?cái)?shù)量、用地結(jié)構(gòu)、利用方式等方面的預(yù)測安排，面對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不確定，不可避免造成土地資源配置在區(qū)域、城鄉(xiāng)之間一定程度的扭曲和效率損失。為了彌補(bǔ)土地規(guī)劃剛性所帶來的效率損失，我國在土地管理整體制度框架內(nèi)，形成了城鄉(xiāng)土地資源流動(dòng)、耕地資源異地占補(bǔ)平衡、工業(yè)園區(qū)“飛地”模式等三種土地資源市場化的配置策略。

（一）城鄉(xiāng)土地資源流動(dòng)

我國《憲法》和《土地管理法》都規(guī)定了城市國有土地和農(nóng)村集體建設(shè)用地的性質(zhì)和用途，形成了城鄉(xiāng)二元土地結(jié)構(gòu)。集體建設(shè)用地嚴(yán)格限制用途，真正意義上的商業(yè)開發(fā)被嚴(yán)格控制，必須首先征收或征用為國有土地，以國有土地“市場化方式”來運(yùn)作，農(nóng)村集體建設(shè)用地直接市場化配置方式在現(xiàn)有的制度框架下基本上無路可走。該套制度設(shè)計(jì)為我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)提供了基本保障[20]。加上1994年分稅制改革導(dǎo)致地方稅收比重下降和以GDP為核心的政府官員績效考核制度，助推了地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴，進(jìn)一步固化了城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)。在多年的改革探索中，形成了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和地票交易制度兩種市場化策略來修正城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)所導(dǎo)致的土地資源配置效率損失。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是將擬整治復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地和擬新建的城鎮(zhèn)建設(shè)用地等面積置換，其以項(xiàng)目區(qū)的方式來封閉操作，在保證耕地面積不減少的前提下，將生產(chǎn)效率低效的新增農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出效率高的城鎮(zhèn)范圍內(nèi)，促進(jìn)土地要素與勞動(dòng)、資本結(jié)合，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地資源利用方式的優(yōu)化配置[21]。增減掛鉤是被嚴(yán)格限制在縣域范圍內(nèi)，因此可以說是小范圍、有限的市場化。2013年，國土資源部批準(zhǔn)全國29個(gè)省份開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)，安排指標(biāo)90萬畝，標(biāo)志著建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)在全國范圍內(nèi)全面開展[22]。

重慶地票交易制度地票是指包括農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地，經(jīng)過復(fù)墾并經(jīng)土地管理部門嚴(yán)格驗(yàn)收后產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)票據(jù)化的形式。。是重慶市作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革試驗(yàn)區(qū)的一個(gè)重要試驗(yàn)內(nèi)容，結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和自然資源稟賦的空間非均衡性，根據(jù)比較優(yōu)勢原則進(jìn)行土地資源利用空間配置，有效實(shí)現(xiàn)了重慶遠(yuǎn)離城市的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)分享重慶都市區(qū)由經(jīng)濟(jì)高度集聚而產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益，從而實(shí)現(xiàn)了區(qū)域、城鄉(xiāng)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，是一項(xiàng)效率和公平兼顧的制度[23]。地票交易制度改革是發(fā)揮市場在城鄉(xiāng)土地資源配置中起決定性作用的嘗試，在一定程度上扭轉(zhuǎn)了農(nóng)村建設(shè)用地閑置、廢棄和城市建設(shè)用地緊張并存的矛盾，在耕地?cái)?shù)量不減少、質(zhì)量有保證的前提下，以市場化的方式發(fā)現(xiàn)農(nóng)村閑置、廢棄建設(shè)用地的價(jià)值，使城鄉(xiāng)土地資源通過市場配置實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌利用、收益共享。地票交易制度相較于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤有更大的空間配置范圍，不局限于縣域范圍內(nèi)，其可在重慶整個(gè)市域范圍流動(dòng)。同時(shí)，地票交易制度將城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)增減掛鉤票據(jù)化，從更大的空間范圍內(nèi)增加了城市建設(shè)用地指標(biāo)的來源渠道。2010-2015年，重慶地票累計(jì)交易15.26萬畝，成交額307.59億元，均價(jià)20萬元/畝左右[24]。

（二）耕地異地占補(bǔ)平衡

《土地管理法》確立了占用耕地補(bǔ)償制度，要求非農(nóng)建設(shè)必須經(jīng)批準(zhǔn)才能占用耕地，按照“占多少，補(bǔ)多少”原則，補(bǔ)充數(shù)量相等和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母亍ｋS著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，可供開發(fā)的耕地后備資源日趨減少，越來越多的地區(qū)，尤其是經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)，在本行政區(qū)內(nèi)已無法落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡義務(wù)。而部分區(qū)域耕地復(fù)墾潛力和后備資源又相對(duì)豐富，這樣就促成了耕地異地占補(bǔ)平衡市場化配置方式。國土資源部在2009年出臺(tái)《關(guān)于全面實(shí)行耕地先補(bǔ)后占有關(guān)問題的通知》中首次提到“有條件的地區(qū)可積極探索耕地占補(bǔ)平衡市場化運(yùn)作方式”。耕地異地占補(bǔ)平衡有跨縣、跨市和跨省異地占補(bǔ)三個(gè)層次，除跨省占補(bǔ)平衡尚未開展外，跨縣域和市域的占補(bǔ)平衡已經(jīng)開展多年。根據(jù)各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和土地資源現(xiàn)狀，各地探索模式也不盡相同。經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)，如江蘇、浙江、安徽都開展了耕地異地占補(bǔ)平衡指標(biāo)調(diào)劑探索，其中安徽省建立了省級(jí)層面的耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)交易平臺(tái)[25]。經(jīng)過多年的實(shí)踐探索，我國已初步建立了一套完整的耕地占補(bǔ)平衡制度體系，不僅通過耕地占補(bǔ)指標(biāo)的交易，籌措了大量耕地保護(hù)資金，實(shí)現(xiàn)了耕地保有量的整體平衡，同時(shí)也為快速城鎮(zhèn)化所需資金、勞動(dòng)等生產(chǎn)要素高度聚集提供了建設(shè)空間[26]。

（三）“飛地工業(yè)”模式

根據(jù)科斯定理，在交易費(fèi)用為零或者很小前提下，不管權(quán)利初始如何配置，當(dāng)事人之間的自由交易都會(huì)促進(jìn)資源配置的帕雷托改進(jìn)。自上而下層層分解落實(shí)的土地利用規(guī)劃體系，不可能科學(xué)地顧及各個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和自然資源稟賦。同時(shí)，建設(shè)用地指標(biāo)作為我國政府協(xié)調(diào)地區(qū)平衡發(fā)展的重要手段，時(shí)常對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展落后地區(qū)，給予建設(shè)用地指標(biāo)配額上的傾斜。行政力量平衡區(qū)域之間建設(shè)用地指標(biāo)，直接后果就是區(qū)域之間的苦樂不均，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)指標(biāo)不夠用，從而致使出現(xiàn)大量的非法用地；欠發(fā)達(dá)地區(qū)建設(shè)占用指標(biāo)用不完而出現(xiàn)結(jié)轉(zhuǎn)現(xiàn)象[27]。當(dāng)前東部發(fā)達(dá)地區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)嚴(yán)重稀缺， 土地成本劇烈上升， 而中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)卻有大量的建設(shè)用地指標(biāo)沒有利用或者低效利用。在此背景下，發(fā)達(dá)地區(qū)由于發(fā)展空間有限，需要將一些產(chǎn)業(yè)層次相對(duì)較低的企業(yè)遷移出去，欠發(fā)達(dá)地區(qū)則為加快區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，迫切需要產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。因此，“飛地工業(yè)”模式在上海、江蘇等東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)出現(xiàn)，并逐步擴(kuò)散到中西部內(nèi)陸地區(qū)。“飛地工業(yè)”是經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)區(qū)域輸出項(xiàng)目（附帶項(xiàng)目輸出的有資金、管理等生產(chǎn)要素），欠發(fā)達(dá)地區(qū)提供土地，以工業(yè)園區(qū)為紐帶和載體，雙方合作開發(fā)，共享“飛地工業(yè)”園區(qū)的稅收、GDP等。國內(nèi)比較典型“飛地工業(yè)”園區(qū)有上海外高橋保稅區(qū)、啟東濱海工業(yè)園、湖南長沙汨羅（弼時(shí)）產(chǎn)業(yè)園。其中江蘇省應(yīng)用最為廣泛，資源緊缺但經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的蘇南地區(qū)和資源豐富但發(fā)展落后的蘇北地區(qū)，二者“一拍即合”，優(yōu)勢互補(bǔ)，合作開發(fā)建設(shè)了33個(gè)“飛地工業(yè)”園區(qū)[28]。

三、市場起決定性作用：土地市場化改革路徑選擇

中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議審議了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，標(biāo)志著我國新時(shí)期的土地改革拉開大幕。無論是城市土地還是農(nóng)村土地，在堅(jiān)守土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線的基礎(chǔ)上，讓市場在城鄉(xiāng)土地資源配置中起決定性作用，用市場化方式實(shí)現(xiàn)土地管理制度重構(gòu)和程序再造，以提高土地資源配置效率，實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)的改革路徑。

（一）城市土地一級(jí)開發(fā)的PPP模式

當(dāng)前，在政府經(jīng)營城市思路下，政府依靠對(duì)土地市場一級(jí)開發(fā)的壟斷，加上GDP政績觀驅(qū)使，一些地方政府通過廉價(jià)供地方式招商引資，助推了重復(fù)投資和產(chǎn)能擴(kuò)張。同時(shí)，部分城市政府熱衷編制城市和產(chǎn)業(yè)新城規(guī)劃，規(guī)劃出來之后，就通過土地抵押貸款的方式，進(jìn)行土地一級(jí)開發(fā)，隨后優(yōu)先出讓住宅用地開發(fā)，消費(fèi)者在政府規(guī)劃指引下，購買住宅，造就一派欣欣向榮景象。更為重要的是該階段是一個(gè)“自娛自樂”的階段，有著很強(qiáng)的自我循環(huán)動(dòng)力，加深了這種趨勢發(fā)展。在這種情況下，最好的結(jié)果是新城產(chǎn)業(yè)園區(qū)能通過招商方式，成功實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合。但是，在經(jīng)濟(jì)全球化分工背景下，一個(gè)城市經(jīng)濟(jì)能否成功或持續(xù)穩(wěn)健發(fā)展，很大程度上依靠自身資源稟賦，導(dǎo)致很多園區(qū)規(guī)劃往往不能完全按照政府的美好藍(lán)圖實(shí)現(xiàn)。比如比鄰的兩個(gè)城市A和B，A城市規(guī)劃汽車產(chǎn)業(yè)園區(qū)，B城市也規(guī)劃了汽車產(chǎn)業(yè)園區(qū)，兩個(gè)城市都將汽車產(chǎn)業(yè)規(guī)模規(guī)劃的很大，但整體市場份額有限，兩個(gè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)不可能同時(shí)發(fā)展到規(guī)劃預(yù)期的規(guī)模，出現(xiàn)空城、鬼城現(xiàn)象。如果政府一直壟斷土地一級(jí)市場開發(fā)，不僅有可能造成土地價(jià)格扭曲，也可能嚴(yán)重誤導(dǎo)企業(yè)投資行為，不利于市場競爭。最終，土地升不了值，地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整也不可能成功，與我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)升級(jí)方向背道而馳。因此，建議采用PPP模式對(duì)土地一級(jí)市場進(jìn)行開發(fā)，實(shí)現(xiàn)城市土地市場化配置。政府可通過和專業(yè)園區(qū)管理經(jīng)營公司簽訂合作協(xié)議，實(shí)現(xiàn)企業(yè)直接對(duì)開發(fā)區(qū)域進(jìn)行前期規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)、市政公用設(shè)施建設(shè)、土地整理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)（招商引資服務(wù)）、物業(yè)管理、廠房建設(shè)租賃等“一條龍”服務(wù)，形成企業(yè)管理和主導(dǎo)的綜合園區(qū)、主體園區(qū)和產(chǎn)業(yè)港等生產(chǎn)聚集形式。作為市場主體的企業(yè)相較于政府，有著自負(fù)盈虧的經(jīng)營壓力。企業(yè)可自由靈活（政府卻有各種限制）地整合全國乃至全球的產(chǎn)業(yè)專家，跳出政府各自為政和自我為中心的招商怪圈，針對(duì)特定區(qū)域具體情況，緊貼政策導(dǎo)向，通過產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈分析、資源匹配性分析、產(chǎn)業(yè)集群分析、產(chǎn)業(yè)類型綜合評(píng)估等技術(shù)措施，為區(qū)域量身定做戰(zhàn)略規(guī)劃方案，結(jié)合工業(yè)園區(qū)開發(fā)建設(shè)實(shí)踐，制定精準(zhǔn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略，并依托強(qiáng)大的招商引資和產(chǎn)業(yè)培育能力推動(dòng)落實(shí)。

（二）“集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市”作為制度引擎，全面啟動(dòng)土地制度市場化改革

土地制度本身具有高度的復(fù)雜性，加上土地問題高度關(guān)聯(lián)性，導(dǎo)致了土地制度體系更顯重要、復(fù)雜。如2015年2月全國人大常委會(huì)通過的《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)劃暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，對(duì)土地征遷、宅基地、集體建設(shè)用地制度進(jìn)行改革，需要對(duì)8部法律的24個(gè)條款進(jìn)行修改[29]。任何制度變革，都會(huì)通過互補(bǔ)性關(guān)聯(lián)引發(fā)其他制度連鎖反應(yīng)。對(duì)于當(dāng)前城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展所面臨的諸多問題，我們不能再實(shí)施零散的改革，應(yīng)抓住牽一發(fā)動(dòng)全身的關(guān)鍵，積極推進(jìn)一些基礎(chǔ)性制度改革，改變原有的制度均衡， 從而獲得制度變遷整體收益[30]。而這個(gè)關(guān)鍵，筆者認(rèn)為就是農(nóng)村集體建設(shè)土地入市，是新時(shí)期破除城鄉(xiāng)二元土地結(jié)構(gòu)邁出的重要一步。因?yàn)楫?dāng)前集體建設(shè)用地涉及利益最多，矛盾最為集中。當(dāng)農(nóng)村集體進(jìn)行建設(shè)用地入市取得實(shí)質(zhì)性突破，可以取得以下幾個(gè)方面的政策效果：一是打破城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地資源的市場化流動(dòng)，這是根本性突破；二是對(duì)基層政府土地財(cái)政依賴形成改革倒逼趨勢。在農(nóng)村集體土地直接入市后，政府土地財(cái)政收益就會(huì)被大大削弱（不是沒有，通過設(shè)計(jì)相關(guān)稅費(fèi)，在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中保障政府收益），倒逼地方政府調(diào)整城市經(jīng)營發(fā)展模式，進(jìn)而牽動(dòng)全域整體性改革；三是通過農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，可以直接縮小征地范圍、減少征地矛盾；四是直接增加農(nóng)民收入；五是釋放集體經(jīng)營性建設(shè)用地的用益物權(quán)特性，比如抵押、擔(dān)保權(quán)能，入市融資取得農(nóng)村發(fā)展所需的資金。

（三）明確宅基地福利屬性的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)有限市場化配置

現(xiàn)階段宅基地交易主要以 “流轉(zhuǎn)”的方式來操作，嚴(yán)格限制在本村集體內(nèi)。我們可以設(shè)想，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市，獲得土地增值收入，當(dāng)宅基地被周邊大量經(jīng)營性土地圍繞，這塊宅基地是否可以入市？如果不可以，受到利益驅(qū)使宅基地?fù)碛姓呖赡懿活櫷恋乩靡?guī)劃限制擅自交易，極有可能出現(xiàn)類“小產(chǎn)權(quán)房”或類“城中村”現(xiàn)象；如果可以，宅基地的福利屬性怎么保證。因此，筆者認(rèn)為宅基地改革關(guān)鍵有兩個(gè)方面：一是如何保證宅基地基本的福利性質(zhì)。當(dāng)明確宅基地范圍后，參考城市控制性詳規(guī)，對(duì)宅基地建設(shè)進(jìn)行規(guī)劃明確，比如其可以修兩層房子，只需一層即可保證該戶人家基本居住權(quán)，這時(shí)房地合一的產(chǎn)權(quán)證上注明該處宅基地上哪些房屋是用來保障基本居住權(quán)的，限制在市場上流通，或者在征得農(nóng)民同意后集中居住，對(duì)于農(nóng)民集中居住的那部分房屋禁止在市場上流通，以此保障宅基地的福利性質(zhì)；二是如何實(shí)現(xiàn)宅基地有限市場化配置。當(dāng)前大量小產(chǎn)權(quán)房不能轉(zhuǎn)為大產(chǎn)權(quán)的根本原因不是土地性質(zhì)問題，如果是用地性質(zhì)問題，可通過補(bǔ)交土地出讓金的方式改變土地性質(zhì)。最根本的原因是小產(chǎn)權(quán)房建筑質(zhì)量問題，因?yàn)楹戏ê弦?guī)的房屋在修建過程中有著嚴(yán)格的質(zhì)量監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和過程，而這些是事后無法彌補(bǔ)，小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)質(zhì)量監(jiān)管過程缺失，導(dǎo)致其不可能轉(zhuǎn)為大產(chǎn)權(quán)房。農(nóng)民宅基地上修房屋，建設(shè)參照城市商品房施工許可和質(zhì)量監(jiān)管方式，在建筑質(zhì)量有保證的前提下，宅基地上面所修房屋，在保障農(nóng)民基本生存權(quán)后，無論是農(nóng)民自己修建，還是村集體集中對(duì)多余宅基地修建，在規(guī)劃中明確，在相關(guān)稅費(fèi)保證下，可以在市場上以買賣或者租賃的方式流通。這樣既能很好實(shí)現(xiàn)宅基地的福利屬性，又能充分發(fā)揮宅基地的其他權(quán)能，增加農(nóng)民收入。

（四）市場化的補(bǔ)償方式，推動(dòng)征地制度改革

如果農(nóng)村經(jīng)營性集體建設(shè)用地入市成功實(shí)現(xiàn)，城鄉(xiāng)土地市場就一體化，征地制度存在的基礎(chǔ)就將被大大削弱，其范圍必將縮小，只有涉及公共利益用地才應(yīng)啟動(dòng)征地程序。筆者建議公共利益征地也必須實(shí)行市場化的補(bǔ)償方式，具體方法可是雙方談判（政府和土地所有者）或第三方市場化評(píng)估的方式。沒有理由因?yàn)楣怖婢蛽p害那些被劃入公共利益范圍內(nèi)土地所有者利益。比如，兩塊緊挨的土地，其中一塊是規(guī)劃道路要通過，而另外一塊可直接入市，如果直接入市的土地獲取了大量經(jīng)濟(jì)利益，而因?yàn)楣怖妫ㄐ蘼罚┒徽魇盏耐恋氐玫窖a(bǔ)償非常低，極有可能激發(fā)更大的征地矛盾。公共利益顧名思義，受益的是公共群體，大家都因?yàn)樾捱@條路而受益，因此因公共利益受損方必須得到和直接入市大體相當(dāng)?shù)难a(bǔ)償（但政府有強(qiáng)制征收權(quán)，這點(diǎn)和集體經(jīng)營性建設(shè)用地自由買賣有本質(zhì)區(qū)別，這里討論的僅是補(bǔ)償高低的問題），這個(gè)補(bǔ)償費(fèi)用應(yīng)由公共財(cái)政來承擔(dān)。

四、政府功能：建設(shè)好制度環(huán)境

制度是相互關(guān)聯(lián)和相互依賴的，一項(xiàng)新制度嵌入到穩(wěn)定的現(xiàn)有制度體系中，整個(gè)制度體系的均衡性和穩(wěn)定性就隨之改變，理想的制度設(shè)計(jì)和刻有歷史烙印的現(xiàn)存制度環(huán)境能否穩(wěn)定“耦合”，是新制度成功的關(guān)鍵。只有相互支持的制度安排才是可維持和富有生命力的制度體系；否則完美的制度設(shè)計(jì)可能因“水土不服”，導(dǎo)致高度不穩(wěn)定[31]。土地制度亦如此，當(dāng)前土地制度改革單兵突進(jìn)的改革不可能成功，必須改革配套措施跟進(jìn)，相互支持配合。政府主體能動(dòng)性主要體現(xiàn)在消除那些阻礙市場起決定性作用的既得利益藩籬，為市場發(fā)揮作用創(chuàng)造一個(gè)更好的制度環(huán)境，使改革能夠整體協(xié)調(diào)系統(tǒng)推進(jìn)。

（一）科學(xué)規(guī)劃，并嚴(yán)格執(zhí)行

土地利用規(guī)劃是發(fā)揮土地資源市場化配置方式的基礎(chǔ)，是用途管制、嚴(yán)守耕地紅線、生態(tài)紅線的根本手段。在允許集體建設(shè)用地入市后，各農(nóng)村集體組織和農(nóng)民就成為土地一級(jí)市場的供應(yīng)者，上市土地選擇、先后順序安排、用地類別等核心問題都會(huì)牽扯到利益多寡的問題，這些都會(huì)給土地利用規(guī)劃帶來全新的挑戰(zhàn)。建議在成熟規(guī)劃制度的基礎(chǔ)上，建立一套科學(xué)的規(guī)劃編制、規(guī)劃修訂以及規(guī)劃失誤后的補(bǔ)救機(jī)制。當(dāng)前，面臨兩個(gè)較為突出的問題：執(zhí)法不嚴(yán)和耕地質(zhì)量控制不力。目前依靠遙感監(jiān)測技術(shù)，可迅速甄別不符合規(guī)劃和政策的用地，但如果甄別后處罰措施跟不上，對(duì)規(guī)劃剛性將造成較大的損害。另一方面是耕地質(zhì)量控制難度大，無論是增減掛鉤、異地占補(bǔ)平衡，還是地票等諸多制度創(chuàng)新，均涉及到耕地質(zhì)量的這個(gè)本質(zhì)問題，從數(shù)量上來講，相對(duì)比較好控制，在監(jiān)管中，必須在耕地質(zhì)量上多下功夫。

（二）搭建市場交易平臺(tái)，進(jìn)行價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能

建議地方政府在國有土地交易市場的基礎(chǔ)上，增加農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易的服務(wù)、管理功能，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)國有建設(shè)用地和農(nóng)村集體建設(shè)用地“同一市場、統(tǒng)一管理”。市場交易平臺(tái)可以實(shí)現(xiàn)信息收集和發(fā)布，同時(shí)可建立法律顧問、政策咨詢、糾紛調(diào)解等配套機(jī)構(gòu)。依靠公開統(tǒng)一的交易平臺(tái)，通過招標(biāo)、拍賣、掛牌等市場交易方式，達(dá)到集體土地價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能。

（三）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)利益主體關(guān)系

土地改革核心問題是土地增值收益的分配問題，農(nóng)村土地制度改革必須切實(shí)維護(hù)農(nóng)民利益，在此基礎(chǔ)上通過集體權(quán)益分配體現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織利益，并設(shè)計(jì)相關(guān)稅費(fèi)兼顧國家利益。在本輪土地改革中，要理性務(wù)實(shí)面對(duì)產(chǎn)生的各方利益訴求，把蘊(yùn)含在基層實(shí)踐的利益分配和化解矛盾的經(jīng)驗(yàn)做法，總結(jié)提煉上升為規(guī)范性制度固化。政府應(yīng)搭建好利益分配和協(xié)調(diào)的整體框架，穩(wěn)定的改革框架和分配預(yù)期能夠讓各利益相關(guān)方有穩(wěn)定的預(yù)期，形成共識(shí)，取得最大公約數(shù)，對(duì)降低改革過程的交易費(fèi)用有著非常重要的作用。

（四）做好風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和管控

土地關(guān)聯(lián)的利益格局日趨復(fù)雜，深刻影響著各級(jí)政府利益和民眾的切身利益，敏感不確定因素增多，再精心的制度設(shè)計(jì)，改革也不可能實(shí)現(xiàn)百分之百的精準(zhǔn)，總會(huì)出現(xiàn)各種各樣始料未及的問題。土地改革在小范圍試點(diǎn)中，要對(duì)利益相關(guān)方做充分的調(diào)研，尤其是農(nóng)民，摸準(zhǔn)他們的改革意愿和訴求，排查風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，在改革方案設(shè)計(jì)中要建立風(fēng)險(xiǎn)排查、評(píng)估和處置機(jī)制，將風(fēng)險(xiǎn)和矛盾管控轉(zhuǎn)移，通過相關(guān)利益者的廣泛參與，穩(wěn)妥決策、慎重實(shí)施，將土地改革風(fēng)險(xiǎn)降到最低限度，做到整體可控，不犯歷史性錯(cuò)誤。著重評(píng)估農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地入市和征地制度改革對(duì)地方財(cái)政的影響，避免對(duì)現(xiàn)有政策體系造成較大沖擊，引發(fā)系統(tǒng)性、連鎖性風(fēng)險(xiǎn)。