楊瑾輝

摘 要：檔案行政不作為是一種以“棄權(quán)”來逃避責(zé)任的行為。而推行檔案行政權(quán)力清單制度，不僅僅是為了限制檔案行政權(quán)力的濫用，更重要的是確定檔案行政管理機(jī)構(gòu)擁有哪些行政權(quán)力，負(fù)有哪些責(zé)任。檔案行政權(quán)力清單制度對(duì)檔案行政不作為行為具有制約作用。清理當(dāng)為之權(quán)、明確當(dāng)負(fù)之責(zé)、謹(jǐn)記不為為過、嚴(yán)肅不為之罰、明示公布于眾，將有利于制約、限制和消除檔案行政不作為行為的發(fā)生。

關(guān)鍵詞：檔案行政權(quán)力； 權(quán)力清單； 權(quán)力清單制度； 行政不作為

1 檔案行政不作為是一種以“棄權(quán)”來逃避責(zé)任的行為

對(duì)于檔案行政不作為，檔案學(xué)界研究甚少?，F(xiàn)有文獻(xiàn)中可檢索到的只有袁光2001年在《檔案與建設(shè)》上發(fā)表的《檔案行政不作為的涵義與特征分析》一篇文章。對(duì)于檔案行政不作為的定義，也只有這篇文章所給出的唯一一個(gè)定義：“檔案行政不作為是指檔案行政主體有積極實(shí)施法定行政行為之義務(wù)，依行政相對(duì)人的申請(qǐng)能夠履行而未履行或者拖延履行的行政形式?！盵1]僅僅從這一個(gè)定義來認(rèn)識(shí)與理解檔案行政不作為，顯得過于單薄。因此，有必要對(duì)學(xué)界有關(guān)行政不作為的定義作一番梳理與分析，以加深我們對(duì)檔案行政不作為的認(rèn)識(shí)。

關(guān)于行政不作為的含義，法學(xué)界的一般認(rèn)識(shí)是：“行政不作為是行政主體負(fù)有積極的作為義務(wù)而逾期不履行作為義務(wù)的行為?！盵2]也有學(xué)者認(rèn)為：“從法律的層面來講，行政不作為是指行政主體（也就是政府和其下屬的工作部門）根據(jù)行政相對(duì)人的申請(qǐng)，負(fù)有做出相應(yīng)行政行為的法定義務(wù)，但在法定或合理期限內(nèi)未按照法定程式履行或完全履行職責(zé)的消極行為。”[3]也有學(xué)者認(rèn)為：“行政不作為是指行政主體負(fù)有某種作為的法定義務(wù)，并且具有作為的可能性而在程序上逾期有所不為的行為?！盵4]還有學(xué)者認(rèn)為：“行政不作為是指行政主體在行政管理和行政執(zhí)法中消極地行使權(quán)力或者疏于行使權(quán)力而致當(dāng)事人權(quán)益受損的情形?！盵5]

不論表述有什么樣的不同，這里有三個(gè)基本要件是相同的。首先，行政不作為是行政主體的行為。行政不作為只能是合法行政主體的行為，非行政主體的行為不構(gòu)成行政不作為。合法的行政主體不單單指政府機(jī)關(guān)及其工作人員，還包括依法擁有國家行政職權(quán)，代表國家以自己名義進(jìn)行行政管理的事業(yè)機(jī)構(gòu)或法律授權(quán)的組織。其次，行政主體負(fù)有積極的作為義務(wù)。即“行政不作為以有無法定義務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)，將行政主體有法定義務(wù)而不為的行為歸為行政不作為，故其所指向的行政不作為僅指違法的行政不作為行為，并不包括行政主體無法定義務(wù)而不為的合法的行政不作為行為”。[6]最后，行政不作為是行政主體逾期不履行作為義務(wù)的行為。

簡單地說，行政不作為就是行政主體當(dāng)為、可為而不為。這種行為的實(shí)質(zhì)是行政主體通過消極放棄行政權(quán)力，不履行或不完全履行義務(wù)，從而逃避責(zé)任的一種違法行政行為。檔案行政不作為亦是一種以“棄權(quán)”來逃避責(zé)任的行政行為。這種行為具有違法性、消極性、隱蔽性、非強(qiáng)制性的特征，與檔案行政亂作為一樣，會(huì)對(duì)檔案行政相對(duì)人的利益造成損害，必須加以制約。

2 檔案行政權(quán)力清單不僅是限權(quán)和公開，更重要的是確權(quán)、定責(zé)

關(guān)于行政權(quán)力清單的實(shí)質(zhì)，學(xué)界有多種不同觀點(diǎn)。一曰限權(quán)。認(rèn)為：“權(quán)力清單制度實(shí)質(zhì)是加強(qiáng)對(duì)公權(quán)力的約束?！盵7]二曰公開。認(rèn)為：權(quán)力清單制度的核心內(nèi)容包括“行使權(quán)力的流程要公開，行使權(quán)力的結(jié)果要公開”。[8]三曰確權(quán)。認(rèn)為：“權(quán)力清單的實(shí)質(zhì)是確權(quán)勘界”[9]“明晰各部門之間的關(guān)系以及嚴(yán)格劃定各部門的職權(quán)范圍，根據(jù)法律和權(quán)力類別對(duì)現(xiàn)有的行政權(quán)力進(jìn)行全盤梳理和大力調(diào)整”。[10]四曰定責(zé)。認(rèn)為：“權(quán)力清單的實(shí)質(zhì)是責(zé)任清單”，[11]就是要明確政府部門應(yīng)該做啥，不應(yīng)該做啥；可以做啥，不可以做啥；做錯(cuò)事情要擔(dān)負(fù)啥責(zé)任，不作為要負(fù)啥責(zé)任。“促使行政機(jī)關(guān)依法履職，做到有所為有所不為，積極履職、全面履職、履職到位?！盵12]五曰依法行政。認(rèn)為：“權(quán)力清單的實(shí)質(zhì)是依法行政”，[13]即“法無授權(quán)不可為”“明確權(quán)力清單就是明確非授權(quán)即禁止的原則，最大限度地防止政府的越位、缺位和錯(cuò)位”。[14]

這些觀點(diǎn)之所以有所不同，主要是由于學(xué)者們所強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)存在差異。原則上講，行政機(jī)關(guān)在推行行政權(quán)力清單制度時(shí)，限權(quán)、公開、確權(quán)、定責(zé)、依法行政，上述五點(diǎn)都應(yīng)該予以考慮，不能偏廢。但就行政審批、行政許可、行政強(qiáng)制、行政處罰等權(quán)力性事項(xiàng)有限，并且少有實(shí)施的檔案行政管理機(jī)構(gòu)而言，推行權(quán)力清單制度，不僅是為了限制檔案行政權(quán)力的濫用，更重要的是確定檔案行政管理機(jī)構(gòu)擁有哪些行政權(quán)力，負(fù)有哪些責(zé)任。簡單地說就是，對(duì)于檔案行政管理機(jī)構(gòu)而言，確權(quán)與定責(zé)重于限權(quán)與公開。

3 檔案行政權(quán)力清單制度對(duì)檔案行政不作為行為的制約作用

行政法是規(guī)范行政機(jī)關(guān)權(quán)力和程序的法律規(guī)則的總和，對(duì)行政行為具有制約機(jī)制。這種制約機(jī)制，既制約行政主體濫用行政權(quán)，預(yù)防、制裁違法行政[15]，又制約行政主體推諉扯皮、敷衍塞責(zé)，預(yù)防、制裁行政不作為。如上所述，權(quán)力清單制度恰恰具有與行政法相同的制約作用。因此，檔案行政權(quán)力清單制度可以從實(shí)體、程序、監(jiān)督三個(gè)方面，對(duì)檔案行政不作為進(jìn)行制約。

權(quán)力清單雖然有制約檔案行政不作為行為的功能，但真正要發(fā)揮作用，必須從下面五個(gè)方面入手，做好工作。

3.1 清理當(dāng)為之權(quán)

清理當(dāng)為之權(quán)，就要在建立檔案行政權(quán)力清單的過程中，全面細(xì)致地梳理法律、法規(guī)、規(guī)章、地方法規(guī)和規(guī)范性文件賦予了各級(jí)檔案行政管理機(jī)構(gòu)哪些權(quán)力。在這個(gè)問題上檔案行政管理機(jī)構(gòu)還存在許多問題，有相當(dāng)多的工作要做。僅僅表1中所統(tǒng)計(jì)的《部分省份省級(jí)檔案行政權(quán)力清單實(shí)證分析》《全國副省級(jí)市檔案行政權(quán)力清單實(shí)證分析》兩篇文章中所涉及的17個(gè)省級(jí)和副省級(jí)城市檔案行政管理部門，依據(jù)《檔案法》所設(shè)定的權(quán)力事項(xiàng)數(shù)的差異，就反映出檔案行政管理機(jī)關(guān)在建立行政權(quán)力清單時(shí)存在遺漏當(dāng)為之權(quán)的情況。

這種遺漏雖然不可能是有意為之，但結(jié)果卻可能為日后的不作為提供便利。日后就有可能因沒有將當(dāng)為之權(quán)列入權(quán)力清單，而負(fù)行政不作為之責(zé)。因此，這一環(huán)節(jié)必須做細(xì)致，做扎實(shí)。

3.2 明確當(dāng)負(fù)之責(zé)

明確當(dāng)負(fù)之責(zé)，就是按照“權(quán)責(zé)一致”的要求，逐一明確本機(jī)關(guān)、本部門、本崗位應(yīng)該管及必須管的工作職責(zé)，將該管的事管住管好。對(duì)各級(jí)檔案行政管理機(jī)關(guān)中不同部門、不同崗位承擔(dān)的相同或相近的職權(quán)進(jìn)行整合，科學(xué)合理地調(diào)整履職方式。對(duì)于那些與其他機(jī)關(guān)或部門存在交叉的檔案行政管理職能，做好職責(zé)的劃分和明確，避免出現(xiàn)互相推諉的行政不作為。在清理當(dāng)為之權(quán)的同時(shí)，明確檔案行政機(jī)關(guān)、部門及各崗位的法定責(zé)任。做到有權(quán)必有責(zé)，有權(quán)必須為，杜絕懶政怠政。

3.3 謹(jǐn)記不為為過

謹(jǐn)記不為為過，就是要讓所有檔案行政管理人員都必須牢記，行政不作為是一種行政過失行為。正如廣東省深圳市人民政府2009年頒布的《深圳市行政過錯(cuò)責(zé)任追究辦法》第三條所規(guī)定的：行政過錯(cuò)行為，是指行政機(jī)關(guān)及其工作人員不履行或不正確履行規(guī)定的職責(zé)，以致影響行政秩序和行政效率，貽誤行政管理工作，損害國家利益、公共利益或行政相對(duì)人合法權(quán)益，造成損失或不良影響的行為。前款所稱不履行職責(zé)，包括拒絕、放棄、推諉等情形；不正確履行職責(zé)，包括無合法依據(jù)以及不依照規(guī)定程序、規(guī)定權(quán)限和規(guī)定時(shí)限履行職責(zé)等情形。其中放棄、推諉、不依照規(guī)定程序、規(guī)定權(quán)限和規(guī)定時(shí)限履行職責(zé)等情形均屬行政不作為行為。

3.4 嚴(yán)肅不為之罰

嚴(yán)肅不為之罰，就是對(duì)行政不作為行為人進(jìn)行嚴(yán)肅的處罰。這已經(jīng)不再是一個(gè)學(xué)術(shù)界討論討論的理論問題，而是行政管理實(shí)踐中得到普遍采用的常態(tài)化管理方式。全國已有許多省、市出臺(tái)了國家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員行政不作為問責(zé)辦法。這些中對(duì)行政不作為行為均規(guī)定了明確的問責(zé)與處罰內(nèi)容。比如：《昆明市國家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員行政不作為問責(zé)辦法（試行）》第四條規(guī)定了行政不作為問責(zé)方式：包括（一）誡勉談話；（二）責(zé)令整改；（三）責(zé)令作出書面檢查；（四）通報(bào)批評(píng)；（五）調(diào)整工作崗位或者停職；（六）當(dāng)年年終考核不評(píng)定等級(jí)或定為不稱職；（七）免職或者辭退。并規(guī)定以上問責(zé)方式，可以單處，也可以并處。

3.5 明示公布于眾

明示公布于眾，包括兩方面內(nèi)容：一是檔案行政權(quán)力清單公開，二是檔案行政權(quán)力運(yùn)行流程公開。借助各級(jí)檔案信息網(wǎng)，建立檔案行政權(quán)力事項(xiàng)一站式網(wǎng)上公布、網(wǎng)上辦理、全流程監(jiān)控、執(zhí)行效能監(jiān)察等監(jiān)督制度，對(duì)檔案行政權(quán)力的公布及運(yùn)行，進(jìn)行全項(xiàng)目、全過程的實(shí)時(shí)監(jiān)控。權(quán)力事項(xiàng)和“流程的公開化、透明化，一方面可以對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政不作為起到警示的作用，使其嚴(yán)格按照規(guī)定的程序和流程做出行政行為，流程中的某個(gè)環(huán)節(jié)一旦出現(xiàn)問題便于追查責(zé)任人，從而避免行政不作為的出現(xiàn)；另一方面，程序化的行政行為使行政相對(duì)人及其他利害關(guān)系對(duì)行政機(jī)關(guān)做出行政行為的流程，以及行政機(jī)關(guān)的行政不作為有更加清晰的了解，對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督更加充分，避免了行政相對(duì)人的監(jiān)督盲區(qū)及行政機(jī)關(guān)行政不作為的任意性和無責(zé)性”。[16]

4 結(jié)語

綜上所述，筆者認(rèn)為，在落實(shí)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》，推行地方各級(jí)政府及其工作部門權(quán)力清單制度，建立各級(jí)檔案行政管理機(jī)關(guān)權(quán)力清單的環(huán)境下，可以也應(yīng)當(dāng)利用權(quán)力清單來制約檔案行政不作為行為。

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作者單位：中國平煤神馬集團(tuán)