高 兵 唐一鵬

一、研究背景

我國是世界第一人口大國，也是世界第一教育大國。根據(jù)教育部發(fā)布的最新《全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2014年我國高中階段教育在校生4170.65萬人，毛入學(xué)率已高達(dá)86.5%。但是教育大國并不代表教育強(qiáng)國，更不代表人力資源強(qiáng)國。美國斯坦福大學(xué)農(nóng)村教育行動(dòng)項(xiàng)目（Rural Education Action Program，REAP）的一項(xiàng)研究報(bào)告指出①Khor，N.，Pang，L.H.，Liu，C.F.，Chang，F(xiàn).，Mo，D.，Loyalka，P.，Rozelle，S..China's Looming Human Capital Crisis-Upper Secondary Education Attainment Rates and the Middle Income Trap.Stanford University，2015.，從國際范圍來看，中國勞動(dòng)人口（25-64歲）中接受高中及以上教育比例的人口明顯低于中等收入國家的平均水平，并提出中國如果想要跨越“中等收入陷阱”，必須加快普及高中階段教育。國內(nèi)部分學(xué)者對于教育與經(jīng)濟(jì)增長關(guān)系的考察也表明，延長中等教育階段的受教育年限對經(jīng)濟(jì)增長的作用不可忽視，每延長一年能帶動(dòng)人均GDP提高2.6%；而中等教育階段的受教育比例每提高一個(gè)百分點(diǎn)，能夠帶動(dòng)人均GDP增長1.4%①胡詠梅、唐一鵬：《后4%時(shí)代的教育經(jīng)費(fèi)應(yīng)該投向何處？——基于跨國數(shù)據(jù)的實(shí)證研究》，《北京師范大學(xué)學(xué) 報(bào)》（社會科學(xué)版）2014年第5期，第13-24頁。李德顯、趙迪、徐雁、楊淑萍：《公共教育支出視角下普通高中義務(wù)教育可行性分析》，《遼寧師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（社 會科學(xué)版）2015年第1期，第70-81頁。。

高中階段教育處于義務(wù)教育和高等教育銜接的特殊位置，其重要性不言而喻。對此，不少教育研究者已經(jīng)從教育學(xué)理論上進(jìn)行了深入闡述②程斯輝、汪睿：《論高中教育的復(fù)雜性及其對高中教育改革的要求》，《教育學(xué)報(bào)》2011年第2期，第74-79頁。③張華：《論我國普通高中教育的性質(zhì)與價(jià)值定位》，《教育研究》2013年第9期，第67-71頁。④石中英：《關(guān)于現(xiàn)階段普通高中教育性質(zhì)的再認(rèn)識》，《教育研究》2014年第10期，第18-25頁。。但是，正是由于高中階段教育所處的特殊地位，也使得其長期無法受到應(yīng)有的政策重視和財(cái)政支持。京津冀地區(qū)作為我國的主要經(jīng)濟(jì)增長極，在試點(diǎn)免費(fèi)高中階段教育上可以起到先導(dǎo)性作用。黨的十八屆五中全會明確“普及高中教育”，再次引起社會各界對于高中階段教育的重視和討論。本文正是在京津冀協(xié)同發(fā)展的大背景下，對相關(guān)問題進(jìn)行梳理和回顧，探討通過實(shí)施免費(fèi)高中階段教育來促進(jìn)京津冀教育協(xié)同發(fā)展的必要性與可行性。

二、文獻(xiàn)回顧

在國際社會看來，教育是全球發(fā)展的第一任務(wù)。在聯(lián)合國最新頒布的2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)中，又將普及初等教育作為人類事業(yè)發(fā)展的重要目標(biāo)。環(huán)顧全球，免費(fèi)教育的不斷延伸是各國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然趨勢，對于發(fā)達(dá)國家來說，已經(jīng)成為不爭的事實(shí)。無論是美國、英國、德國還是日本，這些發(fā)達(dá)國家在產(chǎn)業(yè)革命和社會民主化的要求下，積極推進(jìn)高中教育的大眾化和普及化⑤張德偉、劉彥尊：《試論中等職業(yè)教育在高中教育普及化進(jìn)程中的作用——國際比較視閾中的考察》，《西南大學(xué) 學(xué)報(bào)》（社會科學(xué)版）2009年第3期，第85-89頁。。與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度相近的印度，在教育發(fā)展上也有著相同的經(jīng)歷。相比于初等教育和高等教育的迅速發(fā)展，高中教育卻幾度滯后，直到2005年，印度政府才提出到2020年將中等教育延伸到18歲青少年（即高中階段）。但限于政府財(cái)力，并沒有提供免費(fèi)高中教育⑥闞閱：《中等教育普及化與新世紀(jì)印度高中教育改革》，《比較教育研究》2010年第6期，第37-42頁。。曾經(jīng)的亞洲四小龍、與祖國大陸隔海相望的寶島臺灣，也于2014年開始全面實(shí)施12年義務(wù)教育政策，但在高中階段，是免費(fèi)但非強(qiáng)迫性的⑦蘇娜：《臺灣實(shí)施12年義務(wù)教育政策的要義與啟示》，《世界教育信息》2014年第3期，第67-72頁。。

通過以上分析可以看出，免費(fèi)教育的延伸已經(jīng)成為國際趨勢，也成為一國綜合實(shí)力的象征。國內(nèi)部分學(xué)者圍繞義務(wù)教育年限問題進(jìn)行了深入分析和研究，也圍繞是否延長和延長的方向產(chǎn)生過學(xué)術(shù)爭鳴。否定延長的觀點(diǎn)從2006年左右開始，劉彥偉等人較早的一項(xiàng)研究，利用132個(gè)國家的數(shù)據(jù)，通過計(jì)量模型的估算，認(rèn)為我國實(shí)施9年義務(wù)教育的財(cái)力尚且不足，更無法實(shí)施12年義務(wù)教育⑧劉彥偉、文東茅：《義務(wù)教育年限的國際比較》，《教育科學(xué)》2006年第5期，第16-20頁。。最近，陳金芳等人將我國與不同收入水平國家的教育情況進(jìn)行比較，認(rèn)為目前需抓好學(xué)前與高中階段教育的普及工作，但仍不具備延長義務(wù)教育的經(jīng)濟(jì)和社會條件⑨陳金芳、劉巧利：《我國義務(wù)教育年限的國際比較》，《教育研究》2015年第1期，第143-147頁。。主張向上延長的觀點(diǎn)也早已有之，史寧中曾明確提出普及高中階段教育，為12年義務(wù)教育奠基⑩史寧中：《普及高中階段教育 為十二年義務(wù)教育奠基》，《教育研究》2008年第5期，第11-13頁。。特別是李德顯等人對其必要性和可行性進(jìn)行多方論證?。主張向下延長的觀點(diǎn)似乎相對較晚，袁振國最近在《光明日報(bào)》上對此進(jìn)行了專門闡述??袁振國：《義務(wù)教育年限適時(shí)調(diào)整可行嗎》，《光明日報(bào)》，2015年8月6日。。

從以上分析可以看出，免費(fèi)教育與義務(wù)教育并不等同，但目前的政策焦點(diǎn)則主要在于政府是否有財(cái)力提供更多的免費(fèi)教育。實(shí)際上，對于北京、上海、廣州、深圳等特大城市來說，免費(fèi)高中教育的政策早就呼之欲出。早在2002年，北京教育科學(xué)院就有學(xué)者撰文指出，應(yīng)當(dāng)率先在北京地區(qū)實(shí)施免費(fèi)高中教育①吳巖、劉永武、桑錦龍：《逐步實(shí)施十二年義務(wù)教育：新世紀(jì)北京教育發(fā)展的戰(zhàn)略選擇》，《教育科學(xué)研究》2002年第8期，第5-9頁。。這為我們在區(qū)域教育協(xié)同發(fā)展的視角下思考免費(fèi)高中教育提供了極具價(jià)值的思路。

三、實(shí)證分析

教育學(xué)相關(guān)的量化研究中（特別是教育經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)研究中），受教育年限通常被當(dāng)做自變量來加以考察，而將其當(dāng)做因變量加以研究的并不多見。當(dāng)然，從教育學(xué)的角度來說，受教育年限，特別是義務(wù)教育年限，往往是社會經(jīng)濟(jì)文化等因素綜合作用的結(jié)果，是一項(xiàng)重要的國家宏觀決策。劉彥偉等人在較早的一項(xiàng)研究中，將義務(wù)教育年限作為因變量，將人均GDP、人口規(guī)模、政府教育支出占GDP的三個(gè)變量作為自變量，利用2000年132個(gè)國家的數(shù)據(jù)進(jìn)行回歸分析義務(wù)教育的影響因素，并利用擬合的結(jié)果來判斷我國是否具備實(shí)施12年義務(wù)教育的條件。

該研究在模型設(shè)定上非常具有啟發(fā)性，但是個(gè)別自變量的選擇存在值得商榷之處，比如將政府教育支出占GDP的比重作為自變量可能并不合適。因?yàn)榱x務(wù)教育主要在基礎(chǔ)教育階段，只有極個(gè)別國家會在大學(xué)階段實(shí)施義務(wù)教育。實(shí)際上，在高中和高中后教育階段，義務(wù)教育更多是免費(fèi)性，而不會具有強(qiáng)制性。因此，從這一角度來說，我們認(rèn)為，此模型更適合用于估算免費(fèi)教育年限?？紤]到世界政治經(jīng)濟(jì)文化格局的迅速變化，有必要利用新近的數(shù)據(jù)對該模型進(jìn)行新的估算。為此，我們采用2010年的數(shù)據(jù)，在對劉彥偉等人模型進(jìn)行修正的基礎(chǔ)上，對我國免費(fèi)教育年限進(jìn)行新的估算。

具體地，我們將采用以下計(jì)量模型：

在該模型中，year表示第i國的義務(wù)教育年限（duration of compulsory education），ratio表示政府教育支出占GDP比例（Expenditure on education as%of GDP，from government resources）。需要指出的是，作為對劉彥偉等人模型的修正，我們將政府各級教育支出占GDP的比例作為ratio1放入模型，同時(shí)還計(jì)算了政府基礎(chǔ)教育支出占GDP比例這一變量（ratio2）。該變量利用ratio1（也即總比重）減去高等教育比重獲得。lnpgdp表示對數(shù)現(xiàn)價(jià)美元人均GDP（GDP per capita，current USD），lnpop表示對數(shù)總?cè)丝谝?guī)模（total population）。以上數(shù)據(jù)均來自聯(lián)合國教科文組織統(tǒng)計(jì)研究所（UIS）。主要變量的描述統(tǒng)計(jì)結(jié)果見表1（為了更加直觀，部分變量的描述統(tǒng)計(jì)沒有采用對數(shù)）。

year的均值為9.37年，這說明世界主要國家的平均義務(wù)教育年限已經(jīng)延長至9年以上。最小值為5年，為孟加拉國（Bangladesh）、老撾（Lao People's Democratic Republic）和馬達(dá)加斯加（Madagascar）三個(gè)國家；最大值為15年，為委內(nèi)瑞拉玻利瓦爾共和國（Bolivarian Republic of Venezuela）。year的中位數(shù)為9，共有33個(gè)國家，占樣本國家的30.84%。政府教育支出占GDP比例用來衡量一國財(cái)政對教育的投入程度。該變量的均值為4.74%，高于我國的現(xiàn)有水平。我國在2012-2014年的占比分別為4.28%、4.16%和4.15%。該變量的最小值1.53%，為剛果（Democratic Republic of the Congo）；最 大 值10.49%，為東帝汶（Timor-Leste）。ratio2的均值為3.76%，表明對于樣本國家來說，基礎(chǔ)教育的投入所占份額較大。該變量的最小值為1.16%，仍為剛果；最大值為9.4%，仍為東帝汶?？?cè)丝诘木禐?159萬，最小值為安提瓜和巴布達(dá)（Antigua and Barbuda），最大值為中國。人均GDP的均值為1.5萬美元，最小值為剛果，最大值為挪威。

表1 主要變量的描述統(tǒng)計(jì)

表2中給出了模型的回歸結(jié)果，為了便于比較，我們沒有一次性將所有自變量都放入，而是采取了分別放入的方式。由模型（1）-（3）可知，當(dāng)不考慮其他因素時(shí)，ratio1對于免費(fèi)教育年限有顯著影響（0.05水平上），lnpop對于義務(wù)教育年限沒有顯著影響，lnpgdp對于義務(wù)教育年限具有最為顯著的影響（0.01水平上）。而模型（4）的結(jié)果表明，當(dāng)上述自變量同時(shí)進(jìn)入時(shí)，ratio1不再顯著，且系數(shù)明顯變??；lnpop的系數(shù)增大了一倍，但仍不顯著；lnpgdp仍然高度顯著，且系數(shù)變大。由此說明，人均GDP與義務(wù)教育年限具有更大的關(guān)聯(lián)性。比較模型（1）和（5）可知，ratio2比ratio1的影響程度更大，而且擬合程度（R2）更高。最后，比較模型（4）和（5）可知，模型（5）具有更高的擬合度①模型6的R2=0.269，而劉彥偉等人的模型中僅為0.189。，因此更適宜用來做估計(jì)。

表2 模型的回歸結(jié)果

參照劉彥偉等人的做法，我們利用下面式子來估算合理的免費(fèi)教育年限：

根據(jù)上式，將樣本中的我國數(shù)據(jù)帶入，得到我國的合理免費(fèi)教育年限為9.59年。這一數(shù)值比劉彥偉等人當(dāng)時(shí)估算的8.12年高出了1.47年。這兩個(gè)數(shù)字對比可以說明，在2000年左右，我國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相對滯后，雖然實(shí)行了9年義務(wù)教育，但國家財(cái)政經(jīng)費(fèi)（以教育財(cái)政支出占GDP比值來衡量）能夠?qū)嶋H支持的免費(fèi)教育年限是8.12年，其中的差值（0.88年）則需要依靠私人部門（學(xué)雜費(fèi)）來彌補(bǔ)；而到了2010年，我國財(cái)政經(jīng)費(fèi)實(shí)際能夠支持的（或者說“潛在的”）免費(fèi)教育年限已經(jīng)超過9年②如果以更近年份的數(shù)據(jù)（如2014年、2015年）代入，則免費(fèi)教育年限的估計(jì)值可能更高。，因此，我國已經(jīng)基本具備了延長免費(fèi)教育年限的基礎(chǔ)。當(dāng)然，考慮到計(jì)量模型只是一種估算，其結(jié)果更多的是表明了政策努力的方向。結(jié)合我國各級教育發(fā)展的實(shí)際情況，特別是考慮到現(xiàn)行教育財(cái)政投資結(jié)構(gòu)和社會收益，以及教育發(fā)展的先導(dǎo)性作用，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮將免費(fèi)教育向上延長至高中階段①楊小敏、杜育紅、趙佳音：《國家免費(fèi)基礎(chǔ)教育向高中階段延伸的前瞻研究》，《中國教育學(xué)刊》2015年第11期， 第47-52頁。。

對于京津冀地區(qū)來說，雖然存在著一定程度的區(qū)域內(nèi)不均等問題，但是整體的社會經(jīng)濟(jì)實(shí)力都居于全國前列。我們利用最近年份（2013年）的數(shù)據(jù)，根據(jù)上述估計(jì)式來估算京津冀三地的免費(fèi)教育年限，結(jié)果呈現(xiàn)在表3中。

表3 2013年京津冀地區(qū)數(shù)據(jù)及估計(jì)值

由表3可以看出，北京和天津的免費(fèi)教育年限分別為9.63年和9.66年，遠(yuǎn)高于河北的9.08年。京津冀三地的“潛在”的免費(fèi)教育年限都已經(jīng)超過9年②劉彥偉等人回歸模型得到的北京、天津、河北三地的義務(wù)教育年限分別為8.89、8.19和8.00。，因此也具備了實(shí)施免費(fèi)高中教育的基本條件?？紤]到河北的短板在于經(jīng)濟(jì)水平相對較低（人均GDP不足京津的一半，也低于全國平均水平），其優(yōu)勢在于人口總量較大（超過京津之和），如果將京津冀作為一個(gè)整體來看待，其免費(fèi)教育年限為9.35年，因此更利于免費(fèi)高中教育的整體推進(jìn)（北京和天津有較高的基礎(chǔ)教育投入和人均GDP水平，而河北則可以利用自身人口優(yōu)勢）。在區(qū)域內(nèi)統(tǒng)籌實(shí)施免費(fèi)高中教育不僅有利于疏散北京、天津的人口，也有利于提高河北的經(jīng)濟(jì)水平。

四、政策討論

近年來，隨著我國綜合國力的不斷增強(qiáng)，國家對于高中階段教育的重視程度也在不斷提高。黨的十六大報(bào)告首次提出，到2020年“基本普及高中階段教育”，黨的十七大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“加快普及高中階段教育”，在2015年召開的黨的十八屆五中全會上，更是明確提出“普及高中教育”。雖然教育部屢次澄清，普及高中教育并非將高中階段納入義務(wù)教育，而且我國尚不具備實(shí)施12年義務(wù)教育的條件，但是，我國已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，在全球化的今天，順應(yīng)國際趨勢逐步提高免費(fèi)教育年限已經(jīng)成為必然選擇。實(shí)際上，西藏自治區(qū)和新疆自治區(qū)已經(jīng)在中央財(cái)政的支持下開展此項(xiàng)工作③根據(jù)教育部數(shù)據(jù)：西藏15年免費(fèi)教育和新疆南疆四地州14年免費(fèi)教育。年受益學(xué)生分別達(dá)52.5萬人和190 萬人，資助金額分別15億元和逾50億元。，一些東部沿海省市也已經(jīng)嘗試率先邁開步伐④比如，廣東省政府在2007-2011年間投入200億普及高中教育。。中央政府應(yīng)該明確在政策上支持地方開展免費(fèi)高中階段教育，并在財(cái)力較強(qiáng)的發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)。京津冀作為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長極，不僅有實(shí)施免費(fèi)高中階段教育的現(xiàn)實(shí)需求，也具備相應(yīng)的實(shí)施條件。

（一）京津冀實(shí)施免費(fèi)高中階段教育的現(xiàn)實(shí)需求

基礎(chǔ)教育作為公共服務(wù)的重要組成部分，在京津冀三地謀求協(xié)同發(fā)展的過程中扮演著重要角色，需要回應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)環(huán)境、人口環(huán)境和教育環(huán)境等多方面訴求。

首先，從區(qū)域經(jīng)濟(jì)環(huán)境的角度來看，區(qū)域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級對勞動(dòng)力素質(zhì)的要求不斷提升。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級，對勞動(dòng)者素質(zhì)提出了新的更高要求，迫切需要具有基本勞動(dòng)技能和核心素養(yǎng)的新型勞動(dòng)者，實(shí)現(xiàn)由農(nóng)民工大國向技工大國的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)《中國制造2025》所提出的向制造強(qiáng)國邁進(jìn)的戰(zhàn)略目標(biāo)。預(yù)計(jì)到2020年，北京市技能人才總需求量將達(dá)到400萬人以上，其中高技能人才需求量為120萬左右。北京市現(xiàn)有的技能人才中有近40萬人為高級工，大部分是初級工和中級工，技師和高級技師總量為9.9萬人，不到技能人才總數(shù)的5%。從目前情況來看，現(xiàn)代制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等多個(gè)行業(yè)仍存在很大缺口。天津地區(qū)現(xiàn)有技術(shù)工人只占全部工人的1/3左右，而且多數(shù)是初級工，技師和高級技師僅占4%；有40%以上的技師、高級技師年齡超過46歲，人才斷檔問題比較突出，年輕高技能人才嚴(yán)重短缺。

其次，從區(qū)域人口環(huán)境的角度來看，隨著人口老齡化，勞動(dòng)力供給下降趨勢不可逆轉(zhuǎn)。農(nóng)村剩余勞動(dòng)力存量看似充足，但其老齡化情況較嚴(yán)重，難以維持當(dāng)前農(nóng)民工向城市轉(zhuǎn)移的速度。預(yù)計(jì)到2027年勞動(dòng)力質(zhì)量會受人口老齡化影響而出現(xiàn)拐點(diǎn)。同時(shí)，勞動(dòng)力質(zhì)量提升與受教育水平和質(zhì)量密切相關(guān)，因此，從現(xiàn)在開始，提升受教育年限是必須的。另外，延長退休年限，已有的就業(yè)崗位不退出，將增加就業(yè)競爭力。延長受教育年限，可以減少社會就業(yè)壓力，減少青少年的犯罪率，維護(hù)社會安全穩(wěn)定。特別是對于河北來說，農(nóng)民工向城市轉(zhuǎn)移速度快，農(nóng)村老齡化更嚴(yán)重。實(shí)施高中階段免費(fèi)教育，會緩解這一現(xiàn)象。

最后，從區(qū)域教育環(huán)境來看，基礎(chǔ)教育公平是一個(gè)基本的價(jià)值選擇。無論是對于北京、天津，還是河北政府部門來說，要舉辦讓人民滿意的教育，就要求達(dá)到地區(qū)間平衡，縮小地區(qū)差距，這是地方政府不可推卸的責(zé)任。在京津冀協(xié)同發(fā)展的大背景下，實(shí)施京津冀區(qū)域的12年免費(fèi)教育，有助于從整體上更深層次地推進(jìn)京津冀區(qū)域社會基本公共服務(wù)均等，有助于在提升承接地基本公共服務(wù)水平上，進(jìn)一步疏解北京的非首都功能。

（二）京津冀實(shí)施免費(fèi)高中階段教育的基礎(chǔ)條件

對于在京津冀地區(qū)實(shí)施免費(fèi)高中階段教育，至少在制度、經(jīng)濟(jì)和社會三個(gè)方面的條件已經(jīng)基本成熟。

首先，從制度條件上來說，《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》已經(jīng)為三地如何協(xié)同發(fā)展奠定了制度基礎(chǔ)。因此，從制度上來說，如果僅在北京實(shí)施免費(fèi)高中階段教育，那么無疑會加重而非疏解北京的非首都功能，會吸引更多的外來人口，增加了人口聚集，使得2300萬的人口紅線難以控制。同時(shí)，這種做法也會拉大京津冀大區(qū)的不均衡。

其次，從社會條件上來說，京津冀三地都有合作需求與契機(jī)。由于北京的社會結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜，高官、高收入、高級知識分子數(shù)量多，受觀念影響，市民對教育的期待比較高，因此，北京本身無法滿足城市發(fā)展所需要的中高級技能人才，需要河北提供相應(yīng)的勞動(dòng)力。同時(shí)，河北作為人口大省，受教育程度在高中及以上學(xué)歷的人口（2013年）僅占22.93%，不僅低于全國27.84%的水平，更是遠(yuǎn)低于北京61.16%和天津44.49%的水平?？梢姡颖睂μ岣邉趧?dòng)力素質(zhì)，延長免費(fèi)年限有更為迫切的需求。此外，在對受教育者承擔(dān)水平進(jìn)行比較后可以發(fā)現(xiàn)，盡管北京的生均學(xué)費(fèi)不低，但是考慮到各地收入水平的不同，其學(xué)費(fèi)負(fù)擔(dān)并沒有特別突出，相對農(nóng)村家庭來說甚至低于河北地區(qū)；天津的學(xué)費(fèi)負(fù)擔(dān)在三地中最低。

最后，從經(jīng)濟(jì)條件上來說，免除高中階段教育的學(xué)費(fèi)對當(dāng)?shù)卣?cái)政不構(gòu)成負(fù)擔(dān)。北京和天津兩地?zé)o論在教育財(cái)政投入的總量還是生均量上，都居于全國前列。由前文中的模型估計(jì)結(jié)果可知，北京、天津兩地的合理免費(fèi)教育年限已經(jīng)達(dá)到9.63年和9.66年，而河北也已經(jīng)達(dá)到9.08年。因此，從經(jīng)濟(jì)水平上來說，已經(jīng)具備了實(shí)施免費(fèi)高中階段教育的基本條件。通過對高中階段學(xué)費(fèi)的預(yù)測，如果未來京津冀區(qū)域高中階段職普招生比保持在4∶6的比例，按照三地平均水平估算，中職教育每生每年學(xué)費(fèi)為3000元，普通高中每生每年學(xué)費(fèi)為1000元，2016年實(shí)施高中階段免費(fèi)教育將比實(shí)施九年義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)增加約17.57億元①2013年京津冀三地初中招生數(shù)分別為北京10.67萬人、天津8.58萬人、河北省78.36萬人，這部分學(xué)生將成為2016年高中教育階段入學(xué)新生。，其中北京1.92億元，天津1.54億元，河北14.10億元，也就是說按照現(xiàn)行價(jià)格計(jì)算，分別占2014年預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)的0.25%、0.30%和1.62%。同時(shí)，在加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的政策影響下，多地多個(gè)專業(yè)的大部分中等職業(yè)教育學(xué)生都免除了學(xué)費(fèi)，因此實(shí)施免費(fèi)高中階段教育的經(jīng)費(fèi)比上述的計(jì)算結(jié)果更低。由此看來，免除高中階段的學(xué)費(fèi)，對政府財(cái)政來說構(gòu)不成負(fù)擔(dān)。不僅如此，河北在經(jīng)濟(jì)發(fā)展不利的情況下，通過教育刺激經(jīng)濟(jì)，提高中等教育的參與率能夠提升勞動(dòng)力人口水平，從而為河北經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供高質(zhì)量的人力資源。

五、實(shí)施建議

《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》頒布以來，三地政府迅速明確各自定位，圍繞協(xié)同與發(fā)展兩個(gè)關(guān)鍵開展工作。我們認(rèn)為，為了加快推動(dòng)免費(fèi)高中階段教育的試點(diǎn)工作，三地教育部門應(yīng)該協(xié)力攻關(guān)，努力構(gòu)建“京津冀教育特區(qū)”，實(shí)施差異化的支持方案，為推動(dòng)免費(fèi)高中階段教育保駕護(hù)航。

（一）優(yōu)化高中階段教育結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)高中階段教育投入

近年來，京津冀區(qū)域高中階段生源逐年縮減，從職普結(jié)構(gòu)來看，高中階段教育發(fā)展結(jié)構(gòu)逐漸趨同。2014年北京、天津、河北的在校生職普比從2011年的5∶5、4∶6、5∶5變?yōu)?∶6、4∶6、4∶6，中等職業(yè)教育在校生數(shù)縮減幅度大于普通高中。未來，受人口構(gòu)成、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、招生考試制度等因素影響，北京、天津、河北三地高中階段教育發(fā)展重點(diǎn)將有所調(diào)整。北京將逐步壓縮中等職業(yè)教育規(guī)模和學(xué)校數(shù)，重點(diǎn)發(fā)展普通高中教育；天津、河北將保持中等職業(yè)學(xué)校規(guī)模，以適應(yīng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級的需求。同時(shí)，2014年北京、天津、河北高中階段生均經(jīng)費(fèi)指數(shù)分別是0.31、0.17、0.11，其中中等職業(yè)教育生均經(jīng)費(fèi)指數(shù)分別是0.27、0.11、0.12。生均經(jīng)費(fèi)指數(shù)表明一個(gè)國家或地區(qū)拿出了多少財(cái)力支持相關(guān)教育的發(fā)展，國際比較表明，經(jīng)合組織國家高中階段生均經(jīng)費(fèi)指數(shù)0.29。因此，京津冀三地政府仍需進(jìn)一步加大對高中階段教育的經(jīng)費(fèi)投入，特別是對中等職業(yè)教育的財(cái)政支持力度，擴(kuò)大面向未成年人的中等職業(yè)教育的普惠性。對高中階段教育增加的經(jīng)費(fèi)投入，應(yīng)該主要用于師資培訓(xùn)和教學(xué)條件的改善上，以保證高中階段的教育質(zhì)量。

（二）加強(qiáng)省級政府統(tǒng)籌，完善高中階段撥款方式

高中教育具有廣泛的社會效益，是確保所有兒童至少掌握參與社會所需要的基本技能的基礎(chǔ)教育，所以也應(yīng)當(dāng)以政府投入為主。①陸璟：《高中學(xué)費(fèi)政策的比較研究》，《上海教育科研》2006年第9期，第5頁。按照普通高中的教育行政和經(jīng)費(fèi)管理體制，所需資金按學(xué)校隸屬關(guān)系，分別由?。ㄊ校┘壓褪校▍^(qū)）級政府承擔(dān)。省級財(cái)政對經(jīng)濟(jì)困難區(qū)縣給予適當(dāng)補(bǔ)助，保證高中階段學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)能與全?。ㄊ校┙逃度氲脑鲩L保持一致，對經(jīng)費(fèi)預(yù)算額度不足的區(qū)縣設(shè)立最低預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，并確保每一個(gè)學(xué)校生均預(yù)算額度與上一年相比有一定比例的增長。建立專門的教育撥款委員會負(fù)責(zé)制定經(jīng)費(fèi)預(yù)算，市（區(qū)）級政府負(fù)責(zé)執(zhí)行預(yù)算，給學(xué)校自主辦學(xué)提供更多空間。防止政府部門通過教育撥款直接參與學(xué)校辦學(xué)和學(xué)校評價(jià)，從而造成政府和學(xué)校的權(quán)責(zé)不分。

完善高中階段經(jīng)費(fèi)預(yù)算的管理工作，加強(qiáng)對高中階段的基礎(chǔ)信息收集管理工作，保證部門預(yù)算真實(shí)有效。提高政府撥款信息的透明度，讓公眾及時(shí)了解教育經(jīng)費(fèi)的分配和使用情況，保證教育撥款的公平和客觀，敦促政府和學(xué)校更有效地使用教育經(jīng)費(fèi)，并承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任。

（三）實(shí)行差異化支持方案，逐步做到免費(fèi)教育全覆蓋

倡導(dǎo)率先延長農(nóng)村地區(qū)免費(fèi)教育年限，率先實(shí)現(xiàn)中等職業(yè)教育免費(fèi)，率先實(shí)現(xiàn)特殊人群高中階段免費(fèi)教育。從提高勞動(dòng)人口素質(zhì)、調(diào)整就業(yè)結(jié)構(gòu)、緩解就業(yè)等多重角度來看，從京津冀中欠發(fā)達(dá)地區(qū)著手，加大財(cái)政傾斜和支持力度是首要選擇。京津冀地區(qū)長期存在著縣域間的基礎(chǔ)教育不均衡問題，特別是河北的貧困縣、農(nóng)村地區(qū)，由于地方財(cái)政有限，教育資源有限，家庭支持能力有限，并不能使每一個(gè)適齡學(xué)生都能接受高中階段教育。而對于大部分貧困縣、農(nóng)村地區(qū)的學(xué)生來說，高中階段教育是更加經(jīng)濟(jì)理性的選擇。因此，應(yīng)完善省級政府對省以下的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付能力，加強(qiáng)高中階段教育資源的標(biāo)準(zhǔn)化配置，對欠發(fā)達(dá)地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)優(yōu)先安排教育經(jīng)費(fèi)，優(yōu)先保障學(xué)校建設(shè)用地。

逐步擴(kuò)大免費(fèi)內(nèi)容，提升相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。首先全面免除高中階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)，在此基礎(chǔ)上逐步免除其他相關(guān)費(fèi)用，例如教科書費(fèi)、寄宿生的住宿費(fèi)和生活補(bǔ)助費(fèi)、書本費(fèi)、學(xué)生餐費(fèi)等。根據(jù)實(shí)際情況，逐步提升各種免費(fèi)項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為免費(fèi)教育提供切實(shí)保障。此外，還要充分發(fā)揮北京、天津高中階段教育資源優(yōu)勢，加強(qiáng)北京、天津?qū)Α碍h(huán)京津貧困帶”高中階段教育的幫扶力度，采取對口援建、協(xié)作開展教師培訓(xùn)、建立教學(xué)教研聯(lián)盟等形式，給予欠發(fā)達(dá)地區(qū)高中階段學(xué)校更多實(shí)質(zhì)幫助，整體提升欠發(fā)達(dá)地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)人口受教育年限，縮小城鄉(xiāng)人口素質(zhì)差距。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步優(yōu)化京津冀地區(qū)基礎(chǔ)教育階段的獎(jiǎng)學(xué)金、助學(xué)金和特殊困難補(bǔ)助等獎(jiǎng)助方式，實(shí)現(xiàn)“貧困學(xué)生有幫扶，拔尖人才有激勵(lì)”。

（四）推行完善的配套政策，加強(qiáng)普通高中與中等職業(yè)教育融會貫通

分類管理，探索構(gòu)建民辦教育相關(guān)補(bǔ)償機(jī)制，將高中階段民辦教育納入公共預(yù)算，在政府規(guī)定的免費(fèi)教育年限內(nèi)，對于在民辦學(xué)校接受教育的學(xué)生，政府將積極探索構(gòu)建相關(guān)的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)充機(jī)制。如，根據(jù)民辦學(xué)校接受的符合條件的學(xué)生的數(shù)量，按照一定標(biāo)準(zhǔn)給予學(xué)校相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)資助，既可以通過直接的財(cái)政經(jīng)費(fèi)撥款方式進(jìn)行，也可以通過稅收減免等方式進(jìn)行。

省級政府切實(shí)推行京津冀區(qū)域職普融通的辦學(xué)模式。長期以來，由于教育的單軌制發(fā)展導(dǎo)致中等職業(yè)教育始終處于弱勢地位。普及高中階段教育不是普及普通高中教育，高中階段的教育不能只有一種培養(yǎng)模式。因此，各地政府需要以“十三五”規(guī)劃為契機(jī)打通兩種類型教育的流動(dòng)渠道，探索以綜合高中為主多元教育模式，使高中階段的教育以培養(yǎng)學(xué)生的綜合素質(zhì)和一定職業(yè)技能為目標(biāo)，引導(dǎo)學(xué)校從辦學(xué)形式、課程設(shè)置、校園文化、考試評價(jià)等多個(gè)維度開展多樣化探索，允許學(xué)生適時(shí)選擇，實(shí)現(xiàn)普通教育與職業(yè)教育互轉(zhuǎn)。