摘要：當(dāng)下民生建設(shè)面臨著較為嚴(yán)峻的“最后一公里”問(wèn)題，地方既得利益群體的過(guò)度分利行為是其重要原因之一。積極推進(jìn)國(guó)家治理與基層治理的現(xiàn)代化，建立完善的宏觀制度結(jié)構(gòu)環(huán)境和微觀操作機(jī)制，可能有效抑制地方既得利益群體，提高民生投入的精度和效度，確保按期全面建成小康社會(huì)。

關(guān)鍵詞：民生建設(shè)；“最后一公里”問(wèn)題；地方既得利益群體；國(guó)家治理；基層治理

中圖分類號(hào)：D616 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：

一、民生建設(shè)“最后一公里”問(wèn)題

自黨的“十八大”以來(lái)，我國(guó)新一屆黨和政府領(lǐng)導(dǎo)在充分肯定改革開(kāi)放取得巨大成就，并強(qiáng)調(diào)繼續(xù)以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)中高速持續(xù)增長(zhǎng)的同時(shí)，針對(duì)改革開(kāi)放過(guò)程中貧富差距日益拉大、社會(huì)矛盾日益尖銳和群體事件日益增多的情況，在以往免除農(nóng)業(yè)稅、實(shí)施新農(nóng)合等措施的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)了民生社會(huì)事業(yè)建設(shè)。在短短的三年里，我國(guó)城鄉(xiāng)群眾的基本衣食住行、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、勞動(dòng)就業(yè)、食品安全、司法不公以及水土污染等問(wèn)題就得到了進(jìn)一步明顯改善，社會(huì)矛盾明顯緩和，群體事件大幅減少，為2020年全面建成小康社會(huì)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。[1]

但不可否認(rèn)的是，在“十八大”以后，黨和政府關(guān)于民生建設(shè)的制度、政策和措施，在“走好第一步”、“克服中梗阻”之后，仍面較嚴(yán)峻的“最后一公里”問(wèn)題。例如，在新農(nóng)合和大病醫(yī)療保險(xiǎn)制度實(shí)踐過(guò)程中，一些基層醫(yī)療行業(yè)和干部套取經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，小病大治、過(guò)度醫(yī)療等現(xiàn)象比較普遍并使緩解農(nóng)民醫(yī)療負(fù)擔(dān)沒(méi)有完全達(dá)到預(yù)期效果；[2]鄉(xiāng)村學(xué)生免費(fèi)營(yíng)養(yǎng)餐不時(shí)暴出質(zhì)量和衛(wèi)生問(wèn)題，甚至變成了“瘦身餐”；[3]經(jīng)適房被不符合資格者購(gòu)買轉(zhuǎn)手入市、保障房和公租房長(zhǎng)期空置、“開(kāi)著私車領(lǐng)低?！薄ｍ?xiàng)扶貧救濟(jì)款被鄉(xiāng)村干部克扣截留等新聞也常見(jiàn)諸報(bào)端；[4]甚至一些地方又因民生資金項(xiàng)目分配不公而出現(xiàn)上訪和群眾聚集事件。[5]當(dāng)然，民生建設(shè)“最后一公理”問(wèn)題的表現(xiàn)還有很多，但歸結(jié)起來(lái)主要是民生投入的準(zhǔn)度和效度還需要提高。

雖然我們不能因?yàn)橹T如此類的“最后一公里”問(wèn)題而否定民生建設(shè)總體成就，但各種民生投入的準(zhǔn)度和效度較低，在群眾心目中造成了一些負(fù)面的印象，例如在一些地方的群體中，存在諸如“雷聲大、雨點(diǎn)小”、“雨過(guò)地皮濕”，甚至“頭上晴空萬(wàn)里，腳下一地雞毛”等等說(shuō)法，降低了群眾的獲得感，遮蔽了民生建設(shè)所取得的成就，降低主流意識(shí)形態(tài)話語(yǔ)的吸引力，甚至還可能影響到群眾的參與積極性，進(jìn)而影響到各類民生建設(shè)基金的可持續(xù)性。特別是當(dāng)群眾意識(shí)到政府民生資金實(shí)際上是取之于民卻不能有效地、公正地用之于民，自籌資金部分不斷上漲時(shí)，就可能逐漸失去對(duì)民生投入的積極性，使政府更難籌集各項(xiàng)民生資金，進(jìn)而加大醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)等基金的支出壓力和缺口。

二、民生建設(shè)“最后一公里”問(wèn)題的原因

民生建設(shè)“最后一公里”問(wèn)題的原因是復(fù)雜而多重的。廣大基層政府官員和一線干部為民生社會(huì)事業(yè)建設(shè)做出了巨大的貢獻(xiàn)，但少數(shù)基層政府官員干部存在的能力、作風(fēng)或觀念問(wèn)題，是民生建設(shè)“最后一公里”問(wèn)題的原因之一。部分基層政府官員干部的能力局限，導(dǎo)致不能有力推行各種惠民政策。一些基層政府官員干部官僚主義作風(fēng)濃厚、工作方式比較消極，不主動(dòng)深入社區(qū)、不借助群眾路線，導(dǎo)致不能準(zhǔn)確識(shí)別各類民生服務(wù)對(duì)象。少數(shù)基層政府官員干部由于沒(méi)有認(rèn)識(shí)到民生建設(shè)的重要性，或出于緩解財(cái)政壓力，而把某些民生資金挪為他用，用來(lái)發(fā)放工資或經(jīng)濟(jì)發(fā)展投入；或僅僅是出于緩解矛盾和維持穩(wěn)定需要，才對(duì)困難群眾施以臨時(shí)救助；或出于政績(jī)需要而做一些錦上添花的面子工程等，把惠民措施當(dāng)成博取一時(shí)名聲的手段；或把惠民資金項(xiàng)目視為對(duì)群眾的恩賜，隨意自由裁量，等等。

民生建設(shè)“最后一公里”問(wèn)題更重要的原因還在于，少數(shù)地方基層官員和一線干部直接間接以權(quán)謀私，出現(xiàn)了民生過(guò)程中的“蚊蠅腐敗”，特別是與一些企事業(yè)相互勾結(jié)形成既得利益群體，在各種民生項(xiàng)目建設(shè)中巧妙分利、蠶食惠民資金或公共產(chǎn)品和服務(wù)。在改革開(kāi)放過(guò)程中，少數(shù)政府干部直接間接介入市場(chǎng)，甚至與不法商人相勾結(jié)，逐漸掌握特定地方空間中的政治與經(jīng)濟(jì)資源。[6]這些既得利益群體在企業(yè)改制、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)等過(guò)程中侵蝕群眾合法權(quán)益，有意無(wú)意堵塞群眾體制內(nèi)合法維權(quán)渠道，激起了不少利益矛盾沖突甚至群體事件。“十八大”后，在反腐高壓下，這種情況有好轉(zhuǎn)但并未得到根本扭轉(zhuǎn)，而隨著黨和政府日益關(guān)注民生和加大民生建設(shè)的財(cái)政支出，這種既得利益群體甚至又日益把民生建設(shè)資金項(xiàng)目作為分利和蠶食目標(biāo)。每當(dāng)人們?cè)噲D建立和創(chuàng)新各種可操作性的具體制度、機(jī)制以落實(shí)各項(xiàng)惠民政策時(shí)，這種既得利益群體總會(huì)有意無(wú)意地拖延、阻撓甚至破壞，造成了所謂的制度“路徑依賴”現(xiàn)象。例如，在基層民主自治試驗(yàn)中，在政府探索建立向社會(huì)購(gòu)買服務(wù)機(jī)制中，這種既得利益群體都是比傳統(tǒng)家族勢(shì)力更值得注意的干擾性因素，正是他們違反了村民自治而使村民自治遭受挫折，正是他們違反項(xiàng)目招標(biāo)相關(guān)法律法規(guī)而使各種惠民政策大打折扣；又如，當(dāng)這種既得利益群體在保障房公租房項(xiàng)目上無(wú)利可圖時(shí)，他們有時(shí)寧愿讓其空置也不主動(dòng)建立各種機(jī)制來(lái)確保群眾盡早入住。從某種程度上說(shuō)，這種既得利益群體的過(guò)度分利行為，是民生建設(shè)“最后一公里”問(wèn)題的最值得重視的直接原因。

當(dāng)然，民生建設(shè)“最后一公里”問(wèn)題還存在更加深層而間接的原因。例如，之所以少數(shù)基層政府官員能力不足，官僚主義作風(fēng)和消極工作方式盛行，在觀念上認(rèn)識(shí)不到民生建設(shè)的重要性，除社會(huì)快速變遷轉(zhuǎn)型、傳統(tǒng)官僚文化遺留等外，也與我國(guó)政府官員、干部的選任、培訓(xùn)、考核、監(jiān)督機(jī)制不健全有關(guān)。而地方社會(huì)中既得利益群體之所以存在和影響民生投入的精度和效度，原因之一在于我國(guó)一直還沒(méi)有真正建立政府、市場(chǎng)、社會(huì)相對(duì)分立又多元共存、相互制約又相互補(bǔ)充的國(guó)家宏觀制度結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致國(guó)家與社會(huì)、政府與市場(chǎng)關(guān)系不清，使少數(shù)基層政府官員干部有機(jī)會(huì)權(quán)力尋租、官商勾結(jié)；原因之二在于基層社會(huì)還沒(méi)有形成一種多元復(fù)合治理結(jié)構(gòu)，民生建設(shè)過(guò)程中基層政府、市場(chǎng)（企業(yè)）、社會(huì)組織和民眾等主體之間還沒(méi)有形成共同參與、良性互動(dòng)、相互制約的微觀可操作機(jī)制。從治理的角度看，國(guó)家治理與基層治理水平不高，是民生建設(shè)“最后一公里”的深層原因。只有國(guó)家治理與基層治理、頂層制度設(shè)計(jì)與地方機(jī)制創(chuàng)新雙管齊下，才能有效緩解民生建設(shè)“最后一公里”問(wèn)題，特別是抑制地方既得利益群體過(guò)度分利行為。

三、民生建設(shè)“最后一公里”問(wèn)題的國(guó)家治理

與統(tǒng)治、管理等概念不同，現(xiàn)代治理概念更強(qiáng)調(diào)國(guó)家與社會(huì)、政府與群眾之間的平等互動(dòng)和互惠共生。治理可以分為全球治理、國(guó)家治理、地方治理和基層治理等不同層次，以及政府治理、企業(yè)治理和社區(qū)治理等不同類型。國(guó)家治理是指國(guó)家層次上的治理，核心是政府、社會(huì)與市場(chǎng)之間形成多元互補(bǔ)的制度結(jié)構(gòu)框架，以實(shí)現(xiàn)在充分發(fā)揮政府（包括政黨和國(guó)家行政機(jī)構(gòu)）、市場(chǎng)與社會(huì)各自積極功能的同時(shí)，避免各自的失靈，特別是防止政府理性的過(guò)度擴(kuò)張、公權(quán)力的尋租和濫用、市場(chǎng)過(guò)度壟斷和資本過(guò)度逐利、經(jīng)濟(jì)過(guò)度波動(dòng)、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)過(guò)度封閉與排斥，從而實(shí)現(xiàn)公平與效率兼顧，特別是機(jī)會(huì)與資源分配的公正。[7]國(guó)家治理的現(xiàn)代化主要包括如下三個(gè)方面。

一是形成新型的政府與市場(chǎng)關(guān)系。我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)主義的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)實(shí)踐表明，計(jì)劃理性并非應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)的最佳選擇，相反會(huì)導(dǎo)致政企不分。在政企不分的背后，則是政府官僚掌握資源配置權(quán)力，人們無(wú)論是通過(guò)生產(chǎn)勞動(dòng)或經(jīng)營(yíng)活動(dòng)來(lái)獲取資源，首先都必須經(jīng)過(guò)政府官僚，政府官僚把政治忠誠(chéng)與否作為機(jī)會(huì)與資源分配的重要標(biāo)準(zhǔn)，日益使官與民、干與群之間形成“恩主庇護(hù)”和人身依附關(guān)系，整個(gè)國(guó)家潛藏著各種層次的腐敗風(fēng)險(xiǎn)，只是由于革命意識(shí)形態(tài)延遲退場(chǎng)才沒(méi)有大規(guī)模的暴發(fā)。在改革開(kāi)放的過(guò)程中，我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)換經(jīng)歷了一個(gè)艱難的過(guò)程，至今仍未完全到位；在總體上確立了以稅收、貨幣、利息等杠桿間接調(diào)控市場(chǎng)。但是，我國(guó)并沒(méi)有出現(xiàn)市場(chǎng)轉(zhuǎn)型理論最初所預(yù)測(cè)的情況，市場(chǎng)精英資源配置的權(quán)力并沒(méi)有明顯的增加，相反再分配精英在一定程度上出現(xiàn)了“再生產(chǎn)”，市場(chǎng)還沒(méi)有真正起到資源配置的絕對(duì)主導(dǎo)作用。[8]對(duì)于國(guó)有企業(yè)，各級(jí)黨委通過(guò)組織人事來(lái)控制企業(yè)；對(duì)于能源資源性企業(yè)，政府通過(guò)所有權(quán)來(lái)加以控制；對(duì)于各種地方市場(chǎng)，地方政府制定各種準(zhǔn)入原則加以控制；政府各職能部門還對(duì)企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量、環(huán)境衛(wèi)生、勞動(dòng)安全、廢物排放等進(jìn)行認(rèn)證和直接監(jiān)管。如此等等，都使政府及其官員可對(duì)企業(yè)實(shí)施較大的權(quán)力影響。在這種情況下，政府與市場(chǎng)關(guān)系很難真正切割，而極有可能出現(xiàn)利益輸送、徇私枉法和貪污腐敗。因此，如果要進(jìn)一步促進(jìn)政府與市場(chǎng)的恰當(dāng)分離，就必須進(jìn)一步調(diào)整所有制結(jié)構(gòu)、明晰資源能源產(chǎn)權(quán)，以及簡(jiǎn)政放權(quán)；同時(shí)，積極培育行業(yè)協(xié)會(huì)和社會(huì)專業(yè)組織來(lái)對(duì)企業(yè)和市場(chǎng)進(jìn)行第三方治理，使市場(chǎng)日益自組織化；更重要的是，要更多地借助司法來(lái)進(jìn)行市場(chǎng)治理，在消除行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)組織行政化的同時(shí)，以明確系統(tǒng)的法律體系來(lái)規(guī)范企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)和社會(huì)組織。

二是形成新型的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系。在中國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)，國(guó)家權(quán)力介入鄉(xiāng)土社會(huì)的程度較淺，鄉(xiāng)土社會(huì)是由一個(gè)個(gè)小規(guī)模的、相對(duì)封閉的同質(zhì)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成的，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部成員之間存在一定程度的守望相助，對(duì)外部成員則具有較強(qiáng)封閉性，對(duì)身陷困境的陌生人的施舍主要是基于個(gè)人同情而具有偶然性。傳統(tǒng)社會(huì)也并不存在力量強(qiáng)大的“私力救濟(jì)”民間組織，加之歷代封建王朝即使重視民生也大多不過(guò)是“休養(yǎng)生息”，因此每當(dāng)發(fā)生大的災(zāi)荒和戰(zhàn)爭(zhēng)，必然民不聊生。更重要的是，民國(guó)時(shí)期“送法下鄉(xiāng)”破壞鄉(xiāng)村禮治秩序后而又沒(méi)有真正建立法治秩序，導(dǎo)致鄉(xiāng)村豪強(qiáng)劣紳勢(shì)力橫行。在新中國(guó)成立后，日益出現(xiàn)了“強(qiáng)國(guó)家弱社會(huì)”格局，國(guó)家直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)和介入社會(huì)，瓦解了傳統(tǒng)家族和各種會(huì)道門組織，同時(shí)也阻礙了現(xiàn)代非政府社會(huì)組織的發(fā)育，破壞了基層社會(huì)正常的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和自治秩序，同時(shí)也極大地增加了政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致低水平的平均主義民生狀態(tài)。而西方一些國(guó)家長(zhǎng)期奉行“弱國(guó)家強(qiáng)社會(huì)”模式，民間慈善精神和社會(huì)組織相對(duì)發(fā)達(dá)，但地方政府和企業(yè)組織也常常把各種民生項(xiàng)目的目標(biāo)偷梁換柱，并容易產(chǎn)生治理的片段化。理想的狀態(tài)應(yīng)是“強(qiáng)國(guó)家強(qiáng)社會(huì)”格局，即國(guó)家與社會(huì)在法治的前提下取長(zhǎng)補(bǔ)短，共生共榮；社會(huì)組織充分發(fā)展，社會(huì)自治高度發(fā)達(dá)，社會(huì)監(jiān)督力量強(qiáng)大，但行為不得違背相關(guān)法律；國(guó)家的作用主要體現(xiàn)在主流意識(shí)形態(tài)、司法和公共治安力量滲入到社會(huì)的每個(gè)角落，但政府也不得違背相關(guān)法律，否則將面臨行政訴訟和相關(guān)懲罰。[9]

三是政治系統(tǒng)內(nèi)部結(jié)構(gòu)-功能合理分化與有機(jī)整合。在盛行君權(quán)神授的封建社會(huì)中，君王擁有最高的世俗權(quán)力，是最高的發(fā)號(hào)者和司令者，更是最高的行政首腦，整個(gè)政治系統(tǒng)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)-功能的分化。在現(xiàn)代化過(guò)程中，政治系統(tǒng)內(nèi)部結(jié)構(gòu)與功能相對(duì)分化，首先是立法與司法相對(duì)獨(dú)立于行政系統(tǒng)，然后是現(xiàn)代行政科層（官僚）體系逐漸形成，并逐漸實(shí)現(xiàn)了政務(wù)性與事務(wù)性公務(wù)員分設(shè)，使政治與行政功能相對(duì)分離，提高了政策的穩(wěn)定性和行政的效率。[10]而在狹義的政府內(nèi)部也在進(jìn)一步分化，行政決策、執(zhí)行與監(jiān)督日益分設(shè)，政府上下層級(jí)之間權(quán)責(zé)劃分也應(yīng)日益明確。而在政府為群眾提供服務(wù)的窗口界面上，大部制、一站式服務(wù)以及同一窗口受理和解決問(wèn)題又成了新的趨勢(shì)。

通過(guò)國(guó)家治理現(xiàn)代化促進(jìn)國(guó)家、市場(chǎng)與社會(huì)多元共存、相互制約又相互補(bǔ)充，理順立法、行政和司法之間的關(guān)系，促進(jìn)行政橫向、縱向權(quán)責(zé)科學(xué)分工協(xié)作，可使政府、市場(chǎng)與社會(huì)組織在民生建設(shè)中均發(fā)揮重要作用，同時(shí)又可抑制以封閉性強(qiáng)關(guān)系為基礎(chǔ)的既得利益群體的過(guò)度分利行為，確?；鶎诱賳T與干部的廉潔性、公正性和主動(dòng)性，緩解官僚主義作風(fēng)，提高行政效率，并為民生訴求提供多種選擇渠道，從而為緩解民生建設(shè)“最后一公里”問(wèn)題提供有力的宏觀制度結(jié)構(gòu)保障?？傊?，國(guó)家治理現(xiàn)代化的宗旨就是要加強(qiáng)國(guó)家制度建設(shè)，充分調(diào)動(dòng)和運(yùn)用法治的力量、市場(chǎng)的力量、社會(huì)的力量、人民的力量，實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)事務(wù)治理的制度化、規(guī)范化、程序化、民主化。[11]

四、民生建設(shè)“最后一公里”問(wèn)題的基層治理

如果說(shuō)國(guó)家治理現(xiàn)代化解決的是國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)，政府、企業(yè)和社會(huì)組織，部、商人與民眾之間的角色分工和功能邊界問(wèn)題，那么基層治理現(xiàn)代化則是要建立微觀的、可操作的互動(dòng)機(jī)制，以最終實(shí)現(xiàn)民生投入的準(zhǔn)度和效度的提高?；鶎又卫碇饕侵冈卩l(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦（鄉(xiāng)域和街域）范圍內(nèi)的治理，實(shí)際上是一種以基層政府為主導(dǎo)，政黨因素、國(guó)家因素、基層政府因素、地方群眾及其社會(huì)組織、各種非營(yíng)利性社會(huì)企事業(yè)組織，以及營(yíng)利性企業(yè)等多元主體相互作用的過(guò)程?；鶎又卫憩F(xiàn)代化的發(fā)展趨勢(shì)是多元復(fù)合的良治，其要求基層政府放棄控制者、管理者的身份，[12]主動(dòng)與其他多元主體一起協(xié)商合作，把國(guó)家的宏大敘事、戰(zhàn)略要求與社會(huì)成員微觀需要和價(jià)值追求有機(jī)結(jié)合起來(lái)，并體現(xiàn)在各種基層公共事務(wù)決策與管理之中。[13]基層多元復(fù)合治理改變了公共權(quán)力的傳統(tǒng)形態(tài)、組織結(jié)構(gòu)和行使方式，政府盡管起主導(dǎo)作用卻與其他主體平等相處，基層權(quán)力組織更加扁平化和項(xiàng)目制化，并通過(guò)協(xié)商合作的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力。多元復(fù)合治理由于發(fā)揮了各種主體的作用，促進(jìn)了主體之間的相互支持和監(jiān)督制約，從而有效地限制既得利益群體對(duì)各項(xiàng)民生投入的侵蝕，也能有效地防止基層社會(huì)邊緣力量的崛起和社會(huì)的叢林化。[14]

具體說(shuō)來(lái)，通過(guò)多元復(fù)合治理可以建立起教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老、扶貧救濟(jì)、就業(yè)和勞動(dòng)安全、環(huán)境污染防治等等民生建設(shè)領(lǐng)域的具體操作機(jī)制，來(lái)提高民生投入的準(zhǔn)度和效度。例如，在底線民生建設(shè)方面，涉及對(duì)低保對(duì)象、貧困家庭、失業(yè)救濟(jì)對(duì)象等的鑒別和認(rèn)定；在一些地方，目前這個(gè)過(guò)程并沒(méi)有充分借助民眾、社區(qū)和社會(huì)組織以及對(duì)各種專業(yè)組織的力量，而是采取高度行政化的方式，如對(duì)貧困家庭學(xué)生的確定，很多地方都是由基層政府相關(guān)部門通過(guò)學(xué)校向?qū)W生發(fā)出通知，由學(xué)生和家長(zhǎng)自己主動(dòng)提出申請(qǐng)，然后經(jīng)由村委或居委蓋章確認(rèn)，再由政府部門審查并確定受惠對(duì)象，很多村委或居委并沒(méi)有真正調(diào)查申請(qǐng)者家庭是否貧困，往往是來(lái)者不拒，礙于情面或反正不花自己的錢而樂(lè)得“成人之美”，沒(méi)有政府干部或?qū)ｉT組織采取某種技術(shù)手段來(lái)調(diào)查申請(qǐng)者家庭是否真的如此貧困，結(jié)果導(dǎo)致對(duì)受惠對(duì)象的選擇存在一定程度的失準(zhǔn)；而有地方出于確定對(duì)象上的困難，干脆搞普惠制，大大降低了民生投入的效果。更有甚者，一些地方受惠名單的確定是暗箱操作，民眾根本沒(méi)有參與其中。又如，一些基層政府在向市場(chǎng)購(gòu)買公共服務(wù)時(shí)，對(duì)于企業(yè)的選擇并沒(méi)有遵循嚴(yán)格的公開(kāi)招標(biāo)程序。一些企業(yè)與基層政府無(wú)視民眾關(guān)于控制環(huán)境污染的訴求，只要污染企業(yè)向政府部門輸送了利益，政府部門就對(duì)排污企業(yè)聽(tīng)之任之。一些公共產(chǎn)品比如道路路線的選擇，公共衛(wèi)生娛樂(lè)設(shè)施的選點(diǎn)，以及存在重大污染可能的企業(yè)的選點(diǎn)，并沒(méi)有經(jīng)過(guò)民主的討論。所以，基層政府在民生建設(shè)中存在較大的自由裁量權(quán)，造成了民生資金項(xiàng)目分配的不公。為此，必須推進(jìn)基層多元復(fù)合治理來(lái)解決這些問(wèn)題。比如，基層政府公開(kāi)惠民政策信息和各種民生投入，積極發(fā)展和利用基層群眾組織，把各項(xiàng)民生工作進(jìn)行統(tǒng)籌安排，每年利用數(shù)天時(shí)間，把基層政府干部、社區(qū)干部、社區(qū)成員甚至相關(guān)社會(huì)工作組織等聚集在一起，采取自己提名、他人提名的方式形成救助和幫扶者的名單，然后集中進(jìn)行協(xié)商、審議決定，最后進(jìn)行公示并最終確認(rèn)受惠者名單。總之，通過(guò)多元復(fù)合治理現(xiàn)代化，培育各種社會(huì)組織的發(fā)展，充分引入競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)力量，搭建多元主體定時(shí)參加的常設(shè)議事平臺(tái)，每年進(jìn)行數(shù)次的集中協(xié)商，對(duì)相關(guān)公共產(chǎn)品服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)、審查、評(píng)議等等，可以有效地防止暗箱操作和既得利益群體的分利行為，提高民生投入的準(zhǔn)度和效率。

五、黨是推進(jìn)國(guó)家治理與基層治理現(xiàn)代化的根本動(dòng)力

我國(guó)一些學(xué)者在新自由主義全球盛行所激起的新左思潮及其重回“車間政治”、復(fù)興“抗?fàn)幷巍钡雀拍畹挠绊懴拢J(rèn)為在既得利益群體已經(jīng)比較強(qiáng)大的情況下，只有引導(dǎo)基層群眾進(jìn)行集體行動(dòng)，形成抗?fàn)幷?，才有可能打破牢固的“政?jīng)一體”，并倒逼惠民政策真正落地和深化各項(xiàng)制度體制改革。[15]的確，集體抗?fàn)幋_是群眾維權(quán)的重要方式，也能起到倒逼改革的效果，但畢竟是一種體制外渠道，存在諸多的風(fēng)險(xiǎn)和不可控因素。

那么，推進(jìn)國(guó)家治理和基層治理現(xiàn)代化的根本動(dòng)力來(lái)自何處？如何才能真正形成多元主體共存并平等協(xié)商的格局？答案在于中國(guó)共產(chǎn)黨的推動(dòng)。中國(guó)共產(chǎn)黨是我國(guó)的執(zhí)政黨，其執(zhí)政地位具有堅(jiān)實(shí)的歷史合法性基礎(chǔ)，這是歷史虛無(wú)主義無(wú)法否認(rèn)的，但是執(zhí)政黨的合法性不能永遠(yuǎn)建立在歷史功績(jī)之上，而是必須及時(shí)進(jìn)行轉(zhuǎn)換，黨應(yīng)把合法性基礎(chǔ)主要建立在現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)的基礎(chǔ)上。在西方兩黨競(jìng)選而輪流執(zhí)政的國(guó)家，一黨上臺(tái)通常是因?yàn)榍皥?zhí)政黨政績(jī)低下而失去了合法性，而自己的競(jìng)選主張與策略獲得了選民大多數(shù)的認(rèn)同，從而獲得了形式上的執(zhí)政合法性；但上臺(tái)之后，執(zhí)政黨就必須及時(shí)把自己的主張轉(zhuǎn)化為政策，以政績(jī)來(lái)獲取合法性并以期繼續(xù)執(zhí)政。在一黨執(zhí)政的國(guó)家中，執(zhí)政黨往往具有歷史合法性，常常具有帶領(lǐng)國(guó)家擺脫被侵略、被殖民地位而實(shí)現(xiàn)民族獨(dú)立的歷史功勛。但是，如果執(zhí)政之后只強(qiáng)調(diào)歷史合法性，官員享樂(lè)奢靡或貪污腐化，或經(jīng)濟(jì)停滯不前，或社會(huì)分化過(guò)于嚴(yán)重，那么都會(huì)導(dǎo)致其現(xiàn)實(shí)合法性的下降。還有，如果政策主張很好，卻總是缺少執(zhí)行力或者在執(zhí)行中走樣，就會(huì)給群眾留下言行不一的印象并失去信任，進(jìn)而使現(xiàn)實(shí)合法性受到極大的侵蝕?？傊柟虉?zhí)政合法性基礎(chǔ)是中國(guó)共產(chǎn)黨的內(nèi)在需要，正是這種內(nèi)在需要促使黨自覺(jué)大力推進(jìn)國(guó)家治理與基層治理現(xiàn)代化，從而促進(jìn)民生建設(shè)的制度化、法治化，真正提高民生投入的精度與效度。

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作者簡(jiǎn)介：姚偉（1973-），男，博士，西南科技大學(xué)教授，研究方向?yàn)檎紊鐣?huì)學(xué)。

（責(zé)任編輯：李直）

基金項(xiàng)目：西南科技大學(xué)基層治理研究團(tuán)隊(duì)項(xiàng)目（編號(hào)：13xt003）。