俞啟慧 申屠離玄 龔雨希 郭亞青

摘要：環(huán)境污染問(wèn)題和經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題向來(lái)就是一對(duì)冤家，冤家應(yīng)解不應(yīng)結(jié)。國(guó)家雖積極治理環(huán)境污染問(wèn)題，但一些地方政府仍為追求經(jīng)濟(jì)效益而執(zhí)行寬松的環(huán)境執(zhí)法政策，從而出現(xiàn)了環(huán)境執(zhí)法中的“競(jìng)次”現(xiàn)象，導(dǎo)致環(huán)境問(wèn)題得不到較大的改善。

環(huán)境執(zhí)法競(jìng)次現(xiàn)象是指在環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域?yàn)榘l(fā)展經(jīng)濟(jì)以犧牲環(huán)境為代價(jià)而造成的執(zhí)法能力“軟”、“弱”的現(xiàn)象。在壓力型政治體制的影響下，地方政府因各自的利益低標(biāo)準(zhǔn)博弈以及環(huán)境執(zhí)法的法律制度不完善等原因下，我國(guó)出現(xiàn)了一系列諸如怠于執(zhí)行有關(guān)法律法規(guī)、虛假環(huán)評(píng)、土政策為污染企業(yè)開(kāi)綠燈、假“掛牌督辦”等環(huán)境執(zhí)法競(jìng)次現(xiàn)象，筆者認(rèn)為應(yīng)采取通過(guò)轉(zhuǎn)變政治激勵(lì)模式等方法盡力消除“壓力型”政治體制的負(fù)面影響、通過(guò)內(nèi)外部監(jiān)督方式完善環(huán)境執(zhí)法行政權(quán)的監(jiān)督等措施予以應(yīng)對(duì)。

關(guān)鍵詞：環(huán)境執(zhí)法；競(jìng)次；壓力型政治體制；法律規(guī)制

中圖分類號(hào)：D922.68文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2016）23-0009-03

作者簡(jiǎn)介：俞啟慧（1995-），女，浙江諸暨人，西南政法大學(xué)應(yīng)用法學(xué)院，本科在讀；申屠離玄（1995-），男，浙江杭州人，西南政法大學(xué)應(yīng)用法學(xué)院，本科在讀；龔雨希（1994-），女，浙江紹興人，西南政法大學(xué)應(yīng)用法學(xué)院，本科在讀；郭亞青（1995-），女，浙江臺(tái)州人，西南政法大學(xué)應(yīng)用法學(xué)院，本科在讀。

一、我國(guó)環(huán)境執(zhí)法“競(jìng)次”現(xiàn)象的梳理和總結(jié)

（一）競(jìng)次的概念與闡述

在經(jīng)濟(jì)學(xué)范疇，據(jù)亞當(dāng)·斯密的理論，在自由市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)下，市場(chǎng)主體在尋求個(gè)人利益最大化的同時(shí)，價(jià)格，這一“看不見(jiàn)的手”會(huì)使市場(chǎng)資源分配到最優(yōu)狀態(tài)。

與之相反的競(jìng)爭(zhēng)模式是“競(jìng)次”?！案?jìng)次”指的是在主體競(jìng)爭(zhēng)中看誰(shuí)能更迫近底線，更能讓出利益，也稱“向谷底賽跑”?！案?jìng)次”，比的不是誰(shuí)更優(yōu)，誰(shuí)投入了更多的成本，而是比誰(shuí)更差，更能夠讓出其他方面的利益，比如降低本國(guó)的勞動(dòng)力成本，容忍對(duì)本國(guó)生態(tài)環(huán)境的破壞。

如今，以“競(jìng)次”手段來(lái)提升我國(guó)綜合國(guó)力的方式已經(jīng)不適合我國(guó)現(xiàn)階段的發(fā)展模式，若還是采用“競(jìng)次”方式只會(huì)阻礙中國(guó)的經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

（二）我國(guó)環(huán)境執(zhí)法中的“競(jìng)次”現(xiàn)象

目前，環(huán)境執(zhí)法中的競(jìng)次現(xiàn)象表現(xiàn)為壓力型政治體制的影響下，環(huán)境執(zhí)法較“軟”，執(zhí)法能力較弱，出現(xiàn)了一系列阻礙環(huán)境執(zhí)法的現(xiàn)象，具體表現(xiàn)為：

1.“虛假環(huán)評(píng)”

2015年天津爆炸案，瑞海國(guó)際物流有限公司曾進(jìn)行了兩次環(huán)評(píng)公示。但是，從爆炸案的現(xiàn)狀來(lái)看，事故風(fēng)險(xiǎn)顯然不在可控范圍內(nèi)。因此，可以看出，環(huán)評(píng)環(huán)節(jié)出現(xiàn)了分析和評(píng)估的不嚴(yán)格，公眾參與環(huán)節(jié)作假，并沒(méi)有完全按照有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

2.“土政策為污染企業(yè)開(kāi)綠燈”

湖南省常德市桃源縣為例，高污染項(xiàng)目的引進(jìn)使得當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)破壞嚴(yán)重，村莊被工業(yè)廢渣環(huán)繞，農(nóng)作物大量減產(chǎn)，對(duì)村民的健康以及生產(chǎn)生活造成重大影響。這便是在現(xiàn)有的政治激勵(lì)模式下，因看重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面的政績(jī)，而以環(huán)境為代價(jià)所造成的結(jié)果。

3.假“掛牌督辦”

山東某制藥有限公司等8家企業(yè)涉嫌未批先建高容積鍋爐、廢水廢渣超標(biāo)排放等行為，環(huán)保部對(duì)其進(jìn)行掛牌監(jiān)督，但從省環(huán)保廳到市環(huán)保局，再到區(qū)政府，盡管文件層層下發(fā)，違法企業(yè)卻依然不動(dòng)如山。

4.設(shè)立“企業(yè)安靜生產(chǎn)日”制度

地方政府奉行地方保護(hù)主義干預(yù)環(huán)境執(zhí)法，以內(nèi)部考核等脅迫環(huán)保部門上報(bào)去有關(guān)企業(yè)檢查的計(jì)劃并要求提前預(yù)約，而且嚴(yán)格限制相關(guān)的時(shí)間段和相關(guān)的人員。

筆者上述的列舉并沒(méi)有窮盡現(xiàn)實(shí)生活中的競(jìng)次現(xiàn)象。在競(jìng)次現(xiàn)象的列舉中也存在著交叉現(xiàn)象，例如：“虛假環(huán)評(píng)”和假“掛牌監(jiān)督”現(xiàn)象都體現(xiàn)了執(zhí)法過(guò)程中監(jiān)督不力，執(zhí)法不嚴(yán)的問(wèn)題；設(shè)立“企業(yè)安靜生產(chǎn)日”制度體現(xiàn)了地方保護(hù)主義阻礙環(huán)境執(zhí)法、干預(yù)執(zhí)法的問(wèn)題。

二、我國(guó)環(huán)境執(zhí)法競(jìng)次現(xiàn)象產(chǎn)生原因的跨學(xué)科分析

（一）從政治學(xué)角度看，環(huán)境執(zhí)法競(jìng)次現(xiàn)象是“壓力型”政治體制的負(fù)面產(chǎn)物。我國(guó)當(dāng)前政治制度是“壓力型”的，是指縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等地方政府，采取的量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評(píng)價(jià)體系以完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)達(dá)到經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的不斷提升的目的。其中，干部考核指標(biāo)體系是我國(guó)最具代表性的[1]。

我國(guó)的政治體制決定了地方政府在實(shí)際中“唯上不唯下”，雖說(shuō)地方政府是民選的政府，但各下級(jí)官員的有關(guān)任免指標(biāo)的考核被掌控在上級(jí)政府，上級(jí)政府的指標(biāo)化考核使地方政府產(chǎn)生巨大的政治動(dòng)力增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)，亦使得環(huán)境遭受破壞這一重大問(wèn)題顯現(xiàn)[2]。

環(huán)境執(zhí)法的根源制度是環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部的上下級(jí)關(guān)系只是工作上的領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督關(guān)系，而地方環(huán)保部門亦由當(dāng)?shù)卣苯拥念I(lǐng)導(dǎo)包括財(cái)政等關(guān)鍵領(lǐng)域，在這種體制下易受地方保護(hù)主義的掣肘。

進(jìn)而，當(dāng)某項(xiàng)指標(biāo)成為了考核各級(jí)官員的內(nèi)容后，就會(huì)成為官員升遷的主要依據(jù)對(duì)其行為進(jìn)行激勵(lì)。改革開(kāi)放以來(lái)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)突飛猛進(jìn)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)建設(shè)是中心，因此圍繞該中心，各地方政府都把經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為硬指標(biāo)進(jìn)行考核。

在環(huán)境部門受地方政府主管，財(cái)政受地方財(cái)政制約的現(xiàn)狀下，以指標(biāo)和考核為核心的“壓力型”政治制度激勵(lì)下，還會(huì)導(dǎo)致地方官員、環(huán)境執(zhí)法人員不全面的進(jìn)行指標(biāo)考核、操縱數(shù)據(jù)等方式來(lái)逃避責(zé)任，無(wú)法根治環(huán)境執(zhí)法的“競(jìng)次”現(xiàn)象。

（二）從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，環(huán)境執(zhí)法競(jìng)次現(xiàn)象是各地方政府低標(biāo)準(zhǔn)博弈導(dǎo)致的。因此政府在環(huán)境保護(hù)方面，具體到環(huán)境執(zhí)法的嚴(yán)格的落實(shí)，就出現(xiàn)了各個(gè)地方政府扮演“經(jīng)濟(jì)人”的角色，為了自己的利益不斷地在最低底線之上采取低標(biāo)準(zhǔn)相互博弈的現(xiàn)象。

首先，若地方政府嚴(yán)格的進(jìn)行環(huán)境執(zhí)法，他可以得到的是一定的環(huán)境方面的政績(jī)利益，而損失的是地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政績(jī)利益和高額的地方財(cái)政稅收的利益，地方環(huán)境執(zhí)法部門的薪資發(fā)放大部分是由地方財(cái)政提供的，因此嚴(yán)格執(zhí)法對(duì)執(zhí)法者帶來(lái)的直接現(xiàn)實(shí)利益遠(yuǎn)小于寬松執(zhí)法，短視的執(zhí)法者就“未能遠(yuǎn)謀”了。

其次，若地方政府選擇寬松執(zhí)法，由于環(huán)境問(wèn)題的顯現(xiàn)需要很長(zhǎng)的時(shí)間，其不作為的方面被公眾監(jiān)管到的可能性較小，行為的風(fēng)險(xiǎn)成本小，而比較寬松的環(huán)境執(zhí)法環(huán)境在全球環(huán)境成本高昂的今天，會(huì)很容易的吸引到來(lái)自國(guó)內(nèi)各地甚至世界各地的投資，短期來(lái)看，對(duì)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展是有很強(qiáng)的促進(jìn)作用的，這樣“低成本，高回報(bào)”的“執(zhí)法模式”自然會(huì)成為帶有一定“經(jīng)濟(jì)人”屬性的地方政府的首要選擇。

在以上兩點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)效益的驅(qū)動(dòng)下各個(gè)地方政府就會(huì)為了自己的利益不斷地在最低底線之上采取低標(biāo)準(zhǔn)相互博弈，看誰(shuí)最接近執(zhí)法的底線，更有甚者會(huì)突破底線。當(dāng)環(huán)境問(wèn)題凸顯，補(bǔ)救不及時(shí)或者缺乏效果，環(huán)境問(wèn)題就會(huì)被暴露在公眾視野中，從而降低政府的公信度。

（三）從法學(xué)角度看，環(huán)境執(zhí)法的競(jìng)次現(xiàn)象源于環(huán)境執(zhí)法的頂層設(shè)計(jì)不完善。目前主要環(huán)境執(zhí)法競(jìng)次現(xiàn)象產(chǎn)生的原因是對(duì)環(huán)境執(zhí)法的法律頂層設(shè)計(jì)還不夠完善，包括以下幾點(diǎn)：

1.立法理念不夠先進(jìn)長(zhǎng)久以來(lái)，受我國(guó)政治因素的影響，我國(guó)環(huán)境執(zhí)法理念是運(yùn)動(dòng)式的理念，即僅僅針對(duì)某些事件，集中資源進(jìn)行專項(xiàng)整治。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和完善，我國(guó)環(huán)境執(zhí)法的治理理念也逐漸轉(zhuǎn)向法律規(guī)制，但與發(fā)達(dá)國(guó)家還存在不少差距。[3]

2.立法目的不夠明確，目前我國(guó)環(huán)境立法的目的均表述為三元論的價(jià)值取向（既防止污染和公害、保障公眾健康、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展）。然而在現(xiàn)實(shí)中我們看到的往往是重經(jīng)濟(jì)輕環(huán)保，由于環(huán)境法的立法目的表達(dá)了對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的追求，地方政府往往都會(huì)打著“可持續(xù)”的名號(hào)，在環(huán)境利益與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相沖突的關(guān)鍵情況下主動(dòng)選擇經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而使防治污染、人類健康和經(jīng)濟(jì)發(fā)展并重的三元論的立法目的變得虛無(wú)縹緲，最終變?yōu)椤敖?jīng)濟(jì)優(yōu)先”的一元論。[4]

3.現(xiàn)行組織管理制度不完善，在我國(guó)的現(xiàn)行組織機(jī)構(gòu)下，環(huán)境執(zhí)法主要依賴地方環(huán)境保護(hù)部門，地方環(huán)境保護(hù)部門既受上級(jí)環(huán)保部門垂直領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)又受到同級(jí)地方政府領(lǐng)導(dǎo)。但受地方財(cái)政制約，地方環(huán)保部門的環(huán)境執(zhí)法飽受地方保護(hù)主義的掣肘。在我國(guó)目前的技術(shù)和資金條件下，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和環(huán)境執(zhí)法在大部分地區(qū)尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)沖突異常尖銳，回旋的余地很小。[5]

4.執(zhí)法的監(jiān)督機(jī)制不完善。環(huán)境行政管理機(jī)關(guān)與地方的政府之間有種種利益的糾葛，基于利害關(guān)系和一些不當(dāng)利益的的考慮，在執(zhí)法的監(jiān)督機(jī)制缺位的情況下必然會(huì)考慮競(jìng)次執(zhí)法。

三、環(huán)境執(zhí)法競(jìng)次現(xiàn)象法律規(guī)制的域外經(jīng)驗(yàn)及其借鑒

借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)和制度建構(gòu)，對(duì)我國(guó)解決環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域競(jìng)次現(xiàn)象具有重要的意義。首先筆者從美國(guó)環(huán)境管理體制的基本歷史經(jīng)濟(jì)政治背景入手，探究其制度形成的深層原因，以促進(jìn)我們對(duì)域外環(huán)境規(guī)制模式的理解。[6]

（一）美國(guó)的環(huán)境管理體制

作為目前唯一的超級(jí)大國(guó)，美國(guó)的環(huán)境管理體制的發(fā)展也并非一路平坦。美國(guó)式的無(wú)節(jié)制的消費(fèi)模式下的生活方式和對(duì)于資源貪婪占有的文化傳統(tǒng)及現(xiàn)行的推諉應(yīng)該承擔(dān)的基于發(fā)達(dá)國(guó)家的環(huán)保責(zé)任和過(guò)度強(qiáng)調(diào)民主的低效率的美國(guó)政治體制給美國(guó)的環(huán)保工作帶來(lái)了的負(fù)面影響，并在一定程度上也影響了美國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在此之下，美國(guó)環(huán)境保護(hù)管理體制不斷完善。

美國(guó)環(huán)境保護(hù)管理體制具體而言體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

1.在環(huán)境管理體制的設(shè)計(jì)上

美國(guó)國(guó)會(huì)在20世紀(jì)60年代通過(guò)了《國(guó)家環(huán)境政策基本法》。這部法律確立了國(guó)家環(huán)境目標(biāo)和基本環(huán)境政策，并設(shè)立國(guó)家環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)用以幫助總統(tǒng)處理環(huán)境事務(wù)，對(duì)大多數(shù)實(shí)施環(huán)境污染和破壞自然資源的行為予以控制。

2.在環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其機(jī)構(gòu)的職能上

其主要設(shè)置為兩個(gè)層次：在州與地方環(huán)境管理層面上，各州與各地方政府仍有權(quán)管轄各自的環(huán)保方面的事務(wù)；在聯(lián)邦（中央）層面上，設(shè)有國(guó)家環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)和聯(lián)邦環(huán)保局，其功能是通過(guò)高效率地執(zhí)行環(huán)保計(jì)劃，保護(hù)公眾健康，提高環(huán)境質(zhì)量，創(chuàng)造舒適環(huán)境。

3.在環(huán)境管理的運(yùn)行機(jī)制上

美國(guó)環(huán)境管理運(yùn)行機(jī)制的完備突出表現(xiàn)在三個(gè)方面：執(zhí)行機(jī)制方面，聯(lián)邦環(huán)保局有專門的環(huán)境執(zhí)法的官員；有成編制的執(zhí)法的警察力量；在與各州政府的關(guān)系方面，在各州未能嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，它有權(quán)可以獨(dú)立于州直接執(zhí)行和查處違反聯(lián)邦標(biāo)準(zhǔn)的行為。協(xié)調(diào)機(jī)制方面，在實(shí)施環(huán)保法規(guī)和政策方面協(xié)調(diào)同州和地方政府的關(guān)系也是其任務(wù)之一。監(jiān)督機(jī)制方面，公民遭受環(huán)境侵害時(shí)，既可以對(duì)未履行或不適當(dāng)履行義務(wù)的環(huán)保局等行政機(jī)關(guān)提起行政訴訟，還可以對(duì)污染者提起侵權(quán)訴訟，以此來(lái)監(jiān)督和推動(dòng)行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)環(huán)境管理，又起到鼓勵(lì)公眾參與的作用。

綜上所述，和美國(guó)的單一的垂直的環(huán)境管理體制相比較，中國(guó)在制度層面更趨向于中央政府層層壓力下的推動(dòng)。地方政府受到的壓力較大，但是監(jiān)管不到位容易在具體政策落實(shí)的過(guò)程變形。因此，域外經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)環(huán)境執(zhí)法的發(fā)展有著重要充分的借鑒意義。

四、我國(guó)環(huán)境執(zhí)法競(jìng)次現(xiàn)象的法律規(guī)制的應(yīng)對(duì)之策

（一）應(yīng)著力消除干部指標(biāo)考核為核心的“壓力型”政治體制的負(fù)面影響

筆者認(rèn)為，我國(guó)環(huán)境執(zhí)法的競(jìng)次現(xiàn)象產(chǎn)生的原因中的壓力性政治體制下的固有缺陷，即指標(biāo)的約束是有周期性的、片面性的。主要有兩種方法規(guī)制：

一種方法是，效仿歐美國(guó)家的環(huán)境垂直管理制度。但是，貿(mào)然改成垂直管理制度，可能會(huì)導(dǎo)致地方的環(huán)境執(zhí)法權(quán)的空白，出現(xiàn)地方政府官員想要推進(jìn)環(huán)境的改善，而手中沒(méi)有執(zhí)法權(quán)的無(wú)奈境地；另一種方法是轉(zhuǎn)變干部指標(biāo)考核系統(tǒng)下的政治激勵(lì)方式，減消壓力性政治體制的弊端。

目前，在“壓力型體制”下我國(guó)實(shí)行干部考核指標(biāo)的政治激勵(lì)模式，環(huán)境保護(hù)作為一項(xiàng)模糊、無(wú)法量化、約束力不強(qiáng)的“軟指標(biāo)”納入其中，這種模式的弊端在于很大程度上造成了扭曲的政策執(zhí)行結(jié)果，而且容易只看重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面的政績(jī)，忽視其他方面的政策領(lǐng)域。因此，轉(zhuǎn)變當(dāng)前的政治激勵(lì)模式顯得頗為重要。

這些改變一是來(lái)源于地方官員的戰(zhàn)略選擇，二是來(lái)源于中央和上級(jí)政府的的政治激勵(lì)模式的轉(zhuǎn)變：環(huán)保指標(biāo)進(jìn)行了具有可操作性的細(xì)化；將環(huán)保指標(biāo)作為考核的充要條件，成為硬指標(biāo)；在政治層面上對(duì)于環(huán)境保護(hù)有突出貢獻(xiàn)的官員給予榮譽(yù)以及政治上的激勵(lì)。

有必要進(jìn)行指出的是，在把環(huán)境執(zhí)法、治理的效果作為考核時(shí)，也不應(yīng)該完全放棄經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的激勵(lì)，應(yīng)當(dāng)建立起的是一個(gè)能夠鼓勵(lì)地方官員在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)兼顧環(huán)境保護(hù)和治理的新型政治激勵(lì)模式，激勵(lì)官員們發(fā)展綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)，在環(huán)境保護(hù)的基本底線上大力發(fā)展地方循環(huán)經(jīng)濟(jì)。

（二）加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)督

筆者認(rèn)為，在環(huán)境執(zhí)法行政權(quán)監(jiān)督的制度構(gòu)建上可以分內(nèi)外兩部分進(jìn)行：內(nèi)部監(jiān)督主要是環(huán)境保護(hù)部門的內(nèi)部上下級(jí)的監(jiān)督，主要是通過(guò)匯報(bào)、審查、考評(píng)等形式進(jìn)行，但是內(nèi)部容易出現(xiàn)“官官相護(hù)”的情況，并且易受地方保護(hù)主義的掣肘。

外部監(jiān)督機(jī)制，以檢察院為主要進(jìn)行環(huán)境公益訴訟的主體和代表人，對(duì)環(huán)境執(zhí)法部門違法的執(zhí)法行為或不嚴(yán)格執(zhí)法的行為提起行政訴訟；以公民、法人、其他社會(huì)組織作為一般民事環(huán)境公益訴訟的主體對(duì)環(huán)境問(wèn)題自行訴訟，若該問(wèn)題是由執(zhí)法部門執(zhí)法不力導(dǎo)致的，則繼續(xù)移交檢察院進(jìn)行行政訴訟，進(jìn)行監(jiān)督。檢察院在發(fā)現(xiàn)執(zhí)法不力的情形，可以先要求環(huán)境行政部門嚴(yán)格執(zhí)法。

除此之外，環(huán)境監(jiān)督的重要方式之一就是公眾參與，如環(huán)境公益訴訟中的主體加入公民、社會(huì)公益組織就是很好的實(shí)踐方式，我國(guó)也正在逐步加強(qiáng)和推動(dòng)，應(yīng)通過(guò)立法充分保障公民的環(huán)境權(quán)從而更好地建設(shè)公眾參與機(jī)制。公民不應(yīng)當(dāng)僅僅擁有參與環(huán)境治理的環(huán)境權(quán)，更應(yīng)切實(shí)保障其環(huán)境監(jiān)督權(quán)，監(jiān)督環(huán)境執(zhí)法過(guò)程，從而對(duì)環(huán)境執(zhí)法的競(jìng)次現(xiàn)象的解決進(jìn)行有效規(guī)制。

（三）推動(dòng)環(huán)境領(lǐng)域法律制度的統(tǒng)籌和發(fā)展

競(jìng)次現(xiàn)象產(chǎn)生的原因中的環(huán)境執(zhí)法的頂層設(shè)計(jì)還不是十分的完善，具體在組織管理機(jī)制，執(zhí)行機(jī)制等制度，立法的理念，立法目的等。

在環(huán)境立法方面，嚴(yán)格的新保護(hù)法的出臺(tái)加重了環(huán)境違法的成本，應(yīng)當(dāng)在將其作為基本法的前提下統(tǒng)籌環(huán)境方面的法律法規(guī)，加快修改或增設(shè)專門領(lǐng)域的環(huán)境保護(hù)法，使其與基本法相配套，從而確立我國(guó)的環(huán)境政策體系和明確環(huán)境立法目標(biāo)。

在中央和地方環(huán)境管理機(jī)構(gòu)關(guān)系方面，設(shè)立中央與地方環(huán)境管理部門之間的良性互動(dòng)合作機(jī)制，比如學(xué)習(xí)美國(guó)中央和地方之間的合作機(jī)制等經(jīng)驗(yàn)，從而在最大程度上保障環(huán)保措施的高效率，這種互動(dòng)體制很大程度上在保證環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上做到平衡各方利益，又保護(hù)公眾健康，如此，既可有效調(diào)動(dòng)地方環(huán)境管理主管部門工作的積極性，又可減輕中央環(huán)境管理部門的負(fù)擔(dān)。

在環(huán)境執(zhí)行機(jī)制方面，可以在現(xiàn)有的地方環(huán)保局的環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍的基礎(chǔ)上加強(qiáng)執(zhí)行力，比如借鑒美國(guó)組建專門的警察力量；探索建立大區(qū)域的環(huán)保部派出機(jī)構(gòu)并通過(guò)立法確定其環(huán)境管理的職能及權(quán)限，賦予其獨(dú)立的環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法地位；借鑒國(guó)內(nèi)其他方面好的制度構(gòu)建，提高并監(jiān)督地方環(huán)境執(zhí)法質(zhì)量，促進(jìn)嚴(yán)以執(zhí)法。

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