黃征學 滕飛

2015年是全面完成“十二五”規(guī)劃的收官之年，也是全面深化改革的關鍵之年，“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經濟帶等國家戰(zhàn)略布局，城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化、信息化、農業(yè)現(xiàn)代化協(xié)同推進，簡政放權等政策紅利逐步釋放，給區(qū)域規(guī)劃發(fā)展帶來新的機遇。在我國經濟發(fā)展進入新常態(tài)后，國土空間規(guī)劃調整將是當前及今后相當長一段時期內的重要任務。國土空間總體戰(zhàn)略的實施將推進我國區(qū)域經濟向健康、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展的方向轉型。

一、2015年度發(fā)展特點

（一）三大戰(zhàn)略成為拓展區(qū)域發(fā)展的新空間

黨的十八大以來， 黨中央大力推動實施“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展和長江經濟帶三大戰(zhàn)略，并在“十三五”規(guī)劃建議中提出，以區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略為基礎，以三個戰(zhàn)略為引領，形成沿海沿江沿線經濟帶為主的縱向橫向經濟軸帶，并與全國區(qū)域經濟總體戰(zhàn)略的“四大板塊”有機聯(lián)系起來。這意味著我國區(qū)域發(fā)展將更加注重統(tǒng)籌協(xié)調，“三大戰(zhàn)略”促進了我國“四大板塊”之間的合縱連橫，充分發(fā)揮不同地區(qū)的優(yōu)勢和特色，增強要素流動性，強化區(qū)域之間的產業(yè)分工與經濟聯(lián)系。2015年4月，中央政治局審議通過《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》。？2015年3月，國家發(fā)展改革委、外交部、商務部28日聯(lián)合發(fā)布了《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》，全國各省份都已出臺實施方案，“一帶一路”戰(zhàn)略正加速向具體操作層面推進。三大戰(zhàn)略中，《長江經濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》也在積極向前推進。

（二）城市群規(guī)劃和國土規(guī)劃成為2015年的新亮點

2014年以來，城市群規(guī)劃成為區(qū)域經濟發(fā)展的重點。2015年4月，國務院批復同意《長江中游城市群規(guī)劃》。成渝、哈長、長三角等城市群的規(guī)劃也在加緊推進。經過3年多的醞釀，《全國國土規(guī)劃綱要（2013—2030）》已初步編制完成。繼《廣西北部灣經濟區(qū)國土規(guī)劃（2011—2030年）》和《中原經濟區(qū)國土規(guī)劃（河南部分）》頒布實施后，廣東、遼寧等省份已經出臺國土規(guī)劃，廣西也已于2015年啟動國土規(guī)劃編制。

（三）優(yōu)化國土空間開發(fā)格局成為深入推進生態(tài)文明建設的新內容

加快推進生態(tài)文明建設是加快轉變經濟發(fā)展方式、提高發(fā)展質量和效益的內在要求?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于加快推進生態(tài)文明建設的意見》（2015年4月25日）中明確提出強化主體功能定位，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，指出國土是生態(tài)文明建設的空間載體。要堅定不移地實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，健全空間規(guī)劃體系，科學合理布局和整治生產空間、生活空間、生態(tài)空間。繼續(xù)健全國土空間開發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護的體制機制，全面落實主體功能區(qū)規(guī)劃，健全財政、投資、產業(yè)、土地、人口、環(huán)境等配套政策和各有側重的績效考核評價體系，構建平衡適宜的城鄉(xiāng)建設空間體系，適當增加生活空間、生態(tài)用地，保護和擴大綠地、水域、濕地等生態(tài)空間，推動形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設新格局。

（四）空間規(guī)劃成為市縣治理體系現(xiàn)代化的新抓手

2015年時各地密集編制當?shù)亍笆濉币?guī)劃，但目前我國市縣規(guī)劃存在著規(guī)劃數(shù)量過多、內容交叉重復、缺乏銜接協(xié)調甚至相互矛盾沖突等問題。為此，國家發(fā)改委要求市縣規(guī)劃要強化空間布局，并下發(fā)了《關于“十三五”市縣經濟社會發(fā)展規(guī)劃改革創(chuàng)新的指導意見》，提出“十三五”要創(chuàng)新市縣經濟社會發(fā)展規(guī)劃，要強化空間布局，優(yōu)化空間結構，將經濟社會發(fā)展與優(yōu)化空間布局融為一體，編制出一個統(tǒng)領市縣發(fā)展全局的總體規(guī)劃。將市縣域劃分城鎮(zhèn)、農業(yè)、生態(tài)三類空間，按照區(qū)域資源環(huán)境承載能力和未來發(fā)展方向，根據(jù)不同主體功能定位要求，合理確定三類空間的適度規(guī)模和比例結構。要健全規(guī)劃銜接協(xié)調機制，強化市縣經濟社會發(fā)展總體規(guī)劃的龍頭地位，為城鄉(xiāng)、土地、環(huán)保、交通等規(guī)劃編制提供依據(jù)，目標是推動國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃“多規(guī)融合”和“多規(guī)合一”，為形成一個市縣一本規(guī)劃、一張藍圖奠定基礎。作為“多規(guī)合一”試點，廈門市、山東桓臺縣、重慶璧山區(qū)、江津區(qū)、佛山市南海區(qū)等市區(qū)縣已陸續(xù)編制完成國土空間規(guī)劃，積極探索出完成規(guī)劃“一張藍圖”、構筑管理“一個平臺”、推行審批“一張表格”、完善配套“運行機制”等行之有效的國土空間規(guī)劃改革經驗。

二、2016年展望

2016年，隨著我國國土空間戰(zhàn)略的深入實施，區(qū)域經濟轉型的縱深發(fā)展，我國區(qū)域經濟發(fā)展水平將整體提高，區(qū)域經濟轉型速度將進一步加快。

（一）多個國家級城市群規(guī)劃將陸續(xù)公布，城市群發(fā)展協(xié)調機制將逐步完善

根據(jù)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，未來我國城市群發(fā)展將會按照“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局進行發(fā)展，并將編制7大國家級城市群規(guī)劃，這些城市群規(guī)劃正在編制或已上報國務院，預計2016年長江三角洲城市群、京津冀城市群、成渝城市群、哈長城市群、中原城市群等城市群規(guī)劃將陸續(xù)發(fā)布，將促進城市群內部城市間產業(yè)分工、基礎設施、環(huán)境治理等協(xié)調聯(lián)動發(fā)展。

（二）多個跨區(qū)域規(guī)劃將加快推出，生產要素配置將更加市場化

《“一帶一路”發(fā)展規(guī)劃》、《長江經濟帶發(fā)展規(guī)劃》、《新十年促進中部地區(qū)崛起規(guī)劃》等多個跨區(qū)域規(guī)劃發(fā)布實施后，將進一步明確各地區(qū)發(fā)展思路和重點任務，破除行政壁壘和壟斷，促進生產要素自由流動和優(yōu)化配置，推進跨區(qū)域合作協(xié)調發(fā)展。

（三）欠發(fā)達地區(qū)將得到更多支持，區(qū)域新增長點將不斷涌現(xiàn)

“補短板”作為供給側結構性改革的重要一環(huán)，政府將加大老少邊窮庫枯等特殊類型區(qū)域的支持，特別是隨著統(tǒng)籌東中西協(xié)調南北方力度的加大以及向西開放步伐的加快，沿邊、沿江、沿線的區(qū)位條件將發(fā)生重大改變，過去的交通閉塞地區(qū)可能成為“交通要道”，過去的邊遠地區(qū)可能成為“國際門戶”，過去的內陸地區(qū)，可能成為“開放前沿”，區(qū)域發(fā)展將注入新的活力，新增長點也將不斷涌現(xiàn)。

（四）國土空間規(guī)劃將受到更多關注，主體功能區(qū)戰(zhàn)略將在空間上得以落實

“十三五”規(guī)劃建議明確指出“發(fā)揮主體功能區(qū)作為國土空間開發(fā)保護基礎制度的作用，落實主體功能區(qū)規(guī)劃，完善政策”。作為“十三五”的開局之年，各地區(qū)將根據(jù)自身實際情況，以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎，統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，科學編制各省市縣國土空間規(guī)劃，著力推進“多規(guī)合一”，提高區(qū)域開發(fā)的質量和效率。

三、政策建議

2015年發(fā)布的《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》明確提出要“以市縣行政區(qū)為單元，建立由空間規(guī)劃、用途管制、領導干部自然資源資產離任審計、差異化績效考核等構成的空間治理體系”。由此，空間規(guī)劃成為國家治理體系現(xiàn)代化的重要手段。為適應新形勢變化，建議加快建立完善的空間規(guī)劃管理制度，提高區(qū)域空間治理能力。

（一）建立和完善規(guī)范統(tǒng)一的空間規(guī)劃管理體制

進一步整合國土、城建、環(huán)保等部門的職能，加快構建全國統(tǒng)一、相互銜接、分級管理的規(guī)劃體系。以優(yōu)化空間結構、強化空間治理為主要內容，明確不同層級規(guī)劃的重點內容。全國和省級的空間規(guī)劃體系重點確定生態(tài)、經濟發(fā)展、重大基礎設施、農田保護和特大城市發(fā)展邊界的大空間；市域和縣域空間規(guī)劃重點劃定生態(tài)空間、農業(yè)發(fā)展空間和城鎮(zhèn)發(fā)展空間，明確生態(tài)保護紅線和城市發(fā)展邊界；鎮(zhèn)鄉(xiāng)規(guī)劃突出土地利用、生態(tài)保護、城鄉(xiāng)一體等方面內容，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務農村的作用。

（二）加快推進市縣“多規(guī)合一”試點

及時總結2014年國家發(fā)改委、國土資源部、環(huán)境保護部和住房建設部四部委在全國28個市縣區(qū)開展“多規(guī)合一”試點經驗，形成可復制、能推廣的經驗。研究制定市縣“多規(guī)合一”技術規(guī)范，指導各地開展“多規(guī)合一”試點。重點圍繞優(yōu)化國土空間開發(fā)格局、全面促進資源節(jié)約、加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護力度、加強生態(tài)文明制度建設等生態(tài)文明建設總要求，以主體功能區(qū)規(guī)劃和國土規(guī)劃為基本規(guī)劃，推進區(qū)域規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等空間規(guī)劃編制過程統(tǒng)一、成果基本融合。

（三）強化公共空間規(guī)劃管理

以主體功能區(qū)規(guī)劃劃分的“三生”空間（生產、生活、生態(tài)）為基礎，統(tǒng)籌考慮土地利用總體規(guī)劃“三線四區(qū)”（城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模邊界、城鄉(xiāng)建設用地擴展邊界、禁止建設用地邊界；允許建設區(qū)、有條件建設區(qū)、限制建設區(qū)、禁止建設區(qū)）和城鄉(xiāng)規(guī)劃“三區(qū)四線”（禁建區(qū)、限建區(qū)、易建區(qū)；綠線（綠地）、藍線（河海湖泊）、黃線（高壓走廊等市政設施）和紫線（文物保護區(qū)））劃分方案，根據(jù)空間尺度大小采取綜合功能分區(qū)與用途管制分區(qū)相結合的方式，確定空間管制的基本單元及劃分方案。

（四）深入推進國家公園試點

在批準實施《青海三江源國家公園建設規(guī)劃》的基礎上，加快探索國家公園管理體制、生態(tài)補償機制、特許經營制度等多方面的改革，不斷推進國家公園試點，用負面清單的形式，明確國家需要嚴格保護、重點投入的重點生態(tài)功能區(qū)，維護國家生態(tài)安全。

（作者單位：國家發(fā)展改革委國地所）