蔣　來　用

(中國社會科學(xué)院 社會學(xué)研究所，北京 100732)

?

“赦免腐敗論”的內(nèi)在矛盾及其辯駁

蔣來用

(中國社會科學(xué)院 社會學(xué)研究所，北京 100732)

摘要：20世紀90年代曾有個別學(xué)者主張赦免腐敗，這種聲音近年來再次以新的形態(tài)出現(xiàn)并呈現(xiàn)高漲的態(tài)勢，對實踐產(chǎn)生了一定的影響?！吧饷飧瘮　钡倪壿嫽c立足于四個判斷：腐敗存量太多，不赦免解決不了；腐敗分子是特殊利益集團，不特赦會阻礙改革；腐敗是制度造成的，對腐敗分子特赦合乎情理；實踐中很多腐敗沒有被追究，事實上已經(jīng)存在赦免。綜觀這些邏輯判斷，其不僅在假設(shè)條件或前提上存在內(nèi)在矛盾，而且在理論和實踐中存在不可行性、非必要性和嚴重的危害性，需要引起高度警覺。對此，只有在理論上予以澄清、在政策上予以有針對性的解決，才能徹底清除其消極影響和負面作用。

關(guān)鍵詞：反腐敗；腐敗犯罪；“赦免腐敗”

在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)軌過程中，腐敗現(xiàn)象在一些地方和單位滋生蔓延，致使反腐敗形勢至今依然嚴峻復(fù)雜。人民群眾反腐呼聲和要求十分強烈，黨中央反腐敗旗幟鮮明、態(tài)度堅決，各級紀檢監(jiān)察機關(guān)、檢察機關(guān)、審計部門等形成合力打“老虎”拍“蒼蠅”，一批腐敗分子被揪出來并受到懲處，干部群眾的反腐信心不斷提振。但隨著反腐敗力度的加大，要求赦免腐敗的聲浪也隨之高漲。嚴懲腐敗是社會輿論的主調(diào)，絕大多數(shù)人對腐敗疾惡如仇，為何在對腐敗“動真格”時卻出現(xiàn)了“赦免腐敗”的呼聲？赦免腐敗犯罪在邏輯上是否立得住，在實踐中是否具有可行性和可操作性，實施后又會產(chǎn)生怎樣的社會后果和政治風險？現(xiàn)有的制度安排能否實現(xiàn)赦免腐敗的目的，能否最大限度消除既有的腐敗存量？反腐敗政策應(yīng)做哪些調(diào)整才能將腐敗存量和增量控制在社會可容忍的程度？本文擬就這些問題進行探討。

一、“赦免腐敗論”依循的邏輯

20世紀90年代，赦免腐敗的觀點就開始零星出現(xiàn)，21世紀之后，一些學(xué)者、官員和傳媒人士開始頻繁討論這個話題?！疤厣庳澒佟背闪?012 年年末輿論關(guān)注和討論的一個重要話題[1]。十八大以來，關(guān)于赦免腐敗的討論十分熱烈，一些觀點引起了社會的關(guān)注。有的學(xué)者提出，“中國除了特赦沒有其他更好的辦法”，“選擇特赦，不能說是最好的路徑，只是一條最可行的路徑”[2]。主張赦免腐敗的學(xué)者雖然數(shù)量不多，但在社會上卻有相當?shù)挠绊?，表明其觀點具有較強的吸引力，因而學(xué)術(shù)界有必要對這些觀點進行梳理和研究。通過搜集整理現(xiàn)有的觀點，可以看出“赦免腐敗論”的邏輯基點主要立足于四個判斷。

第一，腐敗存量太多，不赦免解決不了。胡星斗教授認為，中等腐敗國家的腐敗金額通常占GDP的3%，對比中國腐敗案件涉及的金額，中國腐敗受到懲罰的概率只有1%，存在高達99%的腐敗犯罪黑數(shù)[3]。倪星、王立京等學(xué)者估算腐敗案件的查處率為10%[4]。人民大學(xué)何家弘教授推算中國腐敗犯罪黑數(shù)可能高達87.5%，大概還有200萬貪官沒有查處。按照目前全國每年查處4萬～5萬貪官的速度，至少還需要40年——且不說其間還會增生新的貪官[5]！雖然學(xué)者使用的方法各不相同，得出的結(jié)論千差萬別，但普遍認為中國腐敗犯罪黑數(shù)巨大，大量腐敗犯罪沒被繩之以法。巨大的腐敗存量加上腐敗潛伏期的客觀存在，讓“司法系統(tǒng)難以擔負此重任”，導(dǎo)致“反腐中選擇性執(zhí)法成為必然”。要“徹底清除腐敗存量是不可能實現(xiàn)的”，必須“要正視現(xiàn)實”推行赦免。有的學(xué)者認為資源約束決定腐敗歷史“存量”不可能在短期內(nèi)被清除，曠日持久則很可能陷入“查不勝查”的惡性循環(huán)；長時間的高壓反腐很可能觸發(fā)政治、經(jīng)濟和社會危機[6]。甚至有學(xué)者擔心“腐敗存量太大，貪官太多，如果不行大赦就要亡黨亡國”[2]。

第二，腐敗分子是特殊利益集團，不特赦會阻礙改革。將特赦與改革拴在一起討論，是證明特赦腐敗合理性和必要性的重要方式。有的學(xué)者提出，腐敗分子有權(quán)有勢，掌握著重要的公共資源，是影響改革的重要力量，改革需要得到他們的支持。如果他們對改革有抵觸情緒或持反對態(tài)度，除非采取類似暴風驟雨式的革命形式，否則改革就難以推進下去。暴風驟雨式的改革代價巨大，中國社會難以承受，只有爭取貪官的支持，讓他們?yōu)樯罨母镒屄?，搬開阻礙改革的“絆腳石”，改革才能順利進行。因此，我們必須“理性選擇”，對腐敗分子進行“特赦”，這是改革的必要代價[7]。持這種觀點者所說的改革主要指的是政治體制改革，他們認為政治體制改革才是反腐敗的治本之策，只有通過赦免部分退贓官員，才能換取他們支持政改[8]。“以特赦促政改”“以時間換空間”，雖不令人滿意卻是最具可能性和最為合算的“生意”?！疤厣狻笨梢园矒徇@部分官員，減少政改的阻力[6]?！耙堰@部分力量爭取過來，使中國和平地、不流血地完成一次轉(zhuǎn)型，就得通過一場交易。交易的內(nèi)容，就是用特赦來換取改革的啟動”[2]。之所以必須爭取貪官支持改革，那是因為貪官力量已十分強大，“對手實力已經(jīng)強大了，不可能一口吃掉他，只能和他做交易，實施分化策略。只有有條件地特赦，才能成功分化”[2]。 如果用“絕不赦免”的方法，抵抗會越來越頑強，最后可能出現(xiàn)魚死網(wǎng)破、甚至魚未死網(wǎng)已破的態(tài)勢[2]。可以說，選擇特赦方式是不得已而為之的選擇，“是一個無奈的辦法”[7]。用特赦換取支持之所以會有效或可行，那是因為貪官是理性的，會從利益最大化角度做出選擇，“因為他們很清楚，腐敗的體制不可能永遠持續(xù)下去，早晚有一天政改會推進，與其反對政改而在未來遭到清算，不如現(xiàn)在接受赦免以支持改革”[6]。

第三，腐敗是制度造成的，特赦腐敗合乎情理。有的學(xué)者認為貪腐問題的產(chǎn)生與當時各方面的制度規(guī)章不夠完善有關(guān)。如有的學(xué)者提出，“特赦”貪官的必要恐怕更多的還是制度原因，是制度的不健全膨脹了貪腐之心。國家向腐敗分子讓渡一部分利益可以視為對過去制度不健全所必須付出的代價，是一種“以退為進”的現(xiàn)實主義策略?！疤厣狻必澒賹嶋H上也可看作是對腐敗的“贖買”[6]。有的學(xué)者認為，“貪腐官員都是制度性腐敗”?！案瘮∈菤v史形成的，是制度性腐敗，中國送禮成風的傳統(tǒng)、 改革開放后權(quán)力監(jiān)督的缺失等， 使一些人被裹脅進來，這些人是能爭取的力量，要給出路”[2]?！盀榱私㈤L久有效的反腐制度,中國人民必須犧牲一次,寬恕一回”[9]。在這些學(xué)者看來，因為腐敗產(chǎn)生的根源在制度而非個人，因此應(yīng)該在制度上給予寬恕。

第四，很多腐敗分子沒被追究，事實上已經(jīng)存在赦免。有的學(xué)者提出古今中外，赦免貪官有兩種基本形式，即暗赦和明赦。暗赦有不同表現(xiàn)方式，譬如選擇性反腐，當權(quán)者讓查的就查，不讓查的就是赦免；又如隨機性反腐，誰碰上誰倒霉，沒碰上的也就是赦免了。明赦是公開透明的赦免，應(yīng)該有明確的標準和條件，而且要堅持“赦免面前人人平等”的原則[5]?！肮沤裰型?，公開大赦貪官的做法確實罕見，但是暗中特赦貪官的做法卻屢見不鮮”[10]?！爱斀袷澜缟虾芏鄧液偷貐^(qū)都存在著這種暗赦貪官的現(xiàn)象，只是程度不同而已”[10]。有的學(xué)者提出，“在反腐的過程中，也多少在實踐著部分赦免。一些案件牽涉人員多，根本不可能全部處理，最終很多涉及數(shù)額上百萬的官員退了錢之后就沒有被追究責任”。有的學(xué)者提出，從已有的實踐來看，赦免有過渡赦免和模糊赦免兩種策略，中國內(nèi)地歷次運動中的“從寬處理”政策是模糊赦免策略[6]。有的學(xué)者將港英政府時期的特赦作為例證，認為中國香港地區(qū)1977年11月5日頒布的局部特赦令是重要的轉(zhuǎn)折點，有效解決了當時的沖突。

基于以上邏輯假設(shè)，這些學(xué)者提出了不少政策主張，如提出搞一次“反腐特別行動”，實施“特別方略”，讓所有主動交出贓款的腐敗分子能得到“赦免”。“中央確定一個時間點，以往的貪污受賄行為就不再查辦”，“如腐敗分子將收受的全部賄賂匿名清退了，并且在案發(fā)后，經(jīng)查實退回的贓款與實際情況完全吻合即可得到赦免”；“在規(guī)定時期內(nèi)退還不法收入的,不論干部職級，不論問題大小，一律免除黨紀、政紀處分，不追究法律責任，原政治、經(jīng)濟、生活待遇不變”[9]。有的學(xué)者主張以附加條件赦免貪官的政策來換取官員財產(chǎn)公示制度的出臺，“凡如實公布財產(chǎn)者，一律無罪豁免”[5]。有的學(xué)者主張實行“3+2”赦免策略，符合時間、態(tài)度、情節(jié)3項條件的，免除“行政”和“刑事”2 項責任[6]。有的學(xué)者主張，“為讓更多的問題官員收斂收手，應(yīng)該分而治之推行有條件赦免；為讓有條件赦免問題官員不空談?wù)`國，需要設(shè)立政改特區(qū)先行先試率先全面深化改革”[11]。

赦免腐敗觀點因其異常新穎而受到一些媒體的特別關(guān)注，也受到社會的一定關(guān)注。一些紀檢監(jiān)察干部提出，希望中央對主動交代組織不掌握的問題的腐敗分子出臺新的政策，允許不移送司法，不判處刑罰。這些表述雖然沒有使用“赦免”一詞，但赦免腐敗傾向和意思比較明顯。這些現(xiàn)象說明，特赦腐敗的觀點已經(jīng)滲透到反腐敗實踐中，對執(zhí)紀執(zhí)法產(chǎn)生了較強的影響。

二、“赦免腐敗論”中的內(nèi)在矛盾

“赦免腐敗論”的提出雖然有一定事實基礎(chǔ)，但主要還是用邏輯演繹方法得出的推斷，其觀點是否成立，還需全面分析。“赦免腐敗論”的邏輯基點主要基于四個判斷。

(一)腐敗存量的大量存在

目前，中國法律對腐敗的定義沒有規(guī)定，學(xué)界也沒有普遍達成共識。因此，對腐敗存量的估算因為定義不清晰而很難給出相對準確的數(shù)據(jù)。赦免腐敗論者假設(shè)腐敗存量巨大，其實混淆了幾個基本概念。其一，腐敗與腐敗犯罪的概念。赦免是國家宣告對犯罪分子免除其罪與刑的一種法律制度，分為大赦和特赦兩種。大赦是國家對一定時期內(nèi)某些種類或一般的犯罪分子普遍赦免，既赦其罪，又赦其刑。特赦是國家對特定的犯罪分子免除其刑罰的全部或部分的執(zhí)行，只赦其刑，不赦其罪[12]。赦免只針對犯罪而言，違反紀律但尚不構(gòu)成犯罪的行為，是不能赦免的。嚴格地說，赦免腐敗應(yīng)稱為赦免腐敗犯罪分子。一些主張赦免腐敗的學(xué)者并沒有作這種嚴格區(qū)分，提出“一律免除黨紀、政紀處分，不追究法律責任”，這是非常不嚴謹?shù)谋硎?。罪或刑可以赦免，但黨紀、政紀、民事責任、行政責任等就不能用“赦免”“特赦”這樣的法律術(shù)語。其二，一些學(xué)者將腐敗犯罪理解為職務(wù)犯罪。根據(jù)《中華人民共和國刑法》(以下簡稱《刑法》)規(guī)定，貪污賄賂罪是典型的腐敗犯罪，但瀆職罪絕大多數(shù)不是腐敗犯罪，因為瀆職行為都是過失行為，而腐敗行為都是故意行為。當然，瀆職行為也可能與腐敗交織在一起，但在司法判決認定上是有嚴格區(qū)分的。如果將腐敗犯罪擴大化理解為貪污賄賂和瀆職犯罪，那么查處的腐敗分子數(shù)量會大幅增加。2009—2013年人民檢察院立案偵查的腐敗犯罪結(jié)案人數(shù)尚未超過4萬(詳見下表)，法院審理判決的腐敗犯罪人數(shù)不可能超過這個數(shù)字，腐敗犯罪人數(shù)并沒有如一些學(xué)者估計的那么多。其三，一些學(xué)者將嚴懲腐敗與清除腐敗“畫了等號”。將消除腐敗作為目標，是對中國反腐敗設(shè)置了過高標準。目前，世界上任何一個國家都沒有徹底消除腐敗，腐敗黑數(shù)都客觀存在。腐敗黑數(shù)到底有多大，各國都沒有合適的尺度來測量，希望中國徹底清除腐敗，實際上是對中國反腐敗設(shè)置過高的標準和要求。

表 人民檢察院立案偵查的腐敗犯罪結(jié)案人數(shù)

單位：人

資料來源：2010—2014年《中國法律年鑒》

(二)將腐敗分子等同于改革最大的阻礙者

腐敗分子的抵觸或反對會使改革尤其是政治體制改革推行不下去，這句話的意思可以理解為只有腐敗分子同意或答應(yīng)了，改革才會走得通。實質(zhì)上，“特赦腐敗論”者過于夸大了腐敗分子的力量或作用，擔心“魚死網(wǎng)破”或“魚未死網(wǎng)已破”；邏輯上假定對腐敗分子赦免之后，他們才有動力推進或支持改革，這個推論在邏輯上是不周延的，也是十分荒唐幼稚的。腐敗的最大特征是貪利性，根本目的在于牟取非法利益。赦免腐敗，允許其獲得的非法利益合法化，只是暫時性“承認”了腐敗分子的非法所得，但并沒有在制度上堵塞腐敗的漏洞。只要深入推行改革，真正切斷腐敗分子的“財路”，搞腐敗或想搞腐敗的人照樣會阻礙改革，這種阻礙不會因為赦免一批腐敗分子就會解決的。也有人提出，可以在特赦腐敗分子的同時完善制度。制度的完善是一個逐步推進的過程，政府和社會治理達到理想狀態(tài)不是一個制度或一兩個措施就能實現(xiàn)的。美國1800年開始推行文官制度改革，經(jīng)過近百年的時間才逐步將政治“分肥”制的弊端革除；為了防止總統(tǒng)、議員選舉中的腐敗，美國已進行了百多年的探索，但至今仍未找到根本解決辦法。可見，與腐敗分子的較量和斗爭具有長期性和復(fù)雜性，特赦腐敗力圖解決所有問題，其實只是表面上掩蓋腐敗或?qū)⒏瘮　叭景住倍?，實質(zhì)上并不可能帶來太多的變革，改革的阻力和障礙依然存在。更何況是，腐敗分子并不完全是改革的阻礙者，在查處的大量腐敗中，很多腐敗分子恰恰是改革的“急先鋒”，他們利用改革轉(zhuǎn)軌過程中的漏洞和“機會”發(fā)了財。如果用特赦方法“解救”他們，這正是他們所盼望的。他們不但可以洗刷掉以前的污點，還可能會再次從改革中撈到更多的“好處”。中國改革開放已經(jīng)30多年，包括政治體制在內(nèi)的改革從未間斷和終止過。中國的改革絕不是靠腐敗分子推動或支持取得成功的，而是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、全國各族人民共同努力實現(xiàn)的。改革開放的巨大成就已經(jīng)雄辯地證明，不特赦腐敗分子，改革照樣會進行下去，并且開展得很好。

(三)將腐敗的根源完全歸結(jié)于制度漏洞

腐敗的發(fā)生與制度因素存在耦合關(guān)系。制度不健全、權(quán)力缺乏約束和制約是導(dǎo)致腐敗的重要因素。但制度健全與不健全是相對而言的，世界上沒有絕對健全無懈可擊的制度，任何制度在執(zhí)行過程中都可能存在漏洞或缺陷。另外，在同樣的制度環(huán)境下，搞腐敗的人總是占極少數(shù)，不腐敗的人總是占多數(shù)。這說明除了制度之外，人與人之間存在較大的區(qū)別，內(nèi)因是腐敗不可缺少的關(guān)鍵變量。將腐敗的責任全部推卸給制度，完全要社會為腐敗“買單”、要國家付出代價、要人民來“寬恕一回”，而搞腐敗的人卻把責任推得一干二凈，這是十分不公平的。對腐敗分子的理解、同情和寬容似乎變成了社會和國家必須的義務(wù)和負擔，因而不得不需要用特赦的方式來給腐敗分子“出路”，這顛倒了黑白，既不合乎邏輯，也不符合事實。這種責任導(dǎo)向與分配機制將產(chǎn)生強大的破壞力，形成不良的示范效應(yīng)，很容易產(chǎn)生“搞腐敗有理，反腐敗卻理不直”的怪異現(xiàn)象，結(jié)果會讓腐敗更加肆無忌憚、無法收拾。

(四)將暫時沒有發(fā)現(xiàn)或尚未追究等同于特赦

從應(yīng)然層面而言，法律和紀律規(guī)定所有腐敗行為應(yīng)該受到查處，但在實然和執(zhí)行層面，由于反腐敗手段、反腐敗力量有限等方面的制約，有的腐敗行為可能暫時未被發(fā)現(xiàn)，有的雖然發(fā)現(xiàn)了，但調(diào)查取證可能會面臨很多困難。因為證據(jù)不充分，一些腐敗分子沒有立即受到懲處，但這并不等于對腐敗分子的赦免。因受主客觀條件限制而不能查處的腐敗案件，在條件成熟的時候仍然可以繼續(xù)調(diào)查處理，腐敗分子仍有可能被追究。即便是選擇性反腐、隨機性反腐，暫未被“選中”的腐敗并不等于不再追究，但赦免則是對腐敗犯罪或其判處的刑罰的徹底不追究。特赦與不追究具有根本性區(qū)別。事實上，目前查處腐敗的力度與專家學(xué)者的期盼還存在一定差距，但這恰恰說明加大懲處腐敗力度的重要性和必要性，而不是將這種不正常的狀態(tài)作為特赦對待，讓腐敗犯罪分子逍遙法外。

三、對“赦免腐敗論”的辯駁

赦免制度目前是全球一項極富爭議的制度。例如，美國一些總統(tǒng)或州長經(jīng)?；趥€人態(tài)度和觀點對罪犯實行“一攬子特赦”，這些無原則的特赦制度對法治體系不僅構(gòu)成了現(xiàn)實的威脅,而且侵蝕了三權(quán)分立的政權(quán)基礎(chǔ)[13]。啟動赦免的政治風險很高，有的國家領(lǐng)導(dǎo)人因為特赦犯罪而受到民眾的強烈批評。2013年3月，捷克總統(tǒng)克勞斯在退休之前大赦包括貪官和有民憤的金融詐騙要犯在內(nèi)的罪犯而引發(fā)眾怒，受到參議院譴責，最后因違憲和叛國罪遭起訴[14]。2013年1月29日，韓國前總統(tǒng)李明博宣布赦免廣播通信委員會前委員長崔時仲，新國家黨前黨首、國會前議長樸熺太，青瓦臺前政務(wù)首席秘書金孝在，以及樸槿惠派元老、國會前議員徐清源(二度特赦)等55 人。此項特赦激起千層浪，被第一大在野黨民主黨抨擊為“利己特赦”，許多報社紛紛發(fā)表社論表示反對[15]。專門對貪官這一特殊群體實施赦免，尚未實施就已在國內(nèi)引發(fā)學(xué)術(shù)和媒體界白熱化的討論，未來一旦實施將可能引發(fā)嚴重的社會政治風險。下面筆者從可行性、必要性和危害性三個維度對赦免腐敗進行價值分析。

(一)赦免腐敗不具有可行性

從現(xiàn)實條件來看，赦免腐敗在中國缺乏法律依據(jù)。赦免是憲法專門針對觸犯刑法的犯罪而設(shè)立的法律制度，不少學(xué)者提出的赦免，其實是對腐敗犯罪的免除，因而是大赦，而不是特赦。1954的憲法曾有大赦和特赦的規(guī)定，但后來的憲法只規(guī)定了特赦，而沒有大赦，現(xiàn)行《刑法》所說的赦免，其實都是指特赦，而不是指大赦。因此，提出赦免腐敗犯罪的觀點與《憲法》《刑法》的規(guī)定相沖突，法律層面無法操作。

從新中國成立以來的歷史看，特赦主要是用于由戰(zhàn)爭等引起的重大民族和解事件當中，與政治信仰和政黨紛爭相關(guān)[16]。新中國成立至今，共實施過8次特赦，對腐敗分子并沒有實施過特赦。1989年最高法院和最高檢察院發(fā)布《關(guān)于貪污、受賄、投機倒把等犯罪分子必須在限期內(nèi)自首坦白的通知》，是對期限內(nèi)自首坦白的腐敗分子“一律從寬處理”的刑事政策，并不是現(xiàn)行《憲法》規(guī)定的特赦運用，因為最高法院和最高檢察院沒有特赦的權(quán)力。將刑事政策算作特赦，顯然是違反《憲法》和法律規(guī)定的。

為昭顯恩德、安撫民心、穩(wěn)定政權(quán)，中國古代皇帝會在特定日子大赦天下。但縱觀歷史，沒有任何王朝專門赦免過腐敗貪官，將腐敗貪官排除在大赦之外倒有不少例子。如貞觀四年(公元631年)，唐太宗下令大赦，犯有死罪的人都予以赦免，但“官吏枉法貪財者不在赦例”。開元二十年(公元733年)，唐玄宗下令大赦，同樣規(guī)定“犯贓賄不予赦免”。宋太祖曾兩次大赦，規(guī)定“官吏受賄者不赦”。以后數(shù)代皇帝也曾多次下達赦令，但均強調(diào)貪官不能赦免[17]。新中國成立以來，對腐敗分子全國人大更是明確表示拒絕特赦。2015年8月24日，為紀念抗戰(zhàn)勝利70周年，十二屆全國人大常委會第十六次會議審議了全國人大常委會關(guān)于特赦部分服刑罪犯的決定草案，明確提出對貪污受賄犯罪等不予特赦。國外政府也采用了相同的做法。2015年8月13日，為慶祝韓國光復(fù)70周年，韓國政府宣布“光復(fù)節(jié)大赦”，特別赦免6 527人，并對受到吊銷駕照和扣分處罰的220多萬人實施特別減免措施，但韓國政府表示，大赦范圍不包括涉嫌腐敗、暴力和威脅國民安全的罪犯，赦免對象不包括政界人士或公務(wù)員[18]?，F(xiàn)今少數(shù)學(xué)者主張的赦免腐敗，從治國理政的歷史經(jīng)驗看，不具有可行性。

專門特赦腐敗在世界歷史上極為罕見，即使出現(xiàn)過也是在非常特殊的政治環(huán)境下實施的。1977年11月5日，英國殖民統(tǒng)治時期的中國香港地區(qū)曾頒布過局部特赦令，規(guī)定除涉及非常嚴重的罪行或正在調(diào)查的案件外，對1977年1月1日前的警員貪污罪行不予追究。這是廉警沖突事件發(fā)生后為維護政局穩(wěn)定，港英政府不得已而采取的應(yīng)急措施。特赦令頒布后遭到了民眾強烈反對，警員則得寸進尺，妄圖將廉署并入警務(wù)系統(tǒng)。特赦令雖緩解了緊張的廉警關(guān)系，但并沒有解決當時香港嚴重的腐敗問題。特赦令只是掃除了嚴厲打擊腐敗的障礙而已，恰恰是在此之后，香港政府修改法律，增強廉政公署的獨立性和權(quán)威性，強化腐敗打擊力度，并不斷推動有關(guān)的改革，腐敗才逐步得到有效遏制。同樣作為英國殖民統(tǒng)治的新加坡，并沒有采取特赦腐敗方式，而是通過嚴懲腐敗并不斷堵塞制度漏洞，很快走出了腐敗高發(fā)期并進入廉潔的社會發(fā)展期。上述事件說明特赦并不是解決腐敗的必不可少的措施。目前中國懲治腐敗的力度不斷加大，深受廣大黨員干部和群眾的歡迎，沒有遇到當時香港那樣的集體性抵抗和機構(gòu)之間的激烈沖突。違背客觀事實地夸大香港特赦局部腐敗的效果，過高地估計特赦的作用，認為特赦可以從根本性解決腐敗問題，將會嚴重誤導(dǎo)中國反腐敗決策和執(zhí)紀執(zhí)法實踐。

中國是人口眾多的大國，決策必須從大局出發(fā)，要考慮戰(zhàn)略效果和風險。對極少數(shù)人、尤其是干部群眾十分“不歡迎”的腐敗分子進行赦免，將會帶來嚴重的“后遺癥”。其一，特赦腐敗分子會導(dǎo)致刑罰運用不公平。法律平等地適用于所有人，要對某部分人實施特赦，必須符合法律規(guī)定。超出法律規(guī)定范圍，提出既要赦免罪或刑，還要赦免紀律和行政處分的行為，將產(chǎn)生嚴重的法紀運用不公問題。有的學(xué)者提出，“連嫖娼賣淫都要受到嚴厲的治安處罰，對貪官污吏豈能一赦了之”[16]？這表明法律適用公平不僅要考慮不同的主體之間要平等，而且不同的違紀違法行為之間也要平衡，不能厚此薄彼。其二，特赦腐敗可能會導(dǎo)致《刑法》規(guī)范嚴重沖突?！缎谭ā芬?guī)定有洗錢罪和掩飾、隱瞞犯罪所得、犯罪所得收益罪，通過赦免方式允許腐敗分子違法所得合法化，極有可能導(dǎo)致這些法律規(guī)范的沖突，由此引發(fā)的法律“后遺癥”甚至可能沖擊整個刑法體系，帶來難料的社會后果[16]。其三，特赦腐敗會帶來嚴重的信任危機。按照一些學(xué)者的主張，腐敗犯罪分子被赦免后，仍可以繼續(xù)留任原職。這些貼有腐敗特赦標簽的干部的社會信任度將會很低，讓其留在公職人員隊伍中，必然影響公共機構(gòu)的形象，降低其權(quán)威性和可信度。

(二)赦免腐敗的非必要性

寬嚴相濟是中國的基本刑事政策，法律、黨內(nèi)法規(guī)充分體現(xiàn)了這一政策精神。在司法實踐中，只要堅持寬嚴相濟原則，現(xiàn)有的法律制度仍然給予了腐敗分子與其他犯罪分子很多的寬宥機會，赦免腐敗完全沒有必要。

1.刑事追訴時效給了犯罪人改過自新的機會。中國刑法明確規(guī)定了追究犯罪分子刑事責任的有效期限?！缎谭ā返?7條規(guī)定，犯罪經(jīng)過下列期限不再追訴：“法定最高刑為不滿五年有期徒刑的，經(jīng)過五年；法定最高刑為五年以上不滿十年有期徒刑的，經(jīng)過十年；法定最高刑為十年以上有期徒刑的，經(jīng)過十五年；法定最高刑為無期徒刑、死刑的，經(jīng)過二十年。如果二十年以后認為必須追訴的，須報請最高人民檢察院核準?！弊吩V時效的規(guī)定同樣適用于腐敗犯罪。到2015年，1995年之前成立的犯罪行為，基本已過追訴時效，只要不存在追訴期限的延長、中斷和又犯罪的，都不得再追訴；已經(jīng)追究的，應(yīng)當撤銷案件，或者不起訴，或者終止審理。國家追訴權(quán)經(jīng)過一定時段后即歸消滅，包括腐敗犯罪分子已平等地具有改惡從善的機會。只要不存在逃避偵查或者審判的、應(yīng)當立案而不予立案情形的，腐敗犯罪將自然不被追究。但這個政策并沒有給繼續(xù)腐敗的人以機會，因為法律對再次腐敗犯罪保留了追訴權(quán)。這一政策比赦免腐敗更為科學(xué)合理，更加有利于懲治和防止腐敗。

2.自首和立功給了從輕、減輕處罰或免除刑事處罰的機會。如《刑法》第67條對自首做了規(guī)定，犯罪以后自動投案，如實供述自己罪行的，是自首。對于自首的犯罪分子，可以從輕或者減輕處罰。其中，犯罪較輕的，可以免除處罰?！氨徊扇娭拼胧┑姆缸锵右扇恕⒈桓嫒撕驼诜痰淖锓福鐚嵐┦鏊痉C關(guān)還未掌握的本人其他罪行的，以自首論”。新修改的《刑法》規(guī)定，“犯罪嫌疑人雖不具有前兩款規(guī)定的自首情節(jié)，但如實供述自己罪行的，可以從輕處罰；因其如實供述自己罪行，避免特別嚴重后果發(fā)生的，可以減輕處罰。”第68條規(guī)定，犯罪分子有揭發(fā)他人犯罪行為，查證屬實的，或者提供重要線索，從而得以偵破其他案件等立功表現(xiàn)的，可以從輕或者減輕處罰；有重大立功表現(xiàn)的，可以減輕或者免除處罰。自首和立功在司法實踐中得到的廣泛運用，給大量腐敗犯罪分子改過自新的機會。

3.緩刑給了暫緩執(zhí)行或不執(zhí)行原判刑罰的機會?！缎谭ā返?2條規(guī)定，對于被判處拘役、三年以下有期徒刑的犯罪分子，同時犯罪情節(jié)較輕、有悔罪表現(xiàn)、沒有再犯罪的危險或宣告緩刑對所居住社區(qū)沒有重大不良影響的，可以宣告緩刑，對其中不滿十八周歲的人、懷孕的婦女和已滿七十五周歲的人，應(yīng)當宣告緩刑。對宣告緩刑的犯罪分子，在緩刑考驗期限內(nèi)，依法實行社區(qū)矯正，如果沒有《刑法》規(guī)定的情形，緩刑考驗期滿，原判的刑罰就不再執(zhí)行，并公開予以宣告。對罪行不嚴重的腐敗犯罪分子，緩刑制度再次給了機會。

4.減刑和假釋減少了實際執(zhí)行刑罰的機會?！缎谭ā返?8條規(guī)定，被判處管制、拘役、有期徒刑、無期徒刑的犯罪分子，在執(zhí)行期間，如果認真遵守監(jiān)規(guī)，接受教育改造，確有悔改表現(xiàn)的，或者有立功表現(xiàn)的，可以減刑；有重大立功表現(xiàn)之一的，應(yīng)當減刑。第81條規(guī)定，被判處有期徒刑的犯罪分子，執(zhí)行原判刑期二分之一以上，被判處無期徒刑的犯罪分子，實際執(zhí)行十三年以上，如果認真遵守監(jiān)規(guī)，接受教育改造，確有悔改表現(xiàn)，沒有再犯罪的危險的，可以假釋。如果有特殊情況，經(jīng)最高人民法院核準，可以不受上述執(zhí)行刑期的限制。

5.黨內(nèi)法規(guī)對黨員違紀行為也給了改過機會。中國共產(chǎn)黨的紀律處分很多都是仿效法律制定的，紀律規(guī)定中有很多類似《刑法》的規(guī)定。如《紀律處分條例》第21條規(guī)定了主動交代本人應(yīng)當受到黨紀處分問題的；主動檢舉同案人或者其他人應(yīng)當受到黨紀處分的問題，經(jīng)查證屬實的；主動挽回損失或者有效阻止危害結(jié)果發(fā)生的；主動退出違紀違法所得等立功表現(xiàn)行為，可以從輕或者減輕處分。只要腐敗分子符合這些規(guī)定，在紀律處分中有很多被寬恕的機會。

6.司法機關(guān)在實踐中給犯罪人明確具體的認罪自新機會。如最高人民法院2010年2月8日發(fā)布《關(guān)于貫徹寬嚴相濟刑事政策的若干意見》，要求對于情節(jié)較輕、社會危害性較小的犯罪，或者罪行雖然嚴重，但具有法定、酌定從寬處罰情節(jié)，以及主觀惡性相對較小、人身危險性不大的被告人，可以依法從輕、減輕或者免除處罰；對于具有一定社會危害性，但情節(jié)顯著輕微、危害不大的行為，不作為犯罪處理；對于依法可不監(jiān)禁的，盡量適用緩刑或者判處管制、單處罰金等非監(jiān)禁刑。對于所犯罪行不重、主觀惡性不深、人身危險性較小、有悔改表現(xiàn)、不致再危害社會的犯罪分子，要依法從寬處理。對于其中具備條件的，應(yīng)當依法適用緩刑或者管制、單處罰金等非監(jiān)禁刑。對于自首的被告人，除了罪行極其嚴重、主觀惡性極深、人身危險性極大，或者惡意地利用自首規(guī)避法律制裁者以外，一般均應(yīng)當依法從寬處罰。對于被告人檢舉揭發(fā)他人犯罪構(gòu)成立功的，一般均應(yīng)當依法從寬處罰。對于犯罪情節(jié)不是十分惡劣、犯罪后果不是十分嚴重的被告人立功的，從寬處罰的幅度應(yīng)當更大。對于較輕犯罪的初犯、偶犯，應(yīng)當綜合考慮其犯罪的動機、手段、情節(jié)、后果和犯罪時的主觀狀態(tài)，酌情予以從寬處罰。對于犯罪情節(jié)輕微的初犯、偶犯，可以免予刑事處罰；依法應(yīng)當予以刑事處罰的，也應(yīng)當盡量適用緩刑或者判處管制、單處罰金等非監(jiān)禁刑。

(三)赦免腐敗的嚴重危害性

1.赦免腐敗將改變黨的性質(zhì)，制造重大的政治危機?！岸Y義廉恥，國之四維”，廉潔是國家政權(quán)得以鞏固的重要根基。腐敗犯罪的社會危害性大，不同于一般的刑事犯罪，腐敗與治國根本原則相抵觸，動搖政權(quán)的權(quán)威性與合法性，因而成為古今中外所有政權(quán)共同打擊的重點目標。也正因為如此，歷史上雖然有很多的赦免，但對貪官的赦免極為罕見。中國共產(chǎn)黨是無產(chǎn)階級先進政黨，與腐敗是水火不相容的關(guān)系，黨的性質(zhì)和宗旨決定了中國必須旗幟鮮明地反對腐敗，不能有絲毫猶豫和動搖。腐敗傷害黨的肌體，破壞黨的形象，讓黨逐漸脫離群眾，從而失去根基和血脈。嚴懲腐敗是民心所向，也是鞏固和維護黨的執(zhí)政地位必須采取的措施，中國共產(chǎn)黨的使命包含反腐敗的內(nèi)容，因而決不允許黨內(nèi)有腐敗的藏身之地。在長期執(zhí)政過程中，面對各種誘惑，少數(shù)黨員干部可能會以權(quán)謀私搞腐敗，因而在查處的腐敗分子中，黨員占據(jù)相當比例。但赦免腐敗具有很大的政治風險，它實質(zhì)性地改變了黨的性質(zhì)，損毀了黨的純潔性，讓人產(chǎn)生黨為自己的黨員謀求特權(quán)的錯誤認識，最后將腐敗、赦免“搞特權(quán)”、偏袒腐敗黨員的罪名統(tǒng)統(tǒng)算在中國共產(chǎn)黨身上。特赦腐敗分子甚至給敵對勢力攻擊黨和政府提供了“子彈”，將會動搖黨和政府的合法基礎(chǔ)，破壞黨同人民群眾之間的血肉聯(lián)系，最后讓黨喪失反腐敗的機會。

2.赦免腐敗將破壞法治平等原則，引發(fā)巨大的道德危機。特赦腐敗是對腐敗分子的特殊待遇或權(quán)力。反腐敗的意志和決心具體表現(xiàn)為法律必須平等適用于所有人，不管其職務(wù)高低、家庭背景、政治傾向等，都要一視同仁一個標準。在憲法和法律沒有對大赦做出規(guī)定的情況下，赦免腐敗者的所有罪行過錯的做法顯然違背法治原則。從法理而言，腐敗行為具有高度的政治敏感性，深深刺激著公眾的神經(jīng)，力圖通過修改憲法和法律方式為腐敗開方便的“小門”，將會引發(fā)巨大的憲政危機。在腐敗人人喊打的輿論環(huán)境下，赦免腐敗違背了大多數(shù)人的價值觀，因而無法得到社會倫理道德的支持。在堅持法律面前人人平等的原則下，對腐敗分子“法外開恩”將會讓“依法治國”的夢想變得支離破碎，讓社會主義核心價值觀標準也會變得撲朔迷離。

3.赦免腐敗會讓腐敗分子肆無忌憚，導(dǎo)致嚴重的法律危機。昨日的增量，是今日的存量，現(xiàn)在的增量是未來的存量。一時的赦免解決不了存量問題。赦免只是免除了犯罪人的罪或刑而已，本身并不能有效消除腐敗的根源。赦免暫時性地解決了積存的腐敗存量，但并無法避免新的腐敗存量的形成。在“不想、不能、不敢”腐敗的機制建立之前，將腐敗分子的犯罪一筆勾銷不予懲治，不但達不到反腐效果，反而會讓腐敗分子更為囂張，使得反腐敗的法律無法得到執(zhí)行、失去威信，所有制度都會變“軟”，最終缺乏執(zhí)行力。中國反腐正處于膠著狀態(tài)，在最后反攻的“沖鋒號”還沒吹響前，赦免腐敗會削弱反腐的信心，干擾和破壞反腐決策的執(zhí)行，讓執(zhí)紀執(zhí)法者喪失斗志和勇氣，削弱與腐敗作斗爭的銳氣和積極性。一旦反腐敗吃“特赦”的藥上癮，那么整個社會將充斥著腐敗，腐敗將會成為人們生活的一部分，最后根本得不到有效治理。

四、消除“赦免腐敗論”影響的對策

反腐敗最終要取得決定性的勝利，必須將腐敗存量控制在群眾能夠容忍的范圍內(nèi)，并建成一套有效機制讓腐敗分子能夠被及時發(fā)現(xiàn)、查處、出局，而不是長期潛伏甚至帶病提拔成“老虎”，只有這樣才能始終保證公職人員隊伍的廉潔。

(一)堅決懲治腐敗手不能軟

懲治是減少腐敗存量必不可少的措施，撿出“爛蘋果”越多，腐敗存量就會越少，同時還會形成強大震懾，切實減少腐敗增量。因此，根據(jù)任務(wù)變化相應(yīng)增加查處腐敗機構(gòu)人員和編制，優(yōu)化配置反腐敗力量。例如，拓寬線索來源渠道，發(fā)揮好審計、巡視、舉報投訴等多種途徑的作用，積極運用現(xiàn)代科技，對案件線索大清理大排查，做到有腐及時反，有貪立即肅，提升反腐的效率和質(zhì)量，集中力量迅速消化處理積存的案底。

(二)運用政策爭取和挽救腐敗分子

治理腐敗總的原則必須堅持法治思維和方式，但法律適用上可以適當微調(diào)，刑事政策上做些變革，讓法治原則得到更好的貫徹落實。要堅持貫徹懲辦與寬大相結(jié)合，實施坦白從寬、抗拒從嚴的政策，爭取、挽救腐敗分子中的多數(shù)，孤立、打擊少數(shù)，分化、瓦解腐敗分子，正確及時處理刑事案件，有效懲處腐敗。《刑法》設(shè)置的自首、立功等法定和酌定情節(jié)應(yīng)平等地適用于腐敗犯罪分子。腐敗后自動投案、如實供述自己腐敗行為的，或被采取強制措施和正在服刑如實供述組織尚未掌握的本人其他罪行；腐敗分子歸案后揭發(fā)他人犯罪行為，提供重要線索，從而得以偵破其他案件；協(xié)助司法機關(guān)抓捕其他罪犯的，要依法從輕、減輕或免除處罰。巨額財產(chǎn)不能說明來源的，應(yīng)依據(jù)《刑法》規(guī)定的巨額財產(chǎn)來源不明罪追究責任，既要判處有期徒刑，更要執(zhí)行財產(chǎn)罰沒。為鼓勵申報和公示財產(chǎn)，可將主動如實完整申報和公示財產(chǎn)視為自首，予以從輕、減輕處罰。

(三)保障執(zhí)紀執(zhí)法剛性有力

執(zhí)紀執(zhí)法機構(gòu)履職盡責很容易得罪人，在主體責任履行不到位時，本來分散在各個單位可以自行解決的小問題最后匯集到執(zhí)紀執(zhí)法機構(gòu)，工作任務(wù)負荷和壓力強度大幅增加。但這些機構(gòu)人員編制并沒有隨著任務(wù)壓力的增大而增加，干部考察、管理監(jiān)督、工資福利待遇等與其他公務(wù)員沒有差別。在與“老虎”“蒼蠅”搏斗時，民主評議、測評、安全等因素給履職盡責附加了一些顧慮和擔憂。因此，可考慮將紀檢監(jiān)察機關(guān)、審計、檢察機關(guān)等專門反腐機構(gòu)作為特殊紀律部隊，在干部選用、職務(wù)晉升、工資福利、交流輪崗、獎勵懲處、管理監(jiān)督等方面實行一套有別于其他公共機構(gòu)的體系，讓監(jiān)督者無顧慮地執(zhí)紀執(zhí)法，同時加強對這些執(zhí)紀執(zhí)法人員的監(jiān)管，防止權(quán)力濫用。

(四)加大對“問題干部”的淘汰力度

腐敗行為具有“傳染性”，只有及時發(fā)現(xiàn)并有效懲處，才能消除其“示范效應(yīng)”，避免腐敗擴散蔓延，防止其他人員仿效。因此，必須及時運用紀律和法律手段，將違紀違法人員“摳”出來。要擴充審計、巡視、紀律審查隊伍力量，在地市一級設(shè)立巡視機構(gòu)，將審計、巡視腐敗擴展到基層機構(gòu)和單位，盡快實現(xiàn)全覆蓋，根據(jù)法紀對有問題干部及時處理。加強審計、巡視結(jié)果的運用，既要追究當事人、領(lǐng)導(dǎo)干部、領(lǐng)導(dǎo)班子的責任，紀檢監(jiān)察機關(guān)、檢察院、黨委、政府等更要有針對性地提出解決問題的措施，及時堵塞制度漏洞。

(五)暢通干部自由退出渠道

由于公務(wù)員、企事業(yè)單位人員實行不同的社會保障政策，人才自由流動受到很多限制。一些干部有小問題也不敢主動放棄“鐵飯碗”，開始新的職業(yè)生涯。公務(wù)員身份與個人家庭利益聯(lián)系緊密，加之信訪維穩(wěn)等壓力很大，很多單位一般不愿“下狠手”使用開除等處分，除非觸犯刑罰等“硬處分”萬不得已而為之。這種做法導(dǎo)致干部監(jiān)督管理硬不起來，小錯誤很容易發(fā)展成為大錯誤，最后等待執(zhí)紀執(zhí)法部門一次性“算賬”，矛盾和壓力也隨之集中到這些部門，讓執(zhí)紀執(zhí)法人員承受過大的壓力和負擔。因此，必須盡快將社會保險制度覆蓋所有公職人員，打通不同性質(zhì)單位之間人才流動的渠道。加強公職人員監(jiān)督管理，加大勞動人事合同管理，對不適宜在公共機構(gòu)工作的人員，及時解除勞動關(guān)系；對違紀違法人員要運用開除、解聘等措施及時與其割斷關(guān)系，完善公職人員自我凈化機制，保證公職人員隊伍廉潔高效盡責。

(六)完善干部廉潔成長機制

公務(wù)員隊伍的廉潔需要合理的競爭機制來保證，公務(wù)員隊伍需要實行真正的聘任制和任期制，加大對公務(wù)員的監(jiān)督管理和績效考核，保證公務(wù)員能進能出、能上能下。制定“公務(wù)員倫理法”，將廉潔自律的成熟規(guī)定上升為國家法律，有效防范和管理公務(wù)員利益沖突等違反職業(yè)倫理的行為。做實中國版財產(chǎn)申報制度，將個人有關(guān)事項報告作為中國版財產(chǎn)申報制度去打造，擴大新任領(lǐng)導(dǎo)干部有關(guān)事項公開制度試點，并與巡視組抽查個人報告事項相結(jié)合，將不動產(chǎn)登記、治理“裸官”與外國銀行共享信息結(jié)合、加強因私護照管理等措施相銜接[19]。新提拔公務(wù)員和資金、項目、審批、人事管理等重要崗位人員必須填報個人有關(guān)事項報告，對其報告要嚴格審核，不斷提高隨機抽查的比例，保證申報的真實性和完整性，對虛假填報的，按法紀規(guī)定嚴肅處理。公務(wù)員要實行經(jīng)常性輪崗交流，重點崗位必須在一定期限強制性輪崗?？紤]企事業(yè)人員收入和社會發(fā)展水平，建立公務(wù)員薪酬保障和評估體系，保證公務(wù)員依靠工資就能過上體面尊嚴的生活。

參考文獻：

[1]鄧聿文.“特赦貪官”辨析[N].中國經(jīng)營報,2013-01-21(B16).

[2]劉薇陳，中小路.“特赦”是不是唯一的路？[J].領(lǐng)導(dǎo)文萃，2013，(10).

[3]莫洪憲，羅鋼.腐敗存量特赦之證偽[J].四川警察學(xué)院學(xué)報，2013，(6).

[4]倪星，王立京.中國腐敗現(xiàn)狀的測量與腐敗后果的估算[J].江漢論壇，2003，(1).

[5]何家弘.以赦免貪官換官財公示[N].金融時報(英國)，2015-03-31.

[6]任建明.清除腐敗歷史“存量”的策略之爭[J].廉政瞭望，2015，(5).

[7]竹立家.駁“腐敗特赦論”[J].探索與爭鳴，2014，(9).

[8]胡永良.特赦腐敗官員可行嗎？[N].學(xué)習時報，2013 -03 -04(04).

[9]“赦免貪官原罪”是個餿主意[N].南方日報，2009-12-04(A09).

[10]何家弘.怪夢鏈接：從“暗赦貪官”到“明赦貪官”[N].法制日報，2008-03-23(01).

[11]李永忠.查案越有成效，越能明白腐敗呆賬存量大[J].記者觀察，2015，(1).

[12]何秉松.刑法教科書[M].北京：中國法制出版社，1997：552-553.

[13]劉憲權(quán).美國特赦制度獨具特色[N].法制日報，2014-04-15(01).

[14]朱幸福.捷克總統(tǒng)因大赦犯眾怒[N].文匯報，2013-03-06(08).

[15]許春華.從特赦風波看韓國“總統(tǒng)怪圈”[J].南風窗，2013，(7).

[16]金澤剛.“特赦貪官”的法律難題[N].東方早報，2013-01-30(A23).

[17]陳魯民.不赦貪官[J].中州統(tǒng)戰(zhàn)，2001，(3).

[18]陳尚文，詹德斌.韓國光復(fù)節(jié)大赦6 500人[N].環(huán)球時報，2015-08-14(02).

[19]中國反腐倡廉建設(shè)報告NO.4[R].北京：社會科學(xué)文獻出版社，2014：62.

[責任編輯：鞏村磊]

中圖分類號：D630.9

文獻標志碼：A

文章編號：1002-462X(2016)05-0065-09

作者簡介：蔣來用(1976—)，男，博士，從事廉政學(xué)研究。

收稿日期：2016-01-03

·政治發(fā)展研究·