范世明

(中共湖南省委黨校/湖南行政學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙　410000)

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的“三大”困境與出路：體制機(jī)制改革

范世明

(中共湖南省委黨校/湖南行政學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙410000)

內(nèi)容摘要：隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，老齡化、高齡化、空巢化和少子化社會(huì)的形成，居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老的模式存在嚴(yán)重不足，而機(jī)構(gòu)養(yǎng)老將會(huì)成為整個(gè)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中的“重要支撐”?！笆濉币?guī)劃以來，國(guó)家相繼出臺(tái)約30份政策性文件支持和發(fā)展養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)業(yè)，為機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展帶來了前所未有的機(jī)遇，但依然面臨著“五難”現(xiàn)實(shí)困境、“四缺”發(fā)展困境、“三量”供給困境。要化解養(yǎng)老機(jī)構(gòu)困境的出路，需要以改革體制機(jī)制為突破口，助推養(yǎng)老機(jī)構(gòu)朝著專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、市場(chǎng)化方向發(fā)展，提高老年人的獲得感。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；五難；四缺；三量；體制機(jī)制

2014年底我國(guó)60歲以上老年人達(dá)到2.1億人，占總?cè)丝诘?5.5%，且以平均每年800萬(wàn)的速度增長(zhǎng)，預(yù)計(jì)到2020年達(dá)到2.34億人，到2050年將突破總?cè)丝谡急鹊?/3。日益增長(zhǎng)且巨量的養(yǎng)老服務(wù)需求迫切要求其供給與之相適應(yīng)，使老年人能夠“體面”的養(yǎng)老，增強(qiáng)老年人的獲得感。按照國(guó)際慣例，老年人口所占比的至少5%要選擇機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，意味著到2020年將有1170萬(wàn)人在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。同時(shí)伴隨著“高齡化、失能化、空巢化、少子化”社會(huì)形成，選擇在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的老年人會(huì)持續(xù)增長(zhǎng)。然而現(xiàn)有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)所能提供的服務(wù)與需求差距太大，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)在尋求發(fā)展的同時(shí)依然伴隨著一系列的問題存在。

一、現(xiàn)實(shí)困境：五難

“十二五”期間，國(guó)家相繼出臺(tái)了《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的實(shí)施意見》、《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》、《養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地指導(dǎo)意見》、《關(guān)于促進(jìn)內(nèi)貿(mào)流通健康發(fā)展的若干意見》等30份政策文件支持和發(fā)展養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)業(yè)，成績(jī)顯著但問題仍舊存在，主要表現(xiàn)為：養(yǎng)老機(jī)構(gòu)融資難、用地難、用工難、營(yíng)運(yùn)難、盈利難等“五難”現(xiàn)實(shí)困境。

一是融資難。由于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)前期投入大，投入周期長(zhǎng)、回報(bào)周期長(zhǎng)且行業(yè)盈利點(diǎn)低等特點(diǎn)，因此從銀行等金融體系獲得信貸支持難度很大。海南一養(yǎng)老院負(fù)責(zé)人告訴記者，“政府扶持政策里，對(duì)非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提出有信貸支持，但是實(shí)際中非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)申報(bào)繁瑣，要跨過很多門檻，困難重重，實(shí)際操作中很難得到信貸支持?！雹?/p>

二是用地難。按照每張床位需要30平方米計(jì)算，目前我國(guó)養(yǎng)老床位缺口高達(dá)430萬(wàn)張，則需要1.935萬(wàn)畝建設(shè)用地。一方面城市建設(shè)用地緊張，致使養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)施用地受限，床位供不應(yīng)求，排隊(duì)緊張。另一方面農(nóng)村建設(shè)用地富足，但多數(shù)位于位置偏遠(yuǎn)、交通不便的郊區(qū)，空置率高。

三是用工難。目前，護(hù)理服務(wù)呈現(xiàn)工資收入低、勞動(dòng)強(qiáng)度大、職業(yè)認(rèn)可低等特點(diǎn)，護(hù)理招工難留人難。民政部社會(huì)福利中心數(shù)據(jù)分析課題組指出，護(hù)理員月平均工資普遍位于3000元以下，而且一個(gè)護(hù)理員需要照顧6至7個(gè)失能、半失能老年人，平均每天工作時(shí)間長(zhǎng)達(dá)12個(gè)小時(shí)以上。

四是營(yíng)運(yùn)難。當(dāng)前，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，特別是民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，大多數(shù)面臨規(guī)模條件差、入住率不高、運(yùn)營(yíng)成本大等問題，加上養(yǎng)老機(jī)構(gòu)雙軌制的存在，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展空間受到擠兌，發(fā)展舉步維艱。

五是盈利難。中國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展研究報(bào)告表明：在被訪養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中，19.4%的機(jī)構(gòu)略有利潤(rùn)盈余，32.5%的機(jī)構(gòu)虧損，48.1%的機(jī)構(gòu)基本持平，不少養(yǎng)老機(jī)構(gòu)倒閉。

二、發(fā)展困境：四缺

目前，我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展面臨缺政策、缺資金、缺人才、缺技術(shù)等“四缺”發(fā)展困境。

一是缺政策。其一缺養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的投融資政策。我國(guó)國(guó)家財(cái)政雄厚、民間資本富余，卻沒有充裕的資金用于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)。其二缺養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的就業(yè)政策。我國(guó)人力資源豐富，大量失業(yè)的青年大學(xué)生卻沒有選擇養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。其三缺老年人的收入分配政策。調(diào)查顯示，我國(guó)老年人的主要收入來源于退休金和子女供養(yǎng)，大量的高端豪華護(hù)養(yǎng)院空置。

二是缺資金。按國(guó)際慣例至少5%的老年人入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)計(jì)算，養(yǎng)老床位數(shù)總需求達(dá)到1110萬(wàn)②，養(yǎng)老床位數(shù)總?cè)笨诟哌_(dá)441.2萬(wàn)張。據(jù)民政部老人福利處處長(zhǎng)王輝介紹，建設(shè)每張養(yǎng)老床位所需費(fèi)用平均高達(dá)10萬(wàn)，441.2萬(wàn)張的缺口則需要投資4412億元，是中央財(cái)政投資社會(huì)服務(wù)業(yè)的2.1倍(2014年總投資為2150.0億元)，地方各級(jí)政府實(shí)施《《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)(2011—2015年)》以來財(cái)政累計(jì)投入社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的9.1倍，地方福彩公益金累計(jì)投入的17.7倍(“十二五”以來，地方各級(jí)財(cái)政累計(jì)投入487億元、地方福彩公益金累計(jì)投入249.7億元支持社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)③)。

三是缺人才。當(dāng)前我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)專業(yè)護(hù)理人才缺口大且素質(zhì)低。據(jù)民政部社會(huì)福利中心課題組得知：從人口數(shù)量來看，我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理人員不到24萬(wàn)人，按照老年人和護(hù)理員的標(biāo)準(zhǔn)比例3:1計(jì)算，缺口高達(dá)346萬(wàn)人，是當(dāng)前護(hù)理人員的14.4倍。從文化程度來看，高中及以下文化程度占總數(shù)的70%以上，研究生及以上僅占0.23%，本科達(dá)6.95%，其中從業(yè)人員中僅有一成的護(hù)理員持有養(yǎng)老護(hù)理職業(yè)資格證。從護(hù)理人員構(gòu)成來看，能夠直接提供專業(yè)服務(wù)的從業(yè)人員不到50%，管理人員比重較大，專業(yè)技術(shù)人員缺乏。

四是缺技術(shù)。其一是缺物流配送技術(shù)，如能運(yùn)用現(xiàn)代化信息技術(shù)和機(jī)械設(shè)備完成商品和服務(wù)配送的全部技術(shù)，能夠使老年人對(duì)商品和服務(wù)的獲取變動(dòng)更為便利快捷。其二是缺遠(yuǎn)程診療技術(shù)，需要通過網(wǎng)絡(luò)通信技術(shù)與醫(yī)療技術(shù)的聯(lián)合體，幫助老年人解決醫(yī)療服務(wù)困難的問題。其三是缺物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，需要通過各種信息傳感設(shè)備(如射頻識(shí)別技術(shù))，把任何物品與互聯(lián)網(wǎng)相連接，進(jìn)行信息交換和通信，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)職能。

三、供給困境：三量

上世紀(jì)50年代以來，由于我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的興辦主要由政府統(tǒng)籌，導(dǎo)致養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供給在總量、存量和增量上發(fā)展受限。一是總量供給不足。截止2014年底，全國(guó)各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施94110個(gè)，其中養(yǎng)老機(jī)構(gòu)33043個(gè)，社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與設(shè)施共有18927個(gè)，養(yǎng)老床位577.8萬(wàn)張，平均每千名老年人擁有養(yǎng)老床位27.2張④。如果以發(fā)達(dá)國(guó)家平均每千名老年人50—70張為標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)所供給的養(yǎng)老床位缺口巨大。假設(shè)以當(dāng)前我國(guó)所流行“9055”原則為統(tǒng)計(jì)基數(shù)，所需養(yǎng)老床位1050萬(wàn)張，面臨著430萬(wàn)張甚至更大缺口。

二是存量供給不濟(jì)。其一是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡。一方面入住難一方面近半空置(48%空置率)。例如北京市第一社會(huì)福利院擁有床位1100張，等一個(gè)床位需要排隊(duì)一百年的現(xiàn)象在該福利院上演一場(chǎng)“喜劇”。而位處安徽阜陽(yáng)市潁上縣的農(nóng)村敬老院，據(jù)記者走訪時(shí)發(fā)現(xiàn)，入住率僅為30%左右。其二是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)區(qū)域分布不均。一方面是設(shè)施不齊全、服務(wù)不到位、管理不規(guī)范的敬老院，一方面是標(biāo)準(zhǔn)化、個(gè)性化、內(nèi)容豐富、集各種專業(yè)服務(wù)于一體的養(yǎng)護(hù)院。例如，中國(guó)史上收費(fèi)最高養(yǎng)老項(xiàng)目在南京誕生，一年收費(fèi)高達(dá)60萬(wàn)(一般的高端養(yǎng)護(hù)院每間房月收費(fèi)1萬(wàn)多元)，所有細(xì)節(jié)和服務(wù)僅僅圍繞“適老化”開展，這類高端養(yǎng)護(hù)院一般集中分布在東部沿海城市和中部發(fā)達(dá)城市。而那些“大病不能醫(yī)、小病不能療、無(wú)病不能養(yǎng)老、臨終不可孝”、僅提供簡(jiǎn)單食宿的敬老院，主要集中在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)，特別是農(nóng)村的邊緣地帶。再者，城鄉(xiāng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)差距大，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)敬老院(2萬(wàn)多家)村一級(jí)覆蓋率不足5%。其三是市場(chǎng)發(fā)育不健全，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)所占機(jī)構(gòu)比重大，民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)市場(chǎng)發(fā)展不充分。潁上縣協(xié)和老年公寓負(fù)責(zé)人指出，一個(gè)擁有140個(gè)床位的老年公寓，開辦以來處于虧損期，入住老年人數(shù)與服務(wù)人員數(shù)量持平。

三是增量供給緩慢。自上個(gè)世紀(jì)50年我國(guó)興建了一批不以盈利為目的公立養(yǎng)老院，到社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)第一個(gè)“五年計(jì)劃”的出臺(tái)——《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)(2011—2015年)》，實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老服務(wù)在制度層面上從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)邁進(jìn)，以居家為基礎(chǔ)、以社區(qū)為依托、以機(jī)構(gòu)為支撐的養(yǎng)老服務(wù)體系逐漸被認(rèn)可，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的深刻內(nèi)涵逐漸清晰化。該“計(jì)劃”對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的貢獻(xiàn)無(wú)論是從數(shù)量上抑或質(zhì)量上扮演著不可或缺的角色，是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)發(fā)展的“元年”(見表1)。但依舊處于初級(jí)發(fā)展階段，還存在著與新需求、新任務(wù)、新形勢(shì)不適應(yīng)的問題，主要表現(xiàn)為：其一是社會(huì)力量經(jīng)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)增量供給緩慢，是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)總體資源不足的主要原因。由于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“雙軌制”存在，社會(huì)力量經(jīng)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在政策導(dǎo)向中處于劣勢(shì)，在發(fā)展空間上受到擠兌，致使民辦或公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展速度受到極大限制。民政部副部長(zhǎng)鄒銘介紹，截至2015年9月底，全國(guó)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)達(dá)到13677家，占養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的比例僅為29.3%；公建民營(yíng)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)達(dá)到1179家，只占3.6%。其二中檔養(yǎng)老機(jī)構(gòu)增量供給緩慢，構(gòu)成機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)有效性需求不足的重要原因。目前，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)“啞鈴形”，高端豪華型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與只提供生活服務(wù)型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)所占比重高，老年人受收入水平的制約(老年人屬于中低收入水平，2014年底企業(yè)退休職工月平均工資僅2061元)，真正符合大多數(shù)老年人需求的中檔養(yǎng)老機(jī)構(gòu)多占份額較少，致使養(yǎng)老機(jī)構(gòu)高達(dá)48%的空置率。

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位供需表

數(shù)據(jù)來源：2010—2014年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)告和2015年9月全國(guó)老齡工作委員會(huì)全體會(huì)議。

四、化解養(yǎng)老機(jī)構(gòu)困境的出路：體制機(jī)制改革

李克強(qiáng)總理在題為《把服務(wù)業(yè)打造成經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展新引擎》的講話中指出：“中國(guó)服務(wù)業(yè)發(fā)展之后有認(rèn)識(shí)上的問題，有結(jié)構(gòu)方面的原因，但主要是體制機(jī)制的制約。”目前，我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要是政府統(tǒng)包統(tǒng)攬的舊體制，僅僅是面向“三無(wú)人員”、“五保戶”等一群特定困難人群提供的一種服務(wù)方式。但是在老齡化、高齡化、空巢化和少子化社會(huì)，舊的服務(wù)體制無(wú)法滿足多層次、多樣化的養(yǎng)老服務(wù)需求。所以，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)體制機(jī)制的改革迫在眉睫，迫切需要正確處理好政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系。

(一)加大政府職能轉(zhuǎn)變力度，準(zhǔn)確定位“準(zhǔn)入扶持監(jiān)管”角色

政府要從機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的直接提供者角色中退出來，變成機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的服務(wù)方和監(jiān)管方，扮演好“準(zhǔn)入扶持監(jiān)管”的角色。

一是降低準(zhǔn)入門檻，實(shí)現(xiàn)總量突破。降低養(yǎng)老機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入門檻要按照“底線規(guī)范要明確”的原則，在申辦的程序上和技術(shù)上加以簡(jiǎn)化與突破。其一底線規(guī)范要明確，在追求數(shù)量的同時(shí)把控好養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的質(zhì)量。比如養(yǎng)老機(jī)構(gòu)許可辦法的底線要求要守?。阂蟹橡B(yǎng)老機(jī)構(gòu)相關(guān)規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，符合國(guó)家環(huán)境保護(hù)、消防安全、衛(wèi)生防疫等要求的基本生活用房、設(shè)施設(shè)備和活動(dòng)場(chǎng)地；要有與開展服務(wù)相適應(yīng)的管理人員、專業(yè)技術(shù)人員和服務(wù)人員；要有與服務(wù)內(nèi)容和規(guī)模相適應(yīng)的資金；要有床位數(shù)在10張以上；以及法律法規(guī)規(guī)定的其他條件。⑤其二進(jìn)一步簡(jiǎn)化申辦程序和行政審批事項(xiàng)，提供線上線下辦證多渠道，多證合一聯(lián)辦，打造資源共享、業(yè)務(wù)協(xié)同、便捷高效的“互聯(lián)網(wǎng)+機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)”體系平臺(tái)。

二是加大政策扶持力度，引導(dǎo)增量突破。引導(dǎo)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)增量的突破，必須加快政策的創(chuàng)制速度，出臺(tái)明確具體的扶持政策細(xì)則和措施。投融資政策方面，政府既要加大財(cái)政的投資力度，又要引導(dǎo)和創(chuàng)新融資扶持模式。如探索政府財(cái)政直接劃撥、不求回報(bào)的資金模式轉(zhuǎn)換為設(shè)立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)產(chǎn)業(yè)投資基金，即ppp模式，以政府小資本撬動(dòng)社會(huì)民間大資本，解決養(yǎng)老機(jī)構(gòu)缺資金難題。同時(shí)，政府要建立健全養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的投融資運(yùn)行機(jī)制，加快推進(jìn)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)投融資渠道和工具的開拓，做好融資服務(wù)和保障工作，為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的融資環(huán)境，解決養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投融資難問題。土地政策方面，建議多部門聯(lián)合發(fā)文，把養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)公益用地納入城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃和國(guó)有建設(shè)用地計(jì)劃中，打通已有優(yōu)惠政策落實(shí)“最后一公里”，保障養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)用地，解決機(jī)構(gòu)養(yǎng)老用地難問題。比如像城鄉(xiāng)中小學(xué)建設(shè)一樣，按照人口規(guī)模按比例配備養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)用地；可將閑置的醫(yī)院、學(xué)校、國(guó)企等國(guó)有資產(chǎn)用于建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，充分利用土地資源；延伸社區(qū)的服務(wù)功能，社區(qū)精準(zhǔn)規(guī)劃建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)用地；探索養(yǎng)老機(jī)構(gòu)差別化供地方式，將其用地作為一種獨(dú)立的土地類型。就業(yè)政策方面，探索出臺(tái)適應(yīng)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)人員特點(diǎn)的相關(guān)優(yōu)惠就業(yè)政策，從工資收入、人才職業(yè)資格認(rèn)證、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避等三個(gè)角度出發(fā)，解決機(jī)構(gòu)養(yǎng)老用工難問題。如明確政府財(cái)政加大對(duì)每張養(yǎng)老床位的護(hù)理人員補(bǔ)貼，確保養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理員在相同勞動(dòng)環(huán)境下不低于其他行業(yè)的工資水平，提高護(hù)理人員的工資水平。要建立從初級(jí)、中級(jí)到高級(jí)的多種職業(yè)資格認(rèn)證制度，給專業(yè)人才留有成長(zhǎng)空間和更多的就業(yè)選擇機(jī)會(huì)，提高護(hù)理人員的職業(yè)地位。探索建立護(hù)理人員風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避規(guī)范制度，維護(hù)和保障護(hù)理人員規(guī)避在照顧老年人而出現(xiàn)過錯(cuò)的無(wú)過失責(zé)任，提高護(hù)理人員對(duì)護(hù)理工作的專業(yè)認(rèn)可度。

三是強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管力度，優(yōu)化存量改革。其一要加強(qiáng)監(jiān)管立法，明確監(jiān)管主體行為。建立健全養(yǎng)老機(jī)構(gòu)安全監(jiān)督法律制度，明確主體安全監(jiān)管行為，建立協(xié)調(diào)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)行業(yè)監(jiān)管模式；建立全國(guó)性的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)第三方評(píng)估評(píng)價(jià)機(jī)制，注重發(fā)揮第三方監(jiān)督主體作用，提升養(yǎng)老機(jī)構(gòu)行業(yè)協(xié)會(huì)的作用。其二要嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格按照“寬進(jìn)嚴(yán)出”的原則，落實(shí)并嚴(yán)格執(zhí)行養(yǎng)老機(jī)構(gòu)退出機(jī)制，嚴(yán)格執(zhí)行符合養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基本規(guī)范等有關(guān)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，注銷不符合標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)構(gòu)，提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量。

(二)充分發(fā)揮市場(chǎng)在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展中的決定性作用

若在發(fā)展機(jī)構(gòu)養(yǎng)老事業(yè)中要防止“政府失靈”，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的必然選擇。一是支持和引導(dǎo)社會(huì)資本投資到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)中來，采取公建民營(yíng)、民建公助、委托管理、購(gòu)買服務(wù)等多種形式參與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)，遵循優(yōu)勝劣汰市場(chǎng)生存法則和市場(chǎng)規(guī)律，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供需的契合，提高老年人的有效性需求，解決養(yǎng)老機(jī)構(gòu)營(yíng)運(yùn)難問題。二是取消民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)營(yíng)利性與非營(yíng)利性劃分，允許民辦機(jī)構(gòu)適當(dāng)營(yíng)利，解決養(yǎng)老機(jī)構(gòu)盈利難問題。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)具有事業(yè)性和市場(chǎng)性(產(chǎn)業(yè)性)雙重屬性，單純的事業(yè)性屬性很難吸收大量社會(huì)資本真正投入機(jī)構(gòu)養(yǎng)老事業(yè)中(變相圈地圈利)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不僅面臨著資金欠缺的困境，同時(shí)還承擔(dān)著盈利的壓力。從理性經(jīng)濟(jì)人立場(chǎng)考慮，應(yīng)承認(rèn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的雙重屬性，在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)市場(chǎng)準(zhǔn)入享受優(yōu)惠政策的同時(shí)獲取營(yíng)運(yùn)的盈利。三是鼓勵(lì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)向集團(tuán)化、連鎖化、品牌化和網(wǎng)絡(luò)發(fā)展，支持跨區(qū)域聯(lián)合和資源共享，推動(dòng)一批具有知名品牌和較強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，解決養(yǎng)老機(jī)構(gòu)區(qū)域分布不均衡的問題。

(三)整合社會(huì)資源，構(gòu)建社會(huì)支持體系

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)離不開社會(huì)的支持，因此整合社會(huì)資源構(gòu)建社會(huì)支持體系顯得尤為重要。一是培育和發(fā)展老年人志愿服務(wù)隊(duì)伍，建立老年服務(wù)志愿者登記注冊(cè)制度，建立老年服務(wù)志愿者人才庫(kù)，推動(dòng)志愿者參與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的社會(huì)化。⑥同時(shí)，要發(fā)揮高等院校、養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)培育服務(wù)人才的作用，發(fā)展專職、兼職和志愿者相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍,緩解我國(guó)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老專業(yè)護(hù)理服務(wù)的人才壓力，解決缺人才難題。二是建立老年人“時(shí)間儲(chǔ)存”制度，由具備一定勞動(dòng)力的老年人為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的年邁老人進(jìn)行志愿服務(wù)，然后把志愿服務(wù)的時(shí)間儲(chǔ)存起來，等這些老年志愿者年邁時(shí)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)按照儲(chǔ)存時(shí)間提供相應(yīng)比例的無(wú)償服務(wù)。⑦三是整合企業(yè)、科研、教育、醫(yī)療、物流各方優(yōu)勢(shì)資源，加大養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)技術(shù)的研發(fā)力度，為智能化養(yǎng)老提供技術(shù)支撐，解決缺技術(shù)的難題。

注釋：

①醫(yī)界網(wǎng)編輯.無(wú)處安放的養(yǎng)老：民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)用地難融資難[EB/OL].[2016—03—04].http://news.hxyjw.com/news/show—127928.

②截止2015年底,根據(jù)我國(guó)60周歲及以上人口達(dá)2.22億計(jì)算而得。

③數(shù)據(jù)整理來源于2015年12月4日在山東省青島市舉辦的全國(guó)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合工作會(huì)議上民政部副部長(zhǎng)鄒銘的報(bào)告。

④引自民政部發(fā)布2014年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)。

⑤引自2013年民政部令第48號(hào)文件：《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法》。

⑥吳玉韶,王莉莉,孔偉,董彭滔,楊曉奇. 中國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展研究[J]. 老齡科學(xué)研究,2015,(08):13—24.

⑦范世明.懷化市城鄉(xiāng)結(jié)合部老年人精神生活現(xiàn)狀調(diào)研報(bào)告[J].中國(guó)經(jīng)貿(mào),2015,(08):84—85.

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Pension Agency’s “Three” Problems and Solutions: Institutional Reform

FAN Shi—ming

Abstract:With the rapid development of economy and society, aging, old—aging and empty nest?become popular and serious. The home—based care and community care model can not meet the demand. The pension agency will become the “pillar” of the system construction of elderly care service. Since the “Twelfth Five—Year Plan”,the state has issued about 30 copies of policy documents to support the development of pension institutions and services,it has brought unprecedented opportunities for the development of service industry pension agency,but still faces“five difficult” practical difficulties “four missing”development dilemma,“three volume”supply difficulties.To resolve the pension agency the way out, the need for institutional reform as a breakthrough,boosting pension institutions toward specialization,standardization,standardization,market—oriented development,improving access to sense the elderly.

Key words:pension agency; five difficulties; four shortages; third volume; system and mechanism

收稿日期：2016—04—10

作者簡(jiǎn)介：范世明(1990— ),男,中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院碩士研究生。

中圖分類號(hào)：D669.6

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1009—5152(2016)02—0065—04