黃敏　陳炎輝

摘 要：在諸多因素影響下頒布與修訂的《大學(xué)和大學(xué)學(xué)院法》，是馬來(lái)西亞高等教育管理模式逐步從控制轉(zhuǎn)為監(jiān)督的重要推動(dòng)力。文章以該法案為研究視角，探索馬來(lái)西亞高等教育管理模式變革的特征，以期對(duì)我國(guó)高等教育發(fā)展提供參考。

關(guān)鍵詞：馬來(lái)西亞；《大學(xué)和大學(xué)學(xué)院法》；管理模式

中圖分類(lèi)號(hào)：G640 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1002-4107（2016）04-0058-03

1971年前，受英國(guó)高等教育管理思想影響，馬來(lái)西亞大學(xué)享有較高自治權(quán)，但1971年《大學(xué)和大學(xué)學(xué)院法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《大學(xué)法》）的頒布改變了這一切。1995年后，政府先后兩次修訂該法案，逐步放權(quán)于大學(xué)，使高等教育管理模式產(chǎn)生變革。

一、馬來(lái)西亞《大學(xué)法》頒布與修訂緣由

《大學(xué)和大學(xué)學(xué)院法》于1971年頒布，1975年首次修訂。20世紀(jì)90年代又歷經(jīng)兩次修訂。1975、2008年的修訂分別是對(duì)1971、1995年思想的進(jìn)一步補(bǔ)充，故將思想相近的法案合并分析。

（一）1971年頒布，1975年修訂

1.外部因素。1969年，馬來(lái)西亞爆發(fā)了馬來(lái)人和非馬來(lái)人之間的種族沖突，政府將其歸于英國(guó)模式的大學(xué)造成社會(huì)經(jīng)濟(jì)不平等和國(guó)家不統(tǒng)一性。1970年，政府實(shí)施在不同種族間重新分配國(guó)家財(cái)富的新經(jīng)濟(jì)政策；積極發(fā)展國(guó)民大學(xué)，提高馬來(lái)族及其他土著學(xué)生的受教育機(jī)會(huì)，培養(yǎng)各領(lǐng)域優(yōu)秀的馬來(lái)族人才。

2.內(nèi)部因素。大學(xué)根據(jù)自身發(fā)展需要，自行發(fā)展，使大學(xué)孤立于社會(huì)的象牙塔，人才嚴(yán)重脫離社會(huì)實(shí)際需要。在實(shí)施馬來(lái)人為優(yōu)先扶植對(duì)象的新經(jīng)濟(jì)政策后，馬來(lái)西亞高等教育無(wú)法滿(mǎn)足社會(huì)需求，急需制定一部規(guī)范高等教育發(fā)展的法律來(lái)實(shí)現(xiàn)政府控制。因此，在內(nèi)外因素推動(dòng)下，《大學(xué)法》正式頒布實(shí)施并修訂。

（二）1995、2008年的修訂

1.外部因素。自新經(jīng)濟(jì)政策實(shí)施后，馬來(lái)西亞經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，但在大學(xué)招生制度上實(shí)行馬來(lái)人優(yōu)先，許多非馬來(lái)人子女無(wú)法在國(guó)內(nèi)接受高等教育，只好前往國(guó)外就讀，造成資金大量外流。20世紀(jì)80年代末，為適應(yīng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)及緩解財(cái)政壓力，政府逐步放松監(jiān)控，發(fā)展私立高等教育，并較為民主地監(jiān)督管理大學(xué)。

2.內(nèi)部因素。1971年《大學(xué)法》實(shí)施后，馬來(lái)西亞政府對(duì)高等教育進(jìn)行管制，使大學(xué)管理死板，效率低下。隨著經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，高等教育已經(jīng)無(wú)法滿(mǎn)足本國(guó)學(xué)生和國(guó)際留學(xué)生的需要，大學(xué)必須擁有一定的自主權(quán)，才能根據(jù)市場(chǎng)需求制定出符合本身擴(kuò)展的戰(zhàn)略規(guī)劃。同時(shí)，為實(shí)現(xiàn)“2020年區(qū)域高等教育中心”的目標(biāo)，馬來(lái)西亞高等教育必須走一條民主道路，不斷優(yōu)化教育管理模式，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，而1995年和2008年的修正適應(yīng)此需要。

二、馬來(lái)西亞《大學(xué)法》解析

（一）1971年的《大學(xué)法》

1.內(nèi)容解讀?！洞髮W(xué)法》于1971年正式頒布實(shí)施，共七大部分，包括五章二十七條和兩個(gè)附則[1]。具體內(nèi)容為：第一章：序言，由第一、二條組成；主要是對(duì)該法名稱(chēng)及出現(xiàn)的一些詞語(yǔ)的解釋。第二章：教育部長(zhǎng)的職責(zé)和權(quán)力，由第三、四條組成。第三章：對(duì)大學(xué)各項(xiàng)活動(dòng)的規(guī)定，由第五條至十八條組成；規(guī)定了大學(xué)建立與合并的條件、程序等；大學(xué)的管理結(jié)構(gòu)及其各項(xiàng)權(quán)力；對(duì)教師和學(xué)生的管理；大學(xué)資產(chǎn)和財(cái)務(wù)管理。第四章：對(duì)大學(xué)學(xué)院各項(xiàng)活動(dòng)的規(guī)定，由第十九條至二十二條組成，規(guī)定了大學(xué)學(xué)院建立與合并的條件、程序等；大學(xué)學(xué)院的管理結(jié)構(gòu)及其各項(xiàng)權(quán)力。第五章：總則，由第二十三條至二十七條組成，規(guī)定違規(guī)建立大學(xué)和大學(xué)學(xué)院的情況，關(guān)于大學(xué)或大學(xué)學(xué)院的一些禁令，大學(xué)教師的公務(wù)員身份，現(xiàn)有大學(xué)須服從《1961年大學(xué)法》的規(guī)定。此外，附則一和二是對(duì)前面有關(guān)規(guī)定的進(jìn)一步補(bǔ)充。

2.政府高度控權(quán)的表現(xiàn)。（1）教育部長(zhǎng)的職責(zé)和權(quán)力?！洞髮W(xué)法》第三條規(guī)定：“教育部長(zhǎng)在服從本法前提下，指導(dǎo)高等教育發(fā)展，負(fù)責(zé)大學(xué)行政方面事務(wù)，使之符合國(guó)家有關(guān)政策和指導(dǎo)方針?！钡谒臈l規(guī)定：“高等教育主要由教育部長(zhǎng)負(fù)責(zé)管理，并擔(dān)起執(zhí)行本法及高等教育整體發(fā)展的責(zé)任，有權(quán)任命任何一個(gè)人或團(tuán)體?！绷硗猓瑢?duì)于大學(xué)的建立和合并，第六條規(guī)定：“只有最高元首和教育部長(zhǎng)認(rèn)為所申請(qǐng)大學(xué)的建立利于整個(gè)國(guó)家的利益和未來(lái)發(fā)展，才被允許成立；政府將命名該大學(xué)，安排它的發(fā)展模式，指定其建校地點(diǎn)。”（2）大學(xué)和大學(xué)內(nèi)部工作人員的性質(zhì)。《大學(xué)法》第七條規(guī)定：“大學(xué)屬于國(guó)有公共機(jī)構(gòu)，為國(guó)家服務(wù)；大學(xué)的所有資產(chǎn)歸國(guó)家所有，禁止一切對(duì)大學(xué)資產(chǎn)進(jìn)行賣(mài)售、交換等行為?！钡诙臈l規(guī)定：“大學(xué)內(nèi)部的大學(xué)委員會(huì)和大學(xué)評(píng)議會(huì)成員、校長(zhǎng)、副校長(zhǎng)及其他所有工作人員都為公務(wù)員，該條例也符合刑法[574號(hào)]規(guī)定。”（3）大學(xué)內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)及其職責(zé)?！洞髮W(xué)法》附則一第十二條規(guī)定：“大學(xué)內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)含大學(xué)委員會(huì)、大學(xué)評(píng)議會(huì)、學(xué)院、研究所、中心、研究委員會(huì)、選舉委員會(huì)、學(xué)生福利委員會(huì)和其他相關(guān)機(jī)構(gòu)?！贝髮W(xué)的最高決策機(jī)構(gòu)——大學(xué)委員會(huì)，附則一第十六條規(guī)定：“大學(xué)委員會(huì)是大學(xué)行政機(jī)構(gòu)，行使大學(xué)所賦予的相關(guān)權(quán)力?！贝髮W(xué)評(píng)議會(huì)是大學(xué)的第二級(jí)決策機(jī)構(gòu)，附則一第十七條規(guī)定：“大學(xué)評(píng)議會(huì)是大學(xué)學(xué)術(shù)事務(wù)負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)，調(diào)控教育發(fā)展的方向、研究和評(píng)估等事宜，并有權(quán)授予學(xué)位、文憑和證書(shū)?！贝髮W(xué)事務(wù)的主要執(zhí)行者——校長(zhǎng)，附則一第九條規(guī)定：“校長(zhǎng)是經(jīng)過(guò)大學(xué)委員會(huì)討論后由教育部長(zhǎng)委任，職責(zé)是確保大學(xué)內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)行使大學(xué)的各項(xiàng)章程、條例所賦予的權(quán)力，按規(guī)定行使相關(guān)權(quán)力，并有權(quán)選聘校外有企業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)的專(zhuān)業(yè)人士輔助管理大學(xué)?！?/p>

（二）1975、1995、2008年的《大學(xué)法》（修訂案）

1975年的《大學(xué)法》（修訂案）是對(duì)1971年法案思想的進(jìn)一步鞏固，其中最突出的表現(xiàn)在大學(xué)委員會(huì)成員構(gòu)成中[2]。1971年法案頒布后，大學(xué)委員會(huì)16名成員中，僅校長(zhǎng)和另外2人是本校人員，其余均為政府部門(mén)官員。1975年（修訂案）附則一第十三條規(guī)定：“所有成員必須是獲得教育部長(zhǎng)認(rèn)可的有足夠知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)輔佐大學(xué)委員會(huì)運(yùn)行的人士，教育部長(zhǎng)有權(quán)任命委員會(huì)成員?！蹦康氖俏{更多政府人員成為各大學(xué)委員會(huì)成員，使政府對(duì)高等教育機(jī)構(gòu)有絕對(duì)控制權(quán)。

1995年的（修訂案）發(fā)生較大變化，開(kāi)始注重大學(xué)自治，逐步分權(quán)于大學(xué)[3]。（修訂案）第七條對(duì)大學(xué)的性質(zhì)修訂為：“大學(xué)應(yīng)被視為公司法人機(jī)構(gòu)，所有大學(xué)要實(shí)現(xiàn)企業(yè)化，大學(xué)按照企業(yè)模式進(jìn)行運(yùn)作，也可建立自己的公司?！痹诖髮W(xué)內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)及其職責(zé)方面，（修訂案）第一條中列明：“原有的最高決策機(jī)構(gòu)——大學(xué)委員會(huì)將被大學(xué)董事會(huì)取代”；減少政府人員在大學(xué)董事會(huì)中的人數(shù)，增加大學(xué)董事會(huì)的權(quán)力，（修訂案）在第四條后附加一條：“在獲得財(cái)政部批準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，大學(xué)董事會(huì)確定為有利于大學(xué)發(fā)展的營(yíng)利性活動(dòng)，大學(xué)有權(quán)借款、出租或轉(zhuǎn)售資產(chǎn)、建立公司并收益”；減少大學(xué)評(píng)議會(huì)人數(shù)，（修訂案）附則一第十七條規(guī)定：“將大學(xué)評(píng)議會(huì)的人數(shù)從近300人縮減到40人。”可見(jiàn)，大學(xué)有了一定的自主權(quán)。

2008年的（修訂案），大學(xué)自治思想得到進(jìn)一步貫徹[4]。對(duì)教育部長(zhǎng)的職責(zé)和權(quán)力修訂為：“對(duì)于個(gè)人或團(tuán)體的任命，高等教育部長(zhǎng)的意見(jiàn)只起建議性作用；高等教育部長(zhǎng)對(duì)大學(xué)發(fā)展起輔助、支持的作用。”對(duì)大學(xué)內(nèi)部工作人員的性質(zhì)修訂為：將原有的大學(xué)工作人員全部改為雇員；在大學(xué)內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)及其職責(zé)方面，對(duì)大學(xué)董事會(huì)的職責(zé)和權(quán)力，在附則一第十六條后附上：“大學(xué)董事會(huì)應(yīng)擔(dān)負(fù)起以下責(zé)任：為大學(xué)發(fā)展提供戰(zhàn)略性的規(guī)劃；推動(dòng)大學(xué)進(jìn)行有效的管理；提高與社區(qū)、企業(yè)部門(mén)和行業(yè)間的聯(lián)系；促進(jìn)大學(xué)國(guó)際化和全球化；確保大學(xué)內(nèi)部各部門(mén)在其職權(quán)范圍內(nèi)行使各項(xiàng)權(quán)力?！绷硗?，賦予大學(xué)董事會(huì)更多的權(quán)力：“大學(xué)董事會(huì)有權(quán)成立有助于履行其職責(zé)的委員會(huì)，并有權(quán)推選和任命委員會(huì)主席?！?/p>

三、馬來(lái)西亞高教管理模式變革的特點(diǎn)

（一）政府從控制轉(zhuǎn)向監(jiān)督

1971年《大學(xué)法》頒布后，馬來(lái)西亞高等教育處于政府高度控制中，體現(xiàn)在：1.自上而下。政府自上而下（國(guó)家元首、教育部長(zhǎng)、大學(xué)委員會(huì)、大學(xué)評(píng)議會(huì)、校長(zhǎng)等）對(duì)高教施行層級(jí)管理。2.全方位直接控制高等教育。政府直接影響高教的投入、生產(chǎn)和產(chǎn)出過(guò)程，全面控制高等教育系統(tǒng)，包括大學(xué)的建立、學(xué)生的入學(xué)機(jī)會(huì)、大學(xué)資產(chǎn)和財(cái)務(wù)管理、教師和學(xué)生管理等。政府高度控制對(duì)中央集權(quán)統(tǒng)治和國(guó)家統(tǒng)一發(fā)揮極大作用，使大學(xué)失去自主性和靈活性。

1995年對(duì)《大學(xué)法》的修訂是政府轉(zhuǎn)為監(jiān)督模式的標(biāo)志。政府監(jiān)督模式有以下特征：1.自下而上。政府把高等教育的重心落在高校自治和競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)中，連高等教育部長(zhǎng)對(duì)大學(xué)董事會(huì)的決策也只起建議性作用。2.間接監(jiān)督調(diào)節(jié)。馬來(lái)西亞政府對(duì)高等教育進(jìn)行遠(yuǎn)程調(diào)控，指導(dǎo)高等教育發(fā)展方向，并利用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)控高等教育發(fā)展。

（二）公立大學(xué)企業(yè)化管理

1995年《大學(xué)法》（修訂案）最突出的變化是規(guī)定公立大學(xué)的企業(yè)法人地位，使公立大學(xué)擺脫了政府部門(mén)的束縛，像工商業(yè)公司一樣運(yùn)作。馬來(lái)西亞公立大學(xué)企業(yè)化實(shí)際上是把國(guó)立機(jī)構(gòu)變成獨(dú)立經(jīng)營(yíng)商業(yè)公司的過(guò)程[5]。它注重市場(chǎng)對(duì)高等教育的調(diào)節(jié)，通過(guò)商業(yè)手段，提高大學(xué)整體運(yùn)作，一定程度上減輕了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

馬來(lái)西亞高等教育曾經(jīng)歷高度自治階段，出于國(guó)家利益的考慮，政府不可能完全放權(quán)于大學(xué)。政府通過(guò)相關(guān)政策、撥款等方式對(duì)大學(xué)進(jìn)行一定程度的管控。2007年，政府撥款給公立大學(xué)超過(guò)60億林吉特[6]。而公立大學(xué)，90%的資金來(lái)自政府撥款，其余10%源于其他收入[7]。政府巨額的財(cái)政扶持，使一些公立大學(xué)能夠擴(kuò)建校園并逐步升為研究型大學(xué)。政府要求公立大學(xué)定期公開(kāi)其行為、功績(jī)和失敗報(bào)告的問(wèn)責(zé)制成為政府控制大學(xué)的一個(gè)重要表現(xiàn)。

四、對(duì)我國(guó)的啟示

（一）促進(jìn)政府由直接控制向宏觀調(diào)控轉(zhuǎn)換

首先，政府應(yīng)明晰自身定位，將高校與社會(huì)緊密結(jié)合。政府應(yīng)認(rèn)識(shí)到自身只是公立高校的舉辦者，而非所有高校的舉辦者，要從原來(lái)的控制角色逐步轉(zhuǎn)為服務(wù)支持角色；另外，利用社會(huì)市場(chǎng)調(diào)節(jié)指導(dǎo)高校發(fā)展方向。其次，促進(jìn)政府從宏觀規(guī)制性調(diào)控轉(zhuǎn)向保障性調(diào)控。前者即政府事無(wú)巨細(xì)地對(duì)高校進(jìn)行調(diào)控，失去宏觀調(diào)控意義；后者則是政府通過(guò)目標(biāo)管理，服務(wù)保障高等教育。最后，宏觀調(diào)節(jié)體系應(yīng)由單維轉(zhuǎn)為多維調(diào)節(jié)。政府可運(yùn)用法律（制定政策法規(guī)）、經(jīng)濟(jì)（國(guó)家財(cái)政撥款）、信息（提供信息服務(wù)）等多種手段調(diào)節(jié)高等教育，彌補(bǔ)單一性調(diào)節(jié)的不足。

（二）推動(dòng)大學(xué)內(nèi)部管理改革

首先，推進(jìn)高校學(xué)院制建設(shè)，增強(qiáng)學(xué)院辦學(xué)活力。高校應(yīng)對(duì)校、院、系的權(quán)責(zé)進(jìn)行合理劃定，將學(xué)術(shù)、行政管理權(quán)力下放給學(xué)院，進(jìn)一步完善學(xué)院的決策機(jī)制和管理團(tuán)隊(duì)建設(shè)。其次，改革內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)設(shè)置，發(fā)揮學(xué)術(shù)組織的作用。高校應(yīng)逐步將行政管理權(quán)力賦予“學(xué)術(shù)委員會(huì)”、“學(xué)位委員會(huì)”等學(xué)術(shù)組織機(jī)構(gòu)，既順應(yīng)教授治校的發(fā)展趨勢(shì)，也利于大學(xué)的科學(xué)發(fā)展。最后，明確高校內(nèi)部各方職責(zé)，制定校院兩級(jí)管理制度，促進(jìn)高校依法治校，加快建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度，構(gòu)建起政府、學(xué)校、市場(chǎng)之間新型關(guān)系。高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)以章程為依據(jù)，制定內(nèi)部管理制度及規(guī)范性文件、實(shí)施辦學(xué)和管理活動(dòng)、開(kāi)展社會(huì)合作[8]。

（三）尋求政府嚴(yán)控與大學(xué)自治的制衡點(diǎn)——市場(chǎng)力量

Clark認(rèn)為高等教育應(yīng)通過(guò)國(guó)家、市場(chǎng)和學(xué)術(shù)權(quán)威三者的協(xié)調(diào)合作模式進(jìn)行運(yùn)作和發(fā)展[9]。如何利用好市場(chǎng)力量這個(gè)制衡點(diǎn)，是我們要解決好的重要課題。首先，明確政府與市場(chǎng)職能。政府是一個(gè)社會(huì)的行政體系，在整個(gè)社會(huì)關(guān)系中發(fā)揮著重要的調(diào)控作用。市場(chǎng)通過(guò)“供—需”和價(jià)格杠桿，對(duì)生產(chǎn)要素的配置發(fā)揮基礎(chǔ)性作用[10]。其次，發(fā)揮市場(chǎng)的中介力量。政府作為行政主體，期望規(guī)定大學(xué)發(fā)展方向。而大學(xué)歷來(lái)就有追求自由的傳統(tǒng)，但因經(jīng)費(fèi)等緣故，不得不依附于政府。將市場(chǎng)的資源調(diào)配作用，融入政府與大學(xué)中，能有機(jī)調(diào)節(jié)二者的關(guān)系。最后，充分發(fā)揮三方合力。發(fā)揮政府、市場(chǎng)、大學(xué)三方合力，構(gòu)建起三者間的良性互動(dòng)機(jī)制，促高等教育長(zhǎng)效發(fā)展。

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