蘭旭凌

(四川大學(xué) 公共管理學(xué)院，四川 成都　610064)

國家治理能力現(xiàn)代化關(guān)鍵因素模型解析研究

蘭旭凌

(四川大學(xué) 公共管理學(xué)院，四川 成都610064)

[摘要]國家治理能力現(xiàn)代化是政權(quán)穩(wěn)固的基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)國家長治久安，人民幸福生活的保障。所謂國家治理能力現(xiàn)代化，是在一定政治理念和創(chuàng)新思維指導(dǎo)下，由國家戰(zhàn)略構(gòu)建、發(fā)展視野延展、頂層制度設(shè)計(jì)，向行政執(zhí)行、管理增值、社會良治的過程。形成國家治理能力，首先要涵養(yǎng)鮮明的國家治理核心思想，完善凝結(jié)成“核心價(jià)值認(rèn)同度”。從管理決策角度看，思想轉(zhuǎn)化為戰(zhàn)略，才能有效促進(jìn)治理能力的培養(yǎng)和形成，這就是治理能力的“第二環(huán)”——“公共決策的效度”。然后是實(shí)踐論的“第三環(huán)”——把思想理念、方針決策轉(zhuǎn)化為實(shí)際行動，凸顯出“行政執(zhí)行的力度”?；谀芰︷B(yǎng)成的傳導(dǎo)機(jī)制，提煉出能力內(nèi)核；運(yùn)用三種思維模式，構(gòu)建核心能力的外圍框架，搭建形成核心價(jià)值的認(rèn)同度、公共決策的效度、行政執(zhí)行的力度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)度、多元制度的溶度和社會保障的幅度六個(gè)關(guān)鍵因素的能力體系，并在深入分析六個(gè)關(guān)鍵因素的基礎(chǔ)上，提出相應(yīng)的著力重點(diǎn)，為培養(yǎng)、發(fā)展、形成國家現(xiàn)代化的治理能力搭建了創(chuàng)新性模型。

[關(guān)鍵詞]國家治理能力；公共決策效度；行政執(zhí)行力度；創(chuàng)新性模型

黨的十八屆三中全會指出，“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。*《中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議公報(bào)》，新華網(wǎng)2013-11-12。推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化，中央重視、國家倚重、群眾期待。綜合相關(guān)文獻(xiàn)，結(jié)合研究觀察，所謂國家治理能力現(xiàn)代化，是在一定政治理念和創(chuàng)新思維指導(dǎo)下，由國家戰(zhàn)略構(gòu)建、發(fā)展視野延展、頂層制度設(shè)計(jì)，向行政執(zhí)行、管理增值、社會良治的過程。不斷推進(jìn)國家治理能力的現(xiàn)代化，對于有效、充分地發(fā)揮國家治理體系的效能，把中國特色社會主義制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為管理國家的能力與水平，有著重要的作用和意義。

形成國家治理能力，首先要涵養(yǎng)鮮明的政治思想內(nèi)核。對于當(dāng)代中國而言就是以社會主義核心價(jià)值觀統(tǒng)領(lǐng)的、以黨的十八大及十八屆三中、四中全會精神為指導(dǎo)的、以“四個(gè)全面”為主體的國家治理核心思想，由此動態(tài)完善凝結(jié)成“核心價(jià)值認(rèn)同度”。從管理決策角度看，思想轉(zhuǎn)化為戰(zhàn)略，才能有效促進(jìn)治理能力的培養(yǎng)和形成，這就是治理能力的“第二環(huán)”——“公共決策的效度”。然后是實(shí)踐論的“第三環(huán)”——把思想理念、方針決策轉(zhuǎn)化為實(shí)際行動，凸顯出“行政執(zhí)行的力度”。三個(gè)環(huán)節(jié)從思想，到戰(zhàn)略，再到實(shí)踐，層層遞進(jìn)，形成國家治理能力孕育、衍生、轉(zhuǎn)化的“傳導(dǎo)鏈條”(見圖1)。

圖1　國家治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵因素構(gòu)成模型

在現(xiàn)代政治社會生態(tài)環(huán)境下構(gòu)建、調(diào)整、完善、提升“國家治理能力”，需要運(yùn)用圖1所顯示的三種思維能力作為價(jià)值支撐：一是戰(zhàn)略思維能力，即堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為主線，把“走什么路”的問題貫穿始終，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，增強(qiáng)“三個(gè)自信”，維護(hù)好“經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)度”；二是辯證思維能力，把國家治理能力放在當(dāng)前的社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境下考量，面對思想多元、價(jià)值多元、利益多元、階層多元的現(xiàn)實(shí)環(huán)境，需要有效整合政策工具，提升“多元制度的溶度”，維護(hù)好社會的公平正義和廣大人民的根本利益；三是底線思維能力，堅(jiān)持穩(wěn)定壓倒一切，加強(qiáng)政策“兜底”，劃定社會保障的“紅線”，不斷拓寬覆蓋面，著力擴(kuò)大“社會保障的幅度”，確保社會狀態(tài)和諧穩(wěn)定。

一、核心價(jià)值的認(rèn)同度是國家治理能力現(xiàn)代化的思想基礎(chǔ)

習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)：“培育和弘揚(yáng)核心價(jià)值觀，有效整合社會意識，是社會系統(tǒng)得以正常運(yùn)轉(zhuǎn)、社會秩序得以有效維護(hù)的重要途徑，是國家治理體系和治理能力的重要方面”。*裴長洪、李程驊：《中國特色社會主義理論體系的新發(fā)展——習(xí)近平總書記系列重要講話學(xué)習(xí)體會》，《南京社會科學(xué)》2014年第5期?！罢J(rèn)同度”是指個(gè)人對群體和國家的心理歸屬感以及由此而生發(fā)的強(qiáng)烈的主體意識、責(zé)任意識。*蔣紅：《深入推進(jìn)社會主義核心價(jià)值觀認(rèn)同教育》，《云南日報(bào)》2014-03-14。核心價(jià)值的認(rèn)同度，是一個(gè)國家或者社會群體對某個(gè)思想認(rèn)知的價(jià)值趨同甚至價(jià)值統(tǒng)一，它形成了這一群體的核心思想能力，是群體精神力存在的基石。從國家治理能力角度看，治理價(jià)值的認(rèn)同度發(fā)揮著最內(nèi)核、最原本、最基礎(chǔ)的導(dǎo)引作用，從根本上決定了國家治理能力孕育、衍生、成長的精神本質(zhì)、基本路徑、核心要素、結(jié)構(gòu)構(gòu)成和作用結(jié)果。從發(fā)展實(shí)際看，隨著社會轉(zhuǎn)型和社會變革的多元多樣，人們的精神價(jià)值層面也受到巨大沖擊，甚至出現(xiàn)與主流文化對立的價(jià)值觀。面對種種精神迷思，必須要尋求價(jià)值共識，把握人們的情感共鳴點(diǎn)，切中人們利益關(guān)注點(diǎn)，抓準(zhǔn)人們的社會參與點(diǎn)，激發(fā)廣泛的社會共鳴，使我們倡導(dǎo)的核心價(jià)值理念擁有生命力、凝聚力和感召力，使國家治理及其創(chuàng)新實(shí)踐擁有堅(jiān)實(shí)的思想基礎(chǔ)(見圖2)。

圖2　核心價(jià)值認(rèn)同的關(guān)鍵因素構(gòu)成模型

一是把握情感共鳴點(diǎn)，提高核心價(jià)值的感召力。“一種價(jià)值觀要真正發(fā)揮作用，必須融入社會生活，讓人們在實(shí)踐中感知它、領(lǐng)悟它?！?《習(xí)近平主持中共中央政治局第十三次集體學(xué)習(xí)》，新華網(wǎng)2014-02-26。任何一個(gè)人都是有感情的動物，對社會主義核心價(jià)值觀的認(rèn)同，不僅僅體現(xiàn)在深入的教育和理性的認(rèn)知，更應(yīng)反映在激起人們情感的共鳴上，這樣的價(jià)值觀才更有感召力。要提高核心價(jià)值觀的感召力，就要找尋人們思想道德情感的交集，以身邊事教育身邊人，深入淺出、情理交融，真理加上道義的力量，才能行之久遠(yuǎn)，才能讓核心價(jià)值觀成為人們心靈的羅盤、情感的寄托。

二是切中利益關(guān)注點(diǎn)，提高核心價(jià)值的凝聚力。在矛盾凸顯的改革關(guān)鍵期，民眾的利益訴求逐漸增多，維權(quán)意識愈發(fā)強(qiáng)烈，對政府的期望也更高。如果政府以犧牲環(huán)境來換取經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以忽略民生換取政治成績，老百姓對富強(qiáng)文明的理解就會有偏差；如果升學(xué)、就業(yè)、就醫(yī)都要靠走后門、拉關(guān)系，老百姓就無從感受公正平等；如果收入差距逐漸增大、身份歧視屢屢發(fā)生，老百姓就無法真正共享改革開放的成果。因此，只有把培育和踐行核心價(jià)值觀真正落實(shí)到經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會治理中，形成切中老百姓利益關(guān)注點(diǎn)、有利于弘揚(yáng)核心價(jià)值觀的良好政策導(dǎo)向、法治環(huán)境和體制機(jī)制，真正滿足公眾的利益訴求和價(jià)值愿望，才能提升核心價(jià)值觀的吸引力和凝聚力。

三是找準(zhǔn)社會參與點(diǎn)，提高核心價(jià)值的生命力?！耙焉鐣髁x核心價(jià)值觀的要求融入各種精神文明創(chuàng)建活動之中，吸引群眾廣泛參與，推動人們在為家庭謀幸福、為他人送溫暖、為社會作貢獻(xiàn)的過程中提高精神境界、培育文明風(fēng)尚。”*《習(xí)近平主持中共中央政治局第十三次集體學(xué)習(xí)》，新華網(wǎng)2014-02-26。社會主義核心價(jià)值觀的生命力在于每個(gè)人的自覺踐行，只有人人參與，才能在參與中發(fā)揮群眾的力量和智慧；只有個(gè)個(gè)踐行，才能在踐行中夯實(shí)社會的道德基礎(chǔ)。提升核心價(jià)值觀的認(rèn)同度，就要找準(zhǔn)人們的社會參與點(diǎn)，動員人們從身邊的小事做起，由易到難、由近及遠(yuǎn)，提高社會參與的廣度與深度，讓核心價(jià)值觀的價(jià)值理念通過社會參與來闡釋和升華，核心價(jià)值觀的“落地”與“滋長”，通過社會參與來增加生命力。

二、公共決策的效度是國家治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)

實(shí)現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化，必然要求推進(jìn)作為公共治理體系構(gòu)件和途徑的公共決策活動的現(xiàn)代化。公共決策的效度是指公共決策活動的科學(xué)化、民主化和有效化，是指公共決策能夠及時(shí)有效地解決公共治理中的問題，科學(xué)合理地使用公共資源，切實(shí)地維護(hù)公共利益。高效力的公共決策一頭連著“核心價(jià)值認(rèn)同”，來源于有思想的“腦子”；一頭連著“現(xiàn)實(shí)執(zhí)行能力”，決定了活動中的“步子”，居中轉(zhuǎn)化扮演了“橋梁紐帶”的角色。要實(shí)現(xiàn)這樣的高效力，需要上游鏈條的核心價(jià)值傳導(dǎo)，滲透到公共決策的形式、過程與結(jié)果中；更要表現(xiàn)在無障礙的行政執(zhí)行上，確保國家思想得到無扭曲、無時(shí)滯、無缺失的貫徹落實(shí)。

一是從公共利益出發(fā)，讓公共決策以公平為核心。柏拉圖認(rèn)為，公共決策的最高準(zhǔn)則是正義。公共利益是公共決策的邏輯起點(diǎn)和合法性基礎(chǔ)，公共決策在形式上是實(shí)現(xiàn)公共利益的方案。當(dāng)公共決策遭遇到公共利益，能否以公平為核心，從公共利益出發(fā)，圓滿解決其間的矛盾沖突，則是公共決策能否得以順利實(shí)施的先決條件。首先，要確立符合社會期待的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，使公共決策體現(xiàn)社會多數(shù)人所公認(rèn)的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，得到社會的普遍認(rèn)同。其次，要體現(xiàn)個(gè)人利益的合理訴求，使個(gè)人的積極性和能動性得到有效發(fā)揮，實(shí)現(xiàn)公共利益與個(gè)人利益相互促進(jìn)、共同發(fā)展。第三，要有效抑制政府自身利益，在認(rèn)識到政府自身利益現(xiàn)實(shí)存在的同時(shí)，嚴(yán)格區(qū)分政府利益與公共利益，避免其侵占公共利益的實(shí)現(xiàn)空間。

二是從實(shí)際情況出發(fā)，讓公共決策以現(xiàn)實(shí)為依據(jù)。從實(shí)際情況出發(fā)，是指公共決策要尊重客觀實(shí)際、遵循客觀規(guī)律，了解基層實(shí)際情況以及民眾實(shí)際需求，避免決策與現(xiàn)實(shí)“失聯(lián)”。首先，要在信息公開透明的基礎(chǔ)上，經(jīng)過廣泛的公眾參與和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)論證，再決定決策的出臺。其次，要落實(shí)“制定與人民群眾關(guān)系密切的重大決策，必須進(jìn)行社會風(fēng)險(xiǎn)評估”，加強(qiáng)政策的評估與預(yù)判，完善設(shè)計(jì)與管理配套，對可能出現(xiàn)的問題，提前打好“預(yù)防針”。第三，要把握民意，換位思考。要對民意進(jìn)行收集、辨別、整合，從民眾的角度來思考問題，實(shí)現(xiàn)公共決策“接地氣”。

三是從公共輿論出發(fā)，讓公共決策以民意為支持。公共輿論，是公眾對公共領(lǐng)域中產(chǎn)生的公共事務(wù)以及關(guān)于解決公共事務(wù)的公共決策所形成的觀點(diǎn)的匯聚和集合。首先，充分借助大眾傳媒，為公眾參與公共事務(wù)，表達(dá)利益訴求提供平臺。其次，在公共政策的制定和執(zhí)行過程中，要以公共輿論為橋梁和紐帶，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行有序的互動，使公共決策具有更符合公民偏好的價(jià)值基礎(chǔ)，提高政府的公眾支持和滿意度。第三，要將民眾的參與上升為制度，使其具備恒常性，使民眾的參與，不是“說了也白說”的“圍觀”，而是“說了沒白說”的“席位”。

三、行政執(zhí)行的力度是國家治理能力現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)

國家治理體系和治理能力是一個(gè)國家的制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，兩者相輔相成。*習(xí)近平：《堅(jiān)定制度自信不是要固步自封》，新華網(wǎng)2014-02-18。其中，執(zhí)行是制度發(fā)揮作用的最重要環(huán)節(jié)，執(zhí)行力是制度力量的具體體現(xiàn)，是運(yùn)用中國特色社會主義制度有效治理國家的重要能力。行政執(zhí)行的力度，既是指國家采取行動達(dá)到政策目標(biāo)的能力，也是指政府自身職能的履行情況，以實(shí)現(xiàn)十八屆三中全會提出的“全面正確履行政府職能，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，提高科學(xué)管理水平”*《中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議公報(bào)》，新華網(wǎng)2013年11月12日。這一目標(biāo)。能否實(shí)現(xiàn)從思想到行動、從群體價(jià)值到善治的“歷史一躍”，最終要看行政執(zhí)行的力度，以及這種力度來源于何處、到底有多大、作用力有多強(qiáng)。當(dāng)前，我國仍存在種種執(zhí)行怪象，一些本該是政府自身職能的履行，卻看不到其有效的行政執(zhí)行能力；逃避執(zhí)行、附加執(zhí)行、歪曲執(zhí)行更是時(shí)有發(fā)生。對此，迫切需要我們從培育執(zhí)行文化，強(qiáng)化執(zhí)行責(zé)任，健全執(zhí)行監(jiān)督著手，在履職盡責(zé)中切實(shí)提升行政執(zhí)行力度。

一是培育文化搭“臺子”。美國學(xué)者保羅·托馬斯、大衛(wèi)·伯恩的研究發(fā)現(xiàn)，“執(zhí)行力強(qiáng)的組織內(nèi)部都建立了一種執(zhí)行力文化”，而且“只有那些建立了執(zhí)行力文化的組織才可能長久發(fā)展,基業(yè)長青”。*保羅·托馬斯、大衛(wèi)·伯恩：《執(zhí)行力》，北京：中國長安出版社2003年版，第27頁。執(zhí)行力文化是行政執(zhí)行活動的靈魂，是貫穿執(zhí)行活動全過程的執(zhí)行態(tài)度、原則、價(jià)值觀、心理傾向的總和。首先，要提高政府機(jī)關(guān)工作人員的思想覺悟和執(zhí)行觀念，特別是領(lǐng)導(dǎo)者要起到模范帶頭作用，率先垂范積極向上。其次，行政執(zhí)行的準(zhǔn)則和規(guī)范要具體、可操作，在具體的執(zhí)行過程中，要對執(zhí)行者不斷強(qiáng)化執(zhí)行力的觀念和具體規(guī)范。第三，發(fā)揮榜樣作用，加強(qiáng)思想宣傳，在執(zhí)行人員之間形成積極向上的執(zhí)行氛圍。

二是強(qiáng)化責(zé)任架“梯子”。英國哲學(xué)家培根曾說過，有制度不執(zhí)行，比沒有制度危害還要大。要避免這種危害，就要強(qiáng)化行政責(zé)任，建設(shè)行政執(zhí)行的責(zé)任鏈條。首先，明確責(zé)任主體，制定科學(xué)、具體、可量化的責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)，使各部門領(lǐng)導(dǎo)和工作人員能夠明確自己所負(fù)有的責(zé)任。其次，規(guī)范行政問責(zé)的主體及權(quán)限，明確行政問責(zé)的客體及職責(zé)，規(guī)范行政問責(zé)的程序，實(shí)現(xiàn)行政問責(zé)的規(guī)范化和制度化。第三，要把推行行政執(zhí)行問責(zé)與開展績效評估結(jié)合起來，與行政監(jiān)察、審計(jì)結(jié)合起來，與依法行政結(jié)合起來，突出重點(diǎn)，加大責(zé)任追究和懲罰的力度。*唐鐵漢：《實(shí)施“十二五”規(guī)劃必須切實(shí)提高行政執(zhí)行力》，中國領(lǐng)導(dǎo)網(wǎng)2012-6-28。

三是嚴(yán)格監(jiān)督緊“籠子”。健全執(zhí)行監(jiān)督是提升執(zhí)行力的關(guān)鍵，是通過對政府的執(zhí)行過程進(jìn)行監(jiān)控。李克強(qiáng)總理曾尖銳地指出：“針對政策落實(shí)進(jìn)展緩慢的，要查找原因、提出對策，打通抓落實(shí)的‘最先一公里’和‘最后一公里’，力破‘中梗阻’?！北ＷC政府執(zhí)行任務(wù)的有效和順利完成，首先，要強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)構(gòu)的權(quán)威性。切實(shí)提高紀(jì)檢、行政監(jiān)察部門的獨(dú)立性和權(quán)威性，使其能獨(dú)立、公正地履行對行政執(zhí)行活動的監(jiān)督職責(zé)。其次，各級政府要進(jìn)行自查與實(shí)地檢查。認(rèn)真總結(jié)執(zhí)行成效，及時(shí)整改執(zhí)行過程中存在的問題。第三，強(qiáng)化社會公眾和新聞媒體對政府執(zhí)行活動的監(jiān)督。要使政府的執(zhí)行活動透明化，使公眾、大眾媒體和社會組織能夠充分地對政府執(zhí)行活動進(jìn)行監(jiān)督，并對發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行及時(shí)的糾偏，盯緊政策落實(shí)的“最后一公里”。

四、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)度是國家治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略基石

黨的十八大報(bào)告提出，要以科學(xué)發(fā)展為主題，以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線?？茖W(xué)發(fā)展的核心要義就是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的發(fā)展，它回答了新形勢下“實(shí)現(xiàn)什么樣的發(fā)展、怎樣發(fā)展”的問題，從戰(zhàn)略層面上決定了國家沿著什么方向前進(jìn)，這是當(dāng)前的首位“戰(zhàn)略思維”。這一戰(zhàn)略思維牽引著國家治理能力的演化與發(fā)展，既是構(gòu)建國家治理體系的基礎(chǔ)，也是提升國家治理能力的前提。我國從實(shí)施改革開放政策以來，經(jīng)濟(jì)高速增長已達(dá)35年，但也面臨生態(tài)環(huán)境承載力下降、收入分配關(guān)系失衡、公共資源分配失衡、社會矛盾加劇等現(xiàn)實(shí)難題。可見，“要堅(jiān)定不移推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級，寧可主動將增長速度降下來一些，也要從根本上解決經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)發(fā)展問題。”*習(xí)近平接受土庫曼斯坦、俄羅斯、哈薩克斯坦、烏茲別克斯坦、吉爾吉斯斯坦五國媒體聯(lián)合采訪，新華網(wǎng)2013-09-03.只有這樣，國家才能擁有強(qiáng)大的資源和更牢靠的基礎(chǔ)來改善民生，讓改革和發(fā)展的成果惠及最廣大的人民群眾。

一是提高存量經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和效益。經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要從數(shù)量擴(kuò)張型向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)變，要“調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式”，切實(shí)提高增長質(zhì)量和效益。第一，在宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展層面，要直面經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的挑戰(zhàn)，合理運(yùn)用財(cái)政工具和金融工具，有效激發(fā)市場主體的積極性和主動性，使生產(chǎn)要素實(shí)現(xiàn)更加有序、高效、精益的流動，進(jìn)一步發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。第二，在產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)層面，尊重市場規(guī)律，科學(xué)規(guī)劃、合理安排生產(chǎn)力布局，要圍繞建設(shè)“制造業(yè)強(qiáng)國”的戰(zhàn)略目標(biāo)，完善制造產(chǎn)業(yè)鏈的上下游布局與調(diào)整，做強(qiáng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)支撐。第三，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展層面，需要著力再平衡東、中、西部地區(qū)的發(fā)展水平，提升和凸顯長三角、珠三角、京津冀、長江中上游、東北老工業(yè)基地的發(fā)展能力和輻射帶動能力，逐步形成“車頭帶動、梯次躍進(jìn)、分工并進(jìn)”的區(qū)域發(fā)展格局。

二是提高外向經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間。要統(tǒng)籌國內(nèi)國際“兩個(gè)大局”和“兩個(gè)市場”，強(qiáng)化外向經(jīng)濟(jì)的發(fā)展導(dǎo)向。首先，不斷更新理念，促進(jìn)國內(nèi)外交流合作，利用好資源和市場，以拓展新礦建，釋放深潛力。其次，通過建設(shè)“一帶一路”，形成新的亞歐商貿(mào)通道和經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶，打造東部經(jīng)濟(jì)升級版的新支點(diǎn)，從而帶動我國內(nèi)陸沿邊向西開放，擴(kuò)大西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間，帶動沿海地區(qū)優(yōu)化外貿(mào)結(jié)構(gòu)，形成與東南亞國家聯(lián)動發(fā)展的新局面。第三，推進(jìn)與其他國家之間的聯(lián)系與互動，在政策、貨幣、貿(mào)易等方面盡可能找到合作的契機(jī)，擴(kuò)張區(qū)域化合作。

三是節(jié)約資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境?！氨Ｗo(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力。良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉。”*習(xí)近平：加快國際旅游島建設(shè)譜寫美麗中國海南篇，新華網(wǎng)2013-04-10。生態(tài)環(huán)境就是生產(chǎn)力，生態(tài)環(huán)境建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)必須統(tǒng)籌兼顧。一要大力推動生態(tài)環(huán)境的建設(shè)，積極主動推進(jìn)綠色、低碳、循環(huán)發(fā)展，不以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)換取短期的經(jīng)濟(jì)增長。二要合理開發(fā)利用生態(tài)環(huán)境，動員全社會成員共同參與到生態(tài)環(huán)境的改善和合理利用中來，實(shí)現(xiàn)共建良好的生態(tài)環(huán)境，共享健康的生態(tài)產(chǎn)品。

四是以科技創(chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步為動力。“發(fā)展要突破瓶頸、解決深層次矛盾和問題，根本出路在于創(chuàng)新，關(guān)鍵是要靠科技力量。”*習(xí)近平在湖南考察，新華網(wǎng)2013-11-05?？茖W(xué)技術(shù)是解決當(dāng)前和未來經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重大問題的根本途徑和有效手段，增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變的中心環(huán)節(jié)。要通過創(chuàng)新技術(shù)、品牌和產(chǎn)品來擴(kuò)大中國企業(yè)的影響力；要釋放新能源技術(shù)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)的生態(tài)效應(yīng)；要不斷挖掘新的需求和市場，創(chuàng)造中國經(jīng)濟(jì)增長的內(nèi)需動力。

五、多元制度的溶度是國家治理能力現(xiàn)代化的創(chuàng)新智慧

從當(dāng)前社會形態(tài)看，中國正處于思想多元期、矛盾多發(fā)期、難題疊加期和改革深化期。各種問題錯(cuò)綜復(fù)雜，有的還比較尖銳和突出。在這樣的社會形態(tài)下，往往是老辦法不管用、硬辦法不敢用、軟辦法不頂用，必須拿出創(chuàng)新智慧和新辦法，才能為有效化解矛盾問題開辟新的路徑，這也是現(xiàn)代國家治理能力的應(yīng)有之義。解決復(fù)雜問題，需要多元思維，綜合運(yùn)用多種制度工具，推動各領(lǐng)域改革和改進(jìn)。多元制度的溶度，是指各領(lǐng)域國家制度的相互促進(jìn)與協(xié)調(diào)，多元主體的協(xié)同治理，以及社會的包容與開放。提高溶度，就要減少排斥。要在確保公共利益的最大化，以及主流道德價(jià)值不受侵害的同時(shí)，尊重訴求差異、理解多樣化和個(gè)性化需求，尊重人的自由選擇和發(fā)展。

圖3　多元制度溶度的關(guān)鍵因素構(gòu)成模型

一是推進(jìn)各領(lǐng)域國家制度建設(shè)的相互促進(jìn)與協(xié)調(diào)。推進(jìn)各領(lǐng)域國家制度建設(shè)的相互促進(jìn)和協(xié)調(diào)，就是使政府、市場、社會等多元主體在相互依存的制度環(huán)境中形成共同治理社會公共事務(wù)的模式，讓經(jīng)濟(jì)增長、社會進(jìn)步與促進(jìn)人的全面發(fā)展結(jié)合起來。其一，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，圍繞公正的深度市場化經(jīng)濟(jì)體制，不斷推進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、改善民生、社會公正、激發(fā)市場主體活力的經(jīng)濟(jì)制度建設(shè)。其二，在政治領(lǐng)域，圍繞“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，加強(qiáng)政府自身體制改革和司法體制改革，尋求最大政治公約數(shù)的政治體制。其三，在社會領(lǐng)域，圍繞“社會共生”，推進(jìn)收入分配、戶籍制度、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)以及社會組織發(fā)展的制度建設(shè)，尋求各階層社會共生的社會體制和社會組織創(chuàng)新。其四，在文化領(lǐng)域，圍繞多元文化交融互鑒，夯實(shí)價(jià)值基座，尊重文化創(chuàng)作規(guī)律，充分鼓勵(lì)市場、社會力量參與文化事業(yè)，以多元發(fā)展增進(jìn)文化活力和競爭力。其五，在生態(tài)領(lǐng)域，圍繞“建設(shè)美麗中國”，加強(qiáng)節(jié)約利用資源、注重生態(tài)保護(hù)，推動形成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新格局(見圖3)。

二是尊重社會群體的差異化訴求。一個(gè)社會越是向前發(fā)展，就越會有多樣的個(gè)性表達(dá)。這對國家治理能力提出了考驗(yàn)，是否有足夠的能力來包容和應(yīng)對治理對象日趨多元的訴求，是衡量國家治理能力高低的重要標(biāo)準(zhǔn)。首先，尊重公民的表達(dá)權(quán)。只要不違反法律法規(guī)，沒有損害公序良俗，這樣的“發(fā)聲”也是紓解社會焦慮、疏導(dǎo)矛盾沖突的良好渠道。其次，要包容地對待“不同聲音”。在對話中協(xié)調(diào)立場，培養(yǎng)對不同價(jià)值取向的公民和社會群體的爭取、接納和吸收的能力。第三，要以開放的心態(tài)來汲取對國家治理有益的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)確保公民能夠獲得與切身利益相關(guān)的政策信息。只有這樣，國家的向心力和凝聚力才會更強(qiáng)，國家治理體系的社會基礎(chǔ)才會越來越堅(jiān)實(shí)，支持來源才會越來越寬廣。

三是促進(jìn)多元主體的協(xié)同治理。多元主體的協(xié)同治理，要求國家權(quán)力要向社會回歸，使公共權(quán)力的運(yùn)作流程是互動式的、多向度的。第一，通過吸納社會組織與公民的廣泛參與實(shí)現(xiàn)治理主體的多元化。讓社會組織與公民能夠勇于擔(dān)負(fù)社會責(zé)任，積極參與公共治理，同時(shí)在共同治理的過程中可以使多元治理的主體都能夠從中受益。第二，政府要以合作與協(xié)商為治理方式，建立以相互依存為基礎(chǔ)的、以協(xié)作為特征的、縱橫協(xié)調(diào)的、多元統(tǒng)一的現(xiàn)代化社會治理結(jié)構(gòu)。*姜曉萍：《國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的社會治理體制創(chuàng)新》，《中國行政管理》2014年第2期。通過治理方式的民主化達(dá)到多元共治的和諧關(guān)系狀態(tài)。

六、社會保障的幅度是國家治理能力現(xiàn)代化的“兜底”紅線

社會保障建設(shè)是實(shí)現(xiàn)社會財(cái)富二次分配，確保經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行、社會安定和諧的重要社會制度。社會保障的幅度是指社會保障的覆蓋面、統(tǒng)籌層次和質(zhì)量水平，是從最廣泛的人民利益出發(fā)，保證了最大多數(shù)群體的利益，所以在整個(gè)國家治理結(jié)構(gòu)中發(fā)揮了兜底作用。這也符合中央所提出的“底線思維”。特別是在當(dāng)前我國還有大量人口亟待脫貧、人口老齡化及轉(zhuǎn)型期城鄉(xiāng)社會風(fēng)險(xiǎn)趨于顯性化的社會環(huán)境下，這種底線思維極為重要，它把傳統(tǒng)社會保障提升到一個(gè)新的高度，更加強(qiáng)調(diào)公共利益保障的“全覆蓋”和“高質(zhì)量”，為社會穩(wěn)定和諧加上“保險(xiǎn)杠”，也為經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)健康發(fā)展提供了基本“托手”(見圖4)。

圖4　社會保障幅度的關(guān)鍵因素構(gòu)成模型

一是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，增強(qiáng)制度的公平性和可持續(xù)性。十八屆三中全會提出，“要形成合理有序的收入分配格局，建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度?！?《中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議公報(bào)》，新華網(wǎng)2013-11-12。社會保障是由相互獨(dú)立而又緊密相關(guān)的多項(xiàng)具體制度構(gòu)成的體系，它與當(dāng)前息息相關(guān)，更關(guān)乎長遠(yuǎn)。因此，要從多維角度出發(fā)，增強(qiáng)制度的公平性與可持續(xù)性。第一，為實(shí)現(xiàn)人人享有基本社會保障的目標(biāo)，制度設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)堅(jiān)持權(quán)利與義務(wù)、公平與效率、統(tǒng)一性與靈活性相結(jié)合的原則。此外，也應(yīng)關(guān)注制度的公平性和激勵(lì)約束功能。第二，為保障制度能長期穩(wěn)定運(yùn)行，可從加強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性等方面來增強(qiáng)制度的可持續(xù)性。第三，要樹立系統(tǒng)理念，不僅關(guān)注單項(xiàng)社會保障制度的改革完善，也應(yīng)注重制度頂層設(shè)計(jì)的整體性，從而實(shí)現(xiàn)制度的整合與定型。

二是完善覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系，有效縮小社會保障水平的城鄉(xiāng)差距。覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系，是指根據(jù)社會保障制度的類型實(shí)現(xiàn)最廣泛的覆蓋，其中基本養(yǎng)老和基本醫(yī)療保障制度要覆蓋城鄉(xiāng)全體居民，工傷、失業(yè)、生育保險(xiǎn)制度要覆蓋城鎮(zhèn)所有職業(yè)群體，實(shí)現(xiàn)人人享有基本社會保障的目標(biāo)。首先，將養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、社會救助、社會福利等進(jìn)行整合，并提供有效的相關(guān)服務(wù)。其次，在保證城鎮(zhèn)社會保障穩(wěn)步發(fā)展的基礎(chǔ)上，大幅度提高農(nóng)村社會保障經(jīng)費(fèi)比例，滿足農(nóng)村地區(qū)和落后地區(qū)居民對社會保障的需求。同時(shí)，明確和落實(shí)政府在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)中的財(cái)政責(zé)任和監(jiān)管責(zé)任，加強(qiáng)對社會保障基金的運(yùn)行監(jiān)管。

三是同步推進(jìn)相關(guān)改革，努力提升社保體系的整體效能。社會保障制度的改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，為使社會保障正向功能的全面發(fā)揮，應(yīng)加快配套制度的改革。首先，公立醫(yī)院的改革是必由之路，應(yīng)鼓勵(lì)社會資源進(jìn)入醫(yī)療領(lǐng)域，發(fā)展民間醫(yī)療服務(wù)。其次，財(cái)政體制的改革必不可少，為實(shí)現(xiàn)公共資源的有效配置，應(yīng)明晰各級政府的社會保障事權(quán)與財(cái)權(quán)，實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)與事權(quán)的匹配。第三，為使社會保障順利成為全民共同創(chuàng)造的事業(yè)，應(yīng)鼓勵(lì)慈善公益組織的大力發(fā)展，并注重社會機(jī)制的創(chuàng)新。第四，關(guān)注完整的家庭與社區(qū)支持政策，既發(fā)展社會保障，又聚焦于傳統(tǒng)家庭保障功能的發(fā)揮，從而建立起多支柱社會保障體系網(wǎng)。

(責(zé)任編輯：欒曉平)

收稿日期：2016-03-14

作者簡介：蘭旭凌，女，四川大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，博士研究生。

基金項(xiàng)目：本文系國家社科基金重大項(xiàng)目“城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)機(jī)制與監(jiān)測體系研究”(編號：14ZDA030)的階段性成果。

[中圖分類號]C93

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1003-4145[2016]06-0140-06