石小石，白中科.2，殷成志

(1.中國地質(zhì)大學(xué)(北京)　土地科學(xué)技術(shù)學(xué)院，北京　100083；2.國土資源部土地整治重點實驗室，北京　100035；3. 清華大學(xué)　公共管理學(xué)院，北京　100084)

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京津冀區(qū)域大氣污染防治分析

石小石1，白中科1.2，殷成志3

(1.中國地質(zhì)大學(xué)(北京)土地科學(xué)技術(shù)學(xué)院，北京100083；2.國土資源部土地整治重點實驗室，北京100035；3. 清華大學(xué)公共管理學(xué)院，北京100084)

[摘要]大氣污染的傳輸性和復(fù)雜性決定了京津冀區(qū)域大氣污染防治既需要三地政府的合作，也需要發(fā)揮政府、市場和社會的作用。京津冀區(qū)域大氣污染防治中現(xiàn)有的合作機制，存在行政等級化特征突出、發(fā)展水平懸殊等問題，致使京津冀合作基礎(chǔ)薄弱、合作效果較差。2013年中央政府強力介入后，京津冀區(qū)域大氣污染的防治效果總體上大為改觀，但仍存在橫向府際合作不足、協(xié)調(diào)性欠佳和非政府部門主動參與程度有限等問題。立足中國國情，構(gòu)建出政府、市場、社會協(xié)同治污的理論框架，從制度、組織、管理三個維度入手，才能解決京津冀區(qū)域大氣污染的問題。

[關(guān)鍵詞]京津冀;大氣污染;治理;協(xié)同

一、京津冀三地大氣污染防治的合作現(xiàn)狀與問題分析

大氣污染具有跨域溢出效應(yīng)，特定地區(qū)的空氣質(zhì)量會受到毗鄰地區(qū)污染排放水平的嚴重影響。2014至2015年，北京、天津、石家莊三市PM2.5來源中區(qū)域傳輸?shù)谋壤謩e為28%-36%、22%-34%和23%-30%[1]。基于行政區(qū)劃的屬地管理模式無法適應(yīng)大氣污染防治的整體性要求。同時，京津冀區(qū)域大氣污染源較為復(fù)雜，不同污染物的出現(xiàn)具有共時性特征，機動車排放、燃煤、工業(yè)排放和沙塵等交互作用、疊加上升，增加了防治的難度[2]。要想取得良好的區(qū)域大氣污染防治效果，京津冀三地就必須協(xié)同合作，形成合力。

(一)京津冀三地在大氣污染防治中的合作現(xiàn)狀

國務(wù)院在2013年9月10日出臺的《大氣污染防治行動計劃》(以下簡稱《大氣十條》)是京津冀大氣污染協(xié)同防治之路上一個里程碑式的文件。

在《大氣十條》出臺前，三地政府在大氣污染防治領(lǐng)域中的合作僅限于一些零散的框架性協(xié)議，臨時性強，多頭管理，輕“防”重“治”，嚴重影響了區(qū)域大氣污染的防治效果。臨時性強是指三地政府的合作主要停留在臨時的應(yīng)急措施制定和聯(lián)合環(huán)境執(zhí)法上，沒有形成長期制度安排，比如只有在面臨突發(fā)性大氣污染事件或重大活動時，地方政府間才進行臨時性溝通和短期合作，不利于政策的穩(wěn)定連續(xù)；多頭管理是指由于缺乏權(quán)威機構(gòu)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，三地政府在大氣污染防治中各自為戰(zhàn)，治污政策呈現(xiàn)碎片化格局，使府際協(xié)同效果大打折扣；輕“防”重“治”是指由于對污染排放的源頭控制重視不夠，對未來可能產(chǎn)生的新污染預(yù)防不夠，資源被大量集中于末端治理和事故處理，既倉促被動，又難以從根本上解決問題。

《大氣十條》的出臺為京津冀三地大氣污染防治的實質(zhì)性合作拉開了序幕?！洞髿馐畻l》設(shè)定了京津冀區(qū)域階段性治污目標，要求到2017年北京、天津、河北的細顆粒物(PM2.5)濃度在2012年的基礎(chǔ)上下降25%左右，并且提出建立京津冀區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機制，明確了環(huán)境保護部的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督責任，要求區(qū)域內(nèi)各省級政府在國務(wù)院相關(guān)部門的協(xié)調(diào)下共同解決環(huán)境問題。

隨后，環(huán)境保護部聯(lián)合國家發(fā)改委、工業(yè)和信息化部、財政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家能源局共同發(fā)布《京津冀及周邊地區(qū)落實大氣污染防治行動計劃實施細則》(以下簡稱《實施細則》)，為京津冀及周邊地區(qū)各省區(qū)市制定出明確的防治目標。環(huán)境保護部與北京、天津、河北等六省區(qū)市政府簽訂大氣污染防治目標責任書，省級政府再與市級政府簽訂目標責任書，如此層層分解目標任務(wù)，將工作落實到作為具體執(zhí)行者的市縣級政府和企業(yè)。由中央政府制定考核辦法，定期對防治任務(wù)的完成情況進行考核，并將考核結(jié)果作為相關(guān)負責人或部門綜合考評的重要依據(jù)。

2013年10月，京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作機制正式啟動。該機制協(xié)作成員包括北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古、山東六省區(qū)市和環(huán)境保護部、國家發(fā)改委、工業(yè)和信息化部、財政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、中國氣象局、國家能源局七部委，以“責任共擔、信息共享、協(xié)商統(tǒng)籌、聯(lián)防聯(lián)控”為工作原則，共同研究確定防治任務(wù)和工作安排，組織實施環(huán)評會商、聯(lián)合執(zhí)法、信息共享、預(yù)警應(yīng)急等大氣污染防治措施，并就政策執(zhí)行情況進行通報。

2013年9月以來，為貫徹落實《大氣十條》，三地政府也制定出一系列地方政策，比如北京市政府印發(fā)了《北京市2013-2017年清潔空氣行動計劃》，天津市政府印發(fā)了《天津市清新空氣行動方案》等。

表1　京津冀區(qū)域大氣污染防治協(xié)同機制

時間協(xié)同機制主導(dǎo)機構(gòu)2015年8月17日京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組召開會議,部署抗戰(zhàn)勝利70周年紀念活動空氣質(zhì)量保障工作等京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組

資料來源：作者根據(jù)相關(guān)資料整理。

(二)京津冀三地在大氣污染防治中的合作現(xiàn)狀分析

在《大氣十條》出臺前，三地合作之所以困難重重，根本原因在于北京、天津和河北目前分別處于后工業(yè)化、工業(yè)化后期和工業(yè)化中期階段，三省市經(jīng)濟社會發(fā)展水平差距較大，共容利益(encompassing interests)偏少，合作基礎(chǔ)薄弱。首先，京津冀地區(qū)行政等級化特征突出，雖然同為省級行政單位，但作為首都的北京和直轄市的天津?qū)τ谫Y源的集聚和調(diào)配能力卻遠非河北可比。其次，大氣污染事件在工業(yè)化中后期集中多發(fā)[3]，河北正處于工業(yè)化中期階段，作為地方經(jīng)濟支柱的鋼鐵、水泥、焦化等行業(yè)污染排放強度高，嚴重影響區(qū)域空氣質(zhì)量，可是無論關(guān)停污染企業(yè)，還是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，至少短期內(nèi)，都會對地方經(jīng)濟造成極大的負面影響，使地方政府減損合作意愿。最后，區(qū)域大氣污染防治過程本質(zhì)上是利益協(xié)調(diào)的過程，缺乏得到普遍認同的量化標準，跨行政區(qū)的利益補償機制難以實現(xiàn)，在區(qū)域大氣污染治理中成本高于收益的弱勢地區(qū)必然缺乏合作動機，難免在執(zhí)行層面消解和抵制治污政策。在這樣的情況下，如果沒有權(quán)威組織的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、強力協(xié)調(diào)和有效監(jiān)督，而期待京津冀三地能夠自然而然、平等互利地進行區(qū)域大氣污染防治，是不現(xiàn)實的。

針對這一情況，中央政府采取了高層會議、協(xié)調(diào)小組、聯(lián)合發(fā)文等多種協(xié)同防治機制，組合出擊，多管齊下。從《大氣十條》到《實施細則》，從京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組到《京津冀及周邊地區(qū)重點行業(yè)大氣污染限期治理方案》，不一而足。

京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作機制是一種制度化程度較高的協(xié)同方式。該機制以權(quán)威為依托，全盤布局，統(tǒng)籌規(guī)劃，在明確各協(xié)作成員權(quán)責和分工的基礎(chǔ)上，通過決策者與決策者之間、決策者與執(zhí)行者之間的跨部門交流互動來實現(xiàn)資源共享與行政協(xié)調(diào)，進而達到聯(lián)防聯(lián)控的目的。自建立以來，京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作機制召開的數(shù)次會議均有行政首長參與，高層領(lǐng)導(dǎo)的參與使不同部門間的合作成為可能；而決策者與執(zhí)行者之間的互動則為決策者根據(jù)執(zhí)行情況及時調(diào)整政策提供了條件，有利于優(yōu)化政策制定和強化政策執(zhí)行。針對利益協(xié)調(diào)難的問題，中央財政撥付50億元用于京津冀及周邊六省區(qū)市大氣污染防治，重點向防治任務(wù)重、成本收益不對稱的河北省傾斜，而2015年5月北京、天津也同河北的廊坊、保定、唐山、滄州四市建立起對口幫扶關(guān)系，北京在資金和技術(shù)上定向支持廊坊和保定，天津在資金和技術(shù)上定向支持唐山和滄州[4]。

以《大氣十條》為代表的一系列協(xié)同防治機制在強化污染物減排的同時，高度重視產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、區(qū)域經(jīng)濟布局優(yōu)化等區(qū)域大氣污染根治措施，并著力建設(shè)監(jiān)測預(yù)警體系，標本兼治，“防”“治”并重。

組織和管理上的改進，使以往京津冀三地治污合作臨時性強、多頭管理、輕“防”重“治”的局面大為改觀。2014年，北京PM2.5年均濃度為85.9μg/m3，較2013年的89.5μg/m3下降了4%[5]；天津PM2.5年均濃度為83μg/m3，較2013年的96μg/m3下降了13.5%[6]；河北PM2.5年均濃度為95μg/m3，較2013年的108.0μg/m3下降了12%[7]。2015年1至6月，京津冀區(qū)域13個城市PM2.5平均濃度同比下降22%。

然而，三地合作中仍然存在著一些問題，需要進一步改進。

其一，橫向府際合作缺乏法律保障?，F(xiàn)行立法沒有對地方政府間的橫向合作做出明確規(guī)定[8]，橫向府際合作遵循自覺自愿原則，缺乏剛性約束，合作效果因地因事而異，晉升錦標賽式的地方官員政績考核機制又加劇了橫向府際競爭，使地方政府間競爭有余而合作不足?，F(xiàn)今雖有中央政府強力介入，對三地在治污中的合作進行協(xié)調(diào)，但歸根結(jié)底，立法才是保證合作長期、深入、規(guī)范、有序進行的根本途徑。

其二，地方政策的銜接有待強化。在中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，三地在區(qū)域治污中各自為戰(zhàn)的局面已經(jīng)得到了明顯的改善，但是京津冀三地政府在“切割、閉合、有界”的行政區(qū)行政管理模式下分別對本行政區(qū)內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負責，缺乏從區(qū)域利益出發(fā)的整體性意識，制定出的政策關(guān)聯(lián)性和統(tǒng)一性較差，影響了合作的協(xié)調(diào)性。例如，北京和京津冀區(qū)域其他城市、以及京津冀區(qū)域其他城市之間的空氣重污染預(yù)警分級標準不一致。根據(jù)2015年3月修訂的《北京市空氣重污染應(yīng)急預(yù)案》，只要空氣質(zhì)量指數(shù)在200以上，即為重污染，重污染預(yù)警級別的高低取決于重污染預(yù)測持續(xù)時間，舉例而言，“預(yù)測空氣重污染會持續(xù)72小時”將對應(yīng)“橙色(二級)預(yù)警”。但在京津冀區(qū)域的其他城市，重污染預(yù)警級別由重污染程度及其持續(xù)時間共同決定，比如《河北省重污染天氣應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定，省內(nèi)設(shè)區(qū)市經(jīng)預(yù)測將連續(xù)3日出現(xiàn)空氣質(zhì)量指數(shù)大于300且小于500的，應(yīng)發(fā)布橙色(二級)預(yù)警。如此一來，京津冀區(qū)域各地方政府在面對空氣重污染事件時就難以統(tǒng)一行動。

其三，非政府部門主動性有待加強，參與度有待提高。傳統(tǒng)公共行政是層級節(jié)制的，中央政府是決策機構(gòu)，地方政府作為代理人，是中央政府的執(zhí)行機構(gòu)。決策做出后，責任和分工通過科層制層層傳遞，最終到達執(zhí)行層面(通常是市、縣級政府)。傳統(tǒng)公共行政常常被人詬病“缺乏回應(yīng)性(responsiveness)”，正是因為在“決策-執(zhí)行”的過程中，政府一元決策，權(quán)利高度集中，信息以指令的形式自上而下單向度傳遞，政府力量與非政府力量——私營部門、第三部門和公民個人，難以達成積極有效的互動。京津冀三地現(xiàn)有的協(xié)同格局是官僚制典型的強制性協(xié)調(diào)格局，防治目標由政府制定，減排任務(wù)由政府委派，企業(yè)總體上處于被動接受規(guī)則的地位，行業(yè)協(xié)會等非政府組織參與程度仍顯不足。長期而言，非政府力量的被動響應(yīng)或純粹缺失不利于區(qū)域大氣污染防治效果的提升。

二、京津冀區(qū)域大氣污染防治中優(yōu)化協(xié)同機制的建議

(一)引入治理理念，整合非政府力量

治理(governance)彌合了工具理性和價值理性的分野[9]，在等級式科層制和純粹的市場之外開辟出第三條路徑。Frederickson(1997)強調(diào)治理不同于某個單一機構(gòu)內(nèi)部的日常管理活動，而是為達到某種公共目的而在縱橫結(jié)合的組織網(wǎng)絡(luò)中所進行的活動[10]。Kooiman(1999)認為治理意味著國家、市場和社會為應(yīng)對政治社會格局中的不可治理性，以新的方式進行互動[11]。而在Stoker(1998)那里，從“統(tǒng)治”到“治理”的范式轉(zhuǎn)移則被描述為一種占主導(dǎo)地位的治理模式向其他可替換的治理模式的變遷[12]。盡管前輩方家從多種角度對治理進行過解讀，但萬變不離其宗，治理一則主張否棄國家和政府的唯一權(quán)威地位[10]，二來主張調(diào)整政府和市場、社會的關(guān)系。

治理對行為主體提出了相當高的要求。治理理論信奉的是“具有反思理性的復(fù)雜人”[13]，所謂“復(fù)雜人”，是說行為主體兼具公益之心和逐利之心，因此不同主體之間同時存在著合作與競爭的可能，合作會形成結(jié)構(gòu)，而競爭將促進發(fā)展；所謂“反思理性”，是在“有限理性”的基礎(chǔ)上更進一步，每個行為主體所掌握的信息和資源都是不充分的，因此都只具有有限理性，但行為主體同時又具有較高程度的公共理性，懂得約束自己的不合理要求，會為了實現(xiàn)共同利益而尋求合作。具有反思理性且人格復(fù)雜的行為主體通過在開放的復(fù)雜系統(tǒng)中進行資源和信息的分享與交換，方才得以實現(xiàn)共同的目標，而只有多次重復(fù)博弈才能最大限度地規(guī)避搭便車行為和機會主義行為，治理因此又必須是一種長期互惠的交互過程，政府、社區(qū)、企業(yè)、個人等多元行為主體利益攸關(guān)，休戚與共，不得不取信于彼此并相互依賴。借由“協(xié)同(collaboration)”，這些獨立運作、自我管理的行為主體形成了一個自組織網(wǎng)絡(luò)，繼而達到增進福祉的目的，這便是治理。所以治理的過程即是共同行為規(guī)則的構(gòu)建過程，在這個過程中，不同主體可以通過協(xié)商對話平等而充分地進行利益的表達，進而完成系統(tǒng)化的協(xié)作，然而規(guī)則一旦確立，所有主體都必須服從。

應(yīng)該說，作為一種向善治邁進的努力，治理理論是高度理想化的。為改善其實踐效果，協(xié)同治理(collaborative governance)和元治理(metagovernance)等理論應(yīng)運而生。

協(xié)同治理借鑒協(xié)同學(xué)(Synergetics)的方法論，進一步強調(diào)治理中的關(guān)鍵性內(nèi)容——協(xié)同合作，以期建立更為有效的治理結(jié)構(gòu)。

元治理為解決多種治理模式間的沖突提供了新的思路。Stoker(1998)指出，治理可以通過多種方式進行組織，Martens(2006)則劃分出三種組織治理的方式：以政府為主體、基于指令的科層制模式(政府科層)，以企業(yè)為主體、基于競爭的市場治理模式(企業(yè)市場)，以公民社會為主體、基于協(xié)作的網(wǎng)絡(luò)治理模式(公民社會網(wǎng)絡(luò))。20世紀90年代以來西方社會中的公共事務(wù)管理有賴于政府科層、企業(yè)市場和公民社會網(wǎng)絡(luò)的混合協(xié)同，但當這三種治理模式發(fā)生沖突時，就需要通過“治理的治理”來協(xié)調(diào)沖突、促進互補，即所謂元治理。Jessop(1997)是元治理概念的首創(chuàng)者，Meuleman(2008)對這一概念進行了論述。

一切舶來理論都必須經(jīng)過本土化的過程選擇性地適用，在有限參考和合理適用的條件下，治理理論的中國化才能產(chǎn)生積極效應(yīng)。一方面，在京津冀區(qū)域大氣污染防治這樣的局部性公共事務(wù)中適度地引入治理思想，可以通過整合政府力量與非政府力量來彌補單一等級制的不足和市場失靈，以最小成本最大程度地實現(xiàn)公共利益。另一方面，宜借鑒協(xié)同治理理念，將政府、社會組織、企業(yè)、公民等利益相關(guān)者都納入治理網(wǎng)絡(luò)，通過多元行為主體間的良性互動和系統(tǒng)協(xié)作形成一個有機的整體，同時，考慮到現(xiàn)階段中國公民社會發(fā)育不足的現(xiàn)實[14]，可借鑒元治理理念，將中國政府在治理中的角色定位為同輩中的長者[15]，讓政府在社會治理體系中發(fā)揮主導(dǎo)作用，將政府科層、企業(yè)市場和公民社會網(wǎng)絡(luò)三種不同的治理模式聯(lián)合在一起，為其混合協(xié)作提供規(guī)則、化解矛盾、排除干擾因素，同時保證社會結(jié)構(gòu)制度的完整性。

在京津冀區(qū)域大氣污染防治中，企業(yè)、公民、行業(yè)協(xié)會等非政府力量所能發(fā)揮的作用不可小覷。企業(yè)既是利益驅(qū)動、污染空氣的直接責任主體，又是節(jié)能減排、防治霧霾的第一責任主體，企業(yè)的態(tài)度在很大程度上決定了大氣污染的防治效果。只有充分調(diào)動企業(yè)的積極性，激發(fā)企業(yè)的參與熱情，將企業(yè)的角色從游戲規(guī)則的被動接受者轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃訁⑴c者，才能取得良好的治污效果。再如，公民是通過日常行為節(jié)能減排、有效監(jiān)督政策執(zhí)行和及時發(fā)現(xiàn)環(huán)境違法行為的重要角色，爭取廣大公民對大氣污染防治政策的認同與支持，是實現(xiàn)節(jié)能減排目標、地方政府依規(guī)履責、工業(yè)企業(yè)守法經(jīng)營的有效措施。

因此，政府難以也不應(yīng)當獨自完成治污任務(wù)，在政府內(nèi)部的協(xié)同合作之外，政府、企業(yè)、社會之間的協(xié)同合作值得同等程度地關(guān)注。引入?yún)f(xié)同治理思想后，政府部門和非政府部門在伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)上更進一步，通過系統(tǒng)協(xié)作形成合作網(wǎng)絡(luò)，對公共資源和公共事務(wù)進行管理，通過多元化的決策中心，上下互動的管理過程來實現(xiàn)多方共贏；而在中國國情下，企業(yè)實施治污、公民廣泛參與以及非政府組織的完善與運作又都有賴于政府的引導(dǎo)、規(guī)范和協(xié)調(diào)，這就決定了政府要在多方合作中擔負起統(tǒng)籌全局的責任。換句話說，作為元治理的主體，政府好比定海神針，既要聯(lián)合多種治理模式，又要協(xié)調(diào)多種模式。

(二)具體措施

基于治理理論，筆者從完善政府內(nèi)部合作和強化政府、市場、社會間合作兩個層次，制度、組織、管理三個維度為京津冀區(qū)域大氣污染防治提出以下政策建議。

1.構(gòu)建府際合作的法律規(guī)則，規(guī)范京津冀政府合作行為

加快推進橫向府際合作法律規(guī)范體系的構(gòu)建，為政府內(nèi)部合作提供制度保障。憲法作為根本大法，是其它一切立法的依據(jù)，故此構(gòu)建府際合作的法律規(guī)則，需要首先以憲法修正案的形式，對地方政府的橫向府際關(guān)系和橫向合作方式做出原則性規(guī)定，然后基于憲法，建立專門的地方政府組織法，為京津冀府際合作提供直接的法律依據(jù)。在地方政府組織法中，應(yīng)明確同一層級的地方政府具有平等地位，并對地方政府在橫向合作中的權(quán)責配備、履責方式、違規(guī)處罰、糾紛解決等進行規(guī)定。

2.成立京津冀大氣污染防治促進辦，主導(dǎo)“治理的治理”

在現(xiàn)有京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作機制的基礎(chǔ)上成立京津冀大氣污染防治促進辦，為政府在政府科層、企業(yè)市場和公民社會網(wǎng)絡(luò)三種不同的治理模式間進行“治理的治理”提供組織保障。

考慮到京津冀地區(qū)行政等級化特征突出，在區(qū)域大氣污染防治問題上珠三角地區(qū)基于平等對話的協(xié)商管理模式未必適用于京津冀地區(qū)?，F(xiàn)有的京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作機制解決了政府內(nèi)部的協(xié)調(diào)問題，但在治理模式下，政府、企業(yè)、社會間的合作需要新的組織協(xié)調(diào)。如前所述，政府作為同輩中的長者，發(fā)揮著統(tǒng)籌全局的作用，為此，可在中央政府的領(lǐng)導(dǎo)下，成立京津冀區(qū)域大氣污染防治促進辦，協(xié)調(diào)各方職能，平衡各方利益，整合發(fā)展目標，以區(qū)域整體利益最大化為導(dǎo)向，“防”“治”并重，設(shè)計區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一實施、統(tǒng)一監(jiān)管。

3.建立區(qū)域聯(lián)動的總量控制與交易制度

針對工業(yè)排放的總量控制與交易制度是優(yōu)化配置大氣環(huán)境容量資源的有效手段，在國際上已經(jīng)得到了廣泛的應(yīng)用。結(jié)合京津冀的實際情況，應(yīng)設(shè)計區(qū)域聯(lián)動的大氣污染總量控制與交易制度。

在京津冀區(qū)域大氣污染防治促進辦的指導(dǎo)下，由政府環(huán)保部門、科研機構(gòu)、社會環(huán)保組織等共同開展研究，聯(lián)系京津冀環(huán)境容量和以往大氣污染物排放水平，通過大氣擴散模擬實驗，推算出整個區(qū)域所能允許的大氣污染物排放總量，以及總量如何在京津冀三地間進行分配，為政策制定提供依據(jù)。

京津冀大氣污染防治促進辦基于研究結(jié)果，綜合考慮經(jīng)濟社會因素，核定京津冀大氣污染排放權(quán)指標總數(shù)和京津冀三地的配額。

由于區(qū)域空氣質(zhì)量的變化是時間動態(tài)的，在理想狀態(tài)下，排污總量的設(shè)定也應(yīng)隨情況的變化而作出調(diào)整，其核定與分配需要綜合考慮的經(jīng)濟社會因素包括但不限于以下4個方面：首先，特定地區(qū)的工業(yè)排放水平因其所處發(fā)展階段而異，為處于工業(yè)化中期階段的地區(qū)和已完成工業(yè)化的地區(qū)設(shè)定相同的工業(yè)排放上限顯然是不合理的；其次，上風向地區(qū)的排放情況會影響下風向地區(qū)的空氣質(zhì)量，假如上下風向地區(qū)所允許的排放總量相同，則下風向地區(qū)空氣質(zhì)量將惡化；再次，污染源結(jié)構(gòu)會隨著節(jié)日和季節(jié)的變化而調(diào)整，例如春節(jié)期間煙花爆竹集中燃放，大量生成SO2、NO2、CO、CO2等污染物，而秸稈焚燒則是夏秋季的重要污染源，為保證區(qū)域空氣質(zhì)量，節(jié)慶或秸稈焚燒季期間工業(yè)或交通減排幅度應(yīng)相應(yīng)增加；最后，氣象條件不利于污染物擴散時，應(yīng)臨時限定污染排放總量。

在總量一定的條件下，京津冀三地間的大氣污染排放指標實行增減掛鉤。假設(shè)當年天津?qū)嶋H消費的排放指標比分得的多出30個，則北京或河北當年就需要相應(yīng)減少30個單位的排放量，反之亦然。

因地方政府對當?shù)仄髽I(yè)的歷史排放情況更為了解，可在京津冀區(qū)域大氣污染防治促進辦的監(jiān)督下，由地方政府完成排污指標在地方企業(yè)間的分配。按照總量控制與交易制度的規(guī)定，工業(yè)企業(yè)之間可就排污指標進行交易?？紤]到排污指標交易可能對重污染企業(yè)產(chǎn)生負激勵，造成熱點區(qū)污染排放的集中，應(yīng)規(guī)定單個工業(yè)企業(yè)年交易上限。作為激勵，當企業(yè)對區(qū)域大氣質(zhì)量的改善做出額外貢獻時，例如栽種了一定數(shù)量的樹木，即可獲得獎勵性配額。同時，應(yīng)設(shè)計排污指標儲蓄機制，企業(yè)所得的排污配額在當年沒有用完的，可以留待未來使用。對于企業(yè)實際排污量超出排污指標的部分，應(yīng)大幅增加處罰力度，使企業(yè)的污染成本遠遠超出其治污成本。

4.建立區(qū)域聯(lián)動的企業(yè)錯峰生產(chǎn)制度

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型是治污減排的根本途徑，然而京津冀區(qū)域尤其是河北省的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級不是一朝一夕就能實現(xiàn)的。在完成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整前，要通過包括政府部門、行業(yè)協(xié)會、科研機構(gòu)、工業(yè)企業(yè)和公民在內(nèi)的不同治理主體的共同參與，建立區(qū)域性工業(yè)企業(yè)錯峰生產(chǎn)聯(lián)動機制，以避免工業(yè)排放水平高的企業(yè)同時生產(chǎn)以及其它排放和工業(yè)排放疊加影響空氣質(zhì)量。

區(qū)域性工業(yè)企業(yè)錯峰生產(chǎn)聯(lián)動機制的基本原則是，根據(jù)環(huán)境條件安排工業(yè)企業(yè)在不同時間段上的生產(chǎn)數(shù)量。工業(yè)排放水平高的企業(yè)在夜間污染物排放水平較低時段或氣象條件利于污染物擴散時期多生產(chǎn)，反之，在煙花爆竹集中燃放的節(jié)慶期間、冬季采暖期等減量生產(chǎn)或暫時性停產(chǎn)，從而以污染物排放水平不同的企業(yè)相互搭配進行生產(chǎn)的方式，實現(xiàn)整個京津冀區(qū)域全年不同時期及全天不同時段工業(yè)污染物濃度的相對平均化。

在開展區(qū)域性工業(yè)企業(yè)錯峰生產(chǎn)前，京津冀政府應(yīng)在京津冀區(qū)域大氣污染防治促進辦的協(xié)調(diào)下對三地企業(yè)信息進行匯總和分類，就各類企業(yè)單位生產(chǎn)的大氣污染物排放水平達成統(tǒng)一標準，并向社會公布。

地方政府和相關(guān)部門應(yīng)及時發(fā)布針對工業(yè)生產(chǎn)的氣象條件和空氣質(zhì)量信息，以便三地工業(yè)企業(yè)在行業(yè)協(xié)會的組織下，結(jié)合科研機構(gòu)的研究報告，進行錯峰生產(chǎn)方案編制。在方案編制的過程中，應(yīng)注重同一行業(yè)不同企業(yè)間、以及不同行業(yè)協(xié)會間的充分對話和協(xié)商，力求彌合利益差異，形成適宜的共同規(guī)則。在行業(yè)協(xié)會的協(xié)調(diào)下，仍不能達成一致意見的內(nèi)容，可由相關(guān)政府部門予以仲裁。錯峰生產(chǎn)方案同樣要及時向社會公開，以便公眾對企業(yè)執(zhí)行情況進行監(jiān)督。

5.多形式鼓勵廣大公眾參與

日常行為節(jié)能減排潛力巨大。空氣質(zhì)量的改善離不開廣大公眾的自發(fā)參與和協(xié)調(diào)配合，而廣大公眾的自發(fā)參與和協(xié)調(diào)配合也正是治理的題中之義。但目前中國公民社會發(fā)育不足，不可急于求成，在一定時期內(nèi)仍然需要政府的扶持與引導(dǎo)。據(jù)統(tǒng)計，2014年北京機動車保有量為537.1萬，居全國首位，其中私人機動車達407.5萬輛[16]，機動車排放已成為第一大本地PM2.5來源[1]。交通移動源的排放向來比工業(yè)固定源更難控制[17]，引導(dǎo)公民在日常生活中采用對環(huán)境影響最小的出行方式，例如步行、合乘等，是減少機動車排放的重要途徑?？梢陨鐓^(qū)為單位開展環(huán)境教育，并充分利用微博微信等新媒體普及環(huán)保知識，使公眾樹立環(huán)保意識，轉(zhuǎn)變生活方式，在日常生活中注意點滴減排。同時應(yīng)引入社會監(jiān)督機制來填補政府在監(jiān)管過程中可能出現(xiàn)的漏洞。例如，設(shè)立區(qū)域統(tǒng)一的監(jiān)督熱線以便公眾檢舉環(huán)境違法行為、監(jiān)督環(huán)保執(zhí)法情況，為社會組織進行環(huán)保公益訴訟提供條件等。

三、小結(jié)

2013年12月習近平總書記在視察北京供熱企業(yè)時指出，解決環(huán)境問題要有耐心、定力。國家環(huán)保部部長陳吉寧也說過，較高的環(huán)境壓力會持續(xù)到2030年甚至2040年，這是發(fā)展階段決定的。由此可見，我國經(jīng)濟發(fā)展正處于污染重化中后期階段，大氣污染事件集中多發(fā)，短期內(nèi)很難從根本上消除大氣污染，只能在一定范圍內(nèi)加以控制。京津冀大氣污染防治本質(zhì)上是在經(jīng)濟增長和環(huán)境保護的兩極間尋求一種平衡，試圖以最小的環(huán)境成本爭取最大的經(jīng)濟收益。

大氣污染防治具有典型的公共物品性質(zhì)，區(qū)域公共物品的提供依賴于多方聯(lián)合行動，既需要政府內(nèi)部合作，也需要政府、市場和社會之間的合作。京津冀大氣污染問題折射出京津冀三地間經(jīng)濟社會發(fā)展水平的差異以及由此帶來的三地利益目標的不兼容，這對不同行動主體的合作提出了巨大挑戰(zhàn)。唯有立足中國國情，構(gòu)建出政府、市場、社會協(xié)同治污的理論框架，完善政府內(nèi)部合作，發(fā)揮政府、市場、社會的作用，才能切實解決京津冀區(qū)域大氣污染的問題。

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責任編輯魏佐國

[收稿日期]2016-01-14

[作者簡介]石小石(1989-)，女，安徽蒙城人，中國地質(zhì)大學(xué)(北京)土地科學(xué)技術(shù)學(xué)院博士生，主要從事公共管理研究；白中科(1963-)，男，山西運城人，中國地質(zhì)大學(xué)(北京)土地科學(xué)技術(shù)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，國土資源部土地整治重點實驗室研究人員，主要從事土地整理復(fù)墾與生態(tài)修復(fù)、環(huán)境影響評價研究；殷成志(1976-)，男，江蘇蘇州人，清華大學(xué)公共管理學(xué)院副教授、博士生導(dǎo)師，主要從事城市與區(qū)域規(guī)劃研究。

[中圖分類號]X51

[文獻標識碼]A

[文章編號]2096-1243(2016)03-0072-09

地方治理研究2016.3