金書秦 韓冬梅 沈貴銀

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全面構(gòu)建農(nóng)業(yè)環(huán)境治理體系刻不容緩

金書秦 韓冬梅 沈貴銀

近年來，垃圾圍城、霧霾鎖國、飲水危機以及農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全等一系列與環(huán)境相關(guān)事件的發(fā)生，損害了公眾健康，但也喚醒了公眾的環(huán)境意識，更增強了中央鐵腕治污的決心。對環(huán)境問題的關(guān)注達到前所未有的高度，可以說加強環(huán)境保護是全民心聲的最大公約數(shù)之一。

自2004年以來，在一系列強農(nóng)惠農(nóng)政策的支持下，我國農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力穩(wěn)步提升，糧食生產(chǎn)實現(xiàn)歷史性的“十二連增”，農(nóng)民收入增長實現(xiàn)“十二連快”，我國糧食綜合生產(chǎn)能力穩(wěn)定躍上新臺階。可以說，我國農(nóng)業(yè)正在變強、農(nóng)民也在變富，但農(nóng)村并不美。過去一段時間，農(nóng)業(yè)發(fā)展主要依靠拼資源來獲取足夠的產(chǎn)量，同時帶來嚴重的環(huán)境污染問題，資源環(huán)境的紅燈已經(jīng)向農(nóng)業(yè)亮起，如果說農(nóng)業(yè)農(nóng)村是全面建成小康社會、實現(xiàn)“中國夢”的短板，那么農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境問題則是短板中的短板。

中國農(nóng)業(yè)環(huán)境問題突出

在此主要聚焦與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)緊密相關(guān)的環(huán)境問題，主要包括兩個方面：

一是工業(yè)和城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移導(dǎo)致的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境污染，主要涉及灌溉用水和耕地土壤質(zhì)量。據(jù)統(tǒng)計，2012年全國水體環(huán)境質(zhì)量劣于III類的比例為33%，在主要水污染物排放中，工業(yè)和城市生活COD排放量占全國排放總量的52.4%，氨氮排放量占全國排放總量的68.2%，工業(yè)和城市生活污染物排放依然是水體環(huán)境質(zhì)量惡化的首要原因。根據(jù)2014年4月環(huán)保部和國土資源部聯(lián)合發(fā)布的《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》，全國土壤總的超標率為16.1%，耕地的點位超標率為19.4%，中東部地區(qū)已經(jīng)有5000多萬畝耕地為中重度污染，已經(jīng)不適宜農(nóng)作物種植。耕地中重金屬的來源主要為工礦企業(yè)的尾水排放。

二是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身對環(huán)境造成的污染。一方面，種植業(yè)化學(xué)投入品的大量使用和吸收率不高。2013年全國化肥施用量為5912萬噸，每公頃施用量為480公斤，是國際安全施用水平的兩倍多。據(jù)測算，全國化肥當季吸收率約為35%，部分氮、磷元素通過徑流進入河流和湖泊，已成為導(dǎo)致水體富營養(yǎng)化的重要原因。全國農(nóng)藥年用量超過180萬噸，有效利用率為15%—30%，農(nóng)藥的過量使用及其包裝廢棄物，對水體、土壤、人體健康以及周邊生態(tài)環(huán)境造成直接危害。另一方面，畜禽養(yǎng)殖污染排放較大。據(jù)環(huán)保部、國家統(tǒng)計局、農(nóng)業(yè)部2010年2月共同發(fā)布的《第一次全國污染源普查公報》，全國畜禽養(yǎng)殖業(yè)糞便年產(chǎn)生量2.43億噸，尿液年產(chǎn)生量1.63億噸；排放化學(xué)需氧量（COD） 1268.26萬噸，總氮102.48萬噸，總磷16.04萬噸，銅2397.23噸，鋅4756.94噸。畜禽養(yǎng)殖排放的COD約占農(nóng)業(yè)排放總量的96%，占全國COD總量的比例達45%。

農(nóng)業(yè)環(huán)境污染帶來的負面影響是多方面且深遠的。一是對農(nóng)業(yè)持續(xù)生產(chǎn)能力的威脅?；蔬^度投入導(dǎo)致土壤板結(jié)，污水灌溉引發(fā)的土壤污染，都會致使種植業(yè)生產(chǎn)力下降。根據(jù)楊丹輝（2010）估算，2000—2005年間，山東省由于污水灌溉導(dǎo)致的土壤污染造成的作物損失達數(shù)百億元。二是對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全造成嚴重威脅。近年來，被媒體廣泛報道的湖南鎘大米、海南“毒豇豆”、山東濰坊“毒生姜”等食品安全事件都是環(huán)境污染或農(nóng)藥的不當使用而造成。三是環(huán)境污染和質(zhì)量安全事件借助現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)媒體迅速傳播后，會進一步放大為消費者對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為甚至政府行為的不信任，這將嚴重惡化農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的社會環(huán)境。

綜上，加強農(nóng)業(yè)環(huán)境治理既是資源環(huán)境約束倒逼的應(yīng)對之舉，也是農(nóng)業(yè)自身謀求可持續(xù)發(fā)展、實現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型的主動之措，更是順應(yīng)大勢，為全面建成小康社會、實現(xiàn)“中國夢”補齊短板的必然之策。

農(nóng)業(yè)環(huán)境治理體系的內(nèi)涵

十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出要“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。盡管《決定》沒有專門闡述國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的定義，但是從《決定》的內(nèi)容來看，與西方政治學(xué)治理理論（Governance Theory）中的政治現(xiàn)代化（Political Modernization）有神似之處，在該理論中，從政府管理到社會治理（From government to governance）是政治現(xiàn)代化（Political Modernization）的核心表征。事實上，經(jīng)過30多年的改革開放和市場化進程，我國已經(jīng)走在政治現(xiàn)代化的道路上，例如在環(huán)境保護領(lǐng)域更多地利用市場手段、強調(diào)公眾參與、增加地方政府的自主權(quán)。當然，基于我國現(xiàn)階段實情，例如非政府組織（NGO）的數(shù)量以及參與社會治理的能力仍然不夠，我國的政治現(xiàn)代化不能完全套用西方模式，尤其不同的是，我們?nèi)匀粡娬{(diào)政府在社會治理中的主導(dǎo)作用。

這里所指的治理既非傳統(tǒng)意義上的以政府為單一主體的管理（Management），也不等同于技術(shù)意義上的污染治理（Treatment）。從《決定》可以看出，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化總體上遵循“多方參與、依法治國、政府主導(dǎo)、市場調(diào)節(jié)”的原則，內(nèi)容上包含經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明五個方面的建設(shè)（即五位一體）。

農(nóng)業(yè)環(huán)境治理是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，農(nóng)業(yè)環(huán)境治理體系自然也是構(gòu)成生態(tài)文明制度的重要組成部分。根據(jù)諾獎得主奧利姆·E·威廉森的經(jīng)典分類，制度分為四個層面。第一層面是包括傳統(tǒng)、信仰、文化等的非正式規(guī)則；第二層面是制度環(huán)境，正式規(guī)則；第三層面是治理，執(zhí)行規(guī)則的具體方式；第四層面是資源配置方式，包括價格機制、激勵相容等。因此，治理本身只是制度的第三個層次。但是，由于我國農(nóng)業(yè)環(huán)境治理長期沒有受到應(yīng)有的重視，幾乎在各個層面都存在制度缺失，要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)環(huán)境的良好治理（good governance），必須將其納入一個更為廣泛的制度體系，該體系服務(wù)于治理行為，旨在為治理行為提供更好的正式和非正式規(guī)則。

“十三五”是新領(lǐng)導(dǎo)集體執(zhí)政后首個完整的五年規(guī)劃，也是實現(xiàn)全面建成小康社會目標的決勝階段?？梢哉f“十三五”的各項政策和行動，將全面體現(xiàn)新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體的思想和智慧，同時又必須服務(wù)于我黨既定的小康社會目標。本文從服務(wù)決策的角度出發(fā)，著眼于為“十三五”（2015-2020）提供智力支撐，且主要立足于“政府可以和應(yīng)該做什么”來闡釋全面構(gòu)建農(nóng)業(yè)環(huán)境治理體系的進展和建議。顯然，五年的時間跨度無法全面滿足各層面制度變遷的時間需求，但這并不意味著當前無事可做，因為長時間尺度的制度變遷恰恰是由短期的演進累積的結(jié)果。

構(gòu)建農(nóng)業(yè)環(huán)境治理體系的進展

（一）社會共識已基本形成

某個問題進入政治決策議程之前，通常要經(jīng)過較長時間的討論和爭論，圍繞該問題也將產(chǎn)生一系列相關(guān)的概念、詞匯，統(tǒng)稱為話語體系。

在中央的政治話語體系中，生態(tài)文明已經(jīng)成為提及頻率極高且不斷被強化的重要概念。2005年，中央人口資源環(huán)境工作座談會上，胡錦濤總書記首次提及了“生態(tài)文明”，當時的生態(tài)文明主要是指切實加強生態(tài)保護和建設(shè)工作。2007年，黨的十七大把建設(shè)生態(tài)文明列為全面建設(shè)小康社會目標之一、作為一項戰(zhàn)略任務(wù)確定下來，提出要基本形成節(jié)約能源資源和保護生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長方式、消費模式，推動全社會牢固樹立生態(tài)文明觀念。2009年，十七屆四中全會把生態(tài)文明建設(shè)提升到與經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)并列的戰(zhàn)略高度，作為中國特色社會主義事業(yè)總體布局的有機組成部分。2010年，十七屆五中全會提出要把“綠色發(fā)展，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會”，“提高生態(tài)文明水平”作為“十二五”時期的重要戰(zhàn)略任務(wù)。2012年，黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”（經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)）的總體布局，反映了黨在治國理念上對生態(tài)環(huán)境保護的重視。十八屆三中全會《決定》中用專章強調(diào)“加快生態(tài)文明制度建設(shè)”。2015年3月24日中央政治局會議審議通過《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》，首次將過去的“四化同步”（新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展）擴展為“五化同步”，增加了綠色化。

在社會公眾話語體系中，當前對于環(huán)境保護的關(guān)注主要集中在與生活密切相關(guān)、問題顯示度較高的領(lǐng)域，例如霧霾、重金屬污染等詞匯基本耳熟能詳。對于農(nóng)業(yè)環(huán)境領(lǐng)域還存在一些宣傳和認識的誤區(qū)。

圖1 中國環(huán)境管理機構(gòu)變遷歷程

例如，將未被當季吸收利用的化肥等同于浪費、將大米鎘超標歸咎于肥料等，甚至在一些研究中也將畜禽糞便的產(chǎn)生量與污染排放畫等號。這些輿論無疑增加了公眾對于農(nóng)業(yè)環(huán)境問題的關(guān)注，同時也使農(nóng)業(yè)承受了過多的壓力。例如，關(guān)于農(nóng)業(yè)面源污染占比目前就有高估的可能，有研究表明，2011年工業(yè)廢水有128億噸未經(jīng)過處理直接排放、城鎮(zhèn)生活78億噸無處理排放，這些都屬于非法偷排，并沒有進入統(tǒng)計。假定按照污染去除率為80%計算，這些無處理的污水中所含的污染物總量分別相當于640億噸和390億噸處理后的污水，而當年進入統(tǒng)計的廢水排放總量僅為659.2萬噸。由此可見，統(tǒng)計數(shù)據(jù)并沒有完全反映工業(yè)和城鎮(zhèn)生活污水排放的真實情況。那么，農(nóng)業(yè)面源污染物所占的比重則要遠遠低于現(xiàn)有統(tǒng)計數(shù)據(jù)所反映的比重。此外，相同數(shù)量的農(nóng)業(yè)面源與工業(yè)點源排放對于水體環(huán)境的影響也有本質(zhì)區(qū)別，面源的影響遠遠低于點源的影響。

（二）政策體系建設(shè)剛剛起步

初步梳理，目前我國在資源環(huán)境立法方面已經(jīng)形成一套由超過40部法律和行政法規(guī)組成、較為完善的法律法規(guī)體系（表1）。但是已有的法律法規(guī)主要關(guān)注城市和工業(yè)領(lǐng)域，較少關(guān)注到農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資源和環(huán)境保護。

2014年既是全面深化改革元年，對于農(nóng)業(yè)環(huán)境治理而言也具有里程碑意義?！缎笄菀?guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》于2014年1月1日正式生效，這是農(nóng)業(yè)污染治理領(lǐng)域第一個專門的國家性法規(guī)。此外，2014年修訂通過、2015年正式生效的《環(huán)境保護法》，新增了較多關(guān)于農(nóng)業(yè)環(huán)境治理的內(nèi)容，集中體現(xiàn)在第33、49、50條。作為環(huán)境保護基本法，這些條款為農(nóng)業(yè)環(huán)境治理體系建設(shè)提供了依據(jù)。

（三）管理機構(gòu)萎縮

過去40年來，我國環(huán)境管理機構(gòu)經(jīng)歷了“臨時特設(shè)機構(gòu)—部內(nèi)常設(shè)機構(gòu)—直屬獨立機構(gòu)—國務(wù)院組成部門”的不斷升格（圖1），這充分反映了國家對環(huán)境保護工作的重視。

然而，環(huán)境保護部門地位和職能不斷上升，同時卻伴隨著農(nóng)業(yè)部門在農(nóng)業(yè)環(huán)保領(lǐng)域職能和機構(gòu)的削弱。農(nóng)業(yè)環(huán)保工作首次被納入行政管理體系是在1976年，在原農(nóng)林部科教局內(nèi)設(shè)處級環(huán)保組，負責農(nóng)業(yè)環(huán)境保護工作。從農(nóng)業(yè)部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)來看，農(nóng)業(yè)環(huán)境保護機構(gòu)及其職能一度被不斷強化：1985年，農(nóng)牧漁部成立了環(huán)境保護委員會，農(nóng)業(yè)環(huán)境保護作為專門領(lǐng)域被指定為農(nóng)業(yè)部門的職責，委員會辦事機構(gòu)設(shè)在能源環(huán)保辦公室；1987年，農(nóng)牧漁業(yè)部能源環(huán)保辦公室改名為農(nóng)牧漁業(yè)部能源環(huán)境保護局；1989年又進一步改名為環(huán)保能源司。然而，這種趨勢在之后的歷次國務(wù)院機構(gòu)調(diào)整中被削弱。1994年國務(wù)院機構(gòu)調(diào)整中，明確提出“農(nóng)業(yè)環(huán)境保護”的概念，特指對農(nóng)業(yè)用地、農(nóng)業(yè)用水、農(nóng)田大氣和農(nóng)業(yè)生物等農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的保護，相應(yīng)的工作仍然是劃歸給農(nóng)林部管轄。1996年國務(wù)院將農(nóng)業(yè)環(huán)境保護中有關(guān)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護的職能賦予原國家環(huán)境保護局行使。1998年國務(wù)院機構(gòu)改革，環(huán)保局升格為環(huán)保總局，農(nóng)業(yè)環(huán)保職能劃歸環(huán)保部門統(tǒng)一管理。在該輪機構(gòu)改革中，農(nóng)業(yè)部只保留了國家法律、行政法規(guī)規(guī)定以及國務(wù)院機構(gòu)改革方案中賦予的“農(nóng)業(yè)環(huán)境保護”職能，相應(yīng)地環(huán)保能源司被撤銷，其保留的相關(guān)職能被劃入新組建的科技教育司，在科技教育司分別設(shè)資源環(huán)境處和農(nóng)村能源處。2008年國家環(huán)保部成立以后，在國家層面，農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境管理的兩個主要部門是環(huán)保部自然生態(tài)保護司和農(nóng)業(yè)部科技教育司，農(nóng)村環(huán)境管理的具體工作前者由農(nóng)村環(huán)境保護處、后者則由資源環(huán)境處主要負責。2012年，農(nóng)業(yè)部為了加強農(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護工作，成立了農(nóng)業(yè)生態(tài)與資源保護總站，為正局級事業(yè)單位，仿照農(nóng)業(yè)部，各地陸續(xù)成立了省級站。綜上，農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)保機構(gòu)總體上處于弱化趨勢，這與農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境問題的長期性、復(fù)雜性和廣泛性嚴重不匹配，因此加強機構(gòu)建設(shè)十分有必要。

表1 中國資源環(huán)境保護法律法規(guī)體系

（四）行動落實長期欠賬

我國已有的環(huán)境政策措施，如環(huán)境影響評價、“三同時”、排污收費等，其設(shè)計之初均是針對工業(yè)和城鎮(zhèn)點源污染。而過去一段時間我們在農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域采取的一些有限的污染防治和環(huán)境保護措施，也不能適應(yīng)農(nóng)村環(huán)境問題的復(fù)雜性。例如在上世紀七十年代，農(nóng)村主要關(guān)注的是水污染問題，然而當時提倡污水灌溉加劇了污染的轉(zhuǎn)移并進一步導(dǎo)致了農(nóng)田的大面積污染；到了八十年代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和城市污染大量向農(nóng)村轉(zhuǎn)移時，但由于經(jīng)濟發(fā)展的需要，并沒有采取太有力的措施遏制污染的轉(zhuǎn)移；九十年代，農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境問題新老疊加，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境惡化開始顯現(xiàn)，但應(yīng)對的主要措施僅僅停留在村容村貌整頓上；進入新世紀，農(nóng)業(yè)自身帶來的面源污染日益凸顯，公眾對于農(nóng)業(yè)環(huán)境治理的需求也更加迫切，農(nóng)業(yè)自身的可持續(xù)發(fā)展也要求其向綠色轉(zhuǎn)型，但農(nóng)業(yè)環(huán)境治理的有效行動仍然匱乏。

盡管過去多年的中央一號文件中均有涉及農(nóng)業(yè)環(huán)境治理問題，但2015年無疑是農(nóng)業(yè)環(huán)境治理行動落實最為密集和迅速的一年。2015年中央一號文件專門強調(diào)加強農(nóng)業(yè)生態(tài)治理，并且明確以實施兩個全國性規(guī)劃（《農(nóng)業(yè)環(huán)境突出問題治理總體規(guī)劃》和《全國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃》）為抓手。圍繞“一控兩減三基本”目標，農(nóng)業(yè)部出臺了《農(nóng)業(yè)部關(guān)于打好農(nóng)業(yè)面源污染防治攻堅戰(zhàn)的實施意見》，并迅速發(fā)布了化肥農(nóng)藥零增長行動方案（全稱為《到2020年化肥使用量零增長行動方案》《到2020年農(nóng)藥使用量零增長行動方案》）。當然，農(nóng)業(yè)環(huán)境問題面廣、復(fù)雜，目前的行動只能在一定程度上防止新增污染，還遠遠不足以還歷史欠賬。

“十三五”全面構(gòu)建農(nóng)業(yè)環(huán)境治理體系的建議

農(nóng)業(yè)環(huán)境問題到了一個非治不可的關(guān)頭，同時全面構(gòu)建農(nóng)業(yè)環(huán)境治理體系也具備了“社會有共識、中央有決心、轉(zhuǎn)型有要求、糧食有保障”的絕佳條件。全面構(gòu)建農(nóng)業(yè)環(huán)境治理體系，具體包括四個方面：一是營造有利于農(nóng)業(yè)環(huán)境治理的話語體系；二是完善農(nóng)業(yè)環(huán)境治理的政策體系；三是強化農(nóng)業(yè)環(huán)境治理的管理體系；四是細化農(nóng)業(yè)環(huán)境治理的行動體系。正如前文所述，以上四大體系共同構(gòu)成農(nóng)業(yè)環(huán)境治理體系，話語體系的作用主要是凝聚社會共識，為農(nóng)業(yè)環(huán)境治理營造有利的輿論環(huán)境；政策體系則是將政治目標或社會共識轉(zhuǎn)化為國家意志；管理體系主要是機構(gòu)和人員隊伍，是執(zhí)行政策的主體；行動體系則主要放眼于當前，解決一些迫切問題。

（一）營造有利于農(nóng)業(yè)環(huán)境治理的話語體系

根據(jù)上文的分析，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的缺失不利于我們抓住環(huán)境治理的牛鼻子，而一些并不嚴謹?shù)妮浾撚^點容易為農(nóng)業(yè)環(huán)境治理乃至農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來困擾。接下來一是要加大研究和監(jiān)測力度，重點圍繞“農(nóng)業(yè)行為與面源排放”“面源排放與環(huán)境質(zhì)量惡化”兩組關(guān)系展開科學(xué)、定量研究，以在科學(xué)上說清楚農(nóng)業(yè)行為對污染排放、乃至對環(huán)境質(zhì)量的影響。二是切實重視科普宣傳，在相關(guān)科研計劃中（如重大專項、重點研發(fā)計劃等），既要注重硬技術(shù)研發(fā)，也要注重環(huán)境效應(yīng)、經(jīng)濟效益、政策應(yīng)用等軟科學(xué)研究，同時還應(yīng)專門設(shè)置科普任務(wù)和經(jīng)費，將科學(xué)研究成果，以通俗易懂的方式傳遞給各級環(huán)保、農(nóng)業(yè)部門管理人員和社會公眾?？破招麄饕谧鹬睾蛻?yīng)用科學(xué)規(guī)律的基礎(chǔ)上，既不片面夸大問題，又能充分引起共鳴，營造良好的輿論氛圍，形成更大合力。

（二）完善農(nóng)業(yè)環(huán)境治理的政策體系

完善農(nóng)業(yè)環(huán)境治理的政策體系，是依法治污的先決條件，接下來要有序推進農(nóng)業(yè)環(huán)境治理的政策完善。一是針對一些相關(guān)工作已經(jīng)啟動多年的法律法規(guī)，要根據(jù)最新形勢變化，加緊完成制、修訂工作，主要是《土壤污染防治法》的制定和《農(nóng)藥管理條例》的修訂工作。二是貫徹落實新的《環(huán)境保護法》第33、49、50等相關(guān)條款的要求，將農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境保護工作納入地方政府政績考核內(nèi)容，加大財政預(yù)算在農(nóng)業(yè)環(huán)境治理方面的投入；完善《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》的配套政策，盡快出臺細則或針對一些執(zhí)行中疑問較多的條款做出權(quán)威解釋，例如畜禽糞便直接還田是屬于綜合利用還是污染排放行為？此外，還要考慮《畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染物排放標準》（GB 18596-2001）的適用性和標準更新問題。三是針對一些呼聲比較高的法律法規(guī)制定工作，要啟動研究工作。例如《農(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護條例》《耕地質(zhì)量保護條例》等，要梳理已有法律法規(guī)中相關(guān)內(nèi)容的全面性和包容性，研究出臺新條例的必要性和可行性。如工作確有必要，又限于立法程序，可以先從部門規(guī)章層面做起。

（三）強化農(nóng)業(yè)環(huán)境治理的管理體系

建議在中央層面，應(yīng)當強化農(nóng)業(yè)和環(huán)保兩個部門在農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境保護方面的職能。在一時還難以實現(xiàn)大部制的情況下，首先要在國務(wù)院層面厘清環(huán)保和農(nóng)業(yè)兩個主要部門的職能分工，環(huán)保部門主要負責農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)督管理、以及農(nóng)業(yè)環(huán)境治理行為的核查和評價等工作，農(nóng)業(yè)部門則負責實施具體的治理和保護措施。其次，在部門層面，要強化農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境管理機構(gòu)，以履行其應(yīng)有的職能，國家環(huán)境保護部門首先要加強對工業(yè)和城市環(huán)境治理，遏制污染向農(nóng)業(yè)農(nóng)村轉(zhuǎn)移，做好農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)督和守護人。農(nóng)業(yè)部則可設(shè)立農(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護局，作為綜合司局，協(xié)調(diào)部內(nèi)各專業(yè)司局預(yù)防和減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)所產(chǎn)生的環(huán)境污染問題。省、縣層面參照中央設(shè)立相應(yīng)機構(gòu)。到鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層，則可以率先進行“大部制”探索，建立農(nóng)村資源環(huán)境保護綜合管理站，統(tǒng)籌行使已有的農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、環(huán)保等職能。

（四）細化農(nóng)業(yè)環(huán)境治理的行動體系

結(jié)合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的污染來源和農(nóng)業(yè)產(chǎn)地環(huán)境保護要求，提出五方面行動建議：一是調(diào)整農(nóng)業(yè)補貼方向，已有的農(nóng)資綜合直補重點向有機肥、緩釋肥、低毒高效低殘留農(nóng)藥、生物農(nóng)藥等領(lǐng)域傾斜，加大對測土配方施肥的推廣力度。二是啟動農(nóng)膜以舊換新補貼，可以率先在西北等缺水地區(qū)啟動示范。三是啟動秸稈還田補助，可以先從水稻秸稈開始，假定參照目前江蘇省的補助標準，對秸稈還田每畝補助20元，全國約需90億元，資金需求并不大。四是繼續(xù)加大和完善對規(guī)模養(yǎng)殖場沼氣建設(shè)、有機肥的補貼；引入市場機制，推行養(yǎng)殖小區(qū)糞污的第三方集中處理。五是建立農(nóng)業(yè)生態(tài)補償基金，主要用于土壤質(zhì)量保護工作，基金的來源可以考慮從土地出讓金中提取。

圖/中新社

基金項目：（國家社科基金青年項目“基于農(nóng)戶技術(shù)選擇視角的農(nóng)業(yè)面源污染控制政策設(shè)計”（編號：12CGL062）；國家自然科學(xué)基金面上項目“環(huán)境目標約束下農(nóng)戶技術(shù)選擇：個體行為與制度安排”（編號：71273147）；農(nóng)業(yè)部軟科學(xué)“面源污染治理與糧食安全雙重約束下化肥零增長實現(xiàn)路徑和對策研究”（編號：201511）的階段性成果；教育部中西部高校提升綜合實力計劃河北大學(xué)科研創(chuàng)新平臺：“首都經(jīng)濟圈與河北發(fā)展研究”項目）

作者單位：農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心/河北大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院/江蘇省農(nóng)科院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與信息研究所