周健奇李佐軍（.國務(wù)院發(fā)展研究中心,北京市東城區(qū),0000; .國務(wù)院發(fā)展研究中心,北京市東城區(qū),0000）

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蒙陜煤炭城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的思路與政策建議

周健奇1李佐軍2
（1.國務(wù)院發(fā)展研究中心,北京市東城區(qū),100010; 2.國務(wù)院發(fā)展研究中心,北京市東城區(qū),100010）

摘要蒙陜煤炭資源富集城市面臨較多困難,經(jīng)濟(jì)增速受煤炭行業(yè)影響快速下滑,越來越多的企業(yè)處于停產(chǎn)或半停產(chǎn)狀態(tài),城市債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大,經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)仍然以煤為主。這類城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的重點(diǎn)不再單純?yōu)榱嗽鲩L,而是堅(jiān)守已經(jīng)打下的基礎(chǔ),止住經(jīng)濟(jì)增速快速下滑趨勢,以合理的增長速度支撐城市的全面發(fā)展,走出一條資源利用、城市轉(zhuǎn)型與煤企發(fā)展統(tǒng)籌規(guī)劃的發(fā)展路徑?；舅悸?沿燃料和原料兩條路徑充分釋放煤炭資源價(jià)值,分類突圍非化石資源,將以城市建設(shè)為主轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘蟹?wù),重點(diǎn)防范企業(yè)退出風(fēng)險(xiǎn)。政策建議:出臺體現(xiàn)蒙陜煤炭行業(yè)差異化、市場化的綜合政策,通過區(qū)域合作培育蒙陜煤炭城市增長新動(dòng)力,加速低端、低效煤炭加工產(chǎn)能完全退出,出臺保障政策防范重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)鍵詞蒙陜煤炭城市 轉(zhuǎn)型發(fā)展 思路 政策建議

內(nèi)蒙古自治區(qū)和陜西省是我國煤炭資源主要富集地。兩地煤炭城市因煤而興,抓住了上一輪經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的歷史性機(jī)遇,取得了令人矚目的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度。進(jìn)入“三期疊加”階段,蒙陜地區(qū)以煤業(yè)為支柱的煤炭資源富集城市受到較大沖擊,城市發(fā)展面臨較為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

1　蒙陜地區(qū)煤炭資源富集城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨較多困難

1.1經(jīng)濟(jì)增速受煤炭行業(yè)影響快速下滑

鄂爾多斯和榆林是蒙陜煤炭資源富集城市的典型代表。2014年,兩市合計(jì)總產(chǎn)量占全國煤炭總產(chǎn)量的比重超過25%,穩(wěn)居全國城市煤炭產(chǎn)量第一、二位。但自2012年以來,兩市面臨的經(jīng)濟(jì)形勢越來越嚴(yán)峻。2015年上半年,鄂爾多斯和榆林GDP增速分別為7.3%和4%,與2010年相比分別下降了11.9和14.3個(gè)百分點(diǎn)。同期,全國GDP增速的降幅僅為3.45個(gè)百分點(diǎn)。

煤炭產(chǎn)量負(fù)增長。上半年,鄂爾多斯煤炭產(chǎn)量增速為－5.7%,榆林為－5%。煤炭價(jià)格大幅下降:2015年5月,鄂爾多斯煤炭綜合均價(jià)為178 元/t,與2014年和2013年同期相比分別下降55 元/t和89元/t;2015年5月,榆林煤炭綜合均價(jià)下跌幅度已高達(dá)75%左右。煤企虧損面繼續(xù)擴(kuò)大, 2015年5月,鄂爾多斯煤企虧損面突破60%,全市煤企銷售收入和利潤分別同比減少19.1%和72.2%;上半年,榆林煤企虧損面為32.5%,行業(yè)利潤總額62.2億元,僅為2014年全年總額的27.24%。

1.2越來越多的煤企處于停產(chǎn)或半停產(chǎn)狀態(tài)

煤企在經(jīng)濟(jì)下行的最初2年通過降價(jià)保銷量,能夠獲取維持自身運(yùn)營的現(xiàn)金流。但當(dāng)前的形勢是,煤炭價(jià)格持續(xù)下滑,產(chǎn)品銷量同時(shí)下降,企業(yè)現(xiàn)金流十分緊張。再加上銀行對煤炭行業(yè)抽貸、減貸等因素影響,關(guān)停、半停產(chǎn)的煤礦數(shù)量開始大量增加。目前,鄂爾多斯僅有59.4%的具有生產(chǎn)能力的煤礦在維持生產(chǎn)。榆林煤炭企業(yè)的情況類似,產(chǎn)煤大縣神木縣停產(chǎn)的煤礦比重超過70%。由于大量煤企退出,包括企業(yè)和個(gè)人在內(nèi)的微觀債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大,地方金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性面臨挑戰(zhàn);大量勞動(dòng)力向區(qū)外、省外流出,社會(huì)總需求不足,對城市今后的經(jīng)濟(jì)重振極為不利;大量本地農(nóng)村勞動(dòng)力返鄉(xiāng),給地方的城鄉(xiāng)一體化、鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理帶來挑戰(zhàn)。

1.3城市債務(wù)集中還款期與經(jīng)濟(jì)下行期重疊

蒙陜煤炭城市是在短期內(nèi)依托煤炭產(chǎn)量快速增長發(fā)展起來的后發(fā)西部城市。大規(guī)模經(jīng)濟(jì)總量在較短時(shí)間內(nèi)形成,具有財(cái)富積聚快、城市建設(shè)快的特點(diǎn),但同時(shí)也形成了較高的城市債務(wù)。截至2014年底,鄂爾多斯政府性債務(wù)余額1639.2億元, 95%的債務(wù)屬于政府負(fù)有償還責(zé)任的一類債務(wù);榆林政府表面?zhèn)鶆?wù)200億元左右,加上隱性債務(wù)實(shí)際達(dá)到300億元左右,主要存在于縣級投融資平臺。

蒙陜煤炭城市已進(jìn)入債務(wù)集中還款期,但財(cái)政支出每年遞增、經(jīng)濟(jì)持續(xù)下行。2005－2011年,鄂爾多斯和榆林財(cái)政總收入均保持每年30%以上的增長。但目前,兩市財(cái)政收入降幅明顯:2015 年1－6月,鄂爾多斯地方財(cái)政收入增速為7.8%, 與1季度相比下降2.3個(gè)百分點(diǎn),其中營業(yè)稅增速－26.7%、企業(yè)所得稅增速－15.1%、個(gè)人所得稅增速－15.4%、土地增值稅增速－69.7%;榆林財(cái)政總收入增速為－7%,其中營業(yè)稅增速－49.16%、企業(yè)所得稅增速－17.45%、個(gè)人所得稅增速－64.78%、土地增值稅增速－83.89%。

1.4城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以煤為主,中短期經(jīng)濟(jì)形勢不容樂觀

蒙陜煤炭城市二產(chǎn)比重較大,城市重要支柱行業(yè)依然是煤炭開采。煤炭行業(yè)對鄂爾多斯市GDP增長的貢獻(xiàn)在2011年達(dá)到最高值69%、對榆林市GDP增長的貢獻(xiàn)在2012年高達(dá)98.6%。但隨著煤炭買方市場逐步形成,煤炭行業(yè)對兩市GDP增長的貢獻(xiàn)迅速下滑。詳見表1。

表1　鄂爾多斯市、榆林市煤炭行業(yè)對GDP增長的貢獻(xiàn)

2014年,鄂爾多斯三次產(chǎn)業(yè)增加值比重為2.4 ∶59.2∶38.4,榆林為4.8∶68.3∶26.9。2015年上半年,煤炭行業(yè)對鄂爾多斯和榆林GDP增長的貢獻(xiàn)分別為－57.9%和－108.4%。正是由于煤炭產(chǎn)量增速和銷售價(jià)格的快速、大幅下滑,才導(dǎo)致城市經(jīng)濟(jì)形勢的快速下行。以煤炭開采為主的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),決定了煤炭城市至少在中短期內(nèi)增長乏力,經(jīng)濟(jì)形勢不容樂觀。

2　蒙陜地區(qū)煤炭資源富集城市發(fā)展的基本思路

蒙陜煤炭城市完成了一定的財(cái)富積累,城市基礎(chǔ)設(shè)施等硬件建設(shè)成績矚目,經(jīng)濟(jì)總量依然保持著較高水平。在新常態(tài)逐步形成的階段,蒙陜煤炭城市需要平穩(wěn)度過經(jīng)濟(jì)增速“換檔期”,發(fā)展重點(diǎn)不再單純?yōu)榱嗽鲩L,而是堅(jiān)守已經(jīng)打下的基礎(chǔ),止住經(jīng)濟(jì)增速快速下滑趨勢,以合理的增長速度支撐城市的全面發(fā)展,走出一條資源利用、城市轉(zhuǎn)型與煤企發(fā)展統(tǒng)籌規(guī)劃的發(fā)展路徑。

2.1沿燃料和原料兩條路徑充分釋放煤炭資源價(jià)值

蒙陜煤炭城市最核心優(yōu)勢是煤炭資源。這類城市今后發(fā)展的首選依然是充分發(fā)揮煤的價(jià)值,可根據(jù)煤炭資源的兩大利用途徑分兩條路徑推進(jìn)。

實(shí)現(xiàn)精益供應(yīng),充分釋放煤炭資源的燃料價(jià)值。煤炭的一大利用途徑是作為燃料直接燃燒,釋放能量。蒙陜地區(qū)的煤炭主要用于燃料,具有量大和成本低的優(yōu)勢,但在目前的市場形勢下仍然有大量的煤礦關(guān)停。這就說明傳統(tǒng)優(yōu)勢不能完全滿足客戶需求,今后蒙陜煤炭城市燃料煤的發(fā)展思路應(yīng)以煤炭大產(chǎn)區(qū)優(yōu)勢為基礎(chǔ),面向市場實(shí)施精益供應(yīng)。煤炭精益供應(yīng)體現(xiàn)了煤炭供應(yīng)鏈管理能力,具體而言是資源的集結(jié)和配置能力,生產(chǎn)只是其中的一個(gè)環(huán)節(jié)。精益供應(yīng)不是單個(gè)煤炭企業(yè)的事情,需要整個(gè)區(qū)域的相關(guān)服務(wù)能力隨著煤炭市場需求的變化而迅速提升,包括商品煤加工創(chuàng)新能力、多樣化和標(biāo)準(zhǔn)化配煤能力、供應(yīng)鏈金融服務(wù)能力等。

開展煤種適宜的深加工,整體設(shè)計(jì)業(yè)務(wù)鏈,充分釋放煤炭資源的原料價(jià)值。煤炭的另一大利用途徑是作為原料進(jìn)行深加工,例如煤化工等。蒙陜煤炭城市應(yīng)根據(jù)擁有的煤炭品種發(fā)展深加工,整體設(shè)計(jì)業(yè)務(wù)鏈:考慮煤種的適宜性,原料煤不能以外購為主;通過整條業(yè)務(wù)鏈的設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品多樣化,單個(gè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)不一定盈利,但整個(gè)業(yè)務(wù)鏈一定要盈利;具備抗風(fēng)險(xiǎn)能力,生產(chǎn)的產(chǎn)品既能消化一定量的煤炭,又要與煤炭市場相互補(bǔ)充。

2.2分類突圍非化石資源

蒙陜煤炭城市除了煤炭等化石資源外,非化石資源也很豐富,今后要利用好非化石資源實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。主要思路是分類突圍。

（1）依托本地資源,發(fā)展高新材料產(chǎn)業(yè)。鄂爾多斯擁有建材資源、榆林擁有鎂資源,蒙陜地區(qū)其他煤炭城市也都擁有一些適宜發(fā)展高新材料產(chǎn)業(yè)的地下資源。依托這類資源,鄂爾多斯的新型建材產(chǎn)業(yè)、榆林的鎂產(chǎn)業(yè)已經(jīng)起步,并具備了進(jìn)一步發(fā)展壯大的條件。目前,鄂爾多斯已成為我國西部重要的建材產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)基地,榆林金屬鎂的年產(chǎn)量全國占比接近50%。今后,蒙陜煤炭城市應(yīng)將支持擁有本地資源優(yōu)勢的高新材料發(fā)展作為地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級的重要手段之一,明確高端、綠色定位,同時(shí)也要避免新領(lǐng)域內(nèi)的產(chǎn)能過剩。

（2）挖掘人文旅游資源,做強(qiáng)文化產(chǎn)業(yè)。蒙陜地區(qū)歷史厚重、景觀豐富、地貌各異、風(fēng)俗獨(dú)特。蒙陜地區(qū)的一些地方已經(jīng)成為著名的人文旅游景區(qū)。下一步,蒙陜地區(qū)應(yīng)結(jié)束單個(gè)景點(diǎn)獨(dú)立發(fā)展的狀態(tài),以網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展思路創(chuàng)建一流地區(qū)文化品牌,依托不可復(fù)制的人文旅游資源,通過深挖文化內(nèi)涵、提升服務(wù)質(zhì)量、完善旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),做強(qiáng)文化產(chǎn)業(yè)。

（3）配套土地資源,支持非煤產(chǎn)業(yè)發(fā)展。內(nèi)蒙古自治區(qū)煤炭城市的土地資源非常豐富,陜西省煤炭城市的土地資源相對經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)也較為充足。支持高新材料產(chǎn)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)等非煤產(chǎn)業(yè)發(fā)展,離不開土地資源的配套供給,基本思路是:為符合條件的高新材料產(chǎn)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)配套供應(yīng)土地,吸引有實(shí)力的龍頭企業(yè),通過發(fā)展園區(qū)經(jīng)濟(jì)釋放積聚效應(yīng),帶動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

（4）發(fā)展特色農(nóng)牧資源,升級傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。蒙陜煤炭城市的農(nóng)牧資源獨(dú)具特色,例如綠色農(nóng)產(chǎn)品、羊肉、羊絨等。依托農(nóng)牧資源發(fā)展起來的企業(yè)數(shù)量眾多,但質(zhì)量參差不齊,存在非常大的提升空間。蒙陜煤炭城市對于這類傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)也要加以重視,要發(fā)揮地方企業(yè)的領(lǐng)軍作用,從產(chǎn)品品牌、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)模經(jīng)濟(jì)、信息平臺四個(gè)方面入手進(jìn)一步升級。

2.3將以城市建設(shè)為主轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘蟹?wù)

蒙陜煤炭城市經(jīng)過幾年的財(cái)富積累,盡管財(cái)政收入大幅滑落,但仍然屬于相對富裕地區(qū),發(fā)展階段已經(jīng)完全不同于10年前。以前的城市發(fā)展重在建設(shè),雖然城市水平大幅提升,但同時(shí)也積累了房地產(chǎn)、城市債務(wù)等風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)目前的發(fā)展階段,蒙陜煤炭城市未來的開發(fā)應(yīng)從以城市建設(shè)為主轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘蟹?wù)。

化解當(dāng)前城市房地產(chǎn)和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),建立基礎(chǔ)設(shè)施管理的市場化機(jī)制。蒙陜煤炭城市正在面臨的兩大風(fēng)險(xiǎn)是房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),化解風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)是今后2～3年內(nèi)城市管理的工作重點(diǎn)之一。基本思路有三:第一,爭取延長償債周期,將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)慢慢釋放;第二,通過政府采購,減輕房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)壓力,采購的房產(chǎn)可用于人才引進(jìn)、保障供應(yīng)等;第三,解決“人氣不足”難題,提高城市消費(fèi)規(guī)模。以上三點(diǎn)僅是短期內(nèi)化解當(dāng)前風(fēng)險(xiǎn)的措施,解決相關(guān)城市風(fēng)險(xiǎn)的根本還在于建立基礎(chǔ)設(shè)施管理的市場化機(jī)制。蒙陜煤炭城市的城市建設(shè)水平不低,但城建機(jī)制不完善,與上海、蘇州、重慶等城建市場化程度較高地區(qū)存在差距。今后,政府要從城市資產(chǎn)的保值、增值角度一體化考慮城市資源的開發(fā)、建設(shè)與運(yùn)營,創(chuàng)新商業(yè)模式并建立起政府與市場相結(jié)合的保障體系。

以特色與便利吸引游客、服務(wù)游客,以人流帶動(dòng)商流、物流。蒙陜煤炭城市與其他富裕城市的“土地稀缺、人口眾多”不同,是典型的“地廣人稀”,因此雖然經(jīng)濟(jì)富足但消費(fèi)規(guī)模有限。今后的城市發(fā)展要充分發(fā)揮人文旅游資源優(yōu)勢,加強(qiáng)城市服務(wù)功能,吸引短期旅游者和季節(jié)性休閑度假者,同時(shí)發(fā)展會(huì)展經(jīng)濟(jì)。蒙陜地區(qū)的旅游者數(shù)量、入境游客數(shù)量以及旅游產(chǎn)業(yè)效益均有較大提升空間見表2。具體而言:面向旅游、休閑度假群體規(guī)劃具有蒙陜煤炭城市特征的多條特色旅游城市帶,可考慮納入山西省臨近區(qū)域,跨越省界完善鐵路、公路等配套基礎(chǔ)設(shè)施,縮短城市與城市、景區(qū)與景區(qū)之間的時(shí)空距離。發(fā)揮蒙陜煤炭城市夏季氣候優(yōu)勢,與海南過冬度假相對應(yīng)開發(fā)蒙陜消夏度假經(jīng)濟(jì)和會(huì)展經(jīng)濟(jì),通過完善小區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等措施提升地產(chǎn)品質(zhì),活躍存量房銷售市場。做強(qiáng)邊境貿(mào)易,面向“一帶一路”,大力發(fā)展邊貿(mào)經(jīng)濟(jì)。

表2　2014年部分省、自治區(qū)旅游業(yè)數(shù)據(jù)

2.4重點(diǎn)防范企業(yè)退出風(fēng)險(xiǎn)

越來越多的蒙陜煤炭企業(yè)因?yàn)樘潛p而退出市場,一旦失控將對城市經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生巨大影響。企業(yè)退出是微觀抉擇,政府不能直接干預(yù),但要從風(fēng)險(xiǎn)防范的角度有所作為。

（1）穩(wěn)定金融系統(tǒng)。加強(qiáng)與企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)的溝通與協(xié)作,面向小微企業(yè)構(gòu)建社會(huì)化金融服務(wù)體系,政策性支持有實(shí)力的大中型企業(yè)轉(zhuǎn)型升級以避免銀行過度抽貸。充分發(fā)揮政府在企業(yè)與金融機(jī)構(gòu)之間的橋梁作用,既要降低金融機(jī)構(gòu)的呆壞賬風(fēng)險(xiǎn),也要幫助企業(yè)渡過難關(guān)（扭虧為盈或退出市場）。

（2）保障平穩(wěn)退出。對于需要淘汰的產(chǎn)能、不具備發(fā)展前景的企業(yè),要出臺相關(guān)配套政策,保障其平穩(wěn)退出。政策的重點(diǎn)在于兩個(gè)方面:一是人員退休、培訓(xùn)、分流等安置措施所需的資金政策;二是企業(yè)產(chǎn)能提前退出的補(bǔ)償政策。

（3）提供平臺服務(wù)。政府服務(wù)型平臺主要包括三類:第一類,信息平臺,一方面為本地提供市場趨勢、行業(yè)動(dòng)態(tài)、產(chǎn)品供需等信息服務(wù),另一方面將本地企業(yè)信息通過平臺對外發(fā)布;第二類,咨詢平臺,為企業(yè)提供政策、法律、金融、技術(shù)、管理等相關(guān)服務(wù);第三類,政企合作平臺,將城市重點(diǎn)項(xiàng)目公開發(fā)布,促進(jìn)政府與企業(yè)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、戰(zhàn)略性資源開發(fā)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級等領(lǐng)域開展合作,以項(xiàng)目帶動(dòng)企業(yè)發(fā)展。

3　政策建議

3.1出臺體現(xiàn)蒙陜煤炭行業(yè)差異化、市場化的綜合政策

煤炭綜合政策不能一刀切,不能再唯規(guī)模論,而要充分考慮蒙陜煤炭城市擁有大量中小型民營煤企的特性,要重視培育將煤炭深加工業(yè)務(wù)做深、做精的市場細(xì)分行業(yè)企業(yè)。政策要體現(xiàn)公平,讓適者能夠生存,劣者自然淘汰,避免再以審批限制、政策不斷變更等方式對蒙陜地區(qū)眾多中小煤企形成干預(yù),要讓這些企業(yè)在政策和法律允許的空間內(nèi)根據(jù)實(shí)際情況自主選擇業(yè)務(wù)方向和規(guī)模。政策要根據(jù)未來市場需求,針對蒙陜煤炭存量和增量有不同的側(cè)重點(diǎn):引導(dǎo)存量做強(qiáng),可考慮通過專項(xiàng)基金支持、消費(fèi)終端環(huán)保限制等手段引導(dǎo)煤炭企業(yè)開展商品煤加工創(chuàng)新和精益配煤;引導(dǎo)增量做精,以融資服務(wù)為重點(diǎn)出臺能夠填補(bǔ)國內(nèi)空白的綠色、高端煤炭加工產(chǎn)品的鼓勵(lì)政策,例如蘭炭、活性炭、鎂合金等,引導(dǎo)煤炭企業(yè)開展下游產(chǎn)品創(chuàng)新。

3.2通過區(qū)域合作發(fā)展培育蒙陜煤炭城市增長新動(dòng)力

發(fā)揮蒙陜煤炭城市地理臨近、人文旅游資源和土地資源豐富、發(fā)展階段相近的特性,從國家層面規(guī)劃蒙陜區(qū)域合作發(fā)展,支持煤炭城市培育未來增長新動(dòng)力。國家建立蒙、陜省級行政區(qū)間合作機(jī)制,出臺綱要性文件,將山西省鄰近經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)城市納入,整體規(guī)劃區(qū)域轉(zhuǎn)型,包括資源精益供應(yīng)新定位、人流和物流大通道建設(shè)方案等;將區(qū)域合作發(fā)展與“一帶一路”相協(xié)同,面向邊境國家合理布局貨運(yùn)、客運(yùn)交通路線和煤炭等大宗商品物流節(jié)點(diǎn),簡化通關(guān)流程、創(chuàng)新金融服務(wù),支持蒙陜煤炭城市發(fā)展邊貿(mào)經(jīng)濟(jì)。

3.3加速低端、低效煤炭加工產(chǎn)能完全退出

加快并完全退出行業(yè)產(chǎn)能過剩、經(jīng)營仍在維持的煤炭加工項(xiàng)目,化解影響蒙陜煤炭城市重新布局產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的障礙,切斷煤炭企業(yè)的虧損源,為先進(jìn)生產(chǎn)力讓出市場空間。促退的主體應(yīng)以擁有10年以上生產(chǎn)年限的加工項(xiàng)目為主。這類產(chǎn)能建成于10年前,主要特點(diǎn)是規(guī)模不是很大,技術(shù)和裝備水平不再先進(jìn)并開始退化,目前基本處于半停產(chǎn)或停產(chǎn)狀態(tài)。而且,這類產(chǎn)能在建成的最初幾年盈利狀況非常好,建設(shè)成本已經(jīng)回收,退出的阻力相對較小。政策的立足點(diǎn)是標(biāo)準(zhǔn)先行、優(yōu)惠引導(dǎo)、資金保障,要在產(chǎn)能退出標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布的同時(shí)出臺保障企業(yè)及其主要利益相關(guān)者利益的優(yōu)惠措施,減輕產(chǎn)能退出的阻力,確保低端、低效產(chǎn)能完全退出。

3.4出臺保障性政策防范重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)

重點(diǎn)關(guān)注煤炭企業(yè)退出和地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),及時(shí)出臺保障性政策。從長遠(yuǎn)看,缺乏競爭力的煤炭企業(yè)、煤炭或下游加工產(chǎn)能退出是當(dāng)前蒙陜煤炭城市必須經(jīng)歷的階段,政府對此要出臺保障性政策,不是保障這些企業(yè)或產(chǎn)能正常運(yùn)轉(zhuǎn),而是保障其退出過程的平穩(wěn)和有序。建議由中央政府、地方政府和企業(yè)合作設(shè)立專項(xiàng)基金,盤活財(cái)政存量,重點(diǎn)用于職工分流安置以及企業(yè)重組和轉(zhuǎn)型。對于地方政府債務(wù),建議一方面延長還貸周期以解燃眉之急;另一方面繼續(xù)以市場化為方向改革地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資機(jī)制,最終形成城市發(fā)展的良性循環(huán)。

參考文獻(xiàn):

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［2］周健奇.煤炭精益供應(yīng)發(fā)展模式研究［R］.國務(wù)院發(fā)展研究中心,2013

［3］周健奇,梁海林.中東部煤炭礦區(qū)城鎮(zhèn)化應(yīng)做到區(qū)域發(fā)展與資源開發(fā)統(tǒng)籌規(guī)劃［J］.中國煤炭,2013 （6）

（責(zé)任編輯張大鵬）

Suggestions on ideas and policies of coal cities＇transformation and development in Inner Mongolia and Shaanxi

Zhou Jianqi,Li Zuojun
（Development Research Center of the State Council,Dongcheng,Beijing 100010,China）

AbstractCoal cities of resource enrichment in Inner Mongolia and Shaanxi province,face lots of difficulties,such as mining industry leading rapidly decline in economic growth,more and more enterprises suspending or partially suspending production,risks of cities＇debt increasing, and mining industry is still their mainly economics structure．The transformation emphasis of this kind of cities not only pursue economic growth,also stick to the foundation that already have,in order to desist tendency of rapidly decline economic growth,which taking a reasonable growth rate to support integrated development of the cities and breaking a development path of overall planning on resource utilization,cities＇transformation and enterprises＇development．Basic ideas are that fully releasing coal resources along two paths,fuel and raw material,classified breaking out of non-fossil resources,transforming cities＇construction to cities＇service,and mainly preventing enterprises exit strategy risks．Suggestions of policies are that formulating comprehensive polities which reflecting differentiation and market-oriented of coal industry,cultivating new power of growth basing upon regional cooperation,accelerating completely opt outlow end and low efficiency coal processing capacity,and issuing security policies to prevent key risks in Inner Mongolia and Shaanxi．

Key wordscoal cities in Inner Mongolia and Shaanxi province,transformation development, ideas,policy suggestion

作者簡介:周健奇（1974－）,河北唐山人,國務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所企業(yè)評價(jià)研究室副主任,副研究員。主要研究方向:產(chǎn)業(yè)政策、企業(yè)戰(zhàn)略、煤炭流通體制改革、地方投融資平臺轉(zhuǎn)型。主要參與課題有《進(jìn)一步化解產(chǎn)能過剩的政策研究》《中國企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的大規(guī)模調(diào)查研究》《我國煤炭企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的制度環(huán)境研究》《中國碳交易市場機(jī)制研究》《河南能化集團(tuán)整體戰(zhàn)略研究》《太西煤集團(tuán)總體發(fā)展戰(zhàn)略研究》等。

中圖分類號TD－9

文獻(xiàn)標(biāo)識碼A