喻懷峰，　金　偉

(淮陰師范學(xué)院 法政學(xué)院， 江蘇 淮安 223001)

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信訪與司法交錯(cuò)的現(xiàn)實(shí)困境與改革路徑

喻懷峰，金偉

(淮陰師范學(xué)院 法政學(xué)院， 江蘇 淮安 223001)

摘要：信訪與司法交錯(cuò)存在制度缺陷，并產(chǎn)生了嚴(yán)重后果，不僅削減了制度自身存在的價(jià)值，而且動(dòng)搖了社會(huì)治理的制度基礎(chǔ)。信訪與司法分離雖有制度規(guī)定但卻遭遇實(shí)踐困境，多元功能中信訪與司法始終交織在一起，維護(hù)穩(wěn)定目標(biāo)下的信訪制度卻導(dǎo)致社會(huì)更加不穩(wěn)，維權(quán)期望中的信訪卻又讓民眾無法看到權(quán)利維護(hù)的希望。信訪與司法交錯(cuò)的原因主要有政法一體的政治體制、多元功能的信訪制度對(duì)司法領(lǐng)域的侵襲、類司法的信訪處理模式預(yù)設(shè)、司法救濟(jì)制度本身存在缺陷等。實(shí)現(xiàn)信訪與司法的分離是制度改革的基本路徑，具體做法是信訪功能從多元限縮至一元，保留信訪的民意傳遞功能，明確政府對(duì)信訪的回應(yīng)義務(wù)；強(qiáng)化涉訴信訪的源頭治理，按照功能分離、事項(xiàng)分離、程序脫鉤、邏輯分開的思路重構(gòu)信訪與司法的關(guān)系，并堅(jiān)定實(shí)施分離。

關(guān)鍵詞：涉訴信訪；訴訪分離；政法一體；民意傳遞；源頭治理

一、問題的提出：涉訴信訪的制度發(fā)展與實(shí)踐困境

涉訴信訪是信訪與司法交錯(cuò)的典型表現(xiàn)。2004年最高法院提出涉訴信訪概念，2005年國(guó)務(wù)院《信訪條例》第15條為涉訴信訪提供了制度通道。然而，涉訴信訪的制度實(shí)踐并沒有呈現(xiàn)出制度設(shè)計(jì)的初期預(yù)想。更有以于建嶸為代表的學(xué)者們堅(jiān)定認(rèn)為，十幾年的涉訴信訪實(shí)踐從各方面基本表明了這個(gè)制度存在的重大缺陷和嚴(yán)重后果[1]。信訪與司法并存交錯(cuò)的現(xiàn)實(shí)困境和制度缺陷在唐慧案中也得到了淋漓盡致的展現(xiàn)[2]。涉訴信訪制度的改革成為迫在眉睫的政治議題和公眾話語，不僅涉及執(zhí)政黨非常關(guān)切的社會(huì)穩(wěn)定，同樣涉及民眾更為關(guān)切的維權(quán)救濟(jì)。

涉訴信訪制度改革的首要問題涉及信訪與司法之間的關(guān)系究竟應(yīng)該如何定位？關(guān)于信訪與司法之關(guān)系，學(xué)界有諸多研究，主要觀點(diǎn)如下：第一，信訪與司法之沖突關(guān)系。信訪制度的發(fā)達(dá)一定意義上反映了法治的無奈與退縮，信訪與法治相互爭(zhēng)奪治理區(qū)域，法治拒斥信訪個(gè)案化的處理方式，而信訪的盛行極大壓縮了法治的生存空間，并進(jìn)而減損司法公信力*本文中的實(shí)證資料來源于2015年8月到9月，筆者曾參與的以信訪法治化為主題的在A市和A市A區(qū)、A市B區(qū)開展的社會(huì)調(diào)查，社會(huì)調(diào)查采取訪談和個(gè)案研究等方式。。信訪制度一直吸引著公眾的訴求表達(dá)，政府對(duì)信訪機(jī)制的肯定與重視，更加堅(jiān)定了公眾選擇信訪而拋棄司法的信念[3]。第二，信訪與司法之悖論關(guān)系。信訪有作為法治朋友的一面，因?yàn)樗痉ň葷?jì)偏于程序正義，程序正義的偏重難免疏于對(duì)個(gè)案中實(shí)體正義的關(guān)注，而信訪救濟(jì)則可以關(guān)注個(gè)案中的實(shí)體救濟(jì)，與司法救濟(jì)形成一種ADR式的互補(bǔ)關(guān)系；對(duì)于法院選擇性拒絕受理、執(zhí)行無望的案件，對(duì)于司法腐敗較為嚴(yán)重的現(xiàn)狀，信訪救濟(jì)提供了一種可能的出路和必要的矯正機(jī)制。信訪也有作為法治敵人的一面，因?yàn)樾旁L救濟(jì)在追求個(gè)案中實(shí)體正義的同時(shí)大多背離了法治的程序正義，甚至造成了干預(yù)司法的嚴(yán)重后果[4]。第三，信訪與司法之互補(bǔ)關(guān)系。從糾紛解決機(jī)制角度而言，信訪與司法有著各自不同的角色定位，可以起到功能互補(bǔ)的作用，有助于形成多元化的糾紛解決機(jī)制，為和諧社會(huì)的構(gòu)建發(fā)揮各自不同的優(yōu)勢(shì)[5]245-262，266。第四，信訪是司法之有效補(bǔ)充。不能將信訪解讀為一種政治對(duì)抗，而是一種政治合作。作為一種形式主義法治的方式，司法側(cè)重于實(shí)現(xiàn)程序正義，而對(duì)實(shí)體正義則會(huì)造成難以避免的疏漏，這就為信訪的政治干預(yù)留下了空間。通常認(rèn)為，法律——作為社會(huì)控制非常有效的工具——的任務(wù)在于促使個(gè)體的合作本能和利己本能之間保持均衡。在法律的局限性之外，信訪卻可以經(jīng)由“合作”方式追求“利己”表達(dá)[6]。

信訪與司法之間關(guān)系之學(xué)界觀點(diǎn)爭(zhēng)議很大，在實(shí)務(wù)界也各有反應(yīng)。學(xué)界的觀點(diǎn)來源于涉訴信訪的制度實(shí)踐，同時(shí)也助推了信訪與司法之間關(guān)系在實(shí)踐中的混亂，一定程度上加劇了改革舉措的相互矛盾與制度設(shè)計(jì)困難。信訪與司法之間關(guān)系定位首先應(yīng)堅(jiān)持涉訴信訪的問題導(dǎo)向，即在認(rèn)清涉訴信訪的運(yùn)作機(jī)制、涉訴信訪與信訪制度以及司法制度之間的契合與沖突狀況的基礎(chǔ)上，在法治前提下，以權(quán)力制約與人權(quán)保障為基本要求，從而探索出改革信訪與司法關(guān)系的新路徑，其目的就是實(shí)現(xiàn)各自制度的正常功能，引導(dǎo)民眾共創(chuàng)良好的行為規(guī)范和社會(huì)秩序。其實(shí)，學(xué)界的各種觀點(diǎn)皆從某些角度闡述了問題的關(guān)鍵。就目前制度層面而言，信訪與司法之沖突關(guān)系占據(jù)了主流觀點(diǎn)的地位。2014年3月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》以及中央政法委三個(gè)配套文件，明確要求實(shí)行訴訟與信訪分離制度。涉及民商事和行政等權(quán)利救濟(jì)類的信訪案件從普通信訪途徑中剝離出來，由各級(jí)政法機(jī)關(guān)依法處理。然而，由于多方面原因，信訪與司法分離的制度規(guī)定遭遇了實(shí)踐困境，如何嚴(yán)格落實(shí)訴、訪分離制度成為改革中的難題。

二、現(xiàn)實(shí)困境：政治任務(wù)中的信訪與司法交錯(cuò)

(一)多元功能中信訪與司法的交錯(cuò)。

《信訪條例》預(yù)設(shè)的信訪制度的首要功能是自然人、法人或者其他組織反映情況和建議、意見。2007年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期信訪工作的意見》將信訪工作的目標(biāo)確定為“切實(shí)維護(hù)群眾合法權(quán)益，及時(shí)反映社情民意，著力促進(jìn)社會(huì)和諧”。文件將維護(hù)群眾合法權(quán)益定位為信訪制度的首要功能。而行政信訪制度在實(shí)踐中又導(dǎo)致信訪功能的泛化，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定搖身一變就成了行政信訪的首要功能[7]。信訪不僅具有上述的民意溝通、維護(hù)權(quán)益、維護(hù)穩(wěn)定，還具有社會(huì)救助等社會(huì)保障功能。信訪工作人員對(duì)此深有感觸，對(duì)于維穩(wěn)功能，A市信訪局副局長(zhǎng)說：

信訪是個(gè)“易碎品”，各方壓力都在信訪部門，政府需要拆遷時(shí)，千方百計(jì)哄著拆遷戶簽了拆遷協(xié)議。一旦拆了之后，很多問題就都集中到信訪部門。一旦涉及維穩(wěn)問題，首先找信訪，遭受各方面壓力；而且現(xiàn)在信訪開始像交警那樣，到街上執(zhí)勤，一旦有信訪問題，立即到場(chǎng)。

對(duì)于信訪的社會(huì)救助功能，A市A區(qū)信訪副局長(zhǎng)則說：

現(xiàn)在信訪受理無邊界，比如飛機(jī)噪音、夫妻財(cái)產(chǎn)等也來信訪。應(yīng)當(dāng)執(zhí)行信訪條例受理范圍，其他建立對(duì)接機(jī)制。社會(huì)矛盾應(yīng)導(dǎo)入司法系統(tǒng)，群眾困難問題轉(zhuǎn)入民政。信訪救助是怪事，不要無謂擴(kuò)大信訪職能。

由于信訪具有維權(quán)、維穩(wěn)等功能，因此，司法裁判便與信訪產(chǎn)生了交錯(cuò)。此外，一旦當(dāng)事人不滿意司法裁判的結(jié)果開始信訪，便會(huì)涉及所謂的“社會(huì)穩(wěn)定”，從此，涉訴信訪便具有了維權(quán)的私益內(nèi)涵與維穩(wěn)的政治目標(biāo)。由此，當(dāng)越來越多的社會(huì)糾紛以案件形式進(jìn)入司法領(lǐng)域后，原本單純的訴訟案件處理過程中便出現(xiàn)了訴訟與信訪交錯(cuò)、法內(nèi)救濟(jì)與法外解決共存的現(xiàn)實(shí)囧境。主要體現(xiàn)為：

第一，案件處理未達(dá)到本人要求，這些人員隨其他信訪人員交織在一起，相互聯(lián)系，相互“取經(jīng)”，走上了越級(jí)上訪之路，無理取鬧者有之，終而不結(jié)者有之。如楊家銀案件。第二，通過司法途徑依法維權(quán)是好事，但是有些人輸了官司，總懷疑司法不公，尋求上訪來解決問題。第三，社會(huì)大背景“大鬧大解決”下的“產(chǎn)物”，部分涉法涉訴人員參與其中，以鬧為主，達(dá)到個(gè)人目的。

對(duì)此，王亞新先生指出，從規(guī)范和法理上，可以將信訪與訴訟分開。然而，直到今天“涉訴信訪”及其處理在相當(dāng)程度上依然與民事審判處于一種“你中有我，我中有你”相互交織的狀態(tài)[8]。

(二)維穩(wěn)目標(biāo)下信訪與司法的交錯(cuò)。

有調(diào)查表明，長(zhǎng)期以來，信訪問題突出集中的五類問題中，涉法涉訴問題居第一位。1996年以后，信訪多集中到行政信訪(由行政糾紛引發(fā)的信訪)和涉訴信訪兩大類[9]。在提及信訪維穩(wěn)時(shí)，信訪工作人員情緒波動(dòng)很大。訪談中有工作人員直截了當(dāng)?shù)刂赋觯?/p>

信訪維穩(wěn)非?；靵y，進(jìn)京非訪，越維穩(wěn)越不穩(wěn)，……信訪背負(fù)了改革過程中各部門的亂，國(guó)家以信訪的亂換來了各職能部門的寧靜。

A市B區(qū)信訪局針對(duì)涉訴信訪的工作總結(jié)寫道：

從當(dāng)前工作實(shí)踐看，涉訴信訪人員一般情況下不到地方政府上訪，信訪部門也不會(huì)受理此類信訪事項(xiàng)，即使有來訪，也會(huì)引導(dǎo)其到相關(guān)政法部門反映。與信訪緊密相連的是，主要是近年來涉法涉訴人員進(jìn)京上訪后，從維穩(wěn)角度出發(fā)，與信訪部門產(chǎn)生了關(guān)系。

A市B區(qū)信訪局還專門統(tǒng)計(jì)了進(jìn)京信訪中的涉法涉訴信訪量，其中80%左右是長(zhǎng)期信訪的“老戶”(見表1)。

表1　進(jìn)京涉法涉訴信訪量

現(xiàn)實(shí)狀況與學(xué)者的分析具有一致性，信訪與司法的交錯(cuò)產(chǎn)生于維穩(wěn)話語中。在維穩(wěn)政治和壓力型體制下[10]，信訪的考核指標(biāo)被層層下達(dá)、層層加碼，以至于基層信訪機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)面臨同樣的信訪考核排名壓力。不加區(qū)分地協(xié)同處置涉訴信訪成為信訪機(jī)關(guān)與司法機(jī)構(gòu)的共識(shí)。

(三)維權(quán)視角下信訪與司法的交錯(cuò)。

有學(xué)者認(rèn)為，信訪維權(quán)壓縮了法治的存在空間，政府基于維穩(wěn)需要對(duì)信訪制度過于重視，這些因素均促使了社會(huì)公眾放棄司法救濟(jì)而選擇信訪維權(quán)[3]。調(diào)查中的情況卻與上述觀點(diǎn)有一定的背離，很多涉訴案件之所以走上了信訪之路，并不是因?yàn)槊癖娭饔^愿意通過信訪方式維權(quán)，而是因?yàn)樗痉ňS權(quán)過于艱難。有信訪人表示，他之所以信訪，不是因?yàn)樗胄旁L，而是法院沒有辦法解決他的問題。有的是因?yàn)榉ㄔ簺]法判，比如訪談時(shí)李玲美的歷史遺留問題和房屋拆遷問題法院沒法判。汪冬眉在接受訪談時(shí)也說：“法院建議走政府、信訪途徑。沒有拆遷協(xié)議，不管怎么樣，政府應(yīng)該管這事。”有的是因?yàn)榉ㄔ号辛艘矝]用，由于涉及政府或其他原因，即使判了也沒有辦法執(zhí)行。汪冬眉曾說：“拆遷問題司法是解決不了的，法院已經(jīng)判過，這個(gè)不是司法問題，是政府問題，就應(yīng)該找政府解決?！逼鋵?shí)，汪冬眉的案件屬于典型的政府強(qiáng)拆過程中產(chǎn)生的問題，司法也已經(jīng)做出判決，之所以當(dāng)事人還要多次上訪，問題正在于司法維權(quán)的艱難。

這類問題在行政訴訟中有更充分的體現(xiàn)。行政案件呈現(xiàn)出收案數(shù)低、撤訴率高的離奇景象，而且高撤訴率中還有相當(dāng)一部分是非正常撤訴。除此之外，立案難、審理難、敗訴高、執(zhí)行難等多種怪象在行政訴訟中更是常見現(xiàn)象。正因如此，行政訴訟和行政復(fù)議制度發(fā)展緩慢，當(dāng)事人更是視之為畏途，而與此同時(shí)，信訪維權(quán)的浪潮一路猛進(jìn)。全國(guó)范圍的信訪總量從1995年以來一直是連續(xù)攀升。以全國(guó)縣以上黨政機(jī)關(guān)受理信訪案件總量計(jì)，1995年為479萬件，2000年就上升到了1 024萬件；2000年僅中央信訪機(jī)構(gòu)直接受理的信訪總量就已經(jīng)達(dá)到58.64萬件，是1995年的1.46倍[4]。此外，全國(guó)范圍內(nèi)的行政訴訟案件也不到法院受理案件總數(shù)的2%，且基本維持在十幾萬件。不僅大量行政訴訟案件“被撤訴”，能夠以實(shí)體判決方式結(jié)案的更是不到三分之一，原告勝訴率也只有10%左右。與此形成鮮明對(duì)比的是，由行政糾紛案件引發(fā)的信訪案件則高達(dá)400萬到600萬件[11]。

正如有學(xué)者總結(jié)說，將維權(quán)本身理解為信訪盛行的根本原因，這是倒果為因的錯(cuò)誤。侵權(quán)案件越來越多才是信訪高峰出現(xiàn)的根本原因，被侵權(quán)之后維權(quán)是人類正常的行為方式。但是維權(quán)如此之艱難、公正如此之遲延，才是信訪問題的真正癥結(jié)所在。況且實(shí)踐中因不服法院的判決而信訪的案件占整個(gè)涉訴信訪案件的很大比例，信訪成為人們維權(quán)的最后希望，雖然渺茫，但是希望還在[12]117-118。

三、原因探究：信訪與司法為何無法分離

《信訪條例》規(guī)定的信訪功能多元是導(dǎo)致信訪侵入司法領(lǐng)域的制度原因，直接形成了信訪與司法并存的二元結(jié)構(gòu)。原因主要有以下幾個(gè)方面的原因：

(一)“政法一體”體制下行政與法律不分。

中央信訪維穩(wěn)的政策之一是以“進(jìn)京訪”“非法訪”為指標(biāo)，考核地方維穩(wěn)工作。各地的涉訴信訪考評(píng)機(jī)制多以簡(jiǎn)單的“有”“無”“多”“寡”來衡量，信訪投訴率和進(jìn)京上訪數(shù)是被廣泛運(yùn)用的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)。2014年2月26日中央發(fā)文，不簡(jiǎn)單以信訪數(shù)量多少進(jìn)行考評(píng)[13]。這種功利的涉訴信訪考評(píng)機(jī)制似乎從表面上更加符合“事要解決、人要回去”的信訪工作要求。這些考核指標(biāo)又被層層下達(dá)、層層加碼，以至于基層信訪機(jī)構(gòu)和司法機(jī)關(guān)面臨同樣的信訪考核排名壓力。部分地方政府機(jī)構(gòu)或法院甚至刻意追求零信訪，實(shí)行晉職晉級(jí)一票否決，對(duì)出現(xiàn)(涉訴)信訪的轄區(qū)責(zé)任人輕者通報(bào)，重者免職。于是，不加區(qū)分地協(xié)同處置涉訴信訪就成了信訪機(jī)構(gòu)與司法機(jī)關(guān)的普遍共識(shí)，信訪與司法交錯(cuò)在客觀上便更加緊密。A市信訪局副局長(zhǎng)的看法更直接地表明了“政法一體”體制下政治與法律不分導(dǎo)致行政與司法交錯(cuò)的現(xiàn)實(shí)。

一方面，當(dāng)事人不相信法院的判決，主要是因?yàn)榉ㄔ宏?duì)伍經(jīng)不住考驗(yàn)，法院行政化、不獨(dú)立。但是另一個(gè)方面，法院吃政府飯，受黨的領(lǐng)導(dǎo)，也得講政治，光講法律不行的。

應(yīng)星也指出，雖然法律體系較為完備，但是由于對(duì)維穩(wěn)的過度解讀以及法律執(zhí)行中的偏差，更為重要的是，司法只是高度集權(quán)的國(guó)家機(jī)器中的一個(gè)組成部分，法律運(yùn)作的技術(shù)邏輯所服膺的是黨政權(quán)力運(yùn)作的政治邏輯[14]?，F(xiàn)實(shí)生活中，權(quán)力高于法律，政策性文件的效力優(yōu)先于法律條文適用的現(xiàn)象更為常見，行政權(quán)力空間非常大以及可以動(dòng)用的資源更為豐富。這些因素都促使糾紛當(dāng)事人選擇信訪途徑以便可以直接獲得這種權(quán)力資源，從而可以更大限度地滿足自己的利益訴求[15]。

(二)功能多元制度下信訪功能擴(kuò)張到司法領(lǐng)域。

“和諧社會(huì)”政策背景下《信訪條例》為信訪制度確定的“維穩(wěn)”目的和功能定位多元化，導(dǎo)致信訪功能擴(kuò)張到司法領(lǐng)域。在確定信訪事項(xiàng)范圍時(shí)，《信訪條例》直接將可訴性糾紛納入信訪范圍。為了實(shí)現(xiàn)維穩(wěn)的政治目標(biāo)，信訪制度正在發(fā)生非常明顯的變化：管控型信訪體制不斷強(qiáng)化；“事前、事中、事后”一體化全程監(jiān)控式的信訪工作機(jī)制；領(lǐng)導(dǎo)包案，特定時(shí)空信訪布控等信訪工作方式[7]。此外，主動(dòng)出擊、控制信訪源；限制或打壓越級(jí)訪、集體訪；信訪維權(quán)、維穩(wěn)功能進(jìn)一步強(qiáng)化。由此，信訪制度預(yù)設(shè)的反官僚主義目標(biāo)反而被其自身的官僚化模式所置換[16]。

A市信訪局局長(zhǎng)將信訪多元化功能歸納為：

信訪是黨委政府了解社情民意的重要渠道；黨委政府科學(xué)民主決策的重要保障；中國(guó)特色社會(huì)治理方式的重要補(bǔ)充；促進(jìn)社會(huì)矛盾糾紛化解的重要平臺(tái)。在當(dāng)前社會(huì)矛盾高發(fā)頻發(fā)的新形勢(shì)下，信訪工作是推進(jìn)信訪矛盾及時(shí)就地化解、促進(jìn)多方和諧共處的重要調(diào)解和定紛止?fàn)幏绞健?/p>

信訪維穩(wěn)的目標(biāo)設(shè)定和多元化功能預(yù)期共同導(dǎo)致了信訪功能錯(cuò)位，且侵入司法解紛領(lǐng)域，形成了“信訪—司法”二元結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致了信訪與司法運(yùn)行異化。功能錯(cuò)位及運(yùn)行異化主要體現(xiàn)為信訪承載了更多的政治任務(wù)。雖然國(guó)務(wù)院信訪條例明確了各級(jí)信訪部門不受理涉訴信訪案件的規(guī)定，但是實(shí)際工作中，難以真正做到，究其主要原因，是維穩(wěn)工作十分重要，有時(shí)甚至超越了法律規(guī)定，不管不行，管又無法管，經(jīng)常陷入兩難境地。從現(xiàn)有的制度運(yùn)行來看，一旦涉及維穩(wěn)問題，信訪與司法便無法分離。以穩(wěn)定思維代替秩序思維是目前信訪與司法無法實(shí)現(xiàn)分離的政治原因。

(三)“類司法”的信訪處理程序?qū)е轮贫劝才派系慕诲e(cuò)。

在制度設(shè)計(jì)上，《信訪條例》顯然是模仿了司法的某些特征。信訪的“類司法”特征表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是功能類似。條例將行政信訪定位為訴訟、行政復(fù)議之外的補(bǔ)充性糾紛解決渠道，賦予其權(quán)利救濟(jì)功能；二是處理方式上類似。條例為信訪設(shè)計(jì)的受理、聽證、質(zhì)詢、核實(shí)、辯論、合議、作出處理決定等方式，明顯仿照行政復(fù)議和司法處理糾紛的核心技術(shù)，即依據(jù)實(shí)體規(guī)則和程序規(guī)范作出裁判的“規(guī)范—裁判”模式[17]。

信訪在處理程序上仿照司法程序進(jìn)行設(shè)計(jì)，同時(shí)混合行政處理程序，導(dǎo)致信訪與司法在制度安排上存在交錯(cuò)，事實(shí)上也無法分開。在實(shí)際運(yùn)作中，信訪接待和處理了大量的民事、刑事、行政糾紛，功能已經(jīng)發(fā)生變異，客觀上演變成了訴訟和行政復(fù)議之外的又一種糾紛解決和權(quán)利救濟(jì)的方式且兼及權(quán)利救濟(jì)、維護(hù)穩(wěn)定等多項(xiàng)功能。其實(shí)不同功能實(shí)現(xiàn)的程序與運(yùn)作邏輯不同，甚至?xí)嗷_突。比如糾紛解決與私權(quán)利救濟(jì)，需要遵循公平公正原則，按照權(quán)利義務(wù)一致性要求來處理。而維穩(wěn)則按照政治邏輯，以當(dāng)事人最終息事寧人為目的，遵循的是力量對(duì)比、博弈均衡的規(guī)律。

(四)司法救濟(jì)低效是涉訴信訪的源頭。

我國(guó)的司法制度從20世紀(jì)80年代的司法萬能到20世紀(jì)90年代后期以來的司法孱弱，說明司法的訴權(quán)救濟(jì)一直缺乏清晰的認(rèn)知和準(zhǔn)確的界定。訴權(quán)內(nèi)容的絕對(duì)性是指社會(huì)公眾有絕對(duì)的權(quán)利向司法機(jī)關(guān)提出訴訟請(qǐng)求并要求其作出公正裁判。訴權(quán)絕對(duì)性的保障要求司法機(jī)關(guān)不得以任何理由拒絕裁判，即使是案件事實(shí)真?zhèn)尾幻骰驔]有法律的明確規(guī)定[18]。實(shí)踐中存在的法院任意解釋起訴條件、提高起訴門檻出現(xiàn)的立案難便是對(duì)民眾訴權(quán)的直接侵害，直接導(dǎo)致部分可訴糾紛進(jìn)入信訪?！伴T難進(jìn)、臉難看”已成為目前形容法院形象的民間共識(shí)，現(xiàn)實(shí)中各級(jí)法院嚴(yán)格的安檢制度更是被當(dāng)事人視為畏途。

司法權(quán)運(yùn)作行政化、訴訟程序失靈也是司法救濟(jì)低效的重要原因。第一、二審法院監(jiān)督機(jī)制的缺失、上下級(jí)法院相互溝通的工作流程等使得在我國(guó)上訴維權(quán)和再審維權(quán)異常艱難。很多案件當(dāng)事人之所以長(zhǎng)期信訪，就是因?yàn)閷?duì)司法裁判的不服。更有甚者，因?yàn)椴幌嘈潘痉ǘ鴪?jiān)決不走司法途徑。從2007年劉翠蘭的房屋和企業(yè)因?yàn)檎稳蝿?wù)而在沒有任何協(xié)議的情況下被強(qiáng)拆之后，近十年的時(shí)間里，劉翠蘭的主要生活方式就是信訪。用她自己的話說：

信訪解決不了問題，我會(huì)一直走下去，一直信訪下去。

A市B區(qū)信訪局的調(diào)查資料顯示：

信訪中涉法涉訴的占一半以上，嚴(yán)重影響了司法權(quán)威。在涉法涉訴類信訪中，涉及法院的問題最為普遍、最為集中，占涉法涉訴信訪總量的90%以上，此類問題大多數(shù)是對(duì)法院判決不滿，民事訴訟和執(zhí)行案件較多，行政訴訟較少。

更為嚴(yán)重的是觸目驚心的司法腐敗，尤其是執(zhí)行領(lǐng)域的司法腐敗更是如此，典型的表現(xiàn)是執(zhí)行亂、亂執(zhí)行。司法腐敗直接導(dǎo)致民眾的“司法信任危機(jī)”，選擇用腳投票從而尋求司法外的救濟(jì)方式。沈德詠深為震驚：“群眾對(duì)司法的不信任感正在泛化成普遍的社會(huì)心理，這是一種極其可怕的現(xiàn)象?！盵19]“信訪不信法”現(xiàn)象蔓延，司法公信力跌入谷底。這些制度與實(shí)踐中存在的問題正是訴訟案件走向信訪救濟(jì)的直接原因。

四、改革路徑：信訪功能限縮與訴訪分離措施

從實(shí)踐來看，無論哪種政治制度的選擇，其成功與否最終都取決于社會(huì)結(jié)構(gòu)的制約性。信訪用于解決糾紛從而形成了糾紛解決型的大信訪格局，使信訪制度與社會(huì)結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制發(fā)生障礙。司法是一種專門解決糾紛的政治制度，而信訪的存在功能是為了溝通民意，在沒有切實(shí)履行好自身功能的同時(shí)，基于功利性的需要而介入司法的糾紛解決當(dāng)中，必然在糾紛解決中與司法處于二元格局。因此，信訪與司法分離，在各自領(lǐng)域內(nèi)發(fā)揮其應(yīng)有功能，不僅是制度存在和獨(dú)立價(jià)值的需要，也是順應(yīng)社會(huì)結(jié)構(gòu)理論的基本要求。

(一)信訪功能限縮及需要注意的若干問題。

1.信訪功能限縮：從多元走向一元。

根據(jù)2005年《信訪條例》，信訪是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級(jí)人民政府及其工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請(qǐng)求的行為。信訪的功能是信息傳遞，目的在于保持各級(jí)人民政府同人民群眾的密切聯(lián)系，傾聽民意、接受人民監(jiān)督。由此可知，信訪是程序性的，主要起到民意的收集、分流和傳遞等功能。根據(jù)立法及實(shí)踐總結(jié)，信訪一般具有四種功能，即民意溝通、權(quán)力監(jiān)督、訴求調(diào)節(jié)、權(quán)利救濟(jì)等，其中主要體現(xiàn)為民意溝通和權(quán)利救濟(jì)。

信訪制度功能的定位首先應(yīng)堅(jiān)持信訪的問題導(dǎo)向，目前信訪面臨的現(xiàn)實(shí)困境主要是法治理念缺失、司法救濟(jì)低效與行政權(quán)力干預(yù)等。維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的期望與實(shí)現(xiàn)期望的手段之間，表面上是無縫對(duì)接的，實(shí)質(zhì)上卻雪上加霜。信訪救濟(jì)表面上是無條件的，實(shí)質(zhì)上通過信訪實(shí)現(xiàn)救濟(jì)的可能性又非常渺茫。作為民眾基本權(quán)利的信訪，表面上是暢通無阻的，而實(shí)質(zhì)上各級(jí)政府、各級(jí)相關(guān)部門竭盡所能地設(shè)置層層障礙，嚴(yán)密布控。這就形成信訪制度的悖論，這種悖論給民眾以希望，又給民眾以更多的絕望，扭曲了國(guó)家的制度，誤導(dǎo)了民眾的行為，造成了信訪者信訪維權(quán)海市蜃樓般的期望[12]115。

民意溝通與權(quán)利救濟(jì)是兩類性質(zhì)和結(jié)構(gòu)完全不同的制度類型，并存于信訪制度的構(gòu)造中，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致民意溝通與權(quán)利救濟(jì)共存于信訪制度中的二元結(jié)構(gòu)弊端。此外，信訪侵入司法又同時(shí)造成司法的二元化結(jié)構(gòu)特征。因此，信訪制度如果要發(fā)揮其正常功能，按照結(jié)構(gòu)理論原理，必須進(jìn)行功能限縮，即信訪功能應(yīng)從多元化走向一元化，集中發(fā)揮信息(民意)傳遞(收集與分流)作用,純化信訪的制度目標(biāo)，即政治參與。功能限縮后的信訪制度，目標(biāo)就是政治參與，民意傳達(dá)則是信訪制度的唯一功能。

2.信訪功能限縮應(yīng)注意的若干問題。

第一，信訪與司法分離，即信訪不再參與或不再主要參與解紛和維權(quán)。信訪解紛更多體現(xiàn)為對(duì)信訪制度的策略性利用，忽略了信訪制度的公共理性。由于過度介入解紛領(lǐng)域，信訪制度本質(zhì)屬性逐步淡出人們的視野，主要功能受到嚴(yán)重?cái)D壓，不僅扭曲了信訪制度，而且侵襲了司法制度，侵蝕了司法公信力。

第二，信訪與維穩(wěn)分開。法治國(guó)家中，由于立法、司法、行政和社會(huì)監(jiān)督等各種監(jiān)督方式是正常發(fā)揮效用的。即使存在類似于我國(guó)的信訪制度，也并不會(huì)因民眾信訪而出現(xiàn)所謂的社會(huì)穩(wěn)定問題[12]118。其實(shí)，信訪帶來的社會(huì)穩(wěn)定問題就是一個(gè)假命題，信訪制度的正常運(yùn)作本身并不會(huì)帶來社會(huì)穩(wěn)定問題。“越維穩(wěn)，越不穩(wěn)”完全是因?yàn)樾旁L承擔(dān)其不能承擔(dān)的維穩(wěn)功能所導(dǎo)致。信訪與維穩(wěn)分開是指，信訪不再承擔(dān)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的功能，信訪沒有職權(quán)也沒有能力擔(dān)此重任，也不具備維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的條件。

第三，政府的回應(yīng)義務(wù)。民意的傳遞需要政府的回應(yīng)，而政府對(duì)此的回應(yīng)構(gòu)成政府的當(dāng)然義務(wù)。當(dāng)社會(huì)公眾向政府相關(guān)部門提出要求、意見或建議，總是期望得到相關(guān)部門正常的、理所應(yīng)當(dāng)?shù)年P(guān)注和回應(yīng)。如果社會(huì)公眾對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)不再抱有這樣的期望，那才是國(guó)家面臨的真正的危險(xiǎn)。民意傳達(dá)與政府回應(yīng)之間溝通交流、雙向互動(dòng)，共同完成了立法和公共政策形成過程中的意志形成過程及政權(quán)合法化的功能。政府回應(yīng)是指政府相關(guān)部門對(duì)社會(huì)公眾表達(dá)意見或訴求的受理、傳遞、決定和反饋等一系列的程序和環(huán)節(jié)。政府回應(yīng)構(gòu)成政府的當(dāng)然義務(wù)，政府回應(yīng)應(yīng)當(dāng)及時(shí)、妥當(dāng)；應(yīng)當(dāng)合法、合情、合理[20]。

第四，涉訴信訪的源頭治理。涉訴信訪的源頭治理主要體現(xiàn)為司法領(lǐng)域中存在的立案難、上訴難、申請(qǐng)?jiān)賹忞y、執(zhí)行難、執(zhí)行亂等立法與司法實(shí)踐中法律技術(shù)或司法腐敗等等相關(guān)的問題。司法的限度則是首先需要面對(duì)的難題，無論是20世紀(jì)80年代的過度司法所表現(xiàn)出的“開發(fā)案源”，還是20世紀(jì)90年代后期以來的司法限縮所表現(xiàn)出的“選擇性司法”[21]，都不利于當(dāng)事人的訴權(quán)保障，而在司法制度設(shè)計(jì)上，一個(gè)重要的環(huán)節(jié)就是在訴權(quán)保障與司法限度之間找到平衡點(diǎn)。需要明確的是，司法權(quán)邊界的確定方式不是通過對(duì)當(dāng)事人訴權(quán)的行使施加條件，而是以糾紛的可訴性來加以判斷的[18]。

第五，信訪機(jī)構(gòu)從政府機(jī)構(gòu)改為從屬于人大的職能部門。為了實(shí)現(xiàn)信訪的民意傳達(dá)功能，應(yīng)將信訪機(jī)構(gòu)弱化并集中設(shè)置在各級(jí)人民代表大會(huì)，人大內(nèi)設(shè)負(fù)責(zé)信訪的委員會(huì)，信訪事項(xiàng)的收集、分流、傳遞和反饋由其統(tǒng)一負(fù)責(zé)，密切人民代表與人民的聯(lián)系，通過人民代表去集中反映人民的呼聲，而不是今天通過上訪代表來反映[1]。此外，弱化信訪機(jī)構(gòu)也是信息化時(shí)代的必然趨勢(shì)。自A市信訪局自主創(chuàng)新研發(fā)“A市和諧信訪信息化管理系統(tǒng)”以來，2014年市、區(qū)兩級(jí)信訪部門共受理網(wǎng)上信訪7 485件，占市、區(qū)信訪總量的29%，網(wǎng)上信訪正逐步成為群眾訴求表達(dá)的主渠道，信訪比重呈現(xiàn)出“網(wǎng)升訪降”的新變化。

第六，改進(jìn)信訪工作管理與評(píng)價(jià)機(jī)制，防止信訪工作目標(biāo)置換。首先，變壓力型工作管理機(jī)制為常規(guī)型工作管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)法治化管理。信訪工作中的壓力型管理機(jī)制置換了信訪工作的制度目標(biāo)，為了減少中央的信訪壓力，民意傳達(dá)不再提及，社會(huì)穩(wěn)定被納入考核指標(biāo)，從中央向地方層層下派維穩(wěn)任務(wù)[10]。其次，評(píng)價(jià)機(jī)制由結(jié)果評(píng)價(jià)改為過程評(píng)價(jià)。即在信訪工作考核中，不能一味地追求信訪事項(xiàng)的處理結(jié)果，不能單純以信訪者是否不再信訪，而應(yīng)重點(diǎn)對(duì)信訪意見在法治化的信訪程序中是否得到充分的程序保障進(jìn)行評(píng)價(jià)。

(二)訴訪分離的具體措施。

作為政治參與和民意傳遞的信訪，需要將權(quán)利救濟(jì)功能分離出去。如果將信訪機(jī)構(gòu)改革成類似法院的裁判機(jī)構(gòu)，那就真是法治的悲哀了[6]。有學(xué)者指出：“信訪的救濟(jì)功能必須取消，法治的真正出現(xiàn)是以人治的消失為條件的?！盵22]信訪救濟(jì)功能的存在導(dǎo)致了司法的二元結(jié)構(gòu)，“信訪—司法”二元結(jié)構(gòu)不僅誤導(dǎo)了當(dāng)事人的權(quán)利救濟(jì)途徑，而且導(dǎo)致司法規(guī)則和程序的軟化與虛化，并致使司法救濟(jì)喪失權(quán)威性和公信力。將信訪的解紛功能還給司法，不僅是信訪民意傳遞功能正常運(yùn)轉(zhuǎn)的需要，也是司法救濟(jì)重獲公信力的需要。

在信訪與司法如何分離問題上，A市信訪局副局長(zhǎng)說：

案件要分類，首先要明確法院受理的案件范圍，如果屬于法院受理范圍的，信訪窗口就不受理。

具體而言，信訪與司法的有效分離應(yīng)主要包括：功能分離、事項(xiàng)分離、程序脫鉤、邏輯分開。

第一，功能分離。訴訪的功能分離是指信訪制度與司法制度的功能相互獨(dú)立、彼此分離，信訪制度不再介入司法制度的維權(quán)解紛過程，對(duì)司法裁判不滿意的當(dāng)事人也不可以向法院或者信訪機(jī)關(guān)提出涉訴信訪。從此以后，信訪與司法各司其職，信訪專心于政治參與功能的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，發(fā)揮公共領(lǐng)域的橋梁作用，將社會(huì)公眾的民意傳送到立法機(jī)構(gòu)，傳送到法律與政策的制定過程中，這是信訪的唯一功能。司法則專注于法院裁判功能的正常發(fā)揮，通過司法裁判提升司法公信力，制約與監(jiān)督行政權(quán)力的合法行為，化解社會(huì)糾紛。

第二，事項(xiàng)分離。信訪事項(xiàng)就在于收集并傳送民意，以影響權(quán)力機(jī)關(guān)的意志形成過程，并在信訪程序中轉(zhuǎn)和程序分流的過程中，對(duì)行政機(jī)關(guān)的公權(quán)力行使過程進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督。司法事項(xiàng)則是糾紛解決以及通過行政裁判的方式對(duì)行政權(quán)力的行使進(jìn)行司法監(jiān)督。

第三，程序脫鉤。在國(guó)家政治體系當(dāng)中，基于社會(huì)治理的需要，信訪與司法分屬于不同的社會(huì)系統(tǒng)。兩者所承載的是不同的制度功能，處理的是不同的社會(huì)事務(wù)，所秉持的是不同的程序理念，因此，信訪與司法應(yīng)有其各自獨(dú)立存在的運(yùn)行系統(tǒng)和運(yùn)行程序，兩套程序理念完全不同。所以，程序脫鉤是訴訪分離的必然內(nèi)容之一。信訪處理程序“規(guī)范—裁判”模式的預(yù)設(shè)是信訪制度改革的倒退[17]。只有訴訪程序脫鉤，才能實(shí)現(xiàn)信訪與司法的有效分離?，F(xiàn)在的分離只是處理機(jī)構(gòu)的分離，而不是真正的分離。

第四，邏輯分開。實(shí)踐中信訪功能多元導(dǎo)致信訪的邏輯混亂，不僅體現(xiàn)了信訪制度的應(yīng)有邏輯，而且混雜了維穩(wěn)邏輯、解紛邏輯和社會(huì)救助邏輯。功能限縮后的信訪因其單一功能，體現(xiàn)出的運(yùn)行邏輯是上傳下達(dá)、民意傳遞的運(yùn)行通暢、政府及時(shí)與合適的回應(yīng)是其基本要求。司法程序的運(yùn)行邏輯則是訴訟法的既定規(guī)則，就是在公正的訴訟程序中實(shí)現(xiàn)糾紛的解決和正義的實(shí)現(xiàn)。信訪與司法的邏輯分開就是要在公正程序運(yùn)作過程中實(shí)現(xiàn)實(shí)體的權(quán)利救濟(jì)，而摒棄信訪程序外的權(quán)利救濟(jì)方式；以司法程序的終結(jié)性區(qū)別于信訪程序的無限性[23]。

結(jié)語：涉訴信訪的制度誤區(qū)與司法公信力的提升之路

訴訪分離是信訪制度與司法制度改革必須直接面對(duì)并予以堅(jiān)決執(zhí)行的措施，涉訴信訪概念本身的存在就是對(duì)司法裁判、司法公信力的莫大諷刺。不能因?yàn)樯嬖V信訪確實(shí)解決了一些問題，就弘揚(yáng)信訪解紛大旗，而因此減損司法的自主性和法治賴以存在的程序性價(jià)值。雖然在我國(guó)目前的制度結(jié)構(gòu)中，行政機(jī)關(guān)擁有較為強(qiáng)勢(shì)的權(quán)力，在拆遷等個(gè)別事件中，行政長(zhǎng)官的命令就可以讓公、檢、法集體出動(dòng)[24]。雖然司法獨(dú)立也無法避免行政機(jī)關(guān)的相互制約，但是只有努力提高并改善司法機(jī)關(guān)的地位，盡可能隔離其他公權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)司法裁判的干擾，才是司法公信力提升、實(shí)現(xiàn)法治社會(huì)的必由之路。對(duì)此，張衛(wèi)平先生指出，在任何制度下，政治局勢(shì)和社會(huì)意識(shí)都會(huì)不可避免地對(duì)司法制度產(chǎn)生持續(xù)不斷的影響。司法不可能、也不應(yīng)該與政治局勢(shì)和社會(huì)意識(shí)完全隔離，即便如此，司法也應(yīng)當(dāng)盡可能地保持自身相對(duì)的獨(dú)立與分離狀態(tài)，司法制度、司法理念與政治局勢(shì)、社會(huì)意識(shí)是有差別的。而法治對(duì)社會(huì)變異的制約正是通過這種相對(duì)的獨(dú)立性和差別性來實(shí)現(xiàn)的，也正因?yàn)榇耍鐣?huì)發(fā)展才可以在相對(duì)穩(wěn)定的法治軌道內(nèi)持續(xù)進(jìn)行[25]。

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責(zé)任編輯：孫義清

作者簡(jiǎn)介：喻懷峰(1976-)，副教授，博士研究生，主要從事民事訴訟法學(xué)、法律社會(huì)學(xué)與司法制度研究。

基金項(xiàng)目：江蘇高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究資助項(xiàng)目(2015SJB687)。

中圖分類號(hào)：DF21

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1007-8444(2016)03-0333-08

收稿日期：2016-02-25