文 《法人》特約評(píng)論員 劉興成

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債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制全面走向法治

文 《法人》特約評(píng)論員 劉興成

國務(wù)院相繼出臺(tái)的舉措，旨在建立國有債務(wù)真實(shí)市場，推行國有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制法治，用法治的方式治理國有債務(wù)，防范和化解國有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

繼2016年10月10日國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于市場化銀行債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)的指導(dǎo)意見》后，國務(wù)院辦公廳于2016年11月14日發(fā)布《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》，將國有債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)控制推向市場，也將中國債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制全面推向法治。

民間債務(wù)風(fēng)控率先實(shí)行法治

對(duì)于債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)控制，《中華人民共和國民法通則》《中華人民共和國合同法》《中華人民共和國擔(dān)保法》《中華人民共和國公司法》和《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法》等法律做出了相應(yīng)的規(guī)定，但由于中國的經(jīng)濟(jì)所有制分為國有和民營，形成了國有債務(wù)和民間債務(wù)區(qū)別對(duì)待的中國特色，風(fēng)險(xiǎn)控制相應(yīng)地表現(xiàn)出不同的特征。

拿銀行債務(wù)來說，中國的銀行大多是國有銀行，國有銀行大多給國有企業(yè)貸款，國有銀行與國有企業(yè)之間的債務(wù)就是國有債務(wù)。在國有企業(yè)效益好的時(shí)候，國有企業(yè)自然能還得上銀行的貸款本息，國有銀行與國有企業(yè)是雙贏的，大家相安無事，其樂融融。當(dāng)經(jīng)濟(jì)下行，國有企業(yè)效益變差的時(shí)候，國有企業(yè)還不上銀行的貸款本息，國有企業(yè)不覺得存在很大的問題，反而認(rèn)為大家都是國有的，債權(quán)債務(wù)不就是放在左口袋還是右口袋的事嗎？國有銀行總不能讓國有企業(yè)破產(chǎn)吧？破產(chǎn)了就更還不上貸款了。

由于國有銀行與國有企業(yè)之間沒有形成真正的債權(quán)債務(wù)市場，也相應(yīng)沒有形成債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制市場，沒有市場便沒有市場規(guī)則，沒有市場就沒有法治。

政府債務(wù)和地方國有企業(yè)的政府性債務(wù)屬于國有債務(wù)。地方政府領(lǐng)導(dǎo)要政績，普遍喜歡在任內(nèi)大力舉債投資。新上任的地方政府領(lǐng)導(dǎo)由于前任的債務(wù)不是自己出面融資的，往往對(duì)過去的債務(wù)不理不睬，形成“新官不理舊賬”的現(xiàn)象。由于有政府背書，政府債務(wù)一度剛性兌付，政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制沒有存在的必要，在人治的地方?jīng)]有法治存在的空間。

此前，無論是國有銀行的債務(wù)，還是地方政府債務(wù)，《民法通則》《合同法》《擔(dān)保法》《公司法》和《企業(yè)破產(chǎn)法》等法律在國有債務(wù)上無用武之地，國有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制難以實(shí)行法治。

國有銀行與民營企業(yè)之間、民間借貸之間，由于產(chǎn)權(quán)清晰，債權(quán)債務(wù)有明確的市場，相關(guān)法律足以約束民間債務(wù)的清償。因此，在國有債務(wù)沒有形成真正市場的同時(shí)，中國民間債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)控制率先實(shí)行了法治。

中央政府推行國有債務(wù)法治

針對(duì)國有債務(wù)成了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)堡壘和政府負(fù)擔(dān)的現(xiàn)實(shí)，中央政府相繼出臺(tái)《關(guān)于市場化銀行債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)的指導(dǎo)意見》和《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》，旨在建立國有債務(wù)真實(shí)市場，推行國有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制法治，用法治的方式治理國有債務(wù)，防范和化解國有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

《關(guān)于市場化銀行債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)的指導(dǎo)意見》厘清了政府與債轉(zhuǎn)股的關(guān)系，對(duì)政府做了7項(xiàng)禁止性規(guī)定：不干預(yù)債轉(zhuǎn)股市場主體具體事務(wù)，不得確定具體轉(zhuǎn)股企業(yè)，不得強(qiáng)行要求銀行開展債轉(zhuǎn)股，不得指定轉(zhuǎn)股債權(quán)，不得干預(yù)債轉(zhuǎn)股定價(jià)和條件設(shè)定，不得妨礙轉(zhuǎn)股股東行使股東權(quán)利，不得干預(yù)債轉(zhuǎn)股企業(yè)日常經(jīng)營。

《關(guān)于市場化銀行債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)的指導(dǎo)意見》對(duì)債轉(zhuǎn)股有7個(gè)核心規(guī)定：1．債轉(zhuǎn)股要遵循市場化、法治化的原則；2．銀行不得直接將債權(quán)轉(zhuǎn)為股權(quán)，銀行將債權(quán)轉(zhuǎn)為股權(quán)，應(yīng)通過向?qū)嵤C(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)讓債權(quán)、由實(shí)施機(jī)構(gòu)將債權(quán)轉(zhuǎn)為對(duì)象企業(yè)股權(quán)的方式實(shí)現(xiàn)；3．政府不承擔(dān)損失的兜底責(zé)任；4．禁止將“僵尸企業(yè)”列為債轉(zhuǎn)股對(duì)象；5．銀行、企業(yè)和實(shí)施機(jī)構(gòu)自主協(xié)商確定債權(quán)轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)股價(jià)格和條件；6．允許參考股票二級(jí)市場交易價(jià)格確定國有上市公司轉(zhuǎn)股價(jià)格，允許參考競爭性市場報(bào)價(jià)或其他公允價(jià)格確定國有非上市公司轉(zhuǎn)股價(jià)格；7．債轉(zhuǎn)股的參與主體廣泛，除四大資產(chǎn)管理公司、保險(xiǎn)公司以及國有資本投資運(yùn)營公司可參與市場化債轉(zhuǎn)股外，鼓勵(lì)社會(huì)資本積極參與，同時(shí)支持不同銀行通過所屬實(shí)施機(jī)構(gòu)交叉實(shí)施市場化債轉(zhuǎn)股。

包括工商銀行、農(nóng)業(yè)銀行、中國銀行、建設(shè)銀行、交通銀行在內(nèi)的五家國有控股銀行，均表示有意申請(qǐng)成立債轉(zhuǎn)股子公司，各家銀行方案基本一致，以自有資金出資100億元，成立專門經(jīng)營債轉(zhuǎn)股的投資子公司，交叉實(shí)施債轉(zhuǎn)股。銀行交叉實(shí)施債轉(zhuǎn)股的目的具有合法性，《中華人民共和國商業(yè)銀行法》第四十三條規(guī)定，商業(yè)銀行在國內(nèi)不得從事信托投資和證券經(jīng)營業(yè)務(wù)，不得向非自用不動(dòng)產(chǎn)投資或者向非銀行金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)投資。

根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，中央政府制定了《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》?！兜胤秸詡鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》首次提出“財(cái)政重整”計(jì)劃，進(jìn)一步明確了地方政府的債務(wù)償還責(zé)任和范圍，對(duì)地方政府的發(fā)債行為具有重要的約束和警示作用。

《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》將政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件劃為四個(gè)等級(jí)。對(duì)Ⅳ級(jí)、Ⅲ級(jí)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，主要由市縣政府立足自身化解；對(duì)Ⅱ級(jí)、Ⅰ級(jí)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，省級(jí)政府可依據(jù)市縣政府申請(qǐng)予以適當(dāng)救助；當(dāng)?shù)胤秸霈F(xiàn)極大風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，中央政府可適當(dāng)指導(dǎo)。

國有債務(wù)風(fēng)控兼顧防范化解

《關(guān)于市場化銀行債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)的指導(dǎo)意見》校正了國有債權(quán)債務(wù)左右口袋的錯(cuò)誤觀念。如果借了銀行的貸款還不上，有發(fā)展希望的國有企業(yè)經(jīng)債轉(zhuǎn)股，首先要失去股權(quán)甚至控制權(quán)。如果連債轉(zhuǎn)股的資格都沒有，這樣的企業(yè)遲早要破產(chǎn)。

銀行債轉(zhuǎn)股給了向銀行貸款的國有企業(yè)明確的預(yù)期，借了銀行的資金要還本付息，如果還不了，后果很嚴(yán)重。因此，《關(guān)于市場化銀行債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)的指導(dǎo)意見》既給出了化解銀行債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的措施，又能夠防范銀行債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。

按照《擔(dān)保法》及其司法解釋的規(guī)定，除外國政府和國際經(jīng)濟(jì)組織貸款外，地方政府及其部門出具的擔(dān)保合同無效，地方政府及其部門對(duì)其不承擔(dān)償債責(zé)任，僅依法承擔(dān)合同無效過錯(cuò)民事賠償責(zé)任，但最多不應(yīng)超過債務(wù)人不能清償部分的二分之一，如果擔(dān)保額小于債務(wù)人不能清償部分二分之一的，以擔(dān)保額為限。

《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》明確了地方政府及其部門出具的擔(dān)保、承諾函等無效，政府不因擔(dān)保承擔(dān)償債義務(wù)，同時(shí)發(fā)布地方財(cái)政破產(chǎn)計(jì)劃，高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)將面臨財(cái)政重整。這打破了政府隱性擔(dān)保和剛兌預(yù)期，隔離市場風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)，地方政府所屬的城投、平臺(tái)融資和定價(jià)行為將更加市場化、規(guī)范化，避免債務(wù)迅猛增長引發(fā)的金融和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，逐步消除“官員拼命舉債”和“新官不理舊賬”并存的現(xiàn)象。

《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》明確提出，要牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線，切實(shí)防范和化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定。地方政府依法承擔(dān)地方政府債券的全部償還責(zé)任，中央實(shí)行不救助原則。各級(jí)政府對(duì)本地區(qū)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置負(fù)總責(zé)，省以下地方各級(jí)政府按照屬地原則各負(fù)其責(zé)。

《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》讓地方政府、金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)和民眾認(rèn)識(shí)到國有債務(wù)存在風(fēng)險(xiǎn)，可讓地方政府科學(xué)決策，完善舉債的市場和法治機(jī)制，把握好舉債尺度和節(jié)奏，并提高預(yù)防債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)能力，避免債務(wù)膨脹引發(fā)債務(wù)危機(jī)。同時(shí)，能夠消除金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)和民眾認(rèn)為地方政府債務(wù)無風(fēng)險(xiǎn)的模糊認(rèn)識(shí)，對(duì)國有債務(wù)進(jìn)行客觀的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)，謹(jǐn)慎放貸和理性購買地方政府債券，不盲目參與，自覺防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。

先是民間債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)控制實(shí)行法治，《關(guān)于市場化銀行債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)的指導(dǎo)意見》和《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》實(shí)施后，國有債務(wù)形成市場，有市場就需要市場規(guī)則，國有債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)控制自此不得不實(shí)行法治，由此中國的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制全面走向法治。

(作者系北京市中永律師事務(wù)所合伙人、律師，財(cái)經(jīng)法律評(píng)論員)