武漢大學(xué)法學(xué)院　汪玉芳

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美國(guó)對(duì)華外資并購(gòu)國(guó)家安全審查標(biāo)準(zhǔn)的新發(fā)展

武漢大學(xué)法學(xué)院汪玉芳

摘 要：近年來(lái)，中國(guó)赴美并購(gòu)企業(yè)頻頻遭遇美國(guó)國(guó)家安全審查風(fēng)險(xiǎn)。美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)或以威脅美國(guó)“國(guó)家安全”為由，或以“受中國(guó)政府控制”為由，對(duì)并購(gòu)方進(jìn)行國(guó)家安全審查，最后導(dǎo)致并購(gòu)方功敗垂成。然而，美國(guó)對(duì)“國(guó)家安全”這一核心標(biāo)準(zhǔn)始終不作明確定義，“控制”概念也十分模糊，這就為美國(guó)總統(tǒng)及美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)留下了相當(dāng)大的裁量權(quán)，也導(dǎo)致美國(guó)國(guó)家安全審查的政治性不斷增強(qiáng)。此外，美國(guó)對(duì)華外資并購(gòu)企業(yè)的審查會(huì)進(jìn)行特別的政治考量。這些情況，對(duì)我國(guó)赴美并購(gòu)企業(yè)具有重要的警示作用。

關(guān)鍵詞：國(guó)家安全審查標(biāo)準(zhǔn) 國(guó)家安全 控制

根據(jù)美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)（CFIUS）向國(guó)會(huì)遞交的年度報(bào)告（http://www.treasury.gov/resource-center/international/ foreign-investment/Documents/2013%20CFIUS%20 Annual%20Report%20PUBLIC.pdf，最后訪問(wèn)時(shí)間為2015年1月10日）可知，2012年中國(guó)赴美并購(gòu)企業(yè)所進(jìn)行的交易中“受管轄的交易”達(dá)23起，而2011年、2010年以及2009年分別為10起、6起及4起。此外，2012年9月28日，奧巴馬簽發(fā)總統(tǒng)令，聲稱有可靠證據(jù)表明，三一集團(tuán)關(guān)聯(lián)公司Ralls對(duì)美國(guó)俄勒岡州Butter Greek風(fēng)場(chǎng)項(xiàng)目4個(gè)風(fēng)場(chǎng)的收購(gòu)有可能威脅美國(guó)國(guó)家安全，因此禁止該收購(gòu)項(xiàng)目。這是美國(guó)總統(tǒng)有史以來(lái)第二次直接禁止外國(guó)企業(yè)投資交易。由此可見(jiàn)，中國(guó)赴美并購(gòu)企業(yè)遭遇美國(guó)國(guó)家安全審查風(fēng)險(xiǎn)呈擴(kuò)大趨勢(shì)，這與美國(guó)外資并購(gòu)國(guó)家安全審查的政治性不斷加強(qiáng)有關(guān)。

本文首先結(jié)合美國(guó)有關(guān)“國(guó)家安全”的立法規(guī)定對(duì)其內(nèi)涵進(jìn)行分析，其次圍繞國(guó)家安全審查標(biāo)準(zhǔn)中的核心概念“控制”進(jìn)行解讀，再次從理論層面剖析美國(guó)對(duì)華并購(gòu)企業(yè)的特別考量，最后在此基礎(chǔ)上為我國(guó)赴美并購(gòu)企業(yè)提出幾點(diǎn)防范意見(jiàn)。

1　美國(guó)“國(guó)家安全”的內(nèi)涵

1.1有關(guān)“國(guó)家安全”的立法規(guī)定

“國(guó)家安全”是美國(guó)國(guó)家安全審查標(biāo)準(zhǔn)的核心概念，然而無(wú)論是較早的《?？松?佛羅里奧修正案》，還是較新頒布實(shí)施的《外國(guó)投資與國(guó)家安全法》，美國(guó)均未對(duì)“國(guó)家安全”做出明確定義。但這并不是說(shuō)在美國(guó)的外資并購(gòu)國(guó)家安全審查制度中缺少了審查標(biāo)準(zhǔn)這一核心要素，只能說(shuō)明美國(guó)采取了一種看似回避實(shí)則積極的態(tài)度來(lái)應(yīng)對(duì)日益發(fā)展變化的國(guó)家安全觀念。

1988年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)的《埃克森-佛羅里奧修正案》及其實(shí)施細(xì)則均未對(duì)“國(guó)家安全”進(jìn)行明確定義，僅列舉了總統(tǒng)或CFIUS在審查時(shí)可以考慮的三種因素：（1）預(yù)期的國(guó)防要求所需的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)；（2）國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)滿足國(guó)防需求的能力；（3）外國(guó)公民對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)和商業(yè)活動(dòng)的控制及其對(duì)滿足國(guó)防需求能力所帶來(lái)的影響。

1993年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《伯德修正案》（The Byrd Amendment），該修正案仍舊未對(duì)“國(guó)家安全”進(jìn)行定義，但增加了兩項(xiàng)考慮因素：（1）涉及向支持恐怖主義或擴(kuò)散導(dǎo)彈技術(shù)或生化武器的國(guó)家出售軍事物質(zhì)、設(shè)備或技術(shù)的并購(gòu)交易對(duì)于美國(guó)國(guó)家安全的潛在影響；（2）涉及美國(guó)處于領(lǐng)先地位技術(shù)的并購(gòu)交易對(duì)于美國(guó)國(guó)家安全的潛在影響。

《2007年外商直接投資與國(guó)家安全法》（簡(jiǎn)稱FINSA）及2008年條例沿用了《?？松?佛羅里奧修正案》的方式，未對(duì)“國(guó)家安全”進(jìn)行定義，但說(shuō)明了“國(guó)家安全”這一術(shù)語(yǔ)應(yīng)解釋為包含“國(guó)土安全”相關(guān)的內(nèi)容。FINSA規(guī)定了總統(tǒng)和CFIUS在進(jìn)行國(guó)家安全審查時(shí)應(yīng)該考慮的11項(xiàng)因素，即除《伯德修正案》規(guī)定的5項(xiàng)因素外，增加了6項(xiàng)因素。

1.2美國(guó)“國(guó)家安全”的內(nèi)涵評(píng)析

由美國(guó)有關(guān)“國(guó)家安全”的規(guī)定可知，“國(guó)家安全”是一個(gè)不斷擴(kuò)展的歷史性概念，在不同時(shí)期、不同背景下具有不同的內(nèi)涵。

20世紀(jì)80年代，傳統(tǒng)的國(guó)防安全是國(guó)家安全的主要內(nèi)容。美國(guó)《?？松?佛羅里奧修正案》列舉的三項(xiàng)關(guān)于“國(guó)家安全”的考慮因素，無(wú)一不與“國(guó)防安全”相關(guān)。此外，該時(shí)期一系列涉及國(guó)防軍事領(lǐng)域的外資并購(gòu)美國(guó)企業(yè)的交易頻頻受阻，也說(shuō)明了美國(guó)對(duì)于國(guó)防安全的高度重視。而早在20世紀(jì)90年代，由于美國(guó)經(jīng)濟(jì)地位的特殊性，技術(shù)安全已成為美國(guó)國(guó)家安全審查考慮的重要因素。如《伯德修正案》增列的第（4）、（5）項(xiàng)因素便體現(xiàn)了美國(guó)對(duì)涉及國(guó)家安全領(lǐng)域的國(guó)際性技術(shù)領(lǐng)導(dǎo)地位十分關(guān)注。到了21世紀(jì)，“全球化進(jìn)程使得國(guó)家安全所處的背景、影響因素和實(shí)現(xiàn)手段都發(fā)生了與以往不同的變化，國(guó)家安全正面臨著許多新的變量?！盕INSA中新增的六項(xiàng)考慮因素，就大大擴(kuò)展了“國(guó)家安全”的范疇，并明確地把經(jīng)濟(jì)安全作為國(guó)家安全審查的目的之一。

由此可見(jiàn)，對(duì)于美國(guó)“國(guó)家安全”的理解，須結(jié)合美國(guó)各時(shí)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，尤其是并購(gòu)實(shí)踐的進(jìn)行。如，通過(guò)查閱CFIUS每年的年度報(bào)告中關(guān)于各領(lǐng)域“受管轄的交易”數(shù)量，分析當(dāng)下美國(guó)“國(guó)家安全”的側(cè)重點(diǎn)，并按相關(guān)的數(shù)據(jù)趨勢(shì)推斷未來(lái)幾年的變化。

2　“控制”概念辨析

自美國(guó)外資并購(gòu)國(guó)家安全審查制度建立以來(lái)，“控制”一直是一個(gè)非常重要的概念。從《?？松?佛羅里奧修正案》及1991年條例，到FINSA及2008年條例，都要求“外國(guó)人對(duì)美國(guó)企業(yè)（或從事州際商事交易的美國(guó)人）進(jìn)行控制”是進(jìn)行國(guó)家安全審查的條件。筆者將主要從立法層面對(duì)“控制”進(jìn)行解讀。

2.1《?？松?佛羅里奧修正案》及1991年條例

根據(jù)?？松?佛羅里奧條款的規(guī)定，美國(guó)總統(tǒng)可以中止或禁止對(duì)美國(guó)國(guó)家安全構(gòu)成威脅的外國(guó)人對(duì)美國(guó)企業(yè)進(jìn)行控制的任何合并、收購(gòu)或接管（下稱并購(gòu)），條件是：（1）有可信證據(jù)表明對(duì)美國(guó)企業(yè)進(jìn)行控制的外國(guó)利益，有可能采取行動(dòng)威脅美國(guó)國(guó)家安全；（2）除美國(guó)《國(guó)際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)利法》外，其他法律不能提供足夠和適當(dāng)?shù)臋?quán)力來(lái)保護(hù)國(guó)家安全。然而，該修正案卻未對(duì)“控制”進(jìn)行定義。

1991年條例則把“控制”解釋為“權(quán)力”，其所進(jìn)行的寬泛定義使得CFIUS在對(duì)一項(xiàng)交易進(jìn)行審查時(shí)給予外國(guó)收購(gòu)者極少的實(shí)際控制權(quán)。此外，該條例還規(guī)定，如果外資持股不大于10%且目的僅為單純投資，就不會(huì)構(gòu)成“控制”美國(guó)企業(yè)。

2.2《外國(guó)投資與國(guó)家安全法》及2008年條例

FINSA仍舊沒(méi)有對(duì)“控制”進(jìn)行解釋，而是要求CFIUS制定實(shí)施條例來(lái)給“控制”下定義。新舊條例均未將“控制”局限為擁有一個(gè)企業(yè)特定的股份份額或董事會(huì)席位，而是認(rèn)為盡管持股份額及董事會(huì)席位是判斷是否構(gòu)成“控制”的重要因素，但單獨(dú)的某個(gè)條件并不具有決定性作用。且兩者均將“控制”解釋為一種“權(quán)力（power）”或“影響力（inf uence）”，即決定美國(guó)企業(yè)重要事項(xiàng)的權(quán)力或影響力。

然而，新條例在其序言中指出，“控制”一直是一個(gè)門檻概念，從審查或調(diào)查一項(xiàng)自動(dòng)申報(bào)的交易到總統(tǒng)決定中止或禁止一項(xiàng)交易，都是預(yù)期到該項(xiàng)交易可能會(huì)導(dǎo)致外國(guó)人控制美國(guó)企業(yè)。這種對(duì)“控制”的關(guān)注表明了美國(guó)國(guó)會(huì)的基本價(jià)值取向，即可能導(dǎo)致外國(guó)人控制美國(guó)企業(yè)的并購(gòu)交易的國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)是非常高的。

新條例同時(shí)指出，關(guān)于“控制”的定義有兩點(diǎn)需要強(qiáng)調(diào)。第一，它回避了“明確界線”標(biāo)準(zhǔn)。雖然股份持有份額及董事會(huì)席位與“控制”分析密切相關(guān)，但兩者都不必然具有決定性作用。相反，在判斷外國(guó)人是否具有決定美國(guó)企業(yè)重要事項(xiàng)的權(quán)能時(shí)，應(yīng)該將所有相關(guān)因素進(jìn)行一并考慮。第二，為了回應(yīng)美國(guó)國(guó)會(huì)在1988年會(huì)議報(bào)告中所表達(dá)的觀點(diǎn)，“控制”仍舊是新條例的關(guān)注點(diǎn)。

3　美國(guó)對(duì)華外資并購(gòu)企業(yè)的特別考量

彼得森國(guó)際經(jīng)濟(jì)研究所高級(jí)研究員Edward M.Graham 和David M.Marchick在其合著的《美國(guó)經(jīng)濟(jì)安全與外國(guó)直接投資》（US National Security and Foreign Direct Investment）中指出：針對(duì)中國(guó)企業(yè)在美的并購(gòu)交易，CFIUS除進(jìn)行傳統(tǒng)的安全分析外，還會(huì)考慮一系列特殊問(wèn)題，如繞開(kāi)美國(guó)出口管制將敏感技術(shù)轉(zhuǎn)移到第三國(guó)的風(fēng)險(xiǎn)、中國(guó)政府通過(guò)收購(gòu)美國(guó)公司后進(jìn)行間諜活動(dòng)的可能性、特定交易是否會(huì)增強(qiáng)中國(guó)政府及軍方的實(shí)力等。

3.1是否繞開(kāi)美國(guó)出口管制以轉(zhuǎn)移敏感技術(shù)

根據(jù)《埃克森-佛羅里奧修正案》的規(guī)定（The Exon-Florio Amendment requires the president or his designee to consider ，as a factor，“the potential effects of the proposed or pending transaction of sales of military goods，equipment，or technology to any country”to which the United Stated controls exports of particular goods，services，and technologies.Exon-Florio Amendment，§2170（f）（4）.）可知，可能涉及轉(zhuǎn)移敏感技術(shù)或出口管制技術(shù)到其他國(guó)家的交易都會(huì)引起美國(guó)國(guó)家安全擔(dān)憂，因而，CFIUS對(duì)此類交易幾乎都進(jìn)行國(guó)家安全審查，而不論收購(gòu)公司的國(guó)籍。然而，當(dāng)中國(guó)企業(yè)赴美并購(gòu)時(shí)，上述的擔(dān)憂變得更甚，主要是因?yàn)?0世紀(jì)90年代末到21世紀(jì)初，中國(guó)企業(yè)進(jìn)行的一系列高調(diào)違反美國(guó)出口管制法令的不良記錄。

3.2通過(guò)并購(gòu)進(jìn)行間諜活動(dòng)的可能性

近些年，中國(guó)的間諜活動(dòng)越來(lái)越受到美國(guó)反間諜政府機(jī)構(gòu)的關(guān)注。20世紀(jì)90年代末，以國(guó)會(huì)眾院政策委員會(huì)主席考克斯為首的“聯(lián)邦調(diào)查委員會(huì)”炮制的《考克斯報(bào)告》（以下簡(jiǎn)稱《報(bào)告》）斷言，中國(guó)通過(guò)在新墨西哥州洛薩拉摩斯國(guó)家研究所工作的科學(xué)家李文和竊取到了美國(guó)的核機(jī)密?！秷?bào)告》同時(shí)聲稱，中國(guó)主要通過(guò)美國(guó)境內(nèi)的所謂幌子公司從學(xué)術(shù)交流、旅游觀光、接觸實(shí)驗(yàn)室雇員等渠道搜集核彈頭和高性能電腦技術(shù)的秘密資料。

3.3是否能增強(qiáng)中國(guó)的軍事實(shí)力

在2005年美國(guó)國(guó)防部向國(guó)會(huì)提交的關(guān)于“中國(guó)軍事力量”的報(bào)告（以下簡(jiǎn)稱報(bào)告）中，明確指出中國(guó)軍事力量的增強(qiáng)已威脅到美國(guó)國(guó)家利益。報(bào)告執(zhí)行摘要中也提到，“如果當(dāng)前的態(tài)勢(shì)（中國(guó)軍事力量不斷增強(qiáng)的趨勢(shì)）繼續(xù)保持不變的話，中國(guó)將會(huì)成為該地區(qū)其他現(xiàn)代軍隊(duì)操作的威脅”。只要美國(guó)國(guó)防部認(rèn)為中國(guó)軍事力量的增強(qiáng)會(huì)威脅到美國(guó)國(guó)家利益，因此CFIUS在評(píng)估中國(guó)企業(yè)并購(gòu)美國(guó)企業(yè)時(shí)，極大可能地會(huì)考慮該交易對(duì)中國(guó)軍事力量的影響。換言之，對(duì)于CFIUS而言，增強(qiáng)中國(guó)軍事實(shí)力等同于削弱美國(guó)力量。

4　防范建議

從上述對(duì)中國(guó)企業(yè)赴美并購(gòu)更易遭遇國(guó)家安全審查的原因分析中可以看出，在美國(guó)國(guó)家安全審查中，法律法規(guī)規(guī)定的因素背后往往有著更深層次的政治、經(jīng)濟(jì)、軍事等原因。我們除了對(duì)其現(xiàn)有的法律規(guī)定進(jìn)行深入理解外，還應(yīng)從更深層次的政治、經(jīng)濟(jì)、軍事等方面預(yù)先判斷可能遭遇的風(fēng)險(xiǎn)，事先做好防范措施。（1）遵守當(dāng)?shù)胤煞ㄒ?guī)，樹(shù)立良好的企業(yè)形象。中國(guó)企業(yè)在赴美并購(gòu)前，應(yīng)深入了解和研究美國(guó)的法律制度，高度關(guān)注美國(guó)的反壟斷法、國(guó)家安全審查制度、政府對(duì)資本市場(chǎng)的監(jiān)管和外匯管制的法規(guī)等，嚴(yán)格遵守美國(guó)出口管制法令，樹(shù)立良好的企業(yè)形象。（2）弱化企業(yè)“國(guó)家”背景，消減“政府控制”擔(dān)憂。中國(guó)國(guó)有企業(yè)在并購(gòu)時(shí)應(yīng)弱化國(guó)家背景，著重突出其商事主體性質(zhì)，強(qiáng)化并購(gòu)交易的商業(yè)屬性，增強(qiáng)其“市場(chǎng)化”的印象，消減“政府控制”擔(dān)憂，避免使正常的商業(yè)并購(gòu)活動(dòng)被妖魔化為中國(guó)政府控制下的政治或軍事行動(dòng)。（3）注意方法與技巧，做好宣傳游說(shuō)工作。鑒于美國(guó)媒體對(duì)中國(guó)間諜活動(dòng)的指控所造成的影響，中國(guó)企業(yè)應(yīng)積極應(yīng)對(duì)，采取及時(shí)有效的公關(guān)游說(shuō)，以獲得政客及媒體的支持，獲得有利的輿論導(dǎo)向，以減小國(guó)家安全審查風(fēng)險(xiǎn)。正如美國(guó)商會(huì)主席Emory所建議的，“中國(guó)企業(yè)赴美并購(gòu)時(shí)，必須把院外游說(shuō)當(dāng)作一項(xiàng)重要功課準(zhǔn)備才行”。

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中圖分類號(hào)：F279

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2096-0298（2016）04（c）-095-03