摘要：我國(guó)目前關(guān)于公用事業(yè)的界定以物業(yè)小區(qū)規(guī)劃紅線為界，規(guī)劃紅線以外的部分屬于城市基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)經(jīng)費(fèi)由財(cái)政負(fù)擔(dān)；規(guī)劃紅線以?xún)?nèi)的部分則屬于業(yè)主共有，建設(shè)經(jīng)費(fèi)自籌，管理和維護(hù)費(fèi)用自己負(fù)擔(dān)。在公用事業(yè)公司化改革中，政府通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)合同授權(quán)專(zhuān)業(yè)經(jīng)營(yíng)單位提供具有經(jīng)營(yíng)性或可以市場(chǎng)化的商品或服務(wù)，但具有公益性的基礎(chǔ)設(shè)施的供給義務(wù)不能移轉(zhuǎn)。物業(yè)小區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施是公眾社會(huì)權(quán)實(shí)現(xiàn)的物質(zhì)基礎(chǔ)，屬于公共服務(wù)范疇，其建設(shè)費(fèi)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一納入城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)，與城市基礎(chǔ)設(shè)施相銜接，政府是產(chǎn)權(quán)人，是管理與維護(hù)的最終責(zé)任承擔(dān)者。經(jīng)營(yíng)單位與用戶(hù)僅為民事契約關(guān)系，政府公共服務(wù)應(yīng)到達(dá)具體用戶(hù)，由此，建立“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌收費(fèi)、統(tǒng)一管理”的公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)、管理體系。

關(guān)鍵詞：物業(yè)小區(qū)；城市基礎(chǔ)設(shè)施；公用事業(yè)；特許經(jīng)營(yíng)合同；產(chǎn)權(quán)關(guān)系

一、 問(wèn)題的提出

城市公用事業(yè)是城市生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、居民日常生活不可缺少、城市生存與發(fā)展的基本條件。在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，公用事業(yè)一般指通過(guò)公共基礎(chǔ)設(shè)施向社會(huì)公眾或公眾的一部分提供必需的普遍服務(wù)的行業(yè)。2005年建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見(jiàn)》中指出，公用事業(yè)主要包括城市供電、供水、排水、污水處理、供氣、供熱、城市道路和交通、環(huán)境衛(wèi)生、垃圾處理、城市綠化等。

根據(jù)我國(guó)目前法律規(guī)定與實(shí)踐操作，公用事業(yè)的界定以物業(yè)小區(qū)規(guī)劃紅線為界，規(guī)劃紅線以外的部分屬于城市基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)經(jīng)費(fèi)由財(cái)政負(fù)擔(dān)；規(guī)劃紅線以?xún)?nèi)的部分則屬于業(yè)主共有，建設(shè)經(jīng)費(fèi)自籌，管理和維護(hù)費(fèi)用自己負(fù)擔(dān)。以物業(yè)小區(qū)規(guī)劃紅線為界區(qū)分公用事業(yè)服務(wù)的范圍，導(dǎo)致物業(yè)小區(qū)專(zhuān)業(yè)經(jīng)營(yíng)設(shè)施產(chǎn)權(quán)不清，責(zé)任不明的困境。對(duì)于專(zhuān)業(yè)經(jīng)營(yíng)設(shè)施的管理和維護(hù)責(zé)任及其費(fèi)用的承擔(dān)在用戶(hù)、專(zhuān)業(yè)經(jīng)營(yíng)單位之間相互推諉，似乎無(wú)人關(guān)注政府公共服務(wù)的內(nèi)涵及其責(zé)任外延的邊界問(wèn)題。由此，政府淡出了公共服務(wù)的范疇，也逃離了為公眾提供基本公共服務(wù)設(shè)施設(shè)備的責(zé)任，以至各私主體之間利益關(guān)系難以得到妥善的解決，民眾叫苦不迭，專(zhuān)業(yè)經(jīng)營(yíng)單位也不堪重負(fù)。實(shí)踐操作也缺乏合法依據(jù)及正當(dāng)性基礎(chǔ)，不利于法律的實(shí)施以及糾紛和矛盾的解決，難以產(chǎn)生好的經(jīng)濟(jì)效益。物業(yè)小區(qū)內(nèi)的專(zhuān)業(yè)經(jīng)營(yíng)設(shè)施是否屬于公用事業(yè)的服務(wù)范疇，在公用事業(yè)單位的公司化改革中，政府責(zé)任如何界分，是解決問(wèn)題的核心所在。

二、 公用事業(yè)單位公司化改革中的實(shí)踐困境

2016年4月9日，針對(duì)供水、供電、供氣等公用企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)和壟斷行為突出問(wèn)題，國(guó)家工商總局宣布在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展為期7個(gè)月的專(zhuān)項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)。整治重點(diǎn)之一即水電氣企業(yè)對(duì)新建住宅樓住戶(hù)強(qiáng)制收取入戶(hù)費(fèi)，否則不予供水電氣的問(wèn)題。

1. 經(jīng)費(fèi)來(lái)源的不合理性。關(guān)于經(jīng)費(fèi)來(lái)源，實(shí)踐中存在兩種方式：（1）由經(jīng)營(yíng)單位統(tǒng)一收取建設(shè)費(fèi)，實(shí)踐中大多采取這種方式，如河北省。有些地方明確規(guī)定經(jīng)營(yíng)單位在收取建設(shè)費(fèi)后，不得向用戶(hù)收取除電費(fèi)以外的任何其他費(fèi)用。（2）將物業(yè)小區(qū)內(nèi)的公共基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備的建設(shè)費(fèi)，統(tǒng)一并入城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)（含綜合開(kāi)發(fā)費(fèi)）。但采取這種方式的地方性規(guī)范屈指可數(shù)，典型如山東省。

實(shí)踐中，在城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)之外，單獨(dú)收取建設(shè)經(jīng)費(fèi)，等同于建設(shè)經(jīng)費(fèi)直接由用戶(hù)承擔(dān)。由用戶(hù)直接承擔(dān)物業(yè)小區(qū)范圍內(nèi)專(zhuān)業(yè)經(jīng)營(yíng)設(shè)施建設(shè)費(fèi)或入網(wǎng)費(fèi)，由專(zhuān)業(yè)經(jīng)營(yíng)單位為用戶(hù)提供商品或服務(wù)，看似僅發(fā)生在生產(chǎn)者與消費(fèi)者之間關(guān)系，似乎有一定道理，實(shí)則有一定迷惑性。首先，由直接用戶(hù)承擔(dān)專(zhuān)業(yè)經(jīng)營(yíng)設(shè)施的建設(shè)費(fèi)，無(wú)外乎消費(fèi)者買(mǎi)菜還要自己帶桿秤，不符合交易習(xí)慣；其次，容易造成重復(fù)繳費(fèi)的現(xiàn)象。在物業(yè)小區(qū)項(xiàng)目的建造過(guò)程中，開(kāi)發(fā)建設(shè)單位不僅需要繳納城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)，而且需要繳納所謂的建設(shè)項(xiàng)目范圍內(nèi)的專(zhuān)業(yè)經(jīng)營(yíng)設(shè)施建設(shè)費(fèi)。然而，實(shí)踐中一般認(rèn)為，安裝費(fèi)指管道主干管網(wǎng)至各住宅用戶(hù)進(jìn)戶(hù)之間的所有安裝、材料費(fèi)。城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)則用于建設(shè)項(xiàng)目以外的城市公共配套設(shè)施，包括城市給水、排水、供電、氣、公共道路與交通、環(huán)境衛(wèi)生、綠化等項(xiàng)目的建設(shè)、維護(hù)。由此可以看出，由供應(yīng)點(diǎn)至建設(shè)項(xiàng)目以外的部分屬于重復(fù)收費(fèi)的范疇。

若將建設(shè)資金并入城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)則屬集資性收費(fèi)或行政事業(yè)性收費(fèi)（政府非稅收入），承擔(dān)建設(shè)經(jīng)營(yíng)的直接責(zé)任人為政府，由此打破了物業(yè)小區(qū)規(guī)劃紅線的界限，實(shí)現(xiàn)了公共基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)一管理。

物業(yè)小區(qū)專(zhuān)業(yè)經(jīng)營(yíng)設(shè)施建設(shè)費(fèi)本應(yīng)由政府承擔(dān)，還是應(yīng)由專(zhuān)業(yè)經(jīng)營(yíng)單位或者用戶(hù)承擔(dān)？在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，政府的公共服務(wù)職能如何體現(xiàn)，至今還是懸而未決的問(wèn)題。

2. 產(chǎn)權(quán)界定與無(wú)償移交正當(dāng)性基礎(chǔ)的缺乏。關(guān)于產(chǎn)權(quán)界定與產(chǎn)權(quán)移交問(wèn)題，實(shí)踐中對(duì)新建住宅與已建成住宅進(jìn)行區(qū)分處理：新建物業(yè)小區(qū)內(nèi)專(zhuān)業(yè)經(jīng)營(yíng)設(shè)施歸專(zhuān)業(yè)經(jīng)營(yíng)單位所有；對(duì)于已建成住宅設(shè)施設(shè)備則在自愿的基礎(chǔ)上由業(yè)主決定是否移交，如山東省的做法。實(shí)踐中的產(chǎn)權(quán)主體要么為業(yè)主，要么為專(zhuān)業(yè)經(jīng)營(yíng)單位。

以上兩種處理方式都會(huì)帶來(lái)一定的問(wèn)題。若原始產(chǎn)權(quán)人是業(yè)主，建成后無(wú)償移交給專(zhuān)業(yè)經(jīng)營(yíng)單位道理何在呢？自愿性產(chǎn)權(quán)移交看似建立在平等自愿的基礎(chǔ)上，實(shí)則不合理。若不移交產(chǎn)權(quán)，業(yè)主作為產(chǎn)權(quán)人難以承擔(dān)具有專(zhuān)業(yè)技術(shù)性的維護(hù)和管理責(zé)任。另外，若產(chǎn)權(quán)人為業(yè)主，在經(jīng)營(yíng)單位為鄰近小區(qū)接入管道時(shí)，勢(shì)必須要經(jīng)過(guò)原用戶(hù)的同意，否則會(huì)造成物業(yè)小區(qū)間重復(fù)繳納建設(shè)費(fèi)或者重復(fù)鋪設(shè)管網(wǎng)的不經(jīng)濟(jì)行為，這也為經(jīng)營(yíng)單位的后續(xù)經(jīng)營(yíng)帶來(lái)諸多難題。若產(chǎn)權(quán)歸專(zhuān)業(yè)經(jīng)營(yíng)單位所有，不僅用戶(hù)單獨(dú)繳納的建設(shè)費(fèi)被界定為專(zhuān)業(yè)經(jīng)營(yíng)單位的經(jīng)營(yíng)性收入，且專(zhuān)業(yè)經(jīng)營(yíng)設(shè)施也成為經(jīng)營(yíng)單位的固定資產(chǎn)，導(dǎo)致固定資產(chǎn)會(huì)計(jì)入賬或者經(jīng)營(yíng)性收入的納稅問(wèn)題，容易造成會(huì)計(jì)信號(hào)失真或年度利潤(rùn)嚴(yán)重不均的情況。

城市基礎(chǔ)設(shè)施的建造費(fèi)用來(lái)源于政府財(cái)稅收入或者非稅收入（財(cái)政性收費(fèi)），財(cái)政收入取之于民，用之于民，產(chǎn)權(quán)人為政府，為何，同樣的經(jīng)費(fèi)來(lái)源，針對(duì)物業(yè)小區(qū)集資共建的專(zhuān)業(yè)經(jīng)營(yíng)設(shè)施的產(chǎn)權(quán)人反而變成業(yè)主或者專(zhuān)業(yè)經(jīng)營(yíng)單位所有了呢？若說(shuō)物業(yè)小區(qū)范圍內(nèi)的設(shè)施設(shè)備具有私人性，將其劃入公共服務(wù)的范疇容易造成不公平，試問(wèn)，難道社會(huì)中還有哪部分公眾不食人間煙火，不用水、電、氣等？難道還有哪些公眾不居住在某個(gè)物業(yè)小區(qū)范圍內(nèi)？社會(huì)公眾利益均沾，所有人都必須的基本生活條件和設(shè)施不屬于公共服務(wù)的范疇，還有哪些是真正公共服務(wù)的事項(xiàng)呢？

3. 管護(hù)責(zé)任厘正的迫切性。管護(hù)責(zé)任與產(chǎn)權(quán)歸屬有一定的關(guān)聯(lián)性，一般情形下由產(chǎn)權(quán)人承擔(dān)。因此，實(shí)踐中普遍規(guī)定，產(chǎn)權(quán)移交后由專(zhuān)業(yè)經(jīng)營(yíng)單位承擔(dān)管護(hù)責(zé)任，若選擇不移交則由建設(shè)單位或者業(yè)主承擔(dān)管護(hù)責(zé)任。關(guān)于經(jīng)營(yíng)單位管護(hù)責(zé)任的范圍，也存在兩種情況：（1）以物業(yè)小區(qū)為界。供水企業(yè)只是管到街坊小區(qū)的“總水管”，物業(yè)小區(qū)供水設(shè)施的“水龍頭”則是由物業(yè)服務(wù)企業(yè)管理，即小區(qū)規(guī)劃紅線內(nèi)的公用設(shè)施不屬于經(jīng)營(yíng)單位的管護(hù)范圍，如河北省的做法；（2）以分戶(hù)計(jì)量表為界。物業(yè)小區(qū)規(guī)劃紅線內(nèi)至分戶(hù)計(jì)量表前或至分戶(hù)計(jì)量表（包括計(jì)量表）均屬于經(jīng)營(yíng)單位的管護(hù)范疇，如前文所述之重慶、鄭州等，這也是實(shí)踐中的主要做法。

如前所述，將經(jīng)營(yíng)單位的管護(hù)責(zé)任根據(jù)物業(yè)小區(qū)的規(guī)劃紅線予以界分的做法缺乏合理性和說(shuō)服力。專(zhuān)業(yè)經(jīng)營(yíng)單位應(yīng)負(fù)擔(dān)其經(jīng)營(yíng)范圍內(nèi)所有設(shè)施設(shè)備的管理與維護(hù)責(zé)任，因其具有專(zhuān)業(yè)性和管理能力，這與目前的法律規(guī)定具有一致性。然而，需要說(shuō)明是，經(jīng)營(yíng)單位的管護(hù)責(zé)任與該責(zé)任費(fèi)用的承擔(dān)不是同一個(gè)問(wèn)題。筆者認(rèn)為，經(jīng)營(yíng)單位的管護(hù)責(zé)任及其費(fèi)用承擔(dān)取決于其與政府之間的權(quán)責(zé)界分。

經(jīng)費(fèi)來(lái)源決定了產(chǎn)權(quán)歸屬，產(chǎn)權(quán)歸屬直接影響管護(hù)責(zé)任及其費(fèi)用的承擔(dān)，核心是政府、專(zhuān)業(yè)經(jīng)營(yíng)單位、公眾三者之間的權(quán)責(zé)分配關(guān)系，其中蘊(yùn)含更深層次的社會(huì)原因與邏輯推演。

三、 公用事業(yè)單位公司化改革中產(chǎn)權(quán)界定的依據(jù)及其正當(dāng)性基礎(chǔ)

政府公用事業(yè)的服務(wù)范圍，不應(yīng)以物業(yè)小區(qū)規(guī)劃紅線為界“一分為二”，物業(yè)小區(qū)專(zhuān)業(yè)經(jīng)營(yíng)設(shè)施與公民的基本生活密不可分，是公民社會(huì)權(quán)實(shí)現(xiàn)的物質(zhì)基礎(chǔ)，屬于城市基本設(shè)施，應(yīng)納入政府公用事業(yè)的范疇。因此，在公用事業(yè)單位的公司化改革政府、企業(yè)、公眾三者關(guān)系的厘正是公用事業(yè)中產(chǎn)權(quán)關(guān)系的核心和基礎(chǔ)。

1. 政府責(zé)任與公民社會(huì)權(quán)的實(shí)現(xiàn)。政府責(zé)任起源于亞里士多德關(guān)于城邦的理論。該理論認(rèn)為，人們組建城邦的目的就是希望城邦能夠使個(gè)人獲得更加美好的生活。判斷政府是否為善的政府，其衡量標(biāo)準(zhǔn)即能否維護(hù)公共利益或最大限度的提供公共服務(wù)。為社會(huì)公眾或公眾中的一部分提供最基本的公共服務(wù)是現(xiàn)代政府的一項(xiàng)重要責(zé)任。

政府與公民之間的法律關(guān)系，主要體現(xiàn)為政府的公共服務(wù)義務(wù)與公民社會(huì)權(quán)的實(shí)現(xiàn)。國(guó)家或政府是公民社會(huì)權(quán)實(shí)現(xiàn)的義務(wù)主體，政府可通過(guò)公共管理權(quán)保障社會(huì)公眾獲得最基本的生活和生存保障。獲得不間斷高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和服務(wù)是公民社會(huì)權(quán)的一部分。提供公共服務(wù)，是政府的基本職能。公共服務(wù)或稱(chēng)公用事業(yè)的目的在于滿(mǎn)足社會(huì)公眾普遍的利益需求，即為社會(huì)公眾提供每天生活所必需的產(chǎn)品和服務(wù)，并且能夠達(dá)到每個(gè)生活在該組織中的個(gè)人。在住房商品化及成片開(kāi)發(fā)的市場(chǎng)環(huán)境下，每位社會(huì)成員均需生活在特定的物業(yè)小區(qū)，且對(duì)專(zhuān)業(yè)經(jīng)營(yíng)設(shè)施的使用不會(huì)因個(gè)體需求的不同產(chǎn)生消費(fèi)總量上的差別，這也是公共服務(wù)公共性的體現(xiàn)。且專(zhuān)業(yè)經(jīng)營(yíng)設(shè)施并不會(huì)因在物業(yè)小區(qū)內(nèi)還是在物業(yè)小區(qū)外有任何差別，將物業(yè)小區(qū)專(zhuān)業(yè)經(jīng)營(yíng)設(shè)施并入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，等同于政府的服務(wù)可以直接抵達(dá)具體用戶(hù)，也就是每一個(gè)具體用戶(hù)構(gòu)成了不特定的社會(huì)公眾，實(shí)現(xiàn)政府服務(wù)社會(huì)公眾的目的。因此，劃分政府公共服務(wù)的范疇，不應(yīng)根據(jù)區(qū)域，將每個(gè)物業(yè)小區(qū)獨(dú)立區(qū)分，以此界定“公”與“私”的范疇。政府公共服務(wù)應(yīng)直接抵達(dá)最終的具體用戶(hù)，而不是物業(yè)小區(qū)的規(guī)劃紅線。

物業(yè)小區(qū)專(zhuān)業(yè)經(jīng)營(yíng)設(shè)施屬于政府公共服務(wù)的范疇，不等同于業(yè)主完全無(wú)需繳納任何費(fèi)用。政府的財(cái)政收入取之于民，在政府無(wú)法完全供給的范圍內(nèi)可向社會(huì)公眾籌集，只要在公共服務(wù)的范疇內(nèi)，無(wú)論物業(yè)小區(qū)內(nèi)外均可統(tǒng)一納入城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)，由開(kāi)發(fā)商統(tǒng)一繳納，而且該費(fèi)用屬于一次性支付，不僅包含建設(shè)費(fèi)，而且包含后續(xù)的維護(hù)、更新費(fèi)用。因此建造的設(shè)施設(shè)備形成國(guó)有資產(chǎn)中的固定資產(chǎn)，應(yīng)為全民所有，而全民的合法代表僅得為政府，政府是所有具有公益性的設(shè)施設(shè)備的所有權(quán)人。由此，即可解決物業(yè)小區(qū)之間管道的連接和共用問(wèn)題，專(zhuān)業(yè)經(jīng)營(yíng)單位也不必因固定資產(chǎn)增加承擔(dān)額外的稅費(fèi)等問(wèn)題。

因此，政府與公眾之間的權(quán)利界分，不應(yīng)以物業(yè)小區(qū)規(guī)劃紅線為標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)以分戶(hù)計(jì)量裝置（包括分戶(hù)計(jì)量表）或者入戶(hù)端口為分割點(diǎn)，以外的部分屬于政府公共服務(wù)的供給范圍，入戶(hù)以?xún)?nèi)部分則屬于私人設(shè)施，理應(yīng)由用戶(hù)承擔(dān)其安裝和維護(hù)成本。

2. 政府與專(zhuān)業(yè)經(jīng)營(yíng)單位的關(guān)系厘正。公共服務(wù)具有天然的自然壟斷性，因此，無(wú)法完全交由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)供給，但若完全由政府提供，難免帶來(lái)行業(yè)上的壟斷或者低效率。由此，現(xiàn)代社會(huì)出現(xiàn)了一種新的經(jīng)營(yíng)模式，即通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)合同，允許民營(yíng)企業(yè)以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式提供商品的生產(chǎn)或服務(wù)的供給。政府通過(guò)公私合作轉(zhuǎn)包部分公共商品或者服務(wù)的生產(chǎn)與供應(yīng)，通過(guò)民營(yíng)資本的參與提高經(jīng)營(yíng)效率。然而，政府可以轉(zhuǎn)包或者授權(quán)民營(yíng)企業(yè)提供的僅限于可以市場(chǎng)化的商品或服務(wù)的生產(chǎn)與供應(yīng)部分，即具有可經(jīng)營(yíng)性、市場(chǎng)營(yíng)利性、對(duì)價(jià)關(guān)系的部分，由此，排除了專(zhuān)業(yè)經(jīng)營(yíng)設(shè)施本身的供給、管理、維護(hù)責(zé)任的轉(zhuǎn)包問(wèn)題。同時(shí)，政府作為公共服務(wù)的最終擔(dān)保者，對(duì)專(zhuān)業(yè)經(jīng)營(yíng)單位負(fù)有管理、指導(dǎo)、監(jiān)督責(zé)任，保障公共商品或服務(wù)供給的連續(xù)性。

通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)合同，政府與企業(yè)之間即存在授權(quán)委托關(guān)系，也存在管理與被管理的關(guān)系。在物業(yè)小區(qū)專(zhuān)業(yè)經(jīng)營(yíng)設(shè)施統(tǒng)一納入城市基礎(chǔ)公共設(shè)施并歸政府所有的前提下，特許經(jīng)營(yíng)單位無(wú)需負(fù)擔(dān)專(zhuān)業(yè)經(jīng)營(yíng)設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)成本，并可獲得特許經(jīng)營(yíng)期間的使用權(quán)，并支付相應(yīng)的使用費(fèi)。僅此而言，政府與專(zhuān)業(yè)經(jīng)營(yíng)單位之間類(lèi)似于經(jīng)營(yíng)設(shè)施設(shè)備的租賃關(guān)系，政府是專(zhuān)業(yè)經(jīng)營(yíng)設(shè)施管理和維護(hù)最終的責(zé)任承擔(dān)者。換言之，經(jīng)營(yíng)單位在承擔(dān)了管理與維護(hù)責(zé)任后，可以向政府追償。

3. 企業(yè)與公民之間的法律關(guān)系分析。專(zhuān)業(yè)經(jīng)營(yíng)單位通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)合同獲得部分公共事項(xiàng)的經(jīng)營(yíng)權(quán)，作為商品或者服務(wù)的直接提供者與具體用戶(hù)之間是平等主體之間的商品消費(fèi)或者服務(wù)提供關(guān)系，屬于非典型性合同。因該合同類(lèi)型以消費(fèi)或者移轉(zhuǎn)商品所有權(quán)為目的，實(shí)踐中，可類(lèi)推適用關(guān)于買(mǎi)賣(mài)合同的規(guī)定。與一般民事合同不同的是，公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)單位在公用事業(yè)公益性原則的基礎(chǔ)上，負(fù)有強(qiáng)制締約義務(wù)，并且需要受到政府的價(jià)格管制。

基于專(zhuān)業(yè)經(jīng)營(yíng)單位與具體用戶(hù)之間的供應(yīng)合同關(guān)系，根據(jù)合同相對(duì)性原則，專(zhuān)業(yè)經(jīng)營(yíng)單位對(duì)專(zhuān)業(yè)經(jīng)營(yíng)設(shè)施具有管理和維護(hù)的責(zé)任，這是其提供商品服務(wù)的物質(zhì)基礎(chǔ)和前提。因此，經(jīng)營(yíng)單位根據(jù)供應(yīng)合同應(yīng)向具體用戶(hù)負(fù)責(zé)，是用戶(hù)接受商品服務(wù)的直接責(zé)任人，政府則是最終的責(zé)任承擔(dān)者。

四、 結(jié)語(yǔ)

公用事業(yè)單位公司化改革過(guò)程中，政府經(jīng)與市場(chǎng)合作，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)合同轉(zhuǎn)移部分商品或者服務(wù)的直接供給途徑，從而減輕政府責(zé)任，提高政府服務(wù)社會(huì)的效率。但在公司化改革的過(guò)程中，政府對(duì)于公民的基本公共服務(wù)職能永遠(yuǎn)無(wú)法脫離。具有經(jīng)營(yíng)性的事務(wù)可通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)合同授權(quán)專(zhuān)業(yè)經(jīng)營(yíng)單位參與，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化。具有公益性的事務(wù)，如專(zhuān)業(yè)經(jīng)營(yíng)設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)的最終責(zé)任僅得由政府承擔(dān)。因此，在公共服務(wù)設(shè)施的供應(yīng)方面，政府公共服務(wù)應(yīng)到達(dá)具體用戶(hù)，而非以規(guī)劃紅線為界僅到達(dá)物業(yè)小區(qū)，物業(yè)小區(qū)專(zhuān)業(yè)經(jīng)營(yíng)設(shè)施也不應(yīng)與城市基礎(chǔ)設(shè)施分割管理，應(yīng)將其統(tǒng)一納入城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)由開(kāi)發(fā)商統(tǒng)一繳納，因而建設(shè)的專(zhuān)業(yè)經(jīng)營(yíng)設(shè)施形成國(guó)有資產(chǎn)，產(chǎn)權(quán)人為代表全民利益的政府。專(zhuān)業(yè)經(jīng)營(yíng)單位通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)合同獲得經(jīng)營(yíng)權(quán)，并接受政府的指導(dǎo)、管理和監(jiān)督，保障社會(huì)公共利益的最終實(shí)現(xiàn)。專(zhuān)業(yè)經(jīng)營(yíng)單位與具體用戶(hù)之間是平等主體之間基于商品或者服務(wù)供應(yīng)合同中的對(duì)價(jià)關(guān)系，具體用戶(hù)僅需承擔(dān)與其具體消費(fèi)數(shù)量相應(yīng)的價(jià)金。根據(jù)以上的邏輯分析，在各方主體之間邏輯關(guān)系厘正的基礎(chǔ)上，各方的權(quán)責(zé)自然明晰?？偠灾?，公共服務(wù)設(shè)施的界分應(yīng)根據(jù)公民的生活需求，即公民社會(huì)權(quán)的實(shí)現(xiàn)為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行區(qū)分，不能在公司化改革的過(guò)程中，混淆了政府、專(zhuān)業(yè)經(jīng)營(yíng)單位、公民三者之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。無(wú)論是物業(yè)小區(qū)外還是物業(yè)小區(qū)內(nèi)，居民普遍需求的公共設(shè)施設(shè)備的供給與維護(hù)屬于政府公共服務(wù)的范疇。

國(guó)家六部委聯(lián)合頒布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》已于2015年6月正式實(shí)施，我國(guó)新一輪公用事業(yè)改革立法的熱潮即將來(lái)臨。建議國(guó)家統(tǒng)一立法，將物業(yè)小區(qū)專(zhuān)業(yè)經(jīng)營(yíng)設(shè)施納入城市基礎(chǔ)設(shè)施，建立“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌收費(fèi)、統(tǒng)一管理”的公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)、管理體系。

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作者簡(jiǎn)介：劉競(jìng)元（1983-），女，漢族，河南省永城市人，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所博士后，華東政法大學(xué)法學(xué)博士，華東政法大學(xué)法律學(xué)院助理研究員、碩士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)槊裆谭ā?/p>

收稿日期：2016-08-22。