摘要：加快農(nóng)村金融扶貧法律制度創(chuàng)新，是我國農(nóng)村扶貧攻堅決戰(zhàn)階段推進精準扶貧精準脫貧戰(zhàn)略實施的要求。從法制變遷視角分析我國農(nóng)村金融扶貧法律制度所取得成效與存在缺失，是推進其完善與創(chuàng)新的重要進路。我國農(nóng)村金融扶貧法律制度大致經(jīng)歷了產(chǎn)生與形成、全面發(fā)展與勃興、現(xiàn)代性轉(zhuǎn)型與優(yōu)化三個階段。其取得了許多現(xiàn)代性成效，也存在與農(nóng)村金融扶貧現(xiàn)代性發(fā)展不適應(yīng)的缺陷。為優(yōu)化農(nóng)村金融助推精準扶貧脫貧戰(zhàn)略功能與推進農(nóng)村金融法治發(fā)展，應(yīng)從創(chuàng)新規(guī)制理念、優(yōu)化立法保障體系和構(gòu)建農(nóng)村弱勢群體金融權(quán)利傾斜配置制度、扶貧激勵與約束制度、風(fēng)險控制制度及扶貧實施保障制度等方面，繼續(xù)推進農(nóng)村金融扶貧法律制度創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村精準扶貧；農(nóng)村金融扶貧法律制度；制度創(chuàng)新；農(nóng)民金融權(quán)利

中圖分類號：D922.280.4文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2016）06-0020-05

農(nóng)村金融扶貧旨在面向農(nóng)村弱勢群體提供信貸、保險等金融服務(wù)，保障其生產(chǎn)型金融需求，以提高農(nóng)村貧困群體及農(nóng)村自我脫貧能力。作為扶貧開發(fā)重要方式，農(nóng)村金融扶貧提高了扶貧的精準性、有效性和持續(xù)性，因而被普遍作為現(xiàn)代扶貧開發(fā)的重要方式和支持機制。1974年，穆罕默德﹒尤努斯創(chuàng)辦的孟加拉鄉(xiāng)村銀行就專為農(nóng)村貧困者提供小額信貸支持。目前，我國農(nóng)村金融扶貧主要形式有政府貼息貸款、小額信貸扶貧、非政府組織信貸扶貧、農(nóng)業(yè)保險扶貧等。我國農(nóng)村扶貧要實現(xiàn)到2020年7000萬貧困人口如期脫貧的戰(zhàn)略目標，就必須加強扶貧力度與創(chuàng)新扶貧機制。農(nóng)村扶貧開發(fā)離不開有效的金融支持保障。農(nóng)村金融扶貧雖在我國扶貧開發(fā)戰(zhàn)略中地位日趨重要，但是，從現(xiàn)狀看，其仍存在瞄準對象偏差、供需脫節(jié)、非持續(xù)性、資金不足、效率低下等突出問題。究其原因，一個重要方面在于作為其重要保障的金融扶貧法律制度不完善。推進農(nóng)村金融扶貧法律制度創(chuàng)新是破解問題的基本進路。

從法制變遷視角分析我國農(nóng)村金融扶貧法律制度所取得現(xiàn)代性成效及存在缺失，是推進其完善與創(chuàng)新的重要進路。目前，國內(nèi)學(xué)者多從經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)等層面研究農(nóng)村金融扶貧，鮮有從法律層面研究，更沒有從法制變遷視角研究農(nóng)村金融扶貧法律制度的?；诖?，筆者立足于社會主義法治國家建設(shè)與精準扶貧脫貧戰(zhàn)略全面推進時代背景，在全面分析我國農(nóng)村金融扶貧法律制度發(fā)展變遷軌跡、得失的基礎(chǔ)上，提出推進其完善與創(chuàng)新的基本路徑，以期為推進我國農(nóng)村金融扶貧法律制度創(chuàng)新、優(yōu)化金融扶貧功效發(fā)揮、推進農(nóng)村精準扶貧脫貧戰(zhàn)略實施提供有益的對策建議。

一、我國農(nóng)村金融扶貧法律制度的變遷軌跡

我國農(nóng)村金融扶貧法律制度發(fā)展變遷深受農(nóng)村扶貧開發(fā)政策與農(nóng)村金融發(fā)展政策的雙重影響。我國農(nóng)村扶貧開發(fā)戰(zhàn)略經(jīng)歷了以區(qū)域瞄準為主、以貧困村瞄準為主、以貧困戶瞄準為主三個發(fā)展階段。作為農(nóng)村扶貧開發(fā)重要方式的金融扶貧法律制度，也大體經(jīng)歷了產(chǎn)生與形成、全面發(fā)展與勃興、現(xiàn)代性轉(zhuǎn)型與優(yōu)化三個時期。

（一）產(chǎn)生與形成時期（20世紀70年代末-2000年）

20世紀70年代末，我國全面推進了以土地經(jīng)營制度改革為核心的農(nóng)村經(jīng)濟體制改革，從而極大地激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，釋放了束縛已久的農(nóng)村生產(chǎn)力，有效促進了大部分農(nóng)村脫貧致富。但是，“一些深山區(qū)、石山區(qū)、荒漠區(qū)、黃土高原區(qū)自然條件惡劣地區(qū)，經(jīng)濟社會發(fā)展依然困難重重，貧困問題突出?！盵1]這些地區(qū)大多數(shù)位于經(jīng)濟發(fā)展相對落后的中部和西部山區(qū)，主要包括東部的沂蒙山區(qū)、中部的武陵山區(qū)、西部定西干旱山區(qū)、西海固地區(qū)等18個集中連片的貧困地區(qū)，而全國農(nóng)村的絕大多數(shù)貧困人口也大部分分布于上述貧困地區(qū)。[2]農(nóng)村經(jīng)營體制改革對這些落后地區(qū)脫貧作用有限，脫貧致富道路依然艱難。加之，隨著絕對貧困人口的大幅度減少，解決剩余貧困人口的溫飽問題成為農(nóng)村扶貧攻堅的關(guān)鍵所在。因此，瞄準農(nóng)村貧困區(qū)域，解決貧困人口溫飽問題成為該時期國家扶貧開發(fā)戰(zhàn)略的重點。隨著區(qū)域扶貧開發(fā)戰(zhàn)略的推進，金融對扶貧開發(fā)支持作用不斷突顯，金融扶貧法律制度開始出現(xiàn)與逐步形成。1979年9月，中共十一屆四中全會通過的《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》首次提出了“國家要有計劃地發(fā)放專項長期低息或微息貸款。為了適應(yīng)發(fā)展農(nóng)村信貸事業(yè)的需要，中國農(nóng)業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)積極做好農(nóng)村的信貸工作”的加強農(nóng)村金融扶貧工作的重要決定。1993年8月，國務(wù)院《關(guān)于同意設(shè)立少數(shù)民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)專項貼息貸款的批復(fù)》規(guī)定設(shè)立少數(shù)民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)專項貼息貸款制度。同年，《中國農(nóng)業(yè)銀行少數(shù)民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)貼息貸款管理暫行辦法》規(guī)定貼息貸款的對象“主要是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村辦企業(yè)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村各種形式的聯(lián)營企業(yè)和企業(yè)集團，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村與外商合作合資企業(yè)等”。1993年7月制定的《農(nóng)業(yè)法》首次系統(tǒng)規(guī)定了農(nóng)村信貸扶貧、農(nóng)業(yè)保險扶貧的措施與制度。1994年3月，國務(wù)院頒布的《國家八七扶貧攻堅計劃（1994-2000）》進一步強調(diào)了金融扶貧的重要作用，并規(guī)定了“適當(dāng)延長開發(fā)周期長的項目的扶貧信貸資金使用期限，調(diào)整國家扶貧資金投放的地區(qū)結(jié)構(gòu)；國有商業(yè)銀行，每年要安排一定的信貸資金，在貧困地區(qū)有選擇地扶持一些效益好、能還貸的項目”等具有針對性的金融扶貧政策與制度。1994年4月，國務(wù)院制定了《關(guān)于組建中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的通知》，決定建立中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，實現(xiàn)農(nóng)村政策性金融與商業(yè)性金融分離，從而為強化政策性金融在農(nóng)村扶貧開發(fā)中的主導(dǎo)作用奠定了基礎(chǔ)。1995年6月的《保險法》第186條首次明確規(guī)定“國家支持發(fā)展為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的保險事業(yè)”，為建立中國特色農(nóng)業(yè)保險制度，發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險扶貧開發(fā)功能提供了法律依據(jù)。

（二）全面發(fā)展與勃興時期（2001年-2012年）

區(qū)域扶貧開發(fā)戰(zhàn)略的推進，使得我國農(nóng)村貧困人口大幅度下降。剩余貧困人口主要集中于村莊而非貧困縣，而區(qū)域瞄準模式使得部分農(nóng)村貧困人口難以得到有效扶持，影響到扶貧對象的準確性和扶貧脫貧成效。中共十五屆五中全會指出，從新世紀開始，我國進入了全面建設(shè)小康社會發(fā)展時期。為此，我國調(diào)整了扶貧開發(fā)政策，在繼續(xù)將西部集中連片地區(qū)作為扶貧開發(fā)主戰(zhàn)場基礎(chǔ)上，貧困村成為新時期扶貧瞄準的重點對象。而加強扶貧瞄準對象的金融支持與加強相關(guān)法律保障制度建設(shè)成為該時期農(nóng)村金融扶貧的基本內(nèi)容。2001年6月，國務(wù)院《中國農(nóng)村扶貧和開發(fā)綱要（2001—2010年）》提出“繼續(xù)安排并增加扶貧貸款，積極穩(wěn)妥地推廣扶貧到戶的小額信貸，支持貧困農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)”的金融扶貧制度創(chuàng)新目標。2004年中央一號文件確立了“按照有利于增加農(nóng)戶和企業(yè)貸款，有利于改善農(nóng)村金融服務(wù)的要求，加快改革和創(chuàng)新農(nóng)村金融體制。建立金融機構(gòu)對農(nóng)村社區(qū)服務(wù)的機制，明確縣域內(nèi)各金融機構(gòu)為‘三農(nóng)服務(wù)的義務(wù)”的政府、金融機構(gòu)扶貧義務(wù)機制。為拓展農(nóng)村金融資源，強化農(nóng)村扶貧開發(fā)金融支持，國家逐步放開農(nóng)村金融市場，出臺了系列促進和規(guī)范新型農(nóng)村金融機構(gòu)發(fā)展的法律制度，鼓勵為“三農(nóng)”服務(wù)的各種所有制新型農(nóng)村金融機構(gòu)發(fā)展。2006年12月，中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構(gòu)準入政策 更好支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》明確提出了按照適度調(diào)整和放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構(gòu)準入政策，更好地改進和加強農(nóng)村金融服務(wù)的農(nóng)村金融機構(gòu)改革目標。2007年1月，中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會制定的《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》，全面規(guī)范了村鎮(zhèn)銀行的準入、運行、治理結(jié)構(gòu)及監(jiān)管制度，為促進其支持農(nóng)村特別是貧困地區(qū)農(nóng)村發(fā)展提供了法制保障。同年，中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會《貸款公司管理暫行規(guī)定》更是明確規(guī)定：“貸款公司開展業(yè)務(wù)，必須堅持為農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)的經(jīng)營宗旨，貸款的投向主要用于支持農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展?！?008年5月，中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國人民銀行出臺的《關(guān)于小額貸款公司試點的指導(dǎo)意見》就小額貸款公司性質(zhì)、設(shè)立、運行與監(jiān)管等進行了規(guī)定。2010年4月，《中國銀監(jiān)會關(guān)于加快發(fā)展新型農(nóng)村金融機構(gòu)有關(guān)事宜的通知》進一步就完成新型農(nóng)村金融機構(gòu)三年總體規(guī)劃目標，加快新型農(nóng)村金融機構(gòu)發(fā)展的政策與制度進行了規(guī)定。在總結(jié)農(nóng)村金融扶貧發(fā)展成功經(jīng)驗基礎(chǔ)上，2011年11月，中共中央國務(wù)院頒布的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》全面提出了“繼續(xù)完善國家扶貧貼息貸款政策；積極推動貧困地區(qū)金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新，鼓勵開展小額信用貸款；努力滿足扶貧對象發(fā)展生產(chǎn)的資金需求；積極發(fā)展農(nóng)村保險事業(yè)，鼓勵保險機構(gòu)在貧困地區(qū)建立基層服務(wù)網(wǎng)點”的農(nóng)村金融扶貧核心目標與制度創(chuàng)新思路，為我國農(nóng)村金融法律制度完善與創(chuàng)新指明了方向。

（三）現(xiàn)代性轉(zhuǎn)型與優(yōu)化時期（2013年-現(xiàn)今）

“不論貧困縣還是貧困村的瞄準都屬于區(qū)域性的瞄準，貧困縣和貧困村中4/5的人口往往都不是窮人，即便瞄準到村，仍然不能保證扶貧資源準確到戶?！盵3]隨著農(nóng)村扶貧開發(fā)戰(zhàn)略的縱深推進，區(qū)域性瞄準使得瞄準漏出、瞄準錯誤等問題越加凸顯?！霸陂_發(fā)扶貧和農(nóng)村低保兩項政策同時實施，農(nóng)村貧困人口仍然不能大幅度減少”[4]的困境下，提高扶貧瞄準的精準性，實施扶貧到戶模式成為必然選擇。2013年11月，習(xí)近平到湖南湘西考察時首次提出了精準扶貧思想。2014年3月，習(xí)近平參加全國兩會代表團審議時強調(diào)，要實施精準扶貧，瞄準扶貧對象，進行重點施策。2015年6月，習(xí)近平就加大力度推進扶貧開發(fā)工作提出了“六個精準”思想，這是對“精準扶貧”思想的全面闡述，即“扶貧對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準”。[5]推進精準扶貧精準脫貧是提高農(nóng)村扶貧開發(fā)績效、應(yīng)對經(jīng)濟社會發(fā)展新常態(tài)、創(chuàng)新扶貧機制的重要路徑。精準扶貧脫貧思想為強化我國農(nóng)村金額扶貧功能與法律制度創(chuàng)新指明了方向。伴隨扶貧瞄準到戶與精準扶貧戰(zhàn)略的提出與推進，農(nóng)村金融扶貧法律制度也開始向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，其更加強調(diào)保障農(nóng)村弱勢者金融權(quán)利，發(fā)揮金融扶貧普惠功效，提高扶貧的精準性和實效性。2013年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》明確提出了“改善對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)村殘疾人扶貧基地等經(jīng)營組織的金融服務(wù)”的金融扶貧目標。2014年3月，人民銀行、財政部、扶貧辦等七部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于全面做好扶貧開發(fā)金融服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》進一步強調(diào)金融扶貧目標為：“到2020年使貧困地區(qū)金融服務(wù)水平接近全國平均水平，初步建成全方位覆蓋貧困地區(qū)各階層和弱勢群體的普惠金融體系，金融對促進貧困地區(qū)人民群眾脫貧致富、促進區(qū)域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的作用得到充分發(fā)揮”，“形成政策性金融、商業(yè)性金融和合作性金融協(xié)調(diào)配合、共同參與的金融扶貧開發(fā)新格局?！?015年11月，中共中央國務(wù)院《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》也強調(diào)了“鼓勵和引導(dǎo)商業(yè)性、政策性、開發(fā)性、合作性等各類金融機構(gòu)加大對扶貧開發(fā)的金融支持。設(shè)立扶貧再貸款，實行比支農(nóng)再貸款更優(yōu)惠的利率，重點支持貧困地區(qū)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)和貧困人口就業(yè)創(chuàng)業(yè)”的金融扶貧制度創(chuàng)新方向。2015年12月，國務(wù)院《推進普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》強調(diào)金融扶貧的對象為小微企業(yè)、農(nóng)民、城鎮(zhèn)低收入人群、貧困人群和殘疾人、老年人等特殊群體，并提出推廣創(chuàng)新針對小微企業(yè)、高校畢業(yè)生、農(nóng)戶、特殊群體以及精準扶貧對象的小額貸款。

二、我國農(nóng)村金融扶貧法律制度的現(xiàn)代性檢視

從以上發(fā)展變遷軌跡來看，我國農(nóng)村金融扶貧法律制度伴隨農(nóng)村扶貧開發(fā)戰(zhàn)略與農(nóng)村金融法律制度的發(fā)展變遷而不斷邁向現(xiàn)代化。農(nóng)村金融扶貧法律制度在國家扶貧開發(fā)戰(zhàn)略中的地位越來越重要，規(guī)范體系逐步完善，不斷彰顯普惠價值取向和農(nóng)民金融權(quán)利保護理念，為優(yōu)化農(nóng)村扶貧開發(fā)的金融支持提供了基本制度保障。同時，其也存在一些突出的問題。

（一）取得的成效

1.明確了扶貧目標和扶貧對象。從以上法制變遷軌跡來看，我國農(nóng)村金融扶貧法律制度不僅扶貧目標越來越清晰，而且扶貧對象范圍逐步明確化。首先，從農(nóng)村金融扶貧法律制度變遷軌跡來看，扶貧目標逐步明確為促進扶貧對象自我發(fā)展能力建設(shè)，為農(nóng)村扶貧對象提供發(fā)展所需要的資金支持，不斷提高扶貧資金運行的可持續(xù)性，實現(xiàn)救濟式扶貧向造血式、開發(fā)式扶貧轉(zhuǎn)型。其次，我國金融扶貧瞄準對象經(jīng)歷了從貧困區(qū)域、貧困農(nóng)村到貧困區(qū)域、貧困村、貧困戶三者結(jié)合的發(fā)展過程。在變遷過程中，金融扶貧瞄準對象逐步明確為農(nóng)村弱勢群體。如2014年3月，人民銀行、扶貧辦等聯(lián)合制定的《關(guān)于全面做好扶貧開發(fā)金融服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》明確規(guī)定金融扶貧主要對象為農(nóng)村貧困農(nóng)戶、大學(xué)生村官、婦女、進城務(wù)工人員、返鄉(xiāng)農(nóng)民工、殘疾人等農(nóng)村弱勢群體及勞動密集型企業(yè)、小型微型企業(yè)。農(nóng)村弱勢群體作為扶貧對象的明確，為我國農(nóng)村金融法律制度精準瞄準與精準施措奠定了基礎(chǔ)。

2.明確了政府的主導(dǎo)地位。作為市場化運行的扶貧機制，合理協(xié)調(diào)政府干預(yù)與市場調(diào)節(jié)之間關(guān)系，是農(nóng)村金融扶貧法律制度構(gòu)建需要解決的基礎(chǔ)性問題。從以上制度變遷來看，我國農(nóng)村金融扶貧經(jīng)歷了由單一的政府包辦到政府主導(dǎo)、鼓勵公眾廣泛參與模式的轉(zhuǎn)型。如在區(qū)域瞄準為主扶貧開發(fā)時期，我國采取政府扶貧貼息貸款制度；而到了扶貧開發(fā)、精準扶貧時期，一方面堅持完善政府扶貧貼息貸款制度，另一方面提出了建立多種類型金融共同扶貧的目標，鼓勵商業(yè)性金融機構(gòu)、合作金融機構(gòu)、社會組織等支持農(nóng)村建設(shè)。金融扶貧具有明顯的正外部性，屬于準公共產(chǎn)品。因此，政府應(yīng)主導(dǎo)金融扶貧供給，但政府主導(dǎo)須建立在金融扶貧市場運行基礎(chǔ)上。政府主導(dǎo)地位的明確為我國農(nóng)村金融扶貧立法、具體制度構(gòu)建與創(chuàng)新奠定了基礎(chǔ)。

3.規(guī)定了扶貧對象的部分金融權(quán)利。加強農(nóng)村扶貧對象的金融權(quán)利，是增強其獲得金融服務(wù)機會與能力的基礎(chǔ)，也是保障其與政府、金融機構(gòu)進行平等協(xié)調(diào)的要求。從以上我國農(nóng)村金融扶貧法律制度發(fā)展變遷來看，雖還沒有法律法規(guī)直接規(guī)定農(nóng)村扶貧對象的金融權(quán)利，但從相關(guān)法律規(guī)范來看，扶貧對象的金融權(quán)利實踐被承認，且內(nèi)容不斷擴大，權(quán)利保障機制逐步得到建立。目前，我國農(nóng)村扶貧對象的金融權(quán)利逐步從獲得金融服務(wù)權(quán)、優(yōu)惠信貸權(quán)，發(fā)展到獲得便利金融服務(wù)權(quán)等權(quán)利。

4.強化了金融扶貧義務(wù)機制。明確與強化政府等主體的金融扶貧義務(wù)，是實現(xiàn)金融扶貧對象權(quán)利，強化金融扶貧約束，促進金融扶貧法律制度實施的關(guān)鍵所在。從我國金融扶貧法律制度發(fā)展變遷來看，政府等主體的義務(wù)逐步具體化。目前，我國農(nóng)村金融扶貧法律制度不僅明確規(guī)定了扶貧貼息貸款資金保障義務(wù)、規(guī)范扶貧貸款投向義務(wù)等，也規(guī)定了銀行業(yè)金融機構(gòu)的探索開發(fā)適合貧困地區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展特點的貸款專項產(chǎn)品和服務(wù)模式等義務(wù)。

5.初步搭建起扶貧方式協(xié)調(diào)機制。促進農(nóng)村金融扶貧與其他扶貧方式的協(xié)調(diào)，是形成扶貧合力、優(yōu)化農(nóng)村金融扶貧法律制度實施保障的要求。我國農(nóng)村金融扶貧法律制度探索建立了扶貧協(xié)調(diào)機制。如2008年國家扶貧辦《關(guān)于全面改革扶貧貼息貸款管理體制的通知》構(gòu)建了扶貧部門、財政部門、銀行業(yè)金融機構(gòu)、中國人民銀行等的協(xié)調(diào)配合機制。

（二）存在的問題

1.指導(dǎo)理念行政化。從以上法制變遷來看，我國農(nóng)村金融扶貧法律制度強調(diào)政府等主體對農(nóng)村貧困者幫扶的主導(dǎo)作用，甚至將金融扶貧看做是幫助農(nóng)村貧困者的恩惠和優(yōu)待行為，而不是將其看做農(nóng)村貧困者應(yīng)該享有的基本金融權(quán)利，不是將其看做政府應(yīng)該承擔(dān)的基本義務(wù)。農(nóng)民基本金融權(quán)利理念的缺失和指導(dǎo)理念的行政化使得我國大部分農(nóng)村金融扶貧法律制度簡單采取政策性扶貧立法模式，對農(nóng)村基本金融權(quán)利和政府基本義務(wù)規(guī)定得極為模糊。目前，不管是農(nóng)村金融扶貧法律還是行政法規(guī)、部門規(guī)章，都缺乏從保障基本權(quán)利與落實政府等主體的保障義務(wù)視角來設(shè)計具體制度，所規(guī)定的政府等主體扶貧義務(wù)缺乏基本實施機制保障而難以落實。農(nóng)村金融扶貧法律制度指導(dǎo)理念行政化必然強調(diào)政府對農(nóng)村金融扶貧的管理與控制，輕視扶貧對象權(quán)利保護，影響到政府金融扶貧模式轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新。

2.規(guī)范約束力不夠。目前，我國農(nóng)村金融扶貧法律制度的主要淵源為黨中央、國務(wù)院的政策性規(guī)范，國務(wù)院行政法規(guī)，中國人民銀行、銀監(jiān)會等部門規(guī)章，而表現(xiàn)為法律的僅為《農(nóng)業(yè)法》《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》等。從總體來看，農(nóng)村金融扶貧規(guī)范政策性濃厚、效力層次較低，致使規(guī)范的法律約束不夠，實施性差。特別是作為規(guī)范、約束政府金融扶貧行為的重要規(guī)范，法律約束力不夠更是使其難以完成規(guī)制權(quán)力、保護基本金融權(quán)利的重任。

3.規(guī)范體系凌亂分散。農(nóng)村金融扶貧法律制度規(guī)范構(gòu)成十分復(fù)雜。從主體來看，涉及到政府、金融機構(gòu)、農(nóng)村貧困者，其中金融機構(gòu)又包括政策性金融機構(gòu)、商業(yè)性金融機構(gòu)、合作性金融機構(gòu)等類型。從類型來看，農(nóng)村金融扶貧主要包括扶貧貼息信貸、扶貧小額貸款、農(nóng)村政策性保險等。從扶貧行為來看，包括扶貧對象瞄準、資金發(fā)放與回收、運行監(jiān)管、績效評價等環(huán)節(jié)。目前，雖然調(diào)整我國農(nóng)村金融扶貧的法律規(guī)范較多，但由于缺乏基本法律的統(tǒng)領(lǐng)，致使這些規(guī)范分散零落、相互間缺乏協(xié)調(diào)。我國農(nóng)村金融扶貧法律制度主體權(quán)利義務(wù)，不同類型金融機構(gòu)相互關(guān)系、金融扶貧機制運行、爭議解決及法律責(zé)任機制等缺乏體系性規(guī)范。

4.主要制度缺失。目前，我國農(nóng)村金融扶貧法律制度幾個重要制度欠缺，影響到農(nóng)村金融扶貧的有效運行與實施效果。首先，農(nóng)村弱勢群體權(quán)利傾斜保護制度缺失，不僅農(nóng)村弱勢群體的基本金融權(quán)利缺乏全面規(guī)定，而且義務(wù)主體也不明確，權(quán)利救濟機制缺失。其次，我國農(nóng)村金融扶貧激勵約束制度缺失，對具體激勵方式及外部激勵與內(nèi)部激勵方式之間的協(xié)調(diào)等缺乏制度構(gòu)建。約束制度也極不完善。不僅缺乏對政府金融扶貧責(zé)任機制的規(guī)定，更是缺乏對商業(yè)金融機構(gòu)、合作金融機構(gòu)及社會組織等主體的金融扶貧義務(wù)與責(zé)任的規(guī)定。再次，我國農(nóng)村扶貧金融風(fēng)險控制機制缺乏，實踐中被扶貧對象違約現(xiàn)象多發(fā)，扶貧信貸等風(fēng)險高。最后，我國農(nóng)村金融實施制度缺失。我國農(nóng)村金融扶貧法律制度缺乏實施程序、法律責(zé)任、監(jiān)督及糾紛解決機制等規(guī)定，保障實施配套制度也不完善。

三、我國農(nóng)村金融扶貧法律制度的創(chuàng)新路徑

“自上而下”“城市中心”的線性化思維模式、農(nóng)村金融嚴格管制政策、利益配置失衡等是我國農(nóng)村金融扶貧法律制度問題產(chǎn)生的主要原因。推進制度創(chuàng)新是破解問題、順應(yīng)農(nóng)村金融扶貧精準脫貧戰(zhàn)略要求的必然選擇。我國農(nóng)村金融扶貧法律制度應(yīng)從以下基本路徑推進創(chuàng)新。

（一）革新指導(dǎo)理念

革新我國農(nóng)村金融扶貧法律制度指導(dǎo)理念，是夯實其創(chuàng)新理論的要求。首先，我國農(nóng)村金融扶貧法律制度應(yīng)以共享發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展等新型發(fā)展理念為指導(dǎo)。農(nóng)村金融扶貧法律制度構(gòu)建的根本目標就是破解城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡、不協(xié)調(diào)問題，提高農(nóng)村貧困者自我發(fā)展能力。毫無疑問，其內(nèi)在蘊含了包容發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展等新的發(fā)展理念。只有以新型發(fā)展理念為指導(dǎo)，才能深刻認識農(nóng)村金融貧困問題形成根源，從而從時代高度提出有效的破解對策。其次，確立保護農(nóng)民基本金融權(quán)利理念。確立農(nóng)村貧困者有權(quán)獲得金融扶持的基本權(quán)利理念，并從基本權(quán)利高度系統(tǒng)規(guī)定農(nóng)村貧困者金融權(quán)利，才能強化政府和金融機構(gòu)等主體的保障義務(wù)，推進責(zé)任機制構(gòu)建，科學(xué)構(gòu)建農(nóng)村貧困者金融權(quán)利體系。再次，確立金融公平優(yōu)先、兼顧效益與安全理念。我國農(nóng)村金融資源匱乏與農(nóng)村金融扶貧非持續(xù)性、城鄉(xiāng)金融資源配置不公平、農(nóng)村金融發(fā)展不公平密切相關(guān)。因此，我國農(nóng)村金融扶貧法律制度創(chuàng)新必須以金融公平作為核心理念指導(dǎo)制度體系構(gòu)建，以保障制度構(gòu)建的公平性、正義性。當(dāng)然，在堅持公平優(yōu)先理念基礎(chǔ)上，也應(yīng)兼顧金融效率與金融安全，以實現(xiàn)農(nóng)村金融扶貧安全與可持續(xù)發(fā)展。最后，確立精準扶貧理念。精準扶貧精準脫貧是我國新時期農(nóng)村扶貧開發(fā)的戰(zhàn)略目標。農(nóng)村金融扶貧法律制度目的在于提高扶貧對象的自我發(fā)展能力，是農(nóng)村精準扶貧的重要措施。提高農(nóng)村金融扶貧法律制度設(shè)計的科學(xué)性，構(gòu)架農(nóng)村金融扶貧精準識別、精準扶持、精準管理制度體系，才能提高農(nóng)村金融扶貧的有效性、針對性。

（二）建立立法保障體系

從農(nóng)村金融扶貧法律制度變遷與現(xiàn)狀來看，我國農(nóng)村金額扶貧制度法律淵源大多表現(xiàn)為政策性規(guī)范、行政法規(guī)與部門規(guī)章。不僅立法層次較低，而且體系分散凌亂，甚至相互沖突、矛盾。因此，健全立法體系是我國農(nóng)村金融扶貧法律制度創(chuàng)新的基本要求。

1.農(nóng)村金融扶貧基本法。建立農(nóng)村金融扶貧基本法有利于統(tǒng)帥高度分散的農(nóng)村金融扶貧規(guī)范。目前，我國《農(nóng)業(yè)法》雖然對農(nóng)村金融扶貧進行了規(guī)定，但主要從農(nóng)業(yè)發(fā)展金融支持層面進行規(guī)定，極為粗放，無法作為農(nóng)村金融扶貧基本法。筆者認為，我國可采取制定《農(nóng)村扶貧開發(fā)法》或《農(nóng)村金融法》，并在其中設(shè)立農(nóng)村金融扶貧專章的形式，確立農(nóng)村金融扶貧基本規(guī)范。農(nóng)村金融扶貧基本法應(yīng)以新型發(fā)展理念為引領(lǐng)，確立保護農(nóng)民基本金融權(quán)利及實現(xiàn)金融公平、精準扶持的基本理念，以實現(xiàn)政策金融、合作金融、商業(yè)金融、民間金融等扶貧協(xié)作與適度競爭為目標，從政府、金融機構(gòu)、農(nóng)村弱勢群體三個層面，金融供給、實施、資金回收與監(jiān)管四個環(huán)節(jié)，構(gòu)建農(nóng)村金融扶貧基本規(guī)范，重點建立金融機構(gòu)扶貧激勵與約束、農(nóng)村金融基本服務(wù)產(chǎn)品供給、農(nóng)村弱勢群體金融權(quán)利配置、農(nóng)村金融差異化監(jiān)管、農(nóng)村信用建設(shè)等制度規(guī)范，確立政府、金融機構(gòu)、社會組織、農(nóng)民等在農(nóng)村金融扶貧方面的基本權(quán)利和義務(wù)。農(nóng)村金融扶貧基本法的確立，對強化農(nóng)村金融扶貧規(guī)范的統(tǒng)一性、整體性，緩解規(guī)范之間的沖突，提高農(nóng)村金融扶貧制度的權(quán)威性與實施性，都將起到重要作用。

2.農(nóng)村金融扶貧專項立法。在農(nóng)村金融扶貧基本立法基礎(chǔ)上，根據(jù)金融扶貧組織類型和扶貧方式，在金融專項立法中規(guī)定農(nóng)村金融扶貧具體制度和措施。如在《政策性銀行法》《商業(yè)銀行法》《農(nóng)村合作金融法》《村鎮(zhèn)銀行法》《農(nóng)村小額貸款公司法》等金融專項立法中，就特定金融機構(gòu)的農(nóng)村金融扶貧具體義務(wù)與措施等進行規(guī)定。

3.其他立法。為推進我國農(nóng)村金融扶貧基本法及專項立法實施，加強農(nóng)村金融扶貧立法的規(guī)劃與協(xié)調(diào)，特別是部門與地方政府立法的協(xié)調(diào)，強化法律可操作性，可由國務(wù)院、中國人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會等制定行政法規(guī)、規(guī)章，地方制定地方性法規(guī)、規(guī)章，以細化農(nóng)村金融扶貧立法規(guī)范，推進立法有效實施。

（三）構(gòu)建基本制度體系

1.農(nóng)村弱勢群體金融權(quán)利傾斜保護制度。我國農(nóng)村金融扶貧對象已明確為農(nóng)村弱勢群體。但是，相關(guān)法律并沒有在金融服務(wù)種類、資源分配上給予其傾斜性保障。在實踐中，作為農(nóng)村金融扶貧對象的弱勢群體更是無法與政府、金融機構(gòu)等處于平等地位。造成農(nóng)村扶貧對象金融貧困的重要原因在于權(quán)利的貧困與保障機制的不健全。因此，增強農(nóng)村弱勢群體的金融權(quán)利，確保其在金融服務(wù)供需中的平等地位，是我國農(nóng)村金融法律制度創(chuàng)新的基本方向。我國農(nóng)村金融弱勢群體金融權(quán)利配置應(yīng)從以下方面推進創(chuàng)新：第一，以包容創(chuàng)新、實質(zhì)公平理論為指導(dǎo)，單方突出農(nóng)村弱勢群體的金融權(quán)利保護與政府、金融機構(gòu)的義務(wù)規(guī)制，對農(nóng)村弱勢群體金融權(quán)利實行傾斜配置、傾斜保護。第二，明確規(guī)定農(nóng)村金融弱勢群依法享有金融權(quán)利，并依據(jù)我國農(nóng)村精準扶貧、普惠金融建設(shè)戰(zhàn)略發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展狀況和趨勢，不斷擴充金融權(quán)利種類與內(nèi)容，逐步規(guī)定獲得金融基本服務(wù)權(quán)，優(yōu)惠信貸權(quán)，參與金融發(fā)展權(quán)，金融知識宣傳教育權(quán)、金融服務(wù)評價與監(jiān)督權(quán)等金融權(quán)利，夯實金融權(quán)利實施保障機制。第三，賦予農(nóng)村弱勢群體緊迫需求借貸的單方強制締約權(quán)。一般來說，農(nóng)村弱勢群體緊迫借貸需求對保障其生存權(quán)、發(fā)展權(quán)與精準扶貧脫貧十分重要。在農(nóng)民金融貧困日益嚴峻背景下，針對農(nóng)民為了生產(chǎn)、生活的緊迫需要而提出的借貸請求，規(guī)定農(nóng)村金融組織強制締約義務(wù)，以實現(xiàn)交易雙方的利益平衡，督促農(nóng)村金融組織履行社會責(zé)任，更具有現(xiàn)實意義。[6]當(dāng)然，對由于單方強制締約而給金融機構(gòu)所帶來的風(fēng)險，金融機構(gòu)可通過農(nóng)業(yè)保險、貸款保險以及要求政府給予風(fēng)險補償?shù)确绞竭M行有效規(guī)避。

2.農(nóng)村金融扶貧激勵與約束制度。不管是農(nóng)村金融機構(gòu)網(wǎng)點的有限性還是農(nóng)民貸款難的問題均與金融業(yè)的 “嫌貧愛富”有直接聯(lián)系。[7]農(nóng)村金融扶貧法律制度激勵與約束制度缺乏，是導(dǎo)致其難以推進與運行低效的關(guān)鍵原因所在。構(gòu)建有效的激勵與約束制度，是我國農(nóng)村金融扶貧法律制度創(chuàng)新必須解決的重要問題。對于以追求經(jīng)濟效益為核心目標的金融機構(gòu)來說，從事農(nóng)村金融扶貧缺乏內(nèi)在激勵。因此，應(yīng)通過一些外在的激勵機制設(shè)計，使得從事農(nóng)村金融扶貧成為一種自覺行為。我國應(yīng)在農(nóng)村金融機構(gòu)設(shè)立條件、稅收、再貸款、金融調(diào)控等方面建立優(yōu)惠制度與激勵措施，以促進農(nóng)村金融機構(gòu)從金融扶貧中獲取合理利益。其次，建立地方政府農(nóng)村金融扶貧激勵制度。地方政府是農(nóng)村金融扶貧法律制度的重要實施主體。在GDP競爭極為激烈的當(dāng)今，預(yù)期收益較低的農(nóng)村金融扶貧對地方政府缺乏必要的激勵，特別是國家的扶貧資金往往需要地方政府提供配套，更使其缺乏內(nèi)在動力。因此，有必要設(shè)立激勵機制促進地方政府將有限的金融資源投入于風(fēng)險高、效率低的農(nóng)村扶貧工作中。我國農(nóng)村金融扶貧法律制度可在金融資源分配、金融調(diào)控政策、財政支持等方面建立激勵制度，根據(jù)地方實際建立合理的金融投入配套機制。同時強化政府金融扶貧績效評價，構(gòu)建公眾參與績效評價立法機制，以保障績效評價的針對性和民主性。[8]農(nóng)村金融扶貧是具有正外部性的準公共產(chǎn)品，促進我國農(nóng)村金融法律制度創(chuàng)新更為重要的是建立有效的約束機制。首先應(yīng)建立金融機構(gòu)農(nóng)村扶貧約束機制。保障農(nóng)村弱勢者的金融權(quán)利，助推農(nóng)村精準扶貧脫貧是金融機構(gòu)應(yīng)承擔(dān)的基本社會責(zé)任。應(yīng)通過相關(guān)法律明確規(guī)定金融機構(gòu)保障農(nóng)村弱勢者基本金融需要，將農(nóng)村吸收存款按規(guī)定用于扶貧貸款，開發(fā)金融扶貧產(chǎn)品、在農(nóng)村設(shè)立分支機構(gòu)和服務(wù)平臺等法定義務(wù)，并規(guī)定相應(yīng)的考評監(jiān)督機制與法律責(zé)任機制，以強化其內(nèi)在約束。其次，明確規(guī)定政府保障農(nóng)村弱勢者金融權(quán)利、優(yōu)化農(nóng)村金融服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施、組織金融消費知識教育及獎勵扶貧金融機構(gòu)等義務(wù)，以及相應(yīng)的法律責(zé)任和追究機制。

3.農(nóng)村金融扶貧風(fēng)險控制制度。如果沒有科學(xué)合理的信貸風(fēng)險控制機制，農(nóng)村扶貧貸款帶來的損失會使得金融機構(gòu)更不愿將款貸給農(nóng)民和中小企業(yè)，從而加劇農(nóng)民和農(nóng)村中小企業(yè)貸款難問題，給金融扶貧工作的順利開展造成阻礙。[9]因此，構(gòu)建農(nóng)村金融扶貧風(fēng)險控制制度是我國農(nóng)村金融扶貧法律制度創(chuàng)新發(fā)展的重要內(nèi)容。首先，創(chuàng)新我國農(nóng)村金融扶貧擔(dān)保制度，構(gòu)建公司、農(nóng)村基層自治組織擔(dān)保農(nóng)村扶貧信貸制度，建立農(nóng)村小額信貸保險制度，推進農(nóng)業(yè)保險扶貧與信貸扶貧聯(lián)動。再次，創(chuàng)新農(nóng)村扶貧金融監(jiān)管制度。整合農(nóng)村金融監(jiān)管機構(gòu)，構(gòu)建專業(yè)化、地方化的農(nóng)村金融機構(gòu)。建立有利于激勵農(nóng)村金融扶貧的差異化監(jiān)管制度。其次，構(gòu)建農(nóng)村民間金融風(fēng)險控制制度，規(guī)范農(nóng)村民間金融發(fā)展，引導(dǎo)其支持農(nóng)村金融扶貧開發(fā)，優(yōu)化金融資源利用。最后，構(gòu)建農(nóng)村金融扶貧風(fēng)險預(yù)警制度，強化風(fēng)險預(yù)先化解。

4.農(nóng)村金融扶貧實施保障制度。推進農(nóng)村金融扶貧法律制度實施是發(fā)揮其功效的關(guān)鍵所在。從法制變遷軌跡來看，我國農(nóng)村金融扶貧法律制度政策性、宣示性特征較為明顯，可實施性不強。因此，構(gòu)建我國農(nóng)村金融扶貧法律制度實施保障制度是其創(chuàng)新的又一重要內(nèi)容。我國農(nóng)村金融扶貧法律制度實施保障制度創(chuàng)新，首先應(yīng)構(gòu)建實施機制，明確實施主體、程序、責(zé)任及糾紛解決途徑。其次，強化中央宏觀領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督執(zhí)法，構(gòu)建地方金融扶貧聯(lián)合執(zhí)法、協(xié)作執(zhí)法機制，構(gòu)建公眾參與執(zhí)法機制。再次，創(chuàng)新農(nóng)村產(chǎn)業(yè)制度。構(gòu)建農(nóng)村林權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、住房財產(chǎn)權(quán)、宅基地權(quán)等抵押制度，以盤活農(nóng)民主要產(chǎn)權(quán)，為農(nóng)民金融活動提高有效支持，推進金融扶貧法律制度順利實施。最后，構(gòu)建有利于農(nóng)村金融扶貧的財政、稅收、產(chǎn)業(yè)政策等配套法律制度，建立農(nóng)村金融扶貧、財政扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧等扶貧制度協(xié)調(diào)機制，強化農(nóng)村扶貧開發(fā)機構(gòu)協(xié)調(diào)主導(dǎo)作用，為農(nóng)村金融扶貧法律制度實施奠定基礎(chǔ)。

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【責(zé)任編輯：張亞茹】