張成龍 洪平

摘要：回顧建國以來地方政府權(quán)力運行模式的演變對社會治理的作用可以發(fā)現(xiàn)，地方政府權(quán)力運行模式對社會治理產(chǎn)生深刻影響。地方政府推行權(quán)力清單，是政府權(quán)力運行模式轉(zhuǎn)變的一個縮影。以推行和優(yōu)化權(quán)責清單制度為抓手，轉(zhuǎn)變政府職能，改善政府流程，提升社會治理能力，促進中國社會行穩(wěn)致遠。

關(guān)鍵詞：權(quán)力運行模式；社會治理；權(quán)力清單；政府流程；政府職能

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：

黨的十八屆五中全會指出，“加強和創(chuàng)新社會治理，推進社會治理精細化，構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局?！?/p>

社會治理是指特定的治理主體對于社會實施的管理。從動態(tài)的意義上來說，社會治理就是治理社會。[1]社會治理的關(guān)鍵在“治”。那么由誰來治？在“黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”基礎(chǔ)上，黨的十八屆三中全會首次提出“創(chuàng)新社會治理體制”，把“社會管理”上升到“社會治理”戰(zhàn)略層面上。“社會治理體制”的精髓是“一核多元”的共治社會治理體系，是由黨委政府主導的，或者說由黨委政府牽頭的一種分級負責、多方共治的社會治理機制。同時，社會治理的根本在“理”?！袄怼?，就是理清政府與社會的關(guān)系，使地方政府權(quán)力運行不越位、不錯位、不缺位。因此，地方政府權(quán)力運行的模式是社會治理中的一個關(guān)鍵點。

政府權(quán)力運行模式，或稱政府權(quán)力運行機制，是指為了達成某種預(yù)期目標的實現(xiàn)、有意識地影響他人的特定方式，權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部各個組成部分之間依據(jù)有關(guān)法律制度而形成的一種較穩(wěn)定有效的相互作用的過程和方式。[2]而研究地方政府權(quán)力運行模式離不開其生長的時代土壤。政府與社會的關(guān)系，從某種程度上說，是一個時代的縮影，政府與社會關(guān)系的變化反應(yīng)了時代的變遷，并且政府權(quán)力運行的模式也會反映到社會治理層面上。因此為了考察不同歷史時期的地方政府權(quán)力運行模式究竟對社會治理產(chǎn)生何種影響，這就需要引入“政府-社會”關(guān)系理論進行探討。

一、政府與社會關(guān)系視域下的地方政府權(quán)力運行模式

一般認為，在政府與社會的關(guān)系上有四種模式：弱政府與弱社會、弱政府與強社會、強政府與弱社會，以及強政府與強社會。從1949年新中國成立以來，政府與社會關(guān)系演變趨勢主要表現(xiàn)為，由“強政府-弱社會”逐步向“強政府-強社會”轉(zhuǎn)變。具體來說，以1978年底黨的十一屆三中全會召開為界，政府與社會關(guān)系的變化分成兩個階段：

建國以來到改革開放前，政府與社會的關(guān)系主要特征為“強政府-弱社會”。由于這一時期面臨鞏固政權(quán)、發(fā)展經(jīng)濟和維護社會穩(wěn)定的任務(wù)，又因當時政府受到蘇聯(lián)集權(quán)模式的影響、社會整合的要求和對社會主義的誤解等緣故，再加上傳統(tǒng)文化的因素，仿效蘇聯(lián)、向“老大哥”學習，中央政府歷史地選擇了高度集中的權(quán)力運行模式。而地方政府是中央政府在地方的代表，所以地方政府采取一元化的社會管理模式對社會進行統(tǒng)一領(lǐng)導、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一管理便順理成章。社會從屬于國家，公民依附于政府，地方政府直接管理社會生活的每個方面，公民權(quán)、民主法治、獨立和自由的缺乏的另一面即是所謂“全能政府”的確立。[3]“全能政府”主導下任意掌控的社會，就是我們所熟知的“總體性社會”。在“總體性社會”中，政社不分，缺乏必要約束的政府權(quán)力滲透到社會的各個領(lǐng)域，政府包攬了一切社會事務(wù)。政府是社會管理的主體，社會僅僅是政府管理的對象和客體。這種高度集中的“指令型”政府權(quán)力運行模式，雖然在計劃體制下能夠集中力量辦大事，但是自身也有缺陷：在行政管理活動中政府權(quán)力運作范圍沒有明確，并且經(jīng)濟活動范圍與私人活動范圍模糊?！皬捏w制上講，政府既是管理者又充當企業(yè)家的角色。在觀念上，認為當官是對人民進行管理，再加上自身的科層制，官員按部就班養(yǎng)成習慣，缺乏生氣和創(chuàng)造性。”[4]

1978年以后，政府與社會的關(guān)系逐步向“強政府-強社會”演變。演變的實質(zhì)是政府權(quán)力開始向經(jīng)濟領(lǐng)域和社會領(lǐng)域轉(zhuǎn)移，然而這是一個緩慢的漸進過程。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立和各類社會組織的成長壯大，社會自主性有所提高。不斷發(fā)展壯大的社會力量要求打破傳統(tǒng)的由政府主導的一元化管理模式，并積極尋求與地方政府形成一種適度平衡的互動關(guān)系。在這種背景下，計劃體制時代留下的畸形的政府與社會關(guān)系亟待“復(fù)位”，這種“復(fù)位”需要通過政府自身改革來“醫(yī)治”，因此調(diào)整原有的政府權(quán)力運行模式成為時代需要。20世紀80年代，基于對傳統(tǒng)集權(quán)體制弊端的反思和為了理順政府間的權(quán)力，中央權(quán)力開始向地方轉(zhuǎn)移。政府對自身進行的改革主要圍繞“集權(quán)與放權(quán)”展開，“放權(quán)”被視為改革的方向。放權(quán)強化了地方政府權(quán)力的自主程度，地方政府權(quán)力結(jié)構(gòu)出現(xiàn)調(diào)整和變化，使得地方政府行政能力提高。[5]地方政府權(quán)力不斷向社會領(lǐng)域轉(zhuǎn)移，有序地給予社會以一定的自主權(quán)，公眾與社會日漸參與到管理社會事務(wù)中來，社會管理模式逐漸發(fā)生轉(zhuǎn)變。但是這一時期地方政府為了追求經(jīng)濟發(fā)展高速度，同時也是為了確保社會穩(wěn)定，對社會依然進行較為嚴格的控制。政府在處理社會事務(wù)時，仍沿用舊有的思維方式，管得過寬、過細，成為其管理工作中的“慣習”。政府在許多領(lǐng)域依然承擔著決策者、生產(chǎn)者、監(jiān)控者等多種角色，制約了政府行政權(quán)力的運行由管制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)化的進程。[6]

20世紀90年代以后，在產(chǎn)權(quán)的多元化、經(jīng)濟運作市場化為基本內(nèi)容的經(jīng)濟體制改革和建立現(xiàn)代企業(yè)制度為國有企業(yè)改革的方向以及發(fā)展非公有制經(jīng)濟的背景下，一個具有相對自主性的社會逐漸形成。與此同時，地方政府通過以“小政府-大社會”為目標的職能轉(zhuǎn)變，精簡機構(gòu)成為這一時期政府機構(gòu)改革的主要內(nèi)容，強調(diào)政府的精干高效。社會主義市場經(jīng)濟、民主法治迅速發(fā)展，為社會組織的發(fā)展提供廣闊的空間，社會組織建設(shè)呈加速態(tài)勢，社會結(jié)構(gòu)從總體性社會向多元化社會加速轉(zhuǎn)變。進入21世紀，隨著改革開放推向深入，地方政府逐漸重視社會公共服務(wù)職能發(fā)揮，法治政府建設(shè)成果逐漸呈現(xiàn)，依法行政已成為政府和社會的共識。無論是市場經(jīng)濟的發(fā)展、社會結(jié)構(gòu)的調(diào)整，還是地方政府從總體性控制到職能轉(zhuǎn)變，都為社會力量的成長和發(fā)育提供了重要的機遇。中國的社會建設(shè)則進入了蓬勃發(fā)展時期，政府與社會關(guān)系進入新一輪調(diào)整期。

二、當今地方政府權(quán)力在社會治理中的作用與影響

（一）當今地方政府權(quán)力運行模式的特點

如前文所述，改革開放至今，中國社會逐步從總體性社會向多元化社會的過渡。這是以地方政府權(quán)力運行模式的變革為前提的。政府權(quán)力運行模式由“統(tǒng)治權(quán)力”向“管理權(quán)力”再向“有限權(quán)力”轉(zhuǎn)變。這實際上是地方政府從萬能政府向有限政府轉(zhuǎn)變，從管控政府向服務(wù)政府轉(zhuǎn)變，從權(quán)力政府向責任政府轉(zhuǎn)變。由于諸多因素的羈絆，政府未能構(gòu)建起較為高效的社會治理體系，政府所采取的賦權(quán)社會的改革雖然在客觀上促使治理主體朝著多元化的方向發(fā)展，然而并未改變政府主導社會管理的局面。[7]這其中有一個原因無法忽略，就是廣泛存在于地方政府，特別是基層政府中的壓力型體制。

“壓力型體制”，或者稱“分權(quán)壓力型體制”，

是指下級政府主要迫于壓力而完成上級政府布置的任務(wù)和各項指標，上下級政府間處在壓力狀態(tài)下。[8]17壓力體制實質(zhì)上是一種“零和博弈”，在上級提出的指標任務(wù)的高壓之下，地方政府為了完成上級分派的任務(wù)，同時也是出于政績和維護當?shù)胤€(wěn)定的考量，常常出現(xiàn)濫用權(quán)力的現(xiàn)象，官僚主義大行其道。[9]壓力型體制盡管在推動經(jīng)濟快速增長方面起到推動作用，但弊端也很明顯，如出現(xiàn)了與民爭利、民貧官富等現(xiàn)象。在壓力型體制下，地方政府權(quán)力運行模式依然充滿人治色彩，這不僅在經(jīng)濟領(lǐng)域中持續(xù)發(fā)揮著作用，而且擴散到社會領(lǐng)域，對社會管理產(chǎn)生影響。[10]在地方治理上存在著內(nèi)卷化的政府權(quán)力運行模式，誘發(fā)了權(quán)力尋租和腐敗問題。[11]面對由社會不公、利益糾紛引起的群體性事件，壓力型體制下的社會管理模式頻頻遭遇挑戰(zhàn)，損害了政府的公信力和形象，使政府與社會陷入緊張的關(guān)系。

（二）地方政府全面推行權(quán)力清單制度

任何權(quán)力都具有天然的擴張性，政府權(quán)力也不例外。正如孟德斯鳩在《論法的精神》中指出，權(quán)力不受約束必然產(chǎn)生腐敗，有權(quán)力的人使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止。

黨的十八大以來，隨著“四個全面”戰(zhàn)略布局的深入推進，“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”成為全社會的共識，為防止政府權(quán)力越位、錯位和缺位，權(quán)力清單制度登上了歷史的舞臺。自2014年10月，安徽省在全國率先建立并運行省級政府權(quán)力清單和責任清單，通過梳理權(quán)責清單，原有的5405項省級政府權(quán)力事項減少到1712項，精簡了68.3%；行政審批事項從316項減少到213項，取消全部的非行政許可審批事項。2015年3月1日起省、市、縣同步實施權(quán)力清單、責任清單制度，并建設(shè)標準統(tǒng)一、資源共享、業(yè)務(wù)協(xié)同的省政府權(quán)力清單運行平臺。省政府通過網(wǎng)絡(luò)“曬”出權(quán)力運行流程圖，明確行使權(quán)力的條件、承辦崗位、辦理業(yè)務(wù)的流程圖、辦理時限、監(jiān)督制約環(huán)節(jié)、追責情形以及廉政風險點防控，方便群眾“按圖索驥”給予監(jiān)督。權(quán)力清單、責任清單與權(quán)力運行監(jiān)管體系構(gòu)成了地方政府權(quán)力運行框架。

實行權(quán)責清單制度，就是以清單形式將政府部門的權(quán)力和責任明確下來，這有助于地方政府權(quán)力運行的標準化、程序化、公開化，促進政府形成“法無授權(quán)不可為”和“法定職責必須為”的新型權(quán)力運行模式。推行建立權(quán)責清單制度，是地方政府權(quán)力運作模式的自我完善與發(fā)展，是政府進行自我限權(quán)與放權(quán)方面的重要探索。推行權(quán)責清單制度具有重大意義：

第一，改善政府流程，轉(zhuǎn)變政府職能。政府流程是政府實現(xiàn)其職能的過程，是指為了完成預(yù)定目標的一系列有序和完整的步驟和操作，實質(zhì)是政府職能的執(zhí)行情況。[12]52新形勢下，不合理的政府職能配置需要改變，各級政府的職權(quán)范圍需要科學劃分。隨著權(quán)責清單制度的建立，能夠有效解決原有的政府職能交叉、效率低下、流程冗余等問題，使“條塊”更加明晰，降低行政成本，工作內(nèi)容、環(huán)節(jié)更加透明，有利于民主監(jiān)督、增強政府威信。

第二，重塑政府與社會關(guān)系。借用一位學者的話，國家與社會關(guān)系①的均衡是民主政治的基礎(chǔ)，畸形的國家與社會關(guān)系可能成為集權(quán)政治的溫床或無序社會的根源，唯有強國家與強社會才是現(xiàn)代良性的國家與社會關(guān)系。[13]35現(xiàn)代政府，應(yīng)是一個邊界清晰的政府，而不是將公共權(quán)力的觸角深入到社會各個角落的“無限政府”。而且政府應(yīng)當在“無為”與“有為”之間尋求平衡，該放的要放下去，該承擔的要擔起來。建立權(quán)責清單制度就是要勾勒出政府權(quán)力的邊界，清除權(quán)力的模糊地帶，厘清政府與社會的邊界，政府與社會各司其職，促進政府與社會的良性互動。邊界清楚的地方，政府權(quán)力運行有序，有利于社會實現(xiàn)自治。

三、以優(yōu)化權(quán)力清單制度為抓手轉(zhuǎn)變政府職能，提升社會治理能力

政府權(quán)力運行模式是政府職能最好的“形象代言人”。建立權(quán)力清單制度，將政府權(quán)力控制在“清單”范圍之內(nèi)，確保權(quán)力運行公開化、透明化，打造有限的和有效的政府。目前我國地方政府正全面推行權(quán)力清單制度，但對權(quán)力的問責，尚存在法理問責不夠，全程問責缺乏，常態(tài)問責乏力等客觀狀況；[14]同時在整合碎片化的權(quán)力過程中，存在法律位階不高、標準不統(tǒng)一、缺少必要的制定程序以及變相增加權(quán)力現(xiàn)象等問題。[15]

因此只靠權(quán)力清單制度的單兵作戰(zhàn)方式，解決上述問題較為困難。需要完善權(quán)力清單制度，并健全相關(guān)配套制度，充分發(fā)揮權(quán)力清單制度制約權(quán)力的作用，切實轉(zhuǎn)變政府職能：一是實現(xiàn)權(quán)力清單制度法制化。推行政府權(quán)力清單、負面清單和責任清單制度，離不開法律法規(guī)作支撐。做到權(quán)由法定、依法定權(quán)。完善法律體系是“權(quán)力清單”制度的一項基礎(chǔ)性工作，必須依法限制政府權(quán)力，回歸政府的服務(wù)本位。由于社會主體地位尚未確立、社會組織發(fā)育滯后，政府應(yīng)當從社會事務(wù)中撤離出來，并在宏觀上充當引導者和服務(wù)者的角色，推動社會獨立和自治；二是加快建立健全政府權(quán)力運行監(jiān)督管理機制，逐步形成依法依規(guī)、公開透明、縱橫協(xié)同、全程監(jiān)督的權(quán)力監(jiān)督體系。把政府權(quán)力運行的每一個環(huán)節(jié)都置于聚光燈下，使隱性權(quán)力公開化、顯性權(quán)力規(guī)范化，接受全方位全過程的監(jiān)督，力促從“人管事”到“制度管事”的轉(zhuǎn)變。為進一步規(guī)范政府權(quán)力運行、推進依法行政提供了有力保障；三是加大信息公開力度。梳理清單是，清掉的是政府機關(guān)和工作人員手中的權(quán)力。但光靠政府機關(guān)自我加壓還不夠，需要完善人大對政府的制約監(jiān)督機制，還應(yīng)當引入社會評議，當然這些評議應(yīng)當是建設(shè)性的。通過社會公眾對清單進行評價，將內(nèi)部加壓與外部監(jiān)督擰成一股合力，形成可問責、可監(jiān)督、可執(zhí)行的制度體系，切實將權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，讓法治政府建設(shè)真正步入快車道。

推行權(quán)力清單，不等于照本宣科地“依清單行政”，要挖掘“權(quán)力清單”帶來的“紅利”?！笆萆怼笔菫榱恕敖∩怼?。以完善權(quán)力清單制度為契機，用法治思維和法治方式貫穿政府流程全過程。繁榮來源于活力，活力來源于制度；制度競爭力是核心的競爭力，制度優(yōu)勢是最大的發(fā)展優(yōu)勢。以優(yōu)化權(quán)力清單制度為抓手，深化行政管理體制改革，打造一個權(quán)責法定的現(xiàn)代政府。建立政府與其他治理主體良性互動的網(wǎng)格型治理模式，充分發(fā)揮社會能動性，推動社會治理方式的轉(zhuǎn)型，構(gòu)建共建共享新格局，促進中國社會行穩(wěn)致遠。

注釋：

①這里的國家與社會關(guān)系可以理解為政府與社會關(guān)系。國家與政府的關(guān)系是一種

委托代理關(guān)系，國家代表全民的意志，政府執(zhí)行國家的意志，因而本文對國家

和政府不予區(qū)分，但實際上二者有很大的區(qū)別。

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作者簡介：張成龍，男，江蘇徐州人，安徽大學社會與政治學院研究生，研究方向為政治社會學。

洪平，男，安徽廣德人，安徽大學社會與政治學院研究生，研究方向為政治社會學。

（責任編輯：李直）