王程成 張尤佳

摘要：近半年多來(lái)，由檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境行政公益訴訟逐漸進(jìn)入人們的視野，并獲得了廣泛的關(guān)注。一系列現(xiàn)實(shí)案件使人們對(duì)由檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境行政公益訴訟有了更加直觀、生動(dòng)的認(rèn)識(shí)。但這一制度背后的法律依據(jù)問(wèn)題，值得進(jìn)行更為深入的研究和探討。本文將從實(shí)踐中的案例出發(fā)，對(duì)檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行環(huán)境行政公益訴訟的理論基礎(chǔ)、潛在的法律基礎(chǔ)以及法律依據(jù)和實(shí)踐基礎(chǔ)進(jìn)行分析與研究，旨在對(duì)檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行環(huán)境行政公益訴訟的法律規(guī)制問(wèn)題進(jìn)行探索和構(gòu)建。

關(guān)鍵詞：檢察機(jī)關(guān)；環(huán)境行政公益訴訟；法律規(guī)制

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.68；D926.3；D925.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2016）23-0001-05

作者簡(jiǎn)介：王程成（1993-），女，漢族，遼寧沈陽(yáng)人，遼寧師范大學(xué)，法學(xué)學(xué)士，東北大學(xué)文法學(xué)院2015級(jí)環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)專(zhuān)業(yè)，碩士研究生，研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)；張尤佳（1966-），女，漢族，遼寧沈陽(yáng)人，東北大學(xué)文法學(xué)院法學(xué)系，副教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)。

2016年1月13日，貴州省福泉市人民法院公開(kāi)開(kāi)庭審理貴州省錦屏縣人民檢察院訴錦屏縣環(huán)境保護(hù)局怠于履行職責(zé)行政公益訴訟一案，并當(dāng)庭宣判，支持了檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求。該案是檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行環(huán)境公益訴訟試點(diǎn)開(kāi)展以來(lái)，全國(guó)首例以判決結(jié)案的環(huán)境行政公益訴訟案件。它較為完整的展現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)保機(jī)關(guān)的監(jiān)督如何進(jìn)入司法程序，以及法院如何認(rèn)定案件中原被告雙方的資格等問(wèn)題。并且在案件審結(jié)后，該地的環(huán)保機(jī)關(guān)不僅解決了案件中的環(huán)保問(wèn)題，還開(kāi)展了限期整治活動(dòng)，有利的打擊了當(dāng)?shù)剡`法違規(guī)生產(chǎn)行為，真正達(dá)到了保護(hù)環(huán)境的目的。該案件在檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的試點(diǎn)進(jìn)程中，具有里程碑式的意義。

但從上述案件中我們可以看到，雖然檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟對(duì)目前監(jiān)督、解決環(huán)境問(wèn)題十分積極、有效，但卻缺乏國(guó)家基本法律層面的規(guī)制。例如：在案件性質(zhì)的界定上，我國(guó)現(xiàn)行的《行政訴訟法》中并沒(méi)有規(guī)定行政公益訴訟制度，在《環(huán)境保護(hù)法》中也沒(méi)有明確規(guī)定環(huán)境行政公益訴訟制度。故而，試點(diǎn)之后，應(yīng)首要解決全方位的立法問(wèn)題。本文將從法學(xué)理論、現(xiàn)有的法律規(guī)范、司法實(shí)踐入手，在論證檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行環(huán)境行政公益訴訟合理、合法性的基礎(chǔ)上，旨在對(duì)其立法規(guī)制的模式和內(nèi)容的構(gòu)建提出可行的建議和設(shè)想。

一、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的理論基礎(chǔ)

檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的理論基礎(chǔ)主要有訴訟信托理論、公共利益代表人理論和社會(huì)正義理論。

（一）訴訟信托理論

訴訟信托理論是指國(guó)民在將他們的共有財(cái)產(chǎn)委托給政府管理的情況下，為了使國(guó)家更好的履行保護(hù)信托財(cái)產(chǎn)不受損害的義務(wù)，國(guó)民將自己的一部分訴權(quán)也托付給國(guó)家，在必要時(shí)可以由國(guó)家作為公共利益的代表提起訴訟，這就是訴訟信托。它是為解決伴隨著全球經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展而出現(xiàn)的諸多社會(huì)問(wèn)題而在原訴權(quán)理論的基礎(chǔ)上衍生而來(lái)的。[1]

在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中，國(guó)民將侵害環(huán)境公共利益的訴權(quán)托付給國(guó)家，國(guó)家在考慮如何將這一權(quán)力賦予特定機(jī)關(guān)的同時(shí)，為了監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的行政不作為或行政違法作為，選擇由檢察機(jī)關(guān)來(lái)行使訴權(quán)，以保證環(huán)保機(jī)關(guān)的行政行為能夠受到應(yīng)有的監(jiān)督、保證環(huán)境公共利益得到應(yīng)有的救濟(jì)。這一理論為檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟奠定了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。

（二）公共利益代表人理論

公共利益代表人理論的要旨在于由法律來(lái)指定出特定領(lǐng)域公共利益的代表，當(dāng)此類(lèi)公共利益受到侵害時(shí)，代表人有權(quán)以公益名義向法院提起訴訟來(lái)尋求保護(hù)。在環(huán)境行政公益訴訟領(lǐng)域中，當(dāng)政府已經(jīng)不能很好的履行維護(hù)環(huán)境公共利益的職責(zé)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)作為獨(dú)立于政府和法院的國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，由其擔(dān)當(dāng)起環(huán)境公共利益的代表最合適不過(guò)。德國(guó)法律就明確確立了行政公共利益代表人制度，檢察官可作為社會(huì)公共利益的代表人，代表聯(lián)邦或者地方獨(dú)立提起或是參加行政法院的行政訴訟。德國(guó)的《行政法院法》在第四節(jié)《公益代表人》部分第35、36條就明確規(guī)定了檢察官提起環(huán)境行政公益訴訟的制度。美國(guó)《清潔空氣法》《國(guó)家環(huán)境政策》等多項(xiàng)環(huán)境法律均授權(quán)檢察機(jī)關(guān)可以提起相關(guān)的環(huán)境侵權(quán)訴訟，或是參與訴訟支持主管行政機(jī)關(guān)或者私人提出的訴訟請(qǐng)求。[2]

（三）社會(huì)正義理論

美國(guó)學(xué)者羅爾斯在其著名的《正義論》中寫(xiě)道：“因某一個(gè)巨大利益去犧牲個(gè)人之利益，這是不正義的，當(dāng)處于弱勢(shì)的受害者獨(dú)自去尋求權(quán)利救濟(jì)時(shí)，法律之形式正義就會(huì)在某種程度上限制實(shí)體正義之實(shí)現(xiàn)，從而使法律權(quán)威和公眾對(duì)審判之信任受到挑戰(zhàn)。”[3]訴訟之目的本身就在于解決糾紛，維護(hù)秩序，保障公正，環(huán)境行政公益訴訟更是如此。隨著經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，一方面，我國(guó)的環(huán)境問(wèn)題愈發(fā)突出，需要國(guó)家權(quán)力的介入；另一方面，在環(huán)境侵害案件中，往往環(huán)境危害者與受害者實(shí)力懸殊較大，加之部分具有環(huán)境保護(hù)職責(zé)的機(jī)關(guān)不作為或亂作為，使環(huán)境受害者和環(huán)境公益都得不到應(yīng)有的保護(hù)。社會(huì)正義理論要求法律給“弱勢(shì)群體”以適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)，而檢察權(quán)的介入恰恰可以實(shí)現(xiàn)這種力量的平衡，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義。

二、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的潛在法律基礎(chǔ)

雖然目前在我國(guó)的基本法中沒(méi)有關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟制度的明確規(guī)定，但對(duì)《憲法》、《行政訴訟法》、《環(huán)境保護(hù)法》這幾部法律的內(nèi)容進(jìn)行深入研究，可以發(fā)現(xiàn)其法律規(guī)定為對(duì)這一制度的全面建立提供了默示的法律基礎(chǔ)。

（一）憲法基礎(chǔ)

《憲法》第26條第1款規(guī)定了國(guó)家環(huán)境保護(hù)的基本職責(zé)：“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。”第129條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！薄度嗣駲z察院組織法》第1條也對(duì)檢察院的性質(zhì)做了相同的規(guī)定。將這3條結(jié)合起來(lái)看，國(guó)家具有保護(hù)環(huán)境的基本職責(zé)，而檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，那么對(duì)于具有環(huán)境保護(hù)職責(zé)的國(guó)家行政機(jī)關(guān)的違法行為或不作為對(duì)環(huán)境公益造成的損害，如果最終需要進(jìn)入司法救濟(jì)程序來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)此類(lèi)行政行為的監(jiān)督和糾正，由檢察機(jī)關(guān)來(lái)履行這一職責(zé)是無(wú)可厚非的。

（二）訴訟法基礎(chǔ)

《行政訴訟法》沒(méi)有像《民事訴訟法》一樣明確規(guī)定公益訴訟制度，根據(jù)新修改的《行政訴訟法》第11條和第64條的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在行政訴訟的主要職能只是對(duì)行政訴訟進(jìn)行法律監(jiān)督和在特定情況下提起抗訴。《行政訴訟法》第二條規(guī)定了：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！边@條規(guī)定的是行政私益訴訟，強(qiáng)調(diào)的是行政相對(duì)人的權(quán)利。如果對(duì)其主體做擴(kuò)大解釋?zhuān)瑱z察機(jī)關(guān)作為一種公法人主體代表國(guó)家進(jìn)行法律監(jiān)督，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵害了國(guó)家、公眾的環(huán)境利益時(shí)，依據(jù)上述條款提起行政訴訟，而這類(lèi)的訴訟由于其目的的公益性，就可以將其歸為環(huán)境行政公益訴訟。新《行政訴訟法》第101條還規(guī)定：“人民法院審理行政案件，關(guān)于期間、送達(dá)、財(cái)產(chǎn)保全、開(kāi)庭審理、調(diào)解、中止訴訟、終結(jié)訴訟、簡(jiǎn)易程序、執(zhí)行等，以及人民檢察院對(duì)行政案件受理、審理、裁判、執(zhí)行的監(jiān)督，本法沒(méi)有規(guī)定的，適用《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定?！贝藯l規(guī)定為這一制度在實(shí)踐中的嘗試和發(fā)展留有空間，對(duì)于環(huán)境行政公益訴訟而言，在行政訴訟法中沒(méi)有明確依據(jù)的，可以借鑒相比之下在逐漸走向成熟的民事公益訴訟制度的規(guī)定。雖然《民事訴訟法》第55條中也沒(méi)有明確檢察機(jī)關(guān)的原告主體資格，但“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”為其提供了默示的法律依據(jù)。

（三）環(huán)境法基礎(chǔ)

在環(huán)境保護(hù)法律領(lǐng)域，《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定了環(huán)境公益訴訟制度，但并未提及環(huán)境行政公益訴訟，也未提起檢察機(jī)關(guān)的訴訟主體資格，僅在《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第11條提到：檢察機(jī)關(guān)以通過(guò)提供法律咨詢(xún)、提交書(shū)面意見(jiàn)、協(xié)助調(diào)查取證等方式支持社會(huì)組織依法提起環(huán)境民事公益訴訟。

以上這些法律或司法解釋雖然都沒(méi)有明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟制度，但卻為這一制度提供了潛在的法律基礎(chǔ)，也為今后的立法奠定牢固的基礎(chǔ)、指明了方向。

三、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的政策、法律依據(jù)

2014年黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》），最早明確提出“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法使用職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正，探索建立人民檢察院提起公益訴訟制度”。在此政策的倡導(dǎo)下，全國(guó)人大常委會(huì)從國(guó)家授權(quán)立法層面以《決定》的形式，最高人民檢察從履行授權(quán)的角度、最高人民法院從審理的角度分別制定的相應(yīng)的《實(shí)施辦法》。各地方也出臺(tái)了地方立法進(jìn)行了制度嘗試。

（一）國(guó)家層面

2015年7月1日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議通過(guò)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》，決定授權(quán)最高人民檢察院在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等領(lǐng)域開(kāi)展提起公益訴訟試點(diǎn)。試點(diǎn)地區(qū)確定為北京、內(nèi)蒙古、吉林等十三個(gè)省、自治區(qū)、直轄市，試點(diǎn)期為兩年。

隨后最高人民檢察院發(fā)布了《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》對(duì)試點(diǎn)的目標(biāo)和原則、試點(diǎn)案件范圍、訴訟參加人、訴前程序、如何提起訴訟、訴訟請(qǐng)求以及工作的基本要求進(jìn)行了規(guī)定。尤其強(qiáng)調(diào)了：“試點(diǎn)期間，重點(diǎn)是對(duì)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域的案件提起行政公益訴訟?！?/p>

2015年12月最高人民檢察院通過(guò)了《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》，對(duì)人民檢察院進(jìn)行環(huán)境行政公益訴訟的案件范圍、履行的職責(zé)、管理權(quán)限、訴前程序、調(diào)查取證、時(shí)限等問(wèn)題進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。

2016年2月最高人民法院出臺(tái)《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》對(duì)人民檢察院提起的環(huán)境行政公益訴訟案件的受理范圍、管轄、檢察院在訴訟中的權(quán)利義務(wù)等問(wèn)題進(jìn)也行了較為詳細(xì)的規(guī)定，并闡明了該《實(shí)施辦法》中沒(méi)有規(guī)定的內(nèi)容適用《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》及相關(guān)司法解釋的規(guī)定。

將最高檢和最高法的《實(shí)施辦法》與《民事訴訟法》、《行政訴訟法》進(jìn)行對(duì)比也可以發(fā)現(xiàn)，《實(shí)施辦法》中關(guān)于民事公益訴訟和行政公益訴訟的很多規(guī)定都是與這兩部法的內(nèi)容相一致、相協(xié)調(diào)的，這也增強(qiáng)了檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的合法性基礎(chǔ)。

上述全國(guó)人大的《決定》以及檢察院、法院系統(tǒng)的《實(shí)施辦法》為檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行環(huán)境行政公益訴訟提供了直接的法律依據(jù)。

（二）地方層面

除上述國(guó)家層面的授權(quán)立法，還有一些地方性的立法，以貴州最為典型。貴州省在13年就先于國(guó)家進(jìn)行了制度探索，至今仍行之有效。

貴州省第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第一次會(huì)議于2013年3月30日批準(zhǔn)了《貴陽(yáng)市建設(shè)生態(tài)文明城市條例》，其中第37條規(guī)定：“檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保公益組織為了環(huán)境公共利益，可以依照法律對(duì)涉及環(huán)境資源的具體行政行為和行政不作為提起訴訟，要求有關(guān)行政機(jī)關(guān)履行有利于生態(tài)文明建設(shè)的行政管理職責(zé)”。[4]

貴州省高級(jí)人民法院2014年4月出臺(tái)的《關(guān)于創(chuàng)新環(huán)境保護(hù)審判機(jī)制推動(dòng)我省生態(tài)文明先行區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》，其中第12條明確規(guī)定：“國(guó)家機(jī)關(guān)、環(huán)保公益組織為了環(huán)境公共利益，可以依照法律對(duì)涉及生態(tài)環(huán)境的具體行政行為和行政不作為提起環(huán)境行政公益訴訟，要求有關(guān)行政機(jī)關(guān)履行有利于生態(tài)文明建設(shè)有關(guān)的行政管理職責(zé)?！钡?3條第（1）項(xiàng)也明確規(guī)定了：“人民檢察院是公益訴訟的主體?！盵5]當(dāng)然，這些規(guī)定只是在地方案件的審理中起輔助作用，方便試點(diǎn)地方更好的履行試點(diǎn)職能，可以為今后的立法提供參考。

四、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的實(shí)踐基礎(chǔ)

在試點(diǎn)工作開(kāi)展之前，已經(jīng)有部分地區(qū)的檢察院提前試水提起環(huán)境行政公益訴訟，并收獲了較好的效果，主要有：貴州省金沙縣人民檢察院訴金沙縣環(huán)保據(jù)怠于履行行政職責(zé)案和貴州省黔西縣人民檢察院訴被告黔西縣林業(yè)局、第三人黔西縣協(xié)和鎮(zhèn)愛(ài)國(guó)村砂石場(chǎng)不履行行政職責(zé)案。

2015年7月試點(diǎn)工作正式開(kāi)始之后，截至2015年底，試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)已發(fā)現(xiàn)案件線索501件，并已通過(guò)檢察建議等方式辦理公益訴訟訴前程序案件245件，其中行政公益訴訟訴前程序212件，在這些案件中已到回復(fù)期限的148件，相關(guān)行政機(jī)關(guān)糾正違法或履行職責(zé)的118件，占比達(dá)到80%。[6]全國(guó)法院共受理檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟案件12件，其中環(huán)境行政公益訴訟3件，已審結(jié)兩件。2016年1-3月，全國(guó)法院共受理兩起環(huán)境行政公益訴訟，目前都尚未審結(jié)。因此，試點(diǎn)前后目前能夠查詢(xún)到的由檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境行政公益訴訟共有7件。詳見(jiàn)圖1、表1。

這些案件為檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟提供了實(shí)踐上的經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)分析這些案件，我們可以發(fā)現(xiàn)一些共性。

首先，檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境行政公益訴訟在促使行政機(jī)關(guān)糾正或積極履行自身的行政職責(zé)方面有很好的效果。如在貴州省錦屏縣的案件中，檢察院起訴后，環(huán)保部門(mén)馬上對(duì)涉事企業(yè)進(jìn)行的行政處罰，并且在案件判決后，當(dāng)?shù)卣畬?duì)全縣非煤礦山進(jìn)行為期三個(gè)月的集中整治，對(duì)違法違規(guī)生產(chǎn)企業(yè)從重處罰，力圖從源頭上遏制違法排污和破壞生態(tài)現(xiàn)象發(fā)生。可以看到，這種訴訟的影響往往不限于案件本身，更能督促當(dāng)?shù)丨h(huán)境行政監(jiān)管部門(mén)積極的開(kāi)展環(huán)境保護(hù)工作。

其次，檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境行政公益訴訟，訴訟程序的進(jìn)展較快、效率高，有的案件，法院在接收立案材料的當(dāng)天就決定立案，第二天就將起訴書(shū)等相關(guān)材料送達(dá)給了行政機(jī)關(guān)，有利于及時(shí)督促行政機(jī)關(guān)依法履職，及時(shí)解決環(huán)境問(wèn)題。

上述特點(diǎn)證明了對(duì)這一能有效解決環(huán)境問(wèn)題的訴訟制度進(jìn)行法律規(guī)制的必要性，上述案件都檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行環(huán)境行政公益訴訟的立法提供了很好的實(shí)踐基礎(chǔ)，相信隨著試點(diǎn)工作的開(kāi)展，更多類(lèi)似案件的出現(xiàn)也將為立法提供更多方位的經(jīng)驗(yàn)借鑒。同時(shí)，試點(diǎn)工作即將滿(mǎn)一年，屆時(shí)最高人民檢察院的中期報(bào)告也必然會(huì)對(duì)這一年的試點(diǎn)過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行更為詳細(xì)的梳理和總結(jié)，為當(dāng)前制度立法的探索提供更充分、權(quán)威的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)借鑒。

五、檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行環(huán)境行政公益訴訟的立法構(gòu)建

從上述分析可以看出檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟已經(jīng)有了法律依據(jù)，但僅僅是授權(quán)立法，并且有試點(diǎn)區(qū)域的限制，仍有二十多個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的檢察機(jī)關(guān)沒(méi)有獲得授權(quán)，但在這些省市也普遍存在由于環(huán)境行政機(jī)關(guān)的行政不作為或行政違法行為而使環(huán)境公益得不到保護(hù)的現(xiàn)象。目前我國(guó)各方面環(huán)境問(wèn)題突顯，重大環(huán)境事故頻發(fā)，其中不乏環(huán)境行政機(jī)關(guān)監(jiān)督不力的原因，而在對(duì)行政機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督中最為有效的又莫過(guò)于檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，因此檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟制度的全國(guó)性立法和實(shí)施已經(jīng)時(shí)不我待。在我國(guó)現(xiàn)有的實(shí)踐和法律基礎(chǔ)上應(yīng)當(dāng)如何立法，在立法內(nèi)容上又該如何完善，筆者也有自己的思考，在此提出一些看法和建議。

（一）完善立法

完善立法最主要的問(wèn)題就是在基本法中對(duì)環(huán)境行政公益訴訟制度做出明示的規(guī)定。

首先要在《行政訴訟法》中確立行政公益訴訟制度并對(duì)這一制度中諸如：訴訟主體資格（主要是檢察機(jī)關(guān)的原告資格）、受理案件范圍等基本問(wèn)題做出制度設(shè)計(jì)。緊接著在《環(huán)境保護(hù)法》及其司法解釋中對(duì)檢察環(huán)境機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的具體實(shí)施問(wèn)題如：訴訟的前置程序、案件的管轄、需要提交的案件材料、舉證責(zé)任的劃分、證據(jù)的提交、審判組織等做出詳細(xì)的規(guī)定。同時(shí)這一模式的建立還需要輔之《人民檢察院組織法》修改，賦予檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟的訴權(quán)，以保證法律規(guī)定的協(xié)調(diào)、統(tǒng)一。

這三方面立法相互呼應(yīng)，就形成了一套針對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的全面、完整的制度設(shè)計(jì)。

（二）內(nèi)容完善

根據(jù)試點(diǎn)結(jié)果，以現(xiàn)有的最高檢和最高法的《實(shí)施辦法》為參照，在立法中應(yīng)明確規(guī)定下列內(nèi)容：

第一，在《行政訴訟法》中明確確立行政公益訴訟制度，或者在《環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定環(huán)境行政公益訴訟，為檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟制度奠定基礎(chǔ)。正如德國(guó)在《行政法院法》中明確規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)可以提起環(huán)境行政公益訴訟制度那樣。

第二，要明確檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的原告主體資格，及其在訴訟過(guò)程中的主體性質(zhì)和權(quán)利義務(wù)。同時(shí)在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部要明確由哪一部門(mén)具體負(fù)責(zé)這一工作，以及與檢察院的其他部門(mén)的工作銜接問(wèn)題。

第三，要對(duì)檢察機(jī)關(guān)的地域管轄范圍進(jìn)行明確的規(guī)定，建議規(guī)定檢察機(jī)關(guān)不僅對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)有管轄權(quán)，對(duì)其他地區(qū)的行政機(jī)關(guān)的行政違法行為和行政不作為對(duì)本地的環(huán)境與資源造成破壞的，檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)享有管轄權(quán)。

第四，要明確法院對(duì)案件的管轄規(guī)則，完善跨區(qū)域管轄制度，以避免地方保護(hù)主義對(duì)訴訟活動(dòng)的影響。結(jié)合環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)專(zhuān)門(mén)化的進(jìn)程，規(guī)定由管轄法院的環(huán)境資源審判庭來(lái)負(fù)責(zé)案件的審理，以保證審判結(jié)果的專(zhuān)業(yè)和公正。

第五，根據(jù)環(huán)境公益訴訟以及環(huán)境行政公益訴訟的特殊性，對(duì)訴前程序、舉證期限、舉證責(zé)任、專(zhuān)家輔助人、訴訟費(fèi)的承擔(dān)、法律責(zé)任的形式等問(wèn)題進(jìn)行明確、具體的規(guī)定。（1）在訴前程序方面，可以沿用目前最高檢和最高法的《實(shí)施辦法》中的規(guī)定。（2）有關(guān)舉證責(zé)任的制度，建議應(yīng)當(dāng)與原有的行政訴訟的舉證責(zé)任有所不同，適當(dāng)?shù)慕梃b環(huán)境民事公益訴訟中的舉證責(zé)任倒置的規(guī)定。這樣較為符合便利以公益為目的的起訴主體的原則。（3）在舉證期限方面，可以沿用《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定。（4）在專(zhuān)家輔助人、訴訟費(fèi)用的承擔(dān)、法律責(zé)任的形式這三個(gè)方面，通過(guò)實(shí)踐證明最高法《實(shí)施辦法》中的規(guī)定切實(shí)可行的可以沿用。同時(shí)建議應(yīng)當(dāng)參照環(huán)境民事公益訴訟的有關(guān)規(guī)定，一方面是作為經(jīng)驗(yàn)借鑒，另一方面可以為日后環(huán)境行政公益訴訟原告范圍的擴(kuò)展奠定基礎(chǔ)。

在目前我國(guó)環(huán)境污染與自然資源不當(dāng)利用等問(wèn)題頻發(fā)的情況下，探索檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的制度立法，在督促負(fù)有環(huán)境保護(hù)職責(zé)的行政機(jī)關(guān)及時(shí)、高效、依法行使職權(quán)，從而從根本上加強(qiáng)對(duì)環(huán)境破壞者的監(jiān)管，起著十分重要的作用。而這項(xiàng)制度要想真正的確立起來(lái)就必須有明確的法律規(guī)定予以支持。無(wú)論是修改現(xiàn)有立法還是另行立法，對(duì)這一制度的規(guī)定應(yīng)注重在結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上保證制度內(nèi)在的邏輯性和統(tǒng)一性以及相關(guān)立法的一致性、協(xié)調(diào)性。期待有關(guān)立法的出臺(tái)能夠成為目前我國(guó)環(huán)境治理領(lǐng)域的又一件利器。

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