楊　超，陶國根，鐘國輝

(中共江西省委黨校，江西　南昌　330003)

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“第三方調(diào)解”：解決醫(yī)療糾紛的第四種途徑
——江西南昌創(chuàng)新醫(yī)療糾紛調(diào)解模式

楊超，陶國根，鐘國輝

(中共江西省委黨校，江西南昌330003)

[摘要]醫(yī)療糾紛“第三方調(diào)解”彌補了傳統(tǒng)醫(yī)療糾紛解決方式的缺陷，是當(dāng)前化解醫(yī)療糾紛的重要途徑。南昌地區(qū)醫(yī)療糾紛“第三方調(diào)解”模式自2012年12月26日開始實施，通過創(chuàng)新管理機制、創(chuàng)新協(xié)調(diào)模式、規(guī)范辦事程序和創(chuàng)新人才機制，在改善醫(yī)患關(guān)系、維護醫(yī)療秩序和社會秩序等方面取得了顯著成效。但這一模式仍然存在著不足之處。為進一步完善南昌地區(qū)醫(yī)療糾紛“第三方調(diào)解”模式，應(yīng)從以下幾方面著手: 完善醫(yī)療糾紛“第三方調(diào)解”與其他解決途徑的銜接機制；建立醫(yī)療糾紛保險賠付機制和慈善救助機制；加大財政投入，鼓勵社會力量參與，保障經(jīng)費來源；加大對醫(yī)療糾紛“第三方調(diào)解”模式的宣傳力度。

[關(guān)鍵詞]醫(yī)療糾紛；第三方調(diào)解；南昌模式

通過非訴訟糾紛解決方式(Alternative Dispute Resolution，ADR)化解醫(yī)療糾紛是一種為世界各國所普遍認可和接受的做法。近些年來，伴隨著醫(yī)療糾紛數(shù)量的快速增加，我國也開始積極探索醫(yī)療糾紛解決的“第三方調(diào)解”道路。醫(yī)療糾紛“第三方調(diào)解”是指作為中立的第三方組織機構(gòu)，就醫(yī)患雙方共同的爭議焦點，通過對醫(yī)患雙方進行分析和評價，并向醫(yī)患雙方擺明事實真相，進而提出解決矛盾糾紛的指導(dǎo)性意見，促使醫(yī)患雙方能夠理性地對待雙方存在的爭議問題，認清事實，促成雙方達成諒解[1]。本文以南昌地區(qū)醫(yī)療糾紛“第三方調(diào)解”為研究對象，擬在介紹南昌地區(qū)醫(yī)療糾紛“第三方調(diào)解”的創(chuàng)建背景、運作機制和經(jīng)驗啟示的基礎(chǔ)上，對南昌地區(qū)醫(yī)療糾紛“第三方調(diào)解”工作的進一步完善提供若干政策建議。

一、南昌醫(yī)療糾紛“第三方調(diào)解”模式的創(chuàng)建背景

改革開放以來，隨著我國經(jīng)濟社會的迅猛發(fā)展，醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)得到了巨大進步，醫(yī)療機構(gòu)數(shù)量不斷增加，醫(yī)療隊伍逐漸充實壯大，醫(yī)療技術(shù)和醫(yī)療水平持續(xù)提高，切實保障了人民群眾的身體健康和生命安全。但是，伴隨著中國特色社會主義民主法治建設(shè)的持續(xù)深入，人民群眾的民主法治意識逐漸覺醒，民主法治理念和民主法治思維不斷提高，公眾的維權(quán)意識也日漸覺醒并逐步增強。由于現(xiàn)代醫(yī)療技術(shù)的飛速發(fā)展，人民群眾對醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量方面的要求和醫(yī)療診治結(jié)果的期望值越來越高，認為“患者花了錢醫(yī)生就應(yīng)該把病看好”，超出了現(xiàn)代醫(yī)學(xué)所能達到的水平，一旦發(fā)生醫(yī)療事故或醫(yī)患糾紛就往往演變成為不可調(diào)和的社會矛盾。盡管現(xiàn)代醫(yī)療技術(shù)非常先進，但醫(yī)學(xué)有其客觀局限性，因此，不管患者花費了多少金錢，醫(yī)學(xué)也不可能“包治百病”，治愈每一個患者。兩者之間的矛盾，導(dǎo)致因醫(yī)療行為產(chǎn)生的醫(yī)患糾紛案件逐年增加，并呈現(xiàn)出愈演愈烈的態(tài)勢，嚴重影響了醫(yī)療秩序和社會秩序。甚至有些地方因醫(yī)患糾紛失控，導(dǎo)致矛盾升級，最終引發(fā)了群體性事件，對社會的和諧與穩(wěn)定產(chǎn)生了巨大的沖擊，演變成了“政府鬧心、社會揪心、患者傷心、醫(yī)生寒心”的尷尬局面。

南昌是江西省的省會城市，總面積7402.36平方公里，是全國35個特大城市之一，下轄南昌縣、進賢縣、安義縣3個縣，東湖區(qū)、西湖區(qū)、青云譜區(qū)、灣里區(qū)、青山湖區(qū)、新建區(qū)①6個區(qū)，經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、桑海經(jīng)濟開發(fā)區(qū)3個開發(fā)區(qū)和紅谷灘新區(qū)，常住總?cè)丝诩s530萬人。近年來，隨著城鄉(xiāng)建設(shè)大投入、大建設(shè)、大發(fā)展戰(zhàn)略的強力推進，南昌的城鎮(zhèn)化速度不斷加快，2014年城鎮(zhèn)化率已達70.86%，提前實現(xiàn)南昌市“十二五”城鎮(zhèn)化率70%的目標。南昌城鎮(zhèn)化速度的加快，使得城市人口比例逐年增長，城市轄區(qū)總面積不斷擴大，各級各類醫(yī)療機構(gòu)的數(shù)量也是逐年攀升。截至2014年底，南昌地區(qū)有省級醫(yī)療機構(gòu)18家，市級醫(yī)療機構(gòu)46家，區(qū)屬醫(yī)療機構(gòu)2145家，共計2209家。省、市、區(qū)級醫(yī)療機構(gòu)占全省醫(yī)療機構(gòu)的比重分別為0.82%、2.08%和97.10%。雖然省、市兩級醫(yī)療機構(gòu)的數(shù)量不多、占比不高，但是這些醫(yī)療機構(gòu)的發(fā)展規(guī)模普遍較大，床位數(shù)和業(yè)務(wù)量在南昌地區(qū)均占有很大比重，醫(yī)療技術(shù)水平和醫(yī)療服務(wù)水平在全市乃至全省都是處于金字塔的頂端，是全省患者看病就醫(yī)的聚集地。就醫(yī)人數(shù)太多，診療業(yè)務(wù)量巨大，疑難雜癥患者多，產(chǎn)生醫(yī)療糾紛的概率就高，因此，這些機構(gòu)往往也是醫(yī)療糾紛的多發(fā)、頻發(fā)地。據(jù)統(tǒng)計，2010年南昌地區(qū)發(fā)生醫(yī)療糾紛315起，其中屬于“醫(yī)鬧”“群訪”“暴力索賠”等方式的有278起，占醫(yī)療糾紛總數(shù)的88.3%[2]。2011年南昌地區(qū)發(fā)生醫(yī)患糾紛583起，比上年增加了近一倍，其中省級醫(yī)療機構(gòu)發(fā)生380起，占65.2%；市級及市以下醫(yī)療機構(gòu)發(fā)生203起，占34.8%[3]。

根據(jù)2002年國務(wù)院頒布實施的《醫(yī)療事故處理條例》的規(guī)定，醫(yī)患糾紛一旦發(fā)生之后，可以有三種途徑予以解決：一是醫(yī)患協(xié)商解決。醫(yī)患自行協(xié)商的優(yōu)點在于程序靈活簡便、操作簡單容易。但缺點是因醫(yī)患雙方當(dāng)事人陷入嚴重的信任危機，往往難以達成和解。如2011年3月，72歲的退休工人蔡某某在南昌市某耳鼻咽喉醫(yī)院做了鼻內(nèi)鏡鼻竇手術(shù)，后因鼻腔流血而引發(fā)糾紛，要求院方賠償2.6萬元，后改為20萬元。因訴求未得到滿足，患者多次去醫(yī)院吵鬧，先是揚言要從醫(yī)院三樓跳樓自殺，后來又說要拉兩車人去醫(yī)院鬧事。醫(yī)院則認為，手術(shù)治療是按規(guī)范操作進行的。患者術(shù)后鼻腔少量出血，是因為沒有按照醫(yī)生的要求規(guī)范治療糖尿病，血糖沒有得到控制，導(dǎo)致鼻腔反復(fù)粘膜發(fā)炎，偶爾產(chǎn)生少量滲血，與手術(shù)本身無關(guān)。2011年11月，醫(yī)患雙方自愿進行協(xié)商，醫(yī)院補償患方600元藥費，并簽訂了調(diào)解協(xié)議書。后來，患方又反悔，推翻了承諾。二是衛(wèi)生行政部門解決。一方面，由于衛(wèi)生行政部門屬于醫(yī)療機構(gòu)的上級領(lǐng)導(dǎo)部門，由其主持調(diào)解，有“部門保護主義”嫌疑，患者及其家屬在心理上排斥戒備，醫(yī)療事故技術(shù)鑒定結(jié)論往往難以得到認同。另一方面，行政機構(gòu)只能針對醫(yī)療事故的爭議進行調(diào)解，而現(xiàn)實中這類爭議僅占醫(yī)療糾紛中的很少一部分。三是訴訟解決。訴訟具有很強的專業(yè)性，但是程序繁瑣審理過程漫長，且成本較高，導(dǎo)致患者的損失得不到及時的救濟。如2008年7月7日，一患者從陽臺墜落，被緊急送到南昌市某醫(yī)院搶救。但是，由于診療過錯，患者第二天便因腦疝而死亡。醫(yī)患雙方在自行協(xié)商調(diào)解不成的情況下，死者的親屬將南昌市某醫(yī)院告上了法庭。從2009年3月18日法院受理到2013年4月17日法院作出最終判決，整個訴訟過程耗時近4年，患方最后是身心疲憊。

由于醫(yī)療糾紛傳統(tǒng)解決途徑自身的不足與缺陷，導(dǎo)致醫(yī)患糾紛解決陷入了尷尬境地。南昌地區(qū)多發(fā)頻發(fā)的醫(yī)療糾紛，不僅影響了醫(yī)療機構(gòu)的正常工作，還對社會的和諧穩(wěn)定帶來了不小的沖擊。由于醫(yī)療糾紛傳統(tǒng)解決途徑存在的弊端，導(dǎo)致醫(yī)療糾紛發(fā)生之后，患者及其家屬抱著“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的心理，選擇大吵大鬧、打砸攔堵、媒體曝光等方式給醫(yī)療機構(gòu)施加壓力。南昌地區(qū)有些醫(yī)療機構(gòu)為了不把事情鬧大，往往遵循“息事寧人”的態(tài)度，選擇花錢買平安。但是患方的“獅子大開口”，使賠償數(shù)額大得令人瞠目結(jié)舌，公立醫(yī)院面臨著國有資產(chǎn)流失的隱患。2014年，中華醫(yī)院管理學(xué)會對山西、河北、福建、黑龍江、北京5個省市的27家二級以上醫(yī)院在2011～2013年3年間發(fā)生的醫(yī)療糾紛進行了調(diào)查統(tǒng)計，結(jié)果表明，27家醫(yī)院平均每年發(fā)生要求賠償?shù)尼t(yī)療糾紛685件，每年平均賠償?shù)臄?shù)額為2431.2萬元，折合每家醫(yī)院每年的賠償數(shù)額為90萬元左右[4]。另據(jù)南昌市公安局相關(guān)部門人員透露，南昌地區(qū)僅2011年就發(fā)生打砸醫(yī)院和醫(yī)務(wù)人員的醫(yī)療糾紛事件近百起，不僅使醫(yī)務(wù)人員的身心倍受打擊，還導(dǎo)致醫(yī)院國有資產(chǎn)大量流失，造成了極其惡劣的社會影響。因此，探索高效率、低成本的醫(yī)療糾紛第三方調(diào)解機制，成為南昌地區(qū)各級政府亟需重視和解決的一道重要難題，也是構(gòu)建和諧醫(yī)患關(guān)系、維護南昌地區(qū)社會穩(wěn)定的迫切要求。

與傳統(tǒng)的三種醫(yī)患糾紛解決方式相比，醫(yī)療糾紛“第三方調(diào)解”具有三大優(yōu)勢：一是結(jié)果更加客觀公正。醫(yī)患糾紛的解決引入與醫(yī)患雙方?jīng)]有利益糾葛、身份獨立的第三方進行調(diào)解，有利于緩和醫(yī)患雙方的對立情緒，減輕雙方當(dāng)事人的心理壓力，確保調(diào)解結(jié)果的公信力。二是過程更加省時省錢。與訴訟解決相比，第三方調(diào)解程序更加簡便易操作，可以有效地減少醫(yī)療糾紛化解耗費的時間。同時，第三方調(diào)解通常都是免費的，也有利于節(jié)約成本。三是形式更加靈活高效。第三方調(diào)解工作充分尊重醫(yī)患雙方的自主權(quán)，在第三方進行調(diào)解過程中，雙方當(dāng)事人可以自由協(xié)商，根據(jù)糾紛的具體情況選擇靈活高效的方式，摒除那些繁瑣而沒有實際價值的程序，以提高醫(yī)療糾紛解決效率。隨著醫(yī)療糾紛第三方調(diào)解工作在全國各地的深入開展，醫(yī)療糾紛第三方調(diào)解已經(jīng)得到了衛(wèi)生部門的認可，并在實踐中形成了許多典型模式，如北京模式、上海模式、天津模式、海南模式、南京模式和寧波模式等。在學(xué)習(xí)借鑒寧波模式的基礎(chǔ)上，并根據(jù)本地的實際情況，南昌不斷創(chuàng)新工作理念和工作機制，于2011年開始探索具有地方特色的南昌地區(qū)醫(yī)療糾紛“第三方調(diào)解”模式。正是在這一背景下，江西省于2011年12月掛牌成立了南昌市醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會和南昌地區(qū)醫(yī)患糾紛調(diào)處中心，該中心與衛(wèi)生行政部門和醫(yī)療機構(gòu)不存在任何隸屬關(guān)系，而是以獨立的第三方身份介入南昌地區(qū)醫(yī)療糾紛的調(diào)處，使醫(yī)療糾紛調(diào)處朝著更加公平、公正的方向前進。同時，“第三方調(diào)解”模式也成為了南昌地區(qū)醫(yī)患雙方解決醫(yī)療糾紛的第四種途徑。

二、南昌醫(yī)療糾紛“第三方調(diào)解”模式的運作機制

(一)組織架構(gòu)

2011年8月，為進一步做好南昌地區(qū)醫(yī)療糾紛預(yù)防和調(diào)處工作，經(jīng)南昌市委、市政府同意，成立了由市委副書記、政法委書記兼任領(lǐng)導(dǎo)小組組長，市政府分管副市長任副組長，省、市其他部門領(lǐng)導(dǎo)參與決策的南昌地區(qū)醫(yī)患糾紛預(yù)防和調(diào)處工作領(lǐng)導(dǎo)小組。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，具體負責(zé)南昌地區(qū)醫(yī)療糾紛調(diào)處中心的組織籌建工作，并為保障醫(yī)療糾紛調(diào)處中心的正常運轉(zhuǎn)，在辦公用房、辦公經(jīng)費、人員配置等方面提供便利。辦公室現(xiàn)設(shè)在司法局，由市司法局長兼任辦公室主任，副局長兼任醫(yī)調(diào)中心主任，形成以人民調(diào)解為平臺，綜治、維穩(wěn)、信訪、司法、衛(wèi)生、公安、民政、財政、宣傳、紀檢、組織等職能部門通力合作，社會廣泛參與的工作格局(見圖1)。

圖1　組織架構(gòu)

(二)運行方式

1．制度保障

為確保醫(yī)療糾紛調(diào)處中心公平、公正、依法調(diào)解，南昌市先后頒布了《南昌市醫(yī)療糾紛預(yù)防與處理辦法》(2011年南昌市人民政府令第144號)、《南昌市人民政府辦公廳印發(fā)關(guān)于醫(yī)療糾紛預(yù)防與處置若干意見(試行)的通知》(洪府廳發(fā)[2011]145號)等文件，就醫(yī)療糾紛的預(yù)防、處置、調(diào)解、法律責(zé)任進行了進一步明確和規(guī)范，使相關(guān)調(diào)解處置有所依據(jù)，方便操作。

2．受理及調(diào)解期限

南昌市為使醫(yī)療糾紛調(diào)解工作規(guī)范化，對醫(yī)療糾紛案件的受理條件、調(diào)解程序和終止情形進行了明確的規(guī)定。醫(yī)療糾紛調(diào)處中心對符合以下兩個條件之一的予以受理：一是醫(yī)患雙方當(dāng)事人自愿申請調(diào)解的醫(yī)療糾紛(不論索賠金額大小)；二是賠付金額超過2萬元的醫(yī)療糾紛。對醫(yī)患雙方自愿提出的醫(yī)療糾紛申請，醫(yī)療糾紛調(diào)處中心應(yīng)當(dāng)在3個工作日內(nèi)作出是否受理的答復(fù)，并及時通知醫(yī)患雙方當(dāng)事人。醫(yī)療糾紛調(diào)處中心在作出受理醫(yī)療糾紛調(diào)解申請的決定后，應(yīng)當(dāng)指定或由醫(yī)患雙方當(dāng)事人選擇好調(diào)解員，并在7個工作日內(nèi)，向雙方當(dāng)事人了解相關(guān)情況，同時根據(jù)當(dāng)事人的要求，組織調(diào)查、核實、評估。醫(yī)療糾紛調(diào)處中心調(diào)解醫(yī)療糾紛應(yīng)當(dāng)自受理之日起30個工作日內(nèi)調(diào)解完畢。對出現(xiàn)醫(yī)患雙方任何一方拒絕醫(yī)調(diào)中心調(diào)解的，或者任何一方已向衛(wèi)生行政部門提請醫(yī)療事故爭議處理的，或者任何一方已向人民法院提起訴訟的，或者醫(yī)療糾紛由非法行醫(yī)引發(fā)的和醫(yī)患雙方選擇其他合法途徑解決的五種情形，醫(yī)療糾紛調(diào)處中心應(yīng)不予受理，已作出受理的也要及時終止調(diào)解(見圖2)。

圖2　工作流程

3．科學(xué)化、專業(yè)化調(diào)解

為進一步完善以人民調(diào)解化解矛盾的主渠道，集人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解于一體，南昌市創(chuàng)新了“三調(diào)聯(lián)動”的工作機制。市醫(yī)調(diào)中心建立了“六支隊伍”人員架構(gòu)，組建了“專業(yè)化、職業(yè)化、群眾化”的第三方調(diào)解體系。通過建立以基層群眾、“中心工作”人員、監(jiān)督員、醫(yī)務(wù)人員、法學(xué)專家、醫(yī)學(xué)專家組建的“六支隊伍”為架構(gòu)的第三方調(diào)解隊伍，并為他們發(fā)放聘書，完善了調(diào)解隊伍人員結(jié)構(gòu)。在全市各地、各行、各業(yè)選任了一批品行端正、辦事公道、能力較強的人員充實兼職調(diào)解員隊伍，聘請了一些具有廣泛群眾基礎(chǔ)，了解社情民意的人大代表、政協(xié)委員作為特約調(diào)解員和特約監(jiān)督員，保證了醫(yī)療糾紛調(diào)解工作“從群眾中來”；調(diào)解員深入發(fā)案醫(yī)院了解醫(yī)療行為過程和矛盾的來龍去脈，深入到村居了解患者的家庭情況、思維方式、行為特點和具體訴求，制定有針對性的調(diào)解方案，體現(xiàn)了醫(yī)療糾紛調(diào)解工作“到群眾中去”。

4．強化調(diào)解工作的物質(zhì)保障

為確保調(diào)解工作的物質(zhì)需求，一是由江西省和南昌市兩級財政按6:4的比例每年撥付200萬元用于南昌地區(qū)醫(yī)調(diào)工作并納入每年財政預(yù)算；二是籌建了辦公用房，并妥善安排好了有關(guān)物業(yè)問題、職工用餐、警務(wù)備勤、辦公用品等。

5．完善調(diào)解工作應(yīng)急保障機制

為加強由醫(yī)患糾紛引發(fā)的群體性事件的快速反應(yīng)能力，出臺了《南昌市醫(yī)患糾紛應(yīng)急處置工作預(yù)案》，根據(jù)醫(yī)患糾紛引發(fā)的群體性事件的范圍、性質(zhì)、危害程度，由市綜治辦牽頭，協(xié)調(diào)公安、司法、衛(wèi)生、民政、宣傳等部門聯(lián)合執(zhí)法，將群體性事件及時化解，確保社會大局安全穩(wěn)定。

(三)實施成效

2012年，南昌地區(qū)醫(yī)調(diào)中心榮獲年度“江西十大法治人物先進群體”，“醫(yī)調(diào)委”被司法部授予“全國模范醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會”，諸多中央新聞媒體對南昌市“醫(yī)調(diào)委”的工作進行了廣泛報道，醫(yī)患糾紛人民調(diào)解的“南昌模式”已初步形成。

1.化解了醫(yī)患矛盾，維護了醫(yī)療秩序

醫(yī)療糾紛第三方調(diào)解機制建立之前，發(fā)生了醫(yī)療糾紛，患者往往會纏住醫(yī)療機構(gòu)大吵大鬧，影響了醫(yī)院正常的醫(yī)療秩序。但是，醫(yī)療糾紛第三方調(diào)解機制建立后，相當(dāng)于設(shè)置了一個“緩沖區(qū)”，有了糾紛找“第三方”。截至2014年底，南昌地區(qū)醫(yī)療糾紛調(diào)處中心共接待咨詢?nèi)藬?shù)1371人次，立案受理醫(yī)療糾紛案件778起，調(diào)解結(jié)案713起(其中，省級醫(yī)院503起，市級醫(yī)院197起，區(qū)屬醫(yī)院13起)(見圖3)，結(jié)案率由2012年的91%上升至2014年的100%，年均結(jié)案率高達96%。三年來患方索賠總金額為2.79億元，個案平均索賠38.6萬元，醫(yī)院實際賠付總金額為3498萬元，個案實際平均賠償4.91萬元。醫(yī)療糾紛調(diào)處中心其間共向相關(guān)部門提出管理、預(yù)防和處置意見17條，公安部門涉醫(yī)出警次數(shù)同期下降65%，醫(yī)患糾紛到各級信訪部門信訪次數(shù)的人次同比下降84%，取得了明顯的社會效果。

圖3　2012-2014年調(diào)解結(jié)案情況

2．減少了人員編制，節(jié)約了資源消耗

南昌地區(qū)醫(yī)療糾紛調(diào)處中心屬于非政府組織，它以中立的第三方身份參與南昌地區(qū)醫(yī)療糾紛的調(diào)解，調(diào)解隊伍主要由專(兼)職人民調(diào)解員、特約監(jiān)督員、特約調(diào)解監(jiān)督員、人民調(diào)解員和法學(xué)咨詢專家和醫(yī)學(xué)咨詢專家六支隊伍構(gòu)成，大多數(shù)都是從社會上聘請的兼職人員，從而避免了增設(shè)專門機構(gòu)、增編專職人員帶來的財政負擔(dān)。通過綜治、司法部門牽頭，醫(yī)調(diào)中心參與實施，有效地調(diào)解了醫(yī)患糾紛矛盾，降低了資源消耗。同時，也避免了患者“漫天要價，不賠則鬧”局面的出現(xiàn)。從醫(yī)調(diào)工作三年多實際賠付額僅為索價的12.5%的狀況來看，無疑也是對降低醫(yī)療成本的一種減壓(見圖4)。

圖4　2012-2014年實際賠付/索價情況

3．比雙方協(xié)商解決更柔性、更權(quán)威

醫(yī)生和患者之間的醫(yī)療糾紛，直接面對面，缺乏醫(yī)生和患者之間的緩沖地帶，由于患者情緒沖動，很容易導(dǎo)致沖突，如果患者漫天要價，很難達成和解，即使進入談判過程中，也可能會由于意見分歧，而導(dǎo)致談判夭折。南昌地區(qū)醫(yī)療糾紛調(diào)處中心作為獨立的“第三方”介入調(diào)解，等于在醫(yī)生和患者之間設(shè)置了一個緩沖帶，避免了醫(yī)患之間的直接沖突，這樣不僅使醫(yī)患之間的矛盾得以柔化，還在醫(yī)患之間搭建起了一坐有效溝通的橋梁，有利于消除分歧、弄清事實、明確責(zé)任。而且調(diào)解完成后，醫(yī)患雙方達成的調(diào)解協(xié)議書，也具有法律約束力。

三、南昌醫(yī)療糾紛“第三方調(diào)解”模式的經(jīng)驗啟示

(一)創(chuàng)新管理機制

南昌建立了各項工作職責(zé)制度、調(diào)處流程制度、重大事項報告制度、專家守則制度以及檔案管理制度等，保障了醫(yī)療糾紛調(diào)解工作始終抓住調(diào)解質(zhì)量、注重調(diào)解效率。以制度保障的形式，充分發(fā)揮“六大優(yōu)勢”，即研究合議優(yōu)勢、專家咨詢優(yōu)勢、審批把關(guān)優(yōu)勢、討論否決優(yōu)勢、監(jiān)督檢查優(yōu)勢、制度管理優(yōu)勢。規(guī)定了“三不調(diào)”，即違法違規(guī)的不調(diào)、顯失公平的不調(diào)、損害醫(yī)患雙方利益的不調(diào)。并定期將調(diào)解中發(fā)現(xiàn)的情況和問題向醫(yī)方反饋通氣，幫助醫(yī)方提高服務(wù)質(zhì)量，從源頭上預(yù)防和減少醫(yī)患矛盾。對發(fā)生的現(xiàn)場沖突，注重引導(dǎo)醫(yī)院做好疏通和保衛(wèi)工作，協(xié)調(diào)公安部門做好處置工作；對可能發(fā)生現(xiàn)場沖突的醫(yī)療糾紛，及時將信息反饋給有關(guān)醫(yī)院和公安部門，做好預(yù)警工作，引導(dǎo)患方依法索賠、理性維權(quán)。

(二)創(chuàng)新協(xié)調(diào)模式

南昌搭建了綜治牽頭、多管齊下、條塊結(jié)合的管理協(xié)調(diào)模式。綜治部門牽頭協(xié)調(diào)，在各相關(guān)政法和行政管理部門之間理順了關(guān)系，凸現(xiàn)了政法、綜治部門在社會治安管理和社會管理資源整合方面的優(yōu)勢。在管理方面為黨和政府出主意，當(dāng)參謀助手；在運行保障和經(jīng)費調(diào)撥上給予協(xié)調(diào)、督辦；在實際工作中又參與調(diào)解并通過黨務(wù)口協(xié)調(diào)當(dāng)事人居住地的綜治、治安及基層黨組織協(xié)助工作。形成了人民調(diào)解工作與公安現(xiàn)場處置互動、人民調(diào)解工作與衛(wèi)生行政管理工作互動、人民調(diào)解工作與患者所在地綜治工作互動的生動畫面。對化解醫(yī)患矛盾，起到了不可或缺的作用。

(三)規(guī)范辦事程序

南昌形成了各司其職、依規(guī)辦事、有效銜接的辦事程序。在發(fā)生醫(yī)患糾紛的過程中，從具體醫(yī)療單位的預(yù)防、預(yù)警，到按現(xiàn)場屬地公安機關(guān)處置，再到醫(yī)調(diào)委介入?yún)f(xié)調(diào)調(diào)解，醫(yī)療單位和患方住所地綜治部門的應(yīng)答配合，專家咨詢程序的啟動要求，雙方訴求差距造成調(diào)解終止后的起訴，巡回法庭的受理與確認裁決，都有細致具體的職責(zé)劃分。市中級人民法院出臺了《南昌市法院系統(tǒng)與南昌地區(qū)醫(yī)患糾紛調(diào)處中心訴求對接工作實施辦法》，明確了巡回法庭為調(diào)解工作提供司法確認、法律顧問服務(wù)，對調(diào)解不成的案件進行民事審判，為醫(yī)患雙方提供一站式服務(wù)。

(四)創(chuàng)新人才機制

一是溝通協(xié)調(diào)，嚴把入口。在廣泛征求意見和建議的基礎(chǔ)上，市醫(yī)調(diào)中心把一批學(xué)歷高、能力強、為人公正、聯(lián)系群眾、熱心調(diào)解工作，并具有一定醫(yī)學(xué)、法律、政策水平的同志吸收到調(diào)解員隊伍中來。二是實現(xiàn)橫向交流，學(xué)習(xí)先進經(jīng)驗。中心根據(jù)工作需要，適時組織專家、調(diào)解人員到外地學(xué)習(xí)先進的調(diào)解經(jīng)驗，同時外地經(jīng)常有媒體人員等來訪問醫(yī)調(diào)中心。通過走出去與請進來，進一步提高了調(diào)解員的業(yè)務(wù)水平和調(diào)解能力。三是搞好推優(yōu)推先活動。2012年，市醫(yī)調(diào)中心一名同志獲得了司法部“全國模范調(diào)解能手”光榮稱號。同時，造就了一支政治思想堅定、工作作風(fēng)過硬、調(diào)解業(yè)務(wù)精通、工作業(yè)績一流的調(diào)解隊伍。在醫(yī)調(diào)隊伍的業(yè)務(wù)培訓(xùn)過程中，司法行政部門著重強化醫(yī)調(diào)隊伍的“七種能力”，即文字書寫能力、分析判斷能力、歸納綜合能力、說服引導(dǎo)能力、溝通協(xié)調(diào)能力、法學(xué)專業(yè)能力、駕駛調(diào)解能力，不斷提升調(diào)解水平和調(diào)解效果。

四、進一步完善南昌醫(yī)療糾紛“第三方調(diào)解”模式的策略

(一)完善醫(yī)療糾紛“第三方調(diào)解”與其他解決途徑的銜接機制

醫(yī)療糾紛“第三方調(diào)解”作為化解醫(yī)療糾紛的重要途徑，在實踐中發(fā)揮著越來越重要的作用，已經(jīng)成為各地深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，構(gòu)建和諧醫(yī)患關(guān)系的重要舉措。但是，這并不意味著“第三方調(diào)解”就可以解決所有的醫(yī)療糾紛。“第三方調(diào)解”機制只是諸多醫(yī)療糾紛解決機制中的一種，與其他醫(yī)療糾紛解決機制之間是一種相互銜接、互為補充的關(guān)系。如果要全面體現(xiàn)醫(yī)療糾紛“第三方調(diào)解”的優(yōu)勢，充分發(fā)揮其在實踐中化解醫(yī)療糾紛的作用，就必須努力構(gòu)建“第三方調(diào)解”與其他醫(yī)療糾紛解決方式之間的良性互動機制，實現(xiàn)“第三方調(diào)解”機制與其他醫(yī)療糾紛解決機制的有效銜接。明確醫(yī)患協(xié)商解決、衛(wèi)生行政部門解決、訴訟解決和“第三方調(diào)解”解決等醫(yī)療糾紛解決機制各自的受理范圍，建立一個各種醫(yī)療糾紛解決途徑功能互補的多元互動型調(diào)解制度，即醫(yī)患能夠協(xié)商解決的，積極引導(dǎo)醫(yī)患雙方當(dāng)事人和解；醫(yī)患不接受和解或協(xié)商解決不成的，衛(wèi)生行政部門可以適當(dāng)介入；如果雙方當(dāng)事人任何一方對衛(wèi)生行政部門的公正性提出質(zhì)疑，則可以委托具有獨立身份的第三方進行調(diào)解；即便是人民法院在受理醫(yī)療糾紛案件時，也要堅持調(diào)解優(yōu)先原則，調(diào)解不成再由人民法院依法進行判決。由此可見，化解醫(yī)療糾紛不是讓“第三方調(diào)解”唱獨角戲，要建立協(xié)商解決、衛(wèi)生行政部門解決、訴訟解決與“第三方調(diào)解”解決的有效銜接機制，以彌補不同醫(yī)療糾紛解決方式的不足和缺陷，實現(xiàn)醫(yī)療糾紛不同解決方式在功能上的優(yōu)勢互補。

(二)建立醫(yī)療糾紛保險賠付機制和慈善救助機制

醫(yī)療責(zé)任賠付款能否及時到位，與醫(yī)患雙方當(dāng)事人的切身利益息息相關(guān)，直接影響著醫(yī)療糾紛的最終解決。為保護醫(yī)患雙方當(dāng)事人的切身利益，使醫(yī)療責(zé)任賠付款在醫(yī)療糾紛解決后得到及時足額的支付，還必須積極構(gòu)建醫(yī)療糾紛“第三方調(diào)解”與醫(yī)療責(zé)任保險制度和慈善救助制度的有效銜接機制。醫(yī)療糾紛調(diào)解與保險理賠在工作內(nèi)容方面有很多的相似之處，如什么原因?qū)е铝思m紛的產(chǎn)生、糾紛造成的損失大小和醫(yī)療機構(gòu)是否應(yīng)承擔(dān)責(zé)任等。醫(yī)療糾紛出現(xiàn)之后，保險公司作為相關(guān)利益方，也可以派理賠人員參與到醫(yī)療糾紛的調(diào)解中來，從而實現(xiàn)醫(yī)療糾紛調(diào)解與醫(yī)療糾紛保險理賠的二合一。醫(yī)療糾紛調(diào)解雙方當(dāng)事人最終達成協(xié)議的，保險公司應(yīng)該對保險責(zé)任范圍內(nèi)的賠償金額及時予以賠付，而超出保險責(zé)任范圍的賠償責(zé)任則由醫(yī)療機構(gòu)自己承擔(dān)。與此同時，保險監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)加強對保險公司的理賠監(jiān)督，依法保障保單能夠得到及時執(zhí)行。因此，政府要在醫(yī)療機構(gòu)積極推行醫(yī)療責(zé)任險制度，完善與醫(yī)療責(zé)任保險相結(jié)合的醫(yī)療糾紛第三方調(diào)解機制。不僅公立醫(yī)療機構(gòu)要參與醫(yī)療責(zé)任保險，還要積極鼓勵、引導(dǎo)和支持其他醫(yī)療機構(gòu)尤其是營利性醫(yī)療機構(gòu)的參與，這樣有利于形成醫(yī)療糾紛“第三方調(diào)解”和保險理賠互為補充、互相促進的良好局面，使醫(yī)療糾紛能夠得到更好的解決。同時，要探索建立醫(yī)療糾紛的慈善救助機制，如果醫(yī)院沒有明顯的過錯，但患者確實經(jīng)濟困難的，可以考慮慈善救濟。對貧困家庭的慈善援助，有利于社會的和諧與穩(wěn)定。

(三)加大財政投入，保障經(jīng)費來源

充足、穩(wěn)定、可靠的經(jīng)費來源是醫(yī)療糾紛“第三方調(diào)解”機制持續(xù)、高效、有序運行的重要保障。醫(yī)療糾紛“第三方調(diào)解”從其實質(zhì)上來說，是一項社會性公共服務(wù)，是非盈利的公益性事業(yè)，如果沒有經(jīng)費保障機制，將難于保證其持續(xù)、有效地運作。因此，為實現(xiàn)醫(yī)療糾紛“第三方調(diào)解”機制的持續(xù)健康發(fā)展，政府應(yīng)當(dāng)切實履行《中華人民共和國人民調(diào)解法》所規(guī)定之職責(zé)，高度重視醫(yī)療糾紛人民調(diào)解工作，加大對醫(yī)療糾紛“第三方調(diào)解”工作的財政扶持力度。江西省高度重視醫(yī)療糾紛“第三方調(diào)解”工作，為保證南昌市醫(yī)調(diào)中心工作的順利開展，規(guī)定由江西省和南昌市兩級財政按6:4的比例，每年投入200萬元用于南昌地區(qū)醫(yī)調(diào)工作并納入財政預(yù)算。毋庸置疑，省市兩級財政對醫(yī)療糾紛“第三方調(diào)解”工作的經(jīng)費支持，為醫(yī)療糾紛“第三方調(diào)解”工作的順利開展，并取得顯著成效奠定了堅實的基礎(chǔ)。但是，為了進一步促進醫(yī)調(diào)中心工作的可持續(xù)開展，政府不僅要繼續(xù)堅持公共財政保障，加大對“第三方調(diào)解”機構(gòu)的財政支持，還應(yīng)該積極創(chuàng)造有利的政策環(huán)境，拓寬“第三方調(diào)解”機構(gòu)的資金籌措渠道，使“第三方調(diào)解”機構(gòu)可以獲得更多的符合國家法律法規(guī)的資金來源。例如，通過制定稅收減免優(yōu)惠政策，積極鼓勵個人、企業(yè)向醫(yī)療糾紛“第三方調(diào)解”機構(gòu)進行慈善捐贈；出臺財政貼息政策，對經(jīng)常向醫(yī)療糾紛“第三方調(diào)解”機構(gòu)捐贈、符合信貸條件的各類企業(yè)給予信貸支持，并按規(guī)定給予財政貼息等政策扶持。

(四)加大對醫(yī)療糾紛“第三方調(diào)解”模式的宣傳力度

南昌地區(qū)醫(yī)療糾紛調(diào)處中心籌建運營之后，通過電視、報紙、網(wǎng)絡(luò)等媒體對醫(yī)療糾紛“第三方調(diào)解”的內(nèi)涵、調(diào)解程序和調(diào)解效果等進行了宣傳介紹，提高了醫(yī)療糾紛“第三方調(diào)解”的知曉度和美譽度。但是，總體來看宣傳力度還顯得不夠，尤其是缺乏對社會現(xiàn)象由表及里、由淺到深的深層次報道，公眾對南昌地區(qū)醫(yī)療糾紛“第三方調(diào)解”工作的知曉率不高。為爭取廣大民眾對醫(yī)療糾紛“第三方調(diào)解”的了解和信任，必須采取積極有效措施，加大宣傳力度，打出自己的品牌，擴大自己的影響力，贏得社會更廣泛的認同。首先，從內(nèi)容上看，要加強典型案例宣傳。從群眾偏好來看，群眾雖然會看數(shù)據(jù)報道，但更喜歡看典型案例。要采用群眾喜聞樂見的形式(電視、報紙、互聯(lián)網(wǎng)等)，結(jié)合醫(yī)療糾紛“第三方調(diào)解”的典型案例，進行深層次的宣傳報道，提高群眾的知曉度。其次，從宣傳形式上看，應(yīng)該建立門戶網(wǎng)站?，F(xiàn)代社會，網(wǎng)絡(luò)是人們獲取信息的重要渠道之一。醫(yī)調(diào)委或醫(yī)調(diào)中心應(yīng)該建立自己的門戶網(wǎng)站，通過門戶網(wǎng)站向社會介紹醫(yī)療糾紛“第三方調(diào)解”的相關(guān)知識，與此同時，還要積極打造信息公開平臺，將醫(yī)療糾紛調(diào)解進程、調(diào)解成功率、獲賠額及結(jié)案時間等方面的信息及時向社會公布，不斷提升南昌地區(qū)醫(yī)療糾紛“第三方調(diào)解”工作的透明度。最后，從宣傳主體看，要責(zé)任到部門。醫(yī)療糾紛“第三方調(diào)解”的宣傳介紹，僅靠醫(yī)調(diào)委或醫(yī)調(diào)中心唱獨角戲是不夠的，需要多部門分工合作完成。因此，應(yīng)出臺相應(yīng)的規(guī)章制度，明確醫(yī)療機構(gòu)、衛(wèi)生部門、司法部門和醫(yī)調(diào)中心等相關(guān)部門在醫(yī)療糾紛“第三方調(diào)解”宣傳中的責(zé)任，以形成多部門合作共同致力于醫(yī)療糾紛“第三方調(diào)解”宣傳的良好局面。

注釋：

①2015年8月，國務(wù)院正式批復(fù)南昌市部分行政區(qū)劃調(diào)整方案，同意撤銷新建縣，設(shè)立南昌市新建區(qū)，以原新建縣的行政區(qū)域為新建區(qū)的行政區(qū)域。

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責(zé)任編輯劉云華

[收稿日期]2016-03-16

[作者簡介]楊超(1964-)，男，河北雄縣人，中共江西省委黨校副校長、教授，主要從事公共危機管理研究；陶國根(1982-)，男，江西南昌人，碩士，中共江西省委黨校公共管理學(xué)教研部副教授，主要從事公共政策研究；鐘國輝(1984-)，男，江西分宜人，博士，中共江西省委黨校公共管理學(xué)教研部講師，主要從事行政管理研究。

[中圖分類號]C913.7

[文獻標識碼]A

[文章編號]2096-1243(2016)03-0039-10

地方治理研究2016.3