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PPP投資項(xiàng)目的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)因素分析①

2016-07-23 16:30國家開發(fā)銀行河南省分行馮小強(qiáng)
中國商論 2016年12期
關(guān)鍵詞:冬奧會(huì)風(fēng)險(xiǎn)因素案例分析

國家開發(fā)銀行河南省分行 馮小強(qiáng)

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PPP投資項(xiàng)目的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)因素分析①

國家開發(fā)銀行河南省分行馮小強(qiáng)

摘 要:2022年冬奧會(huì)將對(duì)我國經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生巨大的正面效應(yīng),其中,奧運(yùn)場館建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施投資是主要驅(qū)動(dòng)因素,我國將優(yōu)先考慮采用PPP模式建設(shè)。PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理工作是非常重要和復(fù)雜的,因而從實(shí)踐中吸取經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)是提高風(fēng)險(xiǎn)管理水平的重要途徑之一。本文通過對(duì)典型PPP項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)進(jìn)行分析,從中找出PPP項(xiàng)目中的主要風(fēng)險(xiǎn)因素,并對(duì)其產(chǎn)生的原因進(jìn)行剖析,進(jìn)而提供了相應(yīng)的措施建議。

關(guān)鍵詞:冬奧會(huì) PPP 風(fēng)險(xiǎn)因素 風(fēng)險(xiǎn)管理 案例分析

2015年7月31日,在國際奧委會(huì)第128次全會(huì)上,國際奧委會(huì)主席巴赫宣布北京攜手張家口獲得2022年冬奧會(huì)舉辦權(quán)。據(jù)估算,冬奧會(huì)及其籌辦將帶來相關(guān)產(chǎn)業(yè)至少3000億元的收入,其中,奧運(yùn)場館建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施投資是主要驅(qū)動(dòng)因素。根據(jù)此次冬奧會(huì)財(cái)政預(yù)算,競賽場館和非競賽場館在內(nèi)的場館建設(shè)預(yù)算約為15.1億美元,在這15.1億美元中有65%來源于社會(huì)投資??深A(yù)見的是,在今后相當(dāng)長的一個(gè)時(shí)期,運(yùn)動(dòng)場館的建設(shè)都將優(yōu)先考慮采用PPP模式建設(shè)。

PPP,英文Public—Private—Partnership,也稱作PPP融資,即“公私合伙制”或“公私協(xié)力”。PPP項(xiàng)目以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ),公共部門和私營部門之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系,并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利義務(wù),由私營部門為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行融資、建造,并在未來一段時(shí)間內(nèi)運(yùn)營項(xiàng)目,通過充分發(fā)揮公共部門和私營部門的各自優(yōu)勢,以提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的效率、實(shí)現(xiàn)資金的最佳價(jià)值。在項(xiàng)目進(jìn)行過程中公私合作體現(xiàn)在追求共同目標(biāo),分享技術(shù)、資產(chǎn)、收入,共享資源,共擔(dān)責(zé)任和收益等方面,即項(xiàng)目成功的關(guān)鍵在于利益共享,風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

在政府的強(qiáng)力支持下,PPP模式在中國將進(jìn)入快速發(fā)展、規(guī)范發(fā)展的階段。風(fēng)險(xiǎn)因素作為PPP冬奧會(huì)場館建設(shè)項(xiàng)目成敗的關(guān)鍵因素之一,必須得到高度的重視。本文將以國家體育場項(xiàng)目的實(shí)踐為例,剖析奧運(yùn)場館建設(shè)中的風(fēng)險(xiǎn)因素,并提出相應(yīng)問題的措施建議,為今后我國公益場館的建設(shè)和體育事業(yè)的發(fā)展起到重要作用。

1 項(xiàng)目簡介

國家體育場,即北京鳥巢,是我國第一個(gè)采用PPP模式的公益體育場館項(xiàng)目。國家體育場位于奧林匹克公園中心區(qū)南部,工程總占地面積21公頃,建筑面積25.8萬平方米,場內(nèi)觀眾坐席約為91000個(gè),其中臨時(shí)坐席11000個(gè),項(xiàng)目2003年12月24日開工建設(shè),2008年6月28正式竣工。

項(xiàng)目總投資31.39億元,由北京市政府出資58%,社會(huì)資本聯(lián)合體(中信集團(tuán)出資65%,北京城建出資30%,美國金州公司出資5%)出資42%進(jìn)行投建。聯(lián)合體與北京國有資產(chǎn)經(jīng)營管理公司聯(lián)合成立SPV(項(xiàng)目經(jīng)營公司)國家體育場有限責(zé)任公司,由其負(fù)責(zé)組織體育場的建設(shè)、融資工作,并注冊(cè)為中外合營企業(yè),享受相關(guān)稅費(fèi)優(yōu)惠。聯(lián)合體從北京市政府、北京奧組委獲得特許經(jīng)營權(quán);建設(shè)結(jié)束后由聯(lián)合體負(fù)責(zé)營運(yùn)30年,營運(yùn)期滿,聯(lián)合體將體育場移交北京國有資產(chǎn)經(jīng)營管理公司。該項(xiàng)目不但有政府的高出資比例與隱形擔(dān)保支持,作為進(jìn)一步的保障,中信集團(tuán)還與北京市政府簽署了一個(gè)兜底條款:北京市發(fā)改委協(xié)調(diào)各部門幫助中信集團(tuán)聯(lián)合體取得利潤。

然而,在強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合的表面下,卻出現(xiàn)了多種問題。作為世界同類體育場中規(guī)模最大、結(jié)構(gòu)最復(fù)雜的體育場,項(xiàng)目具有公益性,預(yù)期盈利低,運(yùn)營難度大,需要整合國內(nèi)外多方資源,其建設(shè)運(yùn)營的難度都非同小可。最終,在國家體育場正式引入賽后運(yùn)營一年后,北京市人民政府與中信聯(lián)合體簽署協(xié)議,由政府接手運(yùn)營權(quán),亦即意味著該P(yáng)PP項(xiàng)目的PPP模式應(yīng)用失敗。

2 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)因素分析

科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)管理是PPP項(xiàng)目成功的關(guān)鍵。對(duì)本項(xiàng)目進(jìn)行前后的各關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行分析,并結(jié)合了國內(nèi)外其他PPP項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),從而提煉出冬奧會(huì)場館建設(shè)中需要高度注意的風(fēng)險(xiǎn)因素。

2.1項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)

由于場館建設(shè)項(xiàng)目的特殊性,其起始投資規(guī)模巨大,項(xiàng)目融資的成敗是其項(xiàng)目進(jìn)展順利的關(guān)鍵。一方面,由于場館的公益性質(zhì),經(jīng)濟(jì)效益相對(duì)較差,很難通過資產(chǎn)的自身運(yùn)作成為盈利的項(xiàng)目。鳥巢項(xiàng)目體量龐大,北京奧運(yùn)會(huì)四年后才勉強(qiáng)達(dá)到收支平衡,前期投入的回報(bào)還遙遙無期。另一方面,奧運(yùn)場館的建設(shè)有其特殊意義和要求,導(dǎo)致投標(biāo)方的工作難度劇增,積極性下降。在鳥巢項(xiàng)目招標(biāo)開始時(shí),由于奧運(yùn)場館的特殊性,其項(xiàng)目設(shè)計(jì)權(quán)在北京市政府手中,也就是設(shè)計(jì)方案與法人招標(biāo)分離,結(jié)果在一定程度上挫傷了很多國外投標(biāo)人的積極性。綜合以上兩個(gè)方面的因素,鳥巢項(xiàng)目沒有能夠引入國際大牌投資商的入資是非常正常的現(xiàn)象。

2.2項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)

一方面,多數(shù)教師仍然難以舍棄以教師為中心的教學(xué)觀念,大多采用傳統(tǒng)的灌輸式教學(xué),偏重理論知識(shí)的傳授,忽視實(shí)踐操作的引導(dǎo),教學(xué)與應(yīng)用、理論與實(shí)踐脫節(jié),導(dǎo)致學(xué)生興趣不夠濃厚,思維不夠活躍,影響了學(xué)生的創(chuàng)新思維和創(chuàng)新精神的培養(yǎng);另一方面,工匠精神主要通過師徒傳承的方式發(fā)揚(yáng)光大,但是高校教師和學(xué)生接觸時(shí)間少,很少有機(jī)會(huì)就專業(yè)知識(shí)學(xué)習(xí)、專業(yè)技能訓(xùn)練等問題開展充分的交流,而學(xué)生受傳統(tǒng)守舊思想的束縛,放不開手腳,存在思維定勢,影響了知識(shí)的學(xué)習(xí)、能力的提高和素質(zhì)的培養(yǎng)。

PPP項(xiàng)目的特許經(jīng)營公司承擔(dān)了項(xiàng)目建設(shè)過程中的一系列風(fēng)險(xiǎn),包括對(duì)建筑設(shè)計(jì)、工藝、質(zhì)量、工期、成本等各方面的要求。在此過程中,政府進(jìn)行全程監(jiān)督、審批和監(jiān)管。場館建設(shè)周期一般至少在三年以上,期間的建設(shè)過程可能產(chǎn)生各種風(fēng)險(xiǎn)。由于鳥巢項(xiàng)目開創(chuàng)性地使用了三維鋼桁架系統(tǒng),其制作、安裝和維護(hù)都具有高度的挑戰(zhàn)性,期間項(xiàng)目設(shè)計(jì)更改、材料價(jià)格上漲、成本飆升等風(fēng)險(xiǎn)完全由項(xiàng)目公司承擔(dān),導(dǎo)致成本超支嚴(yán)重,項(xiàng)目公司的資產(chǎn)負(fù)債表嚴(yán)重惡化,其投資超算達(dá)4.56億元。這是非常不符合風(fēng)險(xiǎn)分配的可控性原則和風(fēng)險(xiǎn)對(duì)等原則的。

2.3項(xiàng)目運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)

PPP場館項(xiàng)目的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)廣泛存在,包括市場需求變化風(fēng)險(xiǎn)、市場收益風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn)等一系列后續(xù)風(fēng)險(xiǎn),導(dǎo)致項(xiàng)目運(yùn)營后的收益不能滿足收回投資或達(dá)到預(yù)定的收益。

北京奧運(yùn)會(huì)后鳥巢的一大收入來源是旅游門票收入。然而,這一部分的市場需求隨著北京奧運(yùn)會(huì)的效應(yīng)減弱而急劇縮減。根據(jù)北京體育大學(xué)的調(diào)查,自2008年10月1日起,鳥巢對(duì)公眾開放,4個(gè)月時(shí)間就累計(jì)接待旅游人群300萬人次,僅旅游門票一項(xiàng)就實(shí)現(xiàn)收入1.5億元,截至2009年5月底,鳥巢在8個(gè)月的時(shí)間里實(shí)現(xiàn)了營業(yè)收入2.6億元。但到了2011年,全年旅游人次的數(shù)據(jù)已減少至253萬,比2010年下降了40%。

另外,鳥巢項(xiàng)目是中國最優(yōu)秀的體育和演出場館之一,但其市場占有份額仍然偏小,收益能力不足。這也是奧運(yùn)會(huì)后項(xiàng)目公司放棄三十年經(jīng)營權(quán)的重要原因之一。第一,場地容量大,規(guī)格與成本相對(duì)都較高,只有大型活動(dòng)才可能在鳥巢舉辦;第二,前期建設(shè)中取消了可閉合頂蓋設(shè)計(jì),全天候的商演無法實(shí)現(xiàn),每年只有4到10月期間適合舉辦賽演活動(dòng);第三,面臨著五棵松、工人體育館、北京展覽館等演出場地的競爭,也就是喪失了項(xiàng)目的唯一性。尤其是北展、工體等場地早已收回投資多年,其運(yùn)營成本和收費(fèi)都具有強(qiáng)大優(yōu)勢。目前鳥巢的市場開發(fā)中包括4萬余平方米商業(yè)面積的出租、衍生品等無形資產(chǎn)的開發(fā)和收入。相比這些市場開發(fā)收入,大型活動(dòng)、賽事的收入依然貢獻(xiàn)有限。

2.4政府信用風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目的特許經(jīng)營權(quán)來源于政府和私人部門的合作協(xié)議,而政府信用風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生將對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)與可持續(xù)經(jīng)營產(chǎn)生非常嚴(yán)重的負(fù)面影響。政府信用風(fēng)險(xiǎn)一般來自于多個(gè)方面,如基礎(chǔ)設(shè)施的選址等問題導(dǎo)致公眾反對(duì)、地方政府官員為了提升短期內(nèi)政績做出不符合長遠(yuǎn)利益的決策、貪污腐敗等。因此,在項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)營過程中,法律的變更、審批的延誤、政治決策的失誤、對(duì)PPP項(xiàng)目要求過高回報(bào)等很多情況都會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目遭遇困難甚至流產(chǎn),這些都是政府信用風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)。

2.5不可抗力風(fēng)險(xiǎn)

以鳥巢項(xiàng)目為例,2006年7月底,工程進(jìn)度已經(jīng)達(dá)到了鋼結(jié)構(gòu)合龍條件,但合龍對(duì)焊接的溫度要求非常高。鋼體溫度必須在15℃到23℃之間,而且至少保持兩個(gè)小時(shí),這對(duì)關(guān)鍵部位的焊接非常重要,而北京地區(qū)的盛夏,即使在一天中氣溫最低的凌晨,也很難保證氣溫在23℃以下。由于天氣等因素的限制,合龍日期一拖再拖,工期推遲一天損失就高達(dá)幾百萬元。

3 結(jié)語

2022年冬奧會(huì)申辦成功以后,我國的大型場館建設(shè)PPP項(xiàng)目應(yīng)用將要迎來高速發(fā)展的階段。從2008奧運(yùn)會(huì)到2022冬奧會(huì),不同時(shí)期、不同背景,體育場館建設(shè)的PPP風(fēng)險(xiǎn)也各有不同。但國家體育場作為第一個(gè)PPP場館項(xiàng)目,其成敗得失仍然具有充分的討論意義。本文以該項(xiàng)目為背景,對(duì)接下來我國將要進(jìn)行的大量PPP場館項(xiàng)目面臨的融資風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)、政府信用風(fēng)險(xiǎn)、不可抗力風(fēng)險(xiǎn)等方面進(jìn)行了分析和演繹。可以看到,導(dǎo)致PPP場館建設(shè)項(xiàng)目失敗的風(fēng)險(xiǎn)因素眾多,而且互相之間有一定的關(guān)聯(lián)性。如不可抗力風(fēng)險(xiǎn)可能導(dǎo)致政府信用風(fēng)險(xiǎn),政府信用風(fēng)險(xiǎn)也可能導(dǎo)致項(xiàng)目收益不足、產(chǎn)生經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)等。在此基礎(chǔ)上,筆者對(duì)今后的PPP場館項(xiàng)目有如下建議。

一是政府部門方面。要加強(qiáng)對(duì)PPP相關(guān)法規(guī)的建設(shè),保證PPP項(xiàng)目科學(xué)、規(guī)范的發(fā)展。近來,發(fā)改委公布了《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》以及《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南(2014版)》,建立了PPP項(xiàng)目庫。財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目實(shí)施有關(guān)問題的通知》等。同時(shí),政府相關(guān)機(jī)構(gòu)也要注重知識(shí)的學(xué)習(xí),熟悉掌握相關(guān)法律規(guī)定和政策,在此基礎(chǔ)上完善科學(xué)的決策機(jī)制,進(jìn)而在PPP項(xiàng)目的合同結(jié)構(gòu)和控制權(quán)、收益權(quán)方面有著科學(xué)、合理、不偏頗的認(rèn)知和做法。

二是私人部門方面。針對(duì)建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)和運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)、政府信用風(fēng)險(xiǎn),首先要鍛造自身的強(qiáng)硬實(shí)力,從成本控制、提高生產(chǎn)效率、開發(fā)無形資產(chǎn)、對(duì)場館賽事后的綜合收益提高等方面著手;其次要樹立良好的企業(yè)形象,摒棄利用不法手段牟取暴利、利用政府部門的工作漏洞簽訂不平等合同等做法,在遵紀(jì)守法的前提下與政府部門進(jìn)行合作,在契約精神的前提下規(guī)范地簽訂合同,嚴(yán)格地遵守合同規(guī)定,為后期的場館經(jīng)營提供良好基礎(chǔ)。

三是公私部門雙方。應(yīng)該本著收益與風(fēng)險(xiǎn)一致的原則,建立公平合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。以市場風(fēng)險(xiǎn)為例,公司部門應(yīng)該在招投標(biāo)階段就分別進(jìn)行充分的市場調(diào)查,做好市場預(yù)測,將賽事后的市場需求做出盡可能精確的預(yù)測,從而確定合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益分配比例,而不是盲目接受對(duì)方的市場預(yù)測信息和決策內(nèi)容。在必要的情況下,可以聘請(qǐng)專業(yè)的咨詢公司提供決策支持。

參考文獻(xiàn)

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作者簡介:馮小強(qiáng)(1983-),男,河南新鄉(xiāng)人,中級(jí)經(jīng)濟(jì)師,國家開發(fā)銀行河南省分行,主要從事金融與投資方面的研究。

基金項(xiàng)目:①2013年度全國科學(xué)教育規(guī)劃課題(BIA130088)階段性成果;2015年河南省政府決策課題(2015B040);2015年度鄭州市科技發(fā)展計(jì)劃課題(20150624)。

中圖分類號(hào):F283

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):2096-0298(2016)04(c)-121-03

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