張威

國家模式及其對社會政策和社會工作的影響分析
——以中國、德國和美國為例

張威

摘 要：本文以中國、德國和美國三個國家為例，分析對比三個國家國家模式的主要特點及其對社會政策、第三部門和社會工作的影響。分析結果顯示，國家模式直接影響著社會政策和社會工作體系的構建。德國是保守型福利國家，較強的國家性、理論性和立法性造就了高度發(fā)達的社會政策/社會保障體系和高度職業(yè)化的社會工作，第三部門以公益原則為主；美國是自由經濟型國家，較弱的國家性、較強的社會性和對個人責任的強調造就了局限于最低程度的社會保障體系以及以私立慈善組織和教會為主體的高度職業(yè)化的社會工作，第三部門以自愿原則為主；中國轉型期的國家模式較為特殊，是一種同時具有福利國家和自由經濟型國家特征的中央集中管理型國家，較強的國家性和較弱的社會性決定了第三部門和社會工作“以國家為本”、“政府主導”的發(fā)展方向。分析也表明，中國社會工作目前最緊迫的任務是在宏觀層面建立社會工作的理論體系和思想基礎。

關鍵詞：國家模式社會政策第三部門社會工作 中國 德國 美國

張 威，四川大學公共管理學院教授、碩士生導師，德國開姆尼茨科技大學博士（成都610065）。

本文以中國、德國和美國三個國家為例，分析對比其各自國家模式的主要特點及其對社會政策、第三部門①第三部門（The third sector）是指在第一部門（Public Sector）（政府）與第二部門（Private Sector）（企業(yè)）之外、既不是政府單位、又不是企業(yè)和營利組織的事業(yè)單位總稱。比如根據聯(lián)合國憲章第71條的定義：“第三部門即非政府組織，是指在國際范圍內從事非營利性活動的政府以外的所有組織”，其中包括各種慈善機構、援助組織、青少年團體、宗教團體、工會、合作協(xié)會、經營者協(xié)會等。和社會工作的影響，并在此框架下思考和分析轉型期中國社會工作的構建方向。

一、三大社會思想體系：自由主義、社會主義和保守主義

縱觀世界主要的社會思想體系，可以將其分為三大類：自由主義、社會主義和保守主義。彼得斯（Peters）將這三種思想體系的主要特點概括如下（見表1）。

表1　全世界主要的三大社會思想體系

自由主義的基本思想是自由思想。自由主義的基本價值觀是強調個人自由、自我負責、自由競爭、法律面前人人平等、機會均等。自由主義的基本目標是保障和創(chuàng)造個人的自由空間，因而私人行為優(yōu)先于國家行為和集體行為。國家的主要職能是保護公民的自由權和法律權。自由主義思想肯定個人私有財產，認為它是發(fā)揮個人自由和增強個人主動性的方式，同時也是分散權力的一種手段。自由主義思想體系的主要社會理論是和諧與平衡理論，該思想體系的主要分支有：自由貿易與曼徹斯特自由主義、憲法自由主義、國家自由主義、社會自由主義、新自由主義。

社會主義的基本思想是平等思想。社會主義的基本價值觀是強調平等、社會公正、社會團結、集體參與，其基本目標是將集體勞動和集體生活狀況平等化、為社會成員提供更多的平等，因而社會準則和集體利益優(yōu)先于個人的私人利益。國家的主要職能是提供預保措施和福利分配。為防止對勞動工人的剝削，否定生產資料私有制；為使所有社會成員財產平等，將生產資料集體化。社會主義思想體系的主要社會理論是階級與沖突理論。該思想體系的主要分支有烏托邦社會主義、馬克思主義、國家社會主義、改革社會主義、民主社會主義。

保守主義的基本思想是繼承思想。保守主義的基本價值觀是注重傳統(tǒng)、連續(xù)性、秩序、等級、國家權威，其基本目標是繼承傳統(tǒng)價值觀、保留現(xiàn)有機構和體系，因而已繼承和保留的傳統(tǒng)和體系優(yōu)先于尚未嘗試過的新生事物。國家的主要職能是維護和確保國家權威與秩序。保守主義與自由主義一樣也肯定個人私有財產，但保守主義提倡：保護個人私有財產的目的是為了給后代積累財富，而非單單為個人所用。保守主義思想體系的主要社會理論是穩(wěn)定和組織性增長理論。該思想體系的主要分支有改革保守主義、利益保守主義、社會保守主義、國家保守主義、現(xiàn)實保守主義（Peters，1987）。

二、基本國家模式與福利國家對比

以自由主義、社會主義和保守主義三大社會思想體系為根源和基礎，可以劃分三種不同類型的基本國家模式：自由經濟型國家、中央集中管理型國家和社會福利國家（Belardi 2006）。

在自由經濟型國家，國家對市場經濟秩序只進行最低程度的調整和規(guī)定，國家經濟政策以全球化和出口為本，宏觀經濟政策的宗旨是：國家對經濟的干涉必須符合市場要求。此類國家的目標是爭取實現(xiàn)低勞動成本、低社會福利支出、低稅費和低國債。此類國家通過提高經濟增長和提高收入確保社會體制的安全。自由經濟型國家的倫理宗旨為“自由高于平等”（自由思想）。其主要目的在于確保公民的經濟自由，同時也強調自我負責的原則。此類國家的典型代表有美國、澳大利亞、日本、韓國、新加坡。

在中央集中管理型國家，以生產資料國有制的計劃經濟秩序為特色，主要是“社會主義”和“共產主義”的經濟體制，此類國家的主要原則是低效率和高福利，主要特點是低生產力、高國債、低現(xiàn)代化程度和官僚主義。此類國家在教育、社會福利、醫(yī)療衛(wèi)生和基本食品領域投入大量資金和補助，以此確保社會體制的安全。中央集中管理型國家的倫理宗旨為“平等高于自由”（平等思想）。其主要目的在于將集體勞動和集體生活狀況平等化。此類國家的典型代表有前蘇聯(lián)、前民主德國以及20世紀50年代至20世紀70年代的中國。

瑞典社會學者艾斯平—安德森（G?sta Esping-Andersen）與馬歇爾（Thomas H.Marshall）將福利國家的中心思想定義為確保公民的社會權利。而是否做到這點，可用三個核心準則進行分析和衡量：一是去商品化程度。即在不依賴勞動市場的前提下，社會保障能達到什么程度。二是社會分層化程度。即社會保障體系對社會分層和維持社會關系能影響到何種程度。三是國家、市場和家庭三方在福利生產任務方面的混合關系和所占比重。即國家、市場和家庭，每一方分別承擔多少比例的福利與保障（Opielka，2004：34）。所有福利國家的共同特性是，生產資料私有制、市場經濟、福利保障。但各個福利國家具有不同特征并隨著執(zhí)政聯(lián)盟的不同而隨時變化。

理查德·提特馬斯（Richard Titmuss）（1958）將福利國家分為彌補型和制度型兩類。彌補型福利國家是指：只有當家庭和市場無法再起作用的情況下，國家才擔負起責任。國家所采取的措施只針對社會中某些特定的弱勢群體。制度型福利國家是針對全體公民，機構化和制度化的福利措施覆蓋全民，其福利保障涉及社會的各個領域。

圖1　基本國家模式與福利國家類型

艾斯平-安德森（G?sta Esping-Andersen，1993）在他的《福利資本主義的三個世界》一書中將社會福利國家又區(qū)分為自由型、保守型和社會民主型三種類型（見圖1）。

“自由型”模式的福利國家以市場為本，強調市場和家庭的作用，強調個人的責任和義務（workfare instead of welfare）。國家的功能僅僅局限于對貧民最低限度的基本資助上。社會權利不被重視，并總與審查個人需求相連。勞動保護政策和勞動立法較弱。第三部門以市場為本，以私立福利組織模式和自愿原則為主。其基本思想核心是“自由和較低的社會保障”。

“保守型”模式的福利體系根源于歐洲的大陸國家，受天主教社會福利改革影響，是“國家主義、父權主義改革、天主教社會學說”的混合體（Bauer/Thr?nhardt，1987：22）。保守型福利體系集中體現(xiàn)在工資勞動和社會保險方面，社會權利與地位和階層密切相連。第三部門以國家為本，以福利聯(lián)合會模式和公益原則為主。其基本思想核心是“自由和較好的社會保障”。

“社會民主型”模式的福利體系以國家為本，強調國家的社會責任，具有較強的國家性和政治同一性。該模式追求最高程度的平等。社會權利是公民獲得保障資格的基礎。此類國家力求實現(xiàn)全面保障和建立統(tǒng)一的保障體系，采取積極的勞動市場政策（如充分就業(yè)，國家、工會和企業(yè)主三方合作）。在第三部門中，私立福利服務的作用較小。其基本思想核心是“平等和較好的社會保障”。

表2　三種類型18個福利國家的去商品化程度①如前所述，去商品化程度是指：在不依賴勞動市場的前提下，社會保障能達到什么程度。

Esping-Andersen將澳大利亞、美國和加拿大列為第一組；將德國和法國列為第二組；將丹麥、瑞典和挪威列為第三組。表2顯示這三組共18個福利國家的去商品化程，其中美國排列倒數第二，德國居中（見表2）（Esping-Andersen，1990）。Esping-Andersen稱他的分類是“理想類型”。經驗性研究的實踐表明：很多福利國家是混合型的，各個國家分別蘊含著各種理想類型和模式的不同特征（Butterwegge，2001：21）。

福利國家對比的一般指標是社會保障和福利支出占GDP的比例（一般高于15%）②但需要注意的是，該比例并不能100%地體現(xiàn)一個國家的福利水平。比如，有時免稅因素沒有被計算在內。。據OECD統(tǒng)計，1996～1998年間德國的社會保障和福利支出約占GDP的30%，美國的社會保障和福利支出約占GDP的16%（Kaufmann：2003：312～313）。除此之外，也可用其他指標對福利國家進行對比（詳見表3）。按照上述Esping-Andersen對福利國家的分類，美國屬于自由型福利國家，德國屬于保守型福利國家。兩個國家差別明顯，比如美國強調最低程度的貧民救濟，對無收入狀況的保護較弱；而德國則強調實現(xiàn)公民的社會權利，對無收入狀況的保護相對較強等（見表3）。

表3　“自由型”、“保守型”、“社會民主型”福利國家對比

三、德國和美國國家模式特點的對比分析及其對社會政策和社會工作的影響

從三大社會思想體系和基本國家模式來看，美國是以自由主義思想為主導，德國是以保守主義思想為主導。德國屬于保守型福利國家，對此專業(yè)文獻已達成共識，而對美國的國家模式，專業(yè)文獻有爭議，有些學者認為美國屬于自由型福利國家（Esping-Andersen），有些學者則認為：美國是否屬于福利國家尚需討論，它是自由經濟型國家（Kaufmann）。本文將德國界定為保守型福利國家，將美國界定為自由經濟型國家，現(xiàn)就兩國國家模式的核心特點及其對社會政策、第三部門和社會工作的影響進行以下八個方面的對比分析：國家性、法律文化、文化思想傳統(tǒng)、社會政策/社會保障特點、社會立法、社會工作的機構化和職業(yè)化程度、對社會工作社會功能的理解、對社會工作理論的理解。

（一）國家性①此處的國家性并非指一個國家的經濟實力，而是指一個國家在保障公民基本社會福利和社會服務方面所承擔的責任義務和參與程度。德語原文是Staatlichkeit。

德國推崇“社會福利市場經濟”②德語原文是Soziale Marktwirtschaft。“社會福利市場經濟”主要是指國家在市場經濟領域最低程度的，符合市場規(guī)律的宏觀調節(jié)義務和責任。其目的是通過國家的宏觀干預和調控最大程度地減少社會差異，確保社會公正。思想，國家性較強。德國從普魯士時代就建立起強大的國家機器和行政管理體系，其較強的國家性一直持續(xù)至今，這使得國家具有較強的決策、立法和實施能力，國家行政體系具有較強的聚合力。保守型福利國家的國家模式以及“社會福利市場經濟”的思想使得國家和國家政策在宏觀調控市場、確保公民權益、以最大程度減少社會差異和維護社會安定方面發(fā)揮著極其重要的職能和作用。德國的政治體制雖為聯(lián)邦制，但它是合作式聯(lián)邦制，各聯(lián)邦州之間存在財政均衡體制。較強的國家性使得德國在社會均衡、社會政策和社會立法方面發(fā)揮著巨大的作用。

美國地區(qū)和政治的非同一性較強，國家性相對較弱。從歷史起源看，在美國，政府（government）最初作為一種公民社會（civil society）功能，形成了各種不同的行政管理傳統(tǒng)。直到19世紀，政府的行政管理功能一直由富有的公民以義務工作的形式承擔著。直到今天，在整個美國，也沒有形成一種統(tǒng)一的行政管理文化。美國也是聯(lián)邦制，但它是競爭式聯(lián)邦制，各州和地方政府具有自主性和獨立性，各州之間不存在財政均衡體制，而是只關心各自利益（不同于歐洲的聯(lián)邦制國家）。其特征為：聯(lián)邦政府及各州政府在各自權力范圍內對等而獨立。政治體制層面的行政機構性聚合力相對較弱。較弱的國家性導致美國在社會均衡、社會政策和社會立法方面所發(fā)揮的作用非常有限。

（二）法律文化

德國和歐洲大陸國家沿用至今的是“法律法”（中國亦如此），其受“羅馬法”的影響（客觀性判決）。而美國所沿用的是另一種法律文化（英國亦如此），它來自于“普通法”（common law）的傳統(tǒng)（即通過一個一個案件確立起來的法律規(guī)則）（憲法除外）。故在美國是另一種法律理解：即由法庭根據“法官法”的案例作出判決（主觀性判決），很多社會政策領域的決策和決議經常被最高法院（Supreme Court）否決。但是，法律對老百姓的保護功能強大，比如“侵權法”（或侵權損失賠償法）（Tort Law）。

（三）文化思想傳統(tǒng)

德國的文化傳統(tǒng)基于保守主義思想，在確保個人自由的同時也強調國家的權威、發(fā)展的持續(xù)性和傳統(tǒng)的延續(xù)性。人的原則（確保人的尊嚴）、輔助性原則、團結互濟（社會共濟）原則、多樣化原則成為德國構建社會福利和社會工作體系的原則。此外，德國具有合作主義①德語原文是Soziale Marktwirtschaft。“社會福利市場經濟”主要是指國家在市場經濟領域最低程度的、符合市場規(guī)律的宏觀調節(jié)義務和責任，其目的是通過國家的宏觀干預和調控最大程度地減少社會差異、確保社會公正。的傳統(tǒng)（如較高的去商品化程度與合作主義的傾向和因素有關）。合作主義強調的是對家庭、道德、權威的依賴，而不是對市場的依賴②合作主義是指雇員組織（如工會）、雇主組織（如企業(yè)主協(xié)會）和國家之間的三方合作機制。合作主義有著較深的宗教與歷史根源：（1）受天主教社會福利改革影響。“天主教社會學說”提出的“人的原則”、“輔助性原則”、“團結互濟（社會共濟）原則”三大原則成為德國構建福利體系的基本原則。（2）蓬勃持久的工人運動和成熟發(fā)達的民主政黨（思潮）使歐洲成為合作主義的發(fā)祥地。由此工會、企業(yè)主協(xié)會、國家三方達成合作關系（三方協(xié)商伙伴機制、“共同決策”機制）。。

美國強調個人自由和自助原則，如個人自助、慈善行為、公正概念中的工作取向。美國的宗教移民從一開始就強調信仰自由、言論自由。在加爾文信徒中，百姓主權與貴族主權相對。社會達爾文主義的“適者生存”思想（Survival of the Fittest）以及加爾文主義的“天命注定論”將社會不公正和社會差異合理化，使人們對社會政策的介入和干預普遍持負面態(tài)度。1887年格羅弗·克利夫蘭（Grover Cleveland）總統(tǒng)曾說：“我們要加強這種觀念和意識：是百姓要去支持和幫助國家，而不是國家?guī)椭椭С职傩铡！背肆_斯福（Roosevelt）和瓊森（Jonson）總統(tǒng)執(zhí)政時期以外，這種看法和觀點始終占主導地位。

（四）社會政策/社會保障特點

作為保守型福利國家，德國具有高度發(fā)達的社會政策與社會保障體系。在德國，“社會政策”概念含社會保障和勞動就業(yè)政策，從廣義上講也含醫(yī)療衛(wèi)生政策、家庭政策、兒童與青少年專業(yè)工作。其社會保障制度又按照保險原則、福利原則和救濟原則三個基本原則構建而成；社會保險、公共福利（包括社會資助和社會賠償）以及社會救濟構成社會保障體系的三大組成部分。其中社會保險最具特色，由養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、事故和護理保險組成，構成德國福利國家的五大支柱。社會資助的組成部分為：勞動和就業(yè)資助、教育資助、兒童與青少年資助、家庭資助、住房資助以及殘疾人適應生活資助。社會賠償的主要組成部分是傷殘軍人福利。社會救濟主要指救濟金和失業(yè)金II（Hartz IV）（見圖2）（Lampert/Althammer，2004）。圖2概括了德國的國家社會保障形式。通過這一高度發(fā)達的體系，幾乎每一位德國公民都可以得到社會保障：從子女教育到醫(yī)療衛(wèi)生、從失業(yè)救濟到預防貧窮、從住房到養(yǎng)老。目前德國社會福利保障的支出占國內生產總值的33%。高度發(fā)達的社會政策與社會保障體系為社會工作的發(fā)展提供了強有力的框架條件和基礎。

圖2　德國國家社會保障形式

美國的“welfare state”（福利國家）含兩個層面：上層是社會保障及其行政管理機制（social security/ Social Security Administration），下層是福利項目（“welfare”programs）。前者相對較強，后者不是很普及和受歡迎。美國擁有一個殘缺不全的福利領域?！皣覒_保公民基本福利和保障的義務和責任”的這種共識，在美國并不存在。但由于成功的經濟政策，美國成為歐洲和其他國家經濟政策改革所學習的榜樣。

美國的自由經濟型國家模式確立了其核心的“市場取向”，尤其在社會保障和社會服務領域中，市場和企業(yè)的作用占第一位，第二位是家庭，第三位是教會教區(qū)、NGO（非營利機構）與慈善公益機構（其中教會的意義和作用大于歐洲），第四位是國家。國家的作用和職能非常有限，只局限于最低程度的救濟（如貧民、老人、殘疾人和退伍軍人）。地區(qū)和政治的非同一性導致各州采取不同的社會福利措施，立法情況根據每個州的憲法有所不同。全國統(tǒng)一的法規(guī)是“社會保障法”（Social Security Act），包括養(yǎng)老保險、去世者親屬保險、工傷保險。其他所有社會政策措施都建立于各個州層面，差別巨大（如失業(yè)保險、醫(yī)療保險）。與歐洲國家相比，美國雖然能成功應對失業(yè)問題，但降低失業(yè)率并沒有導致貧困的減少，而是導致社會經濟不平等程度的加大。美國在社會保障方面的改革是：增加社會保障與福利財政收入，減少開支，即提高稅收、降低福利。

（五）社會立法

德國是社會法制國家，按照基本法第20條，聯(lián)邦德國是一個“民主和社會法制化”的聯(lián)邦制國家；第28條責成各聯(lián)邦州，以“共和國、民主和社會法制國家”的原則確立其憲法條款。公民獲得社會福利保障的資格和權利被法律化，社會立法程度很高。社會政策以及社會工作的主要法律被編匯在《社會法典》1～12部中。按照《社會法典》第一部第1條第1節(jié)，社會法是“一部為實現(xiàn)社會公平與社會安定而服務的法律。這一任務由社會福利、保障和救濟待遇方面的法律完成。依此法律，須確保公民的社會福利、保障和救濟待遇，包括在教育方面對公民的幫助”（Thole，2002：682）。此外，德國工會的政治影響力較大，勞動法非常完善，具有較強的勞動保護功能。德國社會法制國家的特性和高程度的社會立法為社會工作提供了堅實的法律基礎和保障。

美國擁有極其活躍的、建立在自由競爭基礎之上的私有經濟體制①但在福利體系影響社會分層方面，合作主義比較制約就業(yè)機會，它對社會分層雖有影響，但存在一定局限。這主要體現(xiàn)在“局內人-局外人”之間的分裂：在（行業(yè)）集體談判過程中，那些有工作的人（局內人），為了維持自身工資和自身利益的最大化和制度化，極力排斥那些（失業(yè)的）局外人進入就業(yè)市場。因此，一方面，合作主義限制了局外人的就業(yè)機會；另一方面，為勞動力市場保持彈性帶來了負面效應。此外，“保守型”福利國家的勞動生產率大致與其失業(yè)率的增長相伴而生?；蛘哒f，“合作主義”的傾向和因素并沒有從根本上觸動各階層之間的分層形式（如在就業(yè)者和失業(yè)者之間）。工會、企業(yè)主協(xié)會、國家的三方協(xié)商伙伴機制、“共同決策”機制對低收入、低工資職業(yè)的增長有很大抑制作用（比如強大的工會：規(guī)定最低工資制度。這點與美國有很大差異。），但其社會立法相對薄弱。以工會和勞動法為例，美國歷史上，從未發(fā)生過具有重大政治意義的工人運動，工業(yè)化所帶來的既有問題只是引發(fā)人們去討論工人的問題，如解決工傷事故、改善工作條件、提高工資，而不是政治性工人運動。社會核心問題是黑奴問題、黑奴解放后的黑人問題、種族問題等。工會的政治影響力較弱，并沒有成為一種反對資本主義赤裸裸生產方式的社會力量。與歐洲國家相比，美國的勞動法和勞動保護較為薄弱。

（六）社會工作的機構化和職業(yè)化程度

在德國，社會福利、保障與救濟待遇工作以及社會服務既由公立型機構承擔，也由自由型機構承擔。首先，專門的社會教育學/社會工作官方機構遍布各地，每個地方政府均設立了“青少年事務局”（公立機構），總體負責兒童青少年和家庭事務。其次，“輔助性原則”確立了國家與社會組織（包括自由型社會工作機構）之間穩(wěn)固而信任的合作關系，這一合作關系在《社會法典》第八部/《兒童與青少年專業(yè)工作法》第3～4條中得以確立和表述：在提供社會服務方面，非官方的社會組織具有優(yōu)先選擇權，即具備資格的社會組織若愿意提供某項服務，國家應對其資助，并確保其運營和操作上的自主權。第三，德國是一個福利聯(lián)合會國家。自由型機構尤其是公益性自由型機構，在德國起著非常重要的作用，它們的組織性相當強，如老年工作、醫(yī)療衛(wèi)生、兒童青少年專業(yè)工作以及社會救濟領域的自由型組織，如福利聯(lián)合會和基金會，德國三分之二的社會工作者是在福利聯(lián)合會中工作。工人福利聯(lián)合會、德國（天主教）慈善聯(lián)合會、德國紅十字會、德國新教福利聯(lián)合會、平等福利聯(lián)合會、德國猶太人中央福利處六個頂級福利聯(lián)合會構成德國自由型公益性非營利組織的核心力量。

“青少年事務局”作為官方機構與自由型機構（如福利聯(lián)合會）形成穩(wěn)固信任的合作關系，這一合作模式使得社會組織（自由型機構）能夠在強大的法律保護下和國家資助框架下開展工作，因此，和美國不同的是：德國的第三部門（非營利組織）更多是強調公益原則（即非營利組織在國家的資助下開展公益工作），而較少強調自愿原則。國家與社會組織之間密切而穩(wěn)固的合作關系使得德國社會工作的機構化程度較高（即社會組織主要的經濟來源是國家資助，而非個人或企業(yè)的自愿捐贈）。機構化意味著工作崗位，大量工作崗位帶來的是社會工作高程度的職業(yè)化。遍布各地的六大福利聯(lián)合會以及其他自由型機構，可以依照法律承擔面向兒童青少年和家庭的各種服務工作。在公立型和自由型社會服務機構中工作的社會工作者、社會教育學工作者、教育工作者、心理工作者總數超過德國所有汽車行業(yè)的人員總數，而其中大多數人是接受過高等教育的社會教育學/社會工作、心理學或教育學專業(yè)的畢業(yè)生。

在美國，社會工作的職業(yè)化程度也很高，尤其是臨床社會工作發(fā)展得非常迅速和成功。與收費較高的心理工作者和精神病工作者相比，在心理治療市場，臨床社會工作者的服務費用相對較低。但總體來看，在承擔社會工作服務的各類機構中，國家的作用和職能非常薄弱，相反，社會自發(fā)功能非常強大，尤其是教會的作用非常強大。私立社會工作尤其是臨床社會工作領域不斷擴展的趨勢較明顯，社會工作呈現(xiàn)較強的治療化傾向。這點與歐洲大陸國家社會工作更為廣泛的服務功能（如預防咨詢功能）以及國家與社會組織之間密切的合作關系有很大區(qū)別。因此，美國的第三部門（非營利組織）更多是強調自愿原則和慈善原則（個人或企業(yè)的自愿捐贈或慈善行為），正因為如此，在社會服務和社會工作領域中人們非常強調“公民社會”意識，因為它成為開展社會服務和社會工作的必要基礎和前提。

（七）對社會工作社會功能的理解

德國較強的國家性、法律法的框架、國家在福利保障和社會服務方面的責任義務和參與、高程度的社會立法、國家和社會組織密切的合作關系、職業(yè)性的社會工作等等，這些因素都導致社會工作的職能和作用界于個體和國家兩者之間。因此，德國的社會工作強調其社會功能具有雙重職能——助人與監(jiān)督①但美國的經濟秩序并非不受國家干預的制約：如Anti-Trust-Movement對競爭的控制功能。，即幫助所服務的個體提高自助能力，同時接受國家和社會的委托，對社會風險因素和不穩(wěn)定因素進行控制和監(jiān)督。這一雙重職能使得社會工作者必須在助人職能與執(zhí)行國家委托和監(jiān)督職能之間進行權衡。當然，這種“雅努斯面孔”②德語原文是Das doppelte Mandat。一再引發(fā)人們對社會工作職業(yè)形象和職業(yè)倫理的討論。但有一點是確定的：只要社會工作是在國家的委托和資助下進行的，其“雙重職能”的結構性特征就不可避免，并對社會工作的職業(yè)角色起著決定性意義。

在美國，較弱的國家性、國家職能的弱化、對個人責任的強調、社會不公平的合理化、法官法的框架、較弱的社會立法、國家和社會組織之間較松散的關系等等，這些因素都導致社會工作的社會功能更多只是服務于民，社會工作更多只是一種面向個人的行為、一種面向個人的治療行為，而間接服務政府、影響社會發(fā)展的功能較為薄弱。也正因為如此，美國的社會工作具有較強的治療化傾向，并單一強調社會工作的“助人自助”功能。曾任Berkeley大學社會工作專業(yè)負責人的思百希特（Harry Specht，1995）撰寫了《不忠誠的天使：社會工作是如何放棄其使命的》一書對美國社會工作的現(xiàn)狀進行了反思。

（八）對社會工作理論的理解

德國和歐洲大陸國家將社會工作理論理解為社會工作科學，即闡述社會問題如何形成、如何應對社會問題的一門科學，它進一步闡述和解釋什么是社會工作、社會工作的功能、任務和目標。基于德國較為強大的系統(tǒng)性思維和哲學傳統(tǒng)，德國從19世紀末起形成和發(fā)展了一系列社會工作/社會教育學③雅努斯為古羅馬的兩面神。本領域的社會工作理論（筆者稱之為社會工作基礎理論）。此類理論在中國尚為空白，筆者目前正在嘗試將其整理并結合中國實際進行研究。

美國較為注重實用主義，將社會工作理論理解為社會工作（實踐）理論，即服務并應用于實踐操作的理論基礎，此類理論大多借用于其他學科如心理學模式和理論（筆者稱之為社會工作實踐理論）并聚焦于操作方法和過程。受美國影響較大的，除了盎格魯薩克森國家，還有中國（包括香港和臺灣）。

四、中國國家模式的特點分析及其對第三部門和社會工作的影響：兼論對比德國和美國

20世紀80年代中后期，社會工作從美國和盎格魯薩克森國家傳入中國大陸。在過去的30多年里，中國社會工作受美國的影響最深，而德國和歐洲大陸國家對中國社會工作的影響幾乎是零。從美國社會工作的特點來看，高度職業(yè)化、高度發(fā)達的臨床社會工作、社會工作實踐模式與方法（實用主義）、聚焦于社會工作實踐理論的社會工作研究屬于美國的優(yōu)勢，也是中國可以學習和借鑒的地方。但美國社會工作也存在致命的弱點，比如因其較弱的國家性以及過分強調市場和私立領域的作用，使得國家在社會工作領域的職能和作為非常有限，社會工作幾乎演變?yōu)樾睦碇委熓袌鲋械囊粋€配角。而德國和歐洲大陸國家社會工作的特點顯示出其完全不同的一面，尤其是宏觀層面上社會工作體系的總體構建、社會立法、闡述社會工作功能和任務的社會工作基礎理論、公立型機構和自由型機構之間的合作，這些特點都與其較強的國家性密切相關。中國也是一個國家性非常強的國家，這點與德國類似。因此，在引入（微觀行動層面的）美國社會工作操作模式和方法（如家庭治療或其他治療模式）的同時，更為緊迫的是從宏觀視角分析各國國家模式的特點以及它們?yōu)樯鐣ぷ魉鶆?chuàng)造（或限制）的框架和條件，即思考中國社會工作體系的構建框架和方向，思考中國社會工作所承擔的社會功能和任務（這些都屬于社會工作基礎理論的范疇）。為此，首先需要思考中國的國家模式特點及其為第三部門和社會工作所帶來的影響。

到20世紀70年代末，中國還是一個較為典型的中央集中管理型國家。20世紀80年代初以來，中國進入“轉型期”。本文中的“轉型”更多是指“社會轉型”。我國的社會學者對“社會轉型”的論述主要有三種理解：一是指經濟體制轉型，即從計劃經濟體制向市場經濟體制的轉變；二是指社會形態(tài)的變遷，即從農業(yè)社會向工業(yè)社會、從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的變遷；三是指社會結構的變化，即一種整體全面的結構狀態(tài)變化，其中包括社會分層的變化?！吧鐣D型”的模式通常有兩種類型：一種是極端型模式（“休克療法”或“劇烈碰撞”），例如前蘇聯(lián)和東歐國家的社會轉型方式；一種是梯級型模式（“循序漸進”或“一步一步”），中國的“社會轉型”屬于梯級型模式。轉型期的中國很難被列為上述基本國家模式中的任何一種，而是承載著一種混合模式，這一特殊混合模式所蘊含的特點涉及到前文所講的三種基本國家類型。

（一）“中央集中管理型國家”特征占主導

中國轉型期的特殊國家模式在主導方向和總體框架上仍然是“中央集中管理型國家”。這種國家模式所具備的很多特點，在目前的中國依然占著主導地位，例如：自上而下的行政管理體制、國家的宏觀調控作用、生產資料國有制、計劃經濟、（國有企業(yè)和企事業(yè)單位的）低效率和高福利、低生產力、低現(xiàn)代化程度和官僚主義等。因此，從政治體制、行政管理體制和計劃經濟體制的角度看，轉型期的中國在主導方向上仍然具有“中央集中管理型國家”的特點。這一特點所導致的較強的“國家性”和“自上而下”的行政手段，對中國第三部門的發(fā)展方向起著決定性的影響作用。也就是說，在中國，第三部門的職能較弱，或者說，第三部門的發(fā)展必須以國家為依托、以國家資源為基礎。

政治因素和自上而下的行政管理框架依然占據主導地位的這一特點也決定了：在民政系統(tǒng)和三大群眾組織（婦聯(lián)、工會和共青團）所從事的“行政性實際社會工作”領域中，依然是以政府主導為主要模式，自上而下的行政管理觀念、完成行政事務和上級領導所交待任務的意識重于自下而上的社會服務意識。這是國內的第一種社會工作類型，它生于中國、長于中國。

但中國與“理想型”“中央集中管理型國家”最大的不同在于：在轉型期的中國，計劃經濟和市場經濟并存、生產資料國有制和生產資料私有制并存。當然這點主要涉及經濟領域，但這也意味著：社會政策、第三部門和社會工作的發(fā)展必然要受到雙重經濟體制的影響，因此，挑戰(zhàn)與機遇并存。

（二）同時具有“自由經濟型國家”某些特征

隨著“社會主義市場經濟體制”的確立，“自由經濟型國家”的某些特征在中國國家模式中也顯示出來，例如市場經濟秩序、生產資料私有制、私營企業(yè)、對個人私有財產的肯定、強調低勞動成本、低社會福利支出、低稅費，通過提高經濟增長和提高收入來確保社會體制的安全，強調個人責任、家庭義務、社會倫理道德與公共責任感。因此從市場經濟體制和個人所承擔的責任和義務角度看，轉型期的中國亦具有“自由經濟型國家”的某些特點。

但中國與“理想型”“自由經濟型國家”最大的不同是：在自由經濟型國家如美國，其國家性較弱，強調個人義務和責任，市場性和社會性較強。因此第三部門以市場為本、以私立領域的福利/慈善組織模式和自愿原則為主。換而言之，雖然美國的國家性較弱，但憑借強大的公民社會基礎、企業(yè)與個人的責任感和自愿捐贈行為，私立慈善組織有著巨大的存活空間和可能，第三部門能得以發(fā)展。而在轉型期的中國，雖然也強調個人責任和家庭義務，但在國家所具有的強大“國家性”與較弱“社會性”之間形成巨大反差，第三部門較為薄弱。企業(yè)領域普遍缺失的經濟倫理與社會責任感使得第三部門在中國不具備以市場手段存活的基礎，因此，在沒有來自國家支持的情況下，第三部門的存活較為艱難、發(fā)展空間較為有限。由此可見，美國式的第三部門發(fā)展道路（即以市場為本、以私立福利/慈善組織模式和自愿原則為主）源于其自身國家模式的特點以及國家、社會、個人三者所處的關系狀態(tài)；從發(fā)展方向上看，美國第三部門的發(fā)展模式并不適合中國的國家模式特點和第三部門實際現(xiàn)狀。

轉型期中國國家模式所具有的“自由經濟型國家”特征，尤其是市場經濟秩序的引入，使得國家在深入企業(yè)改革和勞動制度改革的同時，也提出“政府職能的轉變”，國家和企事業(yè)單位逐漸剝離以往的部分社會服務職能，個人和家庭逐漸從“單位人”轉變?yōu)椤吧鐣恕?；生活質量的提高和生活方式的多樣化為個人和家庭帶來更多自由和空間的同時，個體需要獨立應對困難和解決問題的壓力和負擔也在逐漸增加，個人和家庭的各種社會需求日益增加。這些因素均為第三部門的孕育和發(fā)展提供了契機，這種背景下“西方意義上的社會工作”被隨之引入。此處所說的“西方意義上的社會工作”，主要是指以社會工作職業(yè)化程度較高的發(fā)達國家（如美國）的社會工作模式和方法為基礎所展開的社會工作服務（這些理念和模式主要以高校社會工作教育的方式得以傳播）。（主要來自美國的）這些模式和方法在進入中國之后，很快面臨能否“落地生根”“開花結果”的問題，無論是社會工作的實務工作者還是高校學者都在急切地探索如何將社會工作“本土化”。

與前面分析過的“行政性實際社會工作”相對應，“西方意義上的社會工作”是轉型期出現(xiàn)的中國第二種類型的社會工作?！拔鞣揭饬x上的社會工作”的“本土化”問題不僅僅是國外方法水土不服的問題，而是人們在直接引入（微觀行動層面的）“方法”的同時，忽視了國家與國家之間模式、體系和文化不同以及它們對構建社會工作體系所產生的影響，更為重要的是：在人們還沒有在宏觀理論層面思考中國轉型期社會工作所需應對的問題以及它所承擔的社會功能和任務之前，即在澄清“為什么、怎么樣和是什么”等問題之前，就急于尋找“怎么做”的答案了。因此，中國大陸社會工作目前最緊急的任務不是“學習方法”，而是“建立理論體系和思想基礎”。在這一方面，國家性、理論性和立法性較強的德國和歐洲大陸國家對中國的影響幾乎是空白。

（三）同時具有“福利國家”某些特征

“福利國家”和“保守主義”思想的某些特征也同樣觸及中國的國家模式。例如保守主義所強調的繼承思想，即注重傳統(tǒng)、連續(xù)性、秩序、等級、國家權威，繼承和保留已有傳統(tǒng)和現(xiàn)有體系，極其符合中國強大的“國家性”、維護國家權威與秩序、在穩(wěn)定中增長的思想。因此，從“國家性”、維護國家權威與秩序、繼承傳統(tǒng)和保持現(xiàn)有體系的角度看，轉型期的中國亦具有“福利國家”的某些特點。此外，保守型福利國家的第三部門是以國家為本、以福利聯(lián)合會模式和公益原則為主。也就是說，國家與第三部門之間的關系非常密切，除了管理監(jiān)督和控制之外，亦存在合作關系，國家既是過程監(jiān)控者，也是政策制定者和財政支持者。比如在德國，國家與社會組織之間的合作關系由“輔助性原則”確立，并在社會工作立法中得以明確和保障。因此，在第三部門的總體發(fā)展方向上，中國與保守型福利國家之間更具相似之處。如上所說，中國強大的“國家性”和較弱的“社會性”使得第三部門的發(fā)展道路更適合“以國家為本”的方向。換而言之，如果在美國這樣的自由經濟型國家強調“公民社會”是可以理解的（因為這是其第三部門賴以生存的基礎），而在中國“強國家、弱社會”的格局下，如果強調只有在“公民社會”的框架下第三部門才有發(fā)展出路，那就顯得牽強附會了。

因此，對社會工作來說，與其說在轉型期中國，“行政性實際社會工作”與“西方意義上的社會工作”兩種類型并存；不如說在特殊的國家模式下，“政府主導”依然是中國轉型期社會工作的主要特征。與20世紀80年代之前不同的是，“政府主導”雖然是主要方向，但兩種社會工作類型將產生互動作用并相互影響，而這一過程同時又受文化因素的影響。因此，在“政府主導”的框架下，“行政性實際社會工作”、“西方意義上的社會工作”、文化與其他環(huán)境因素，這三方之間所形成的互動過程與關系狀態(tài)，構成中國轉型期社會工作的主要特點。與中國特殊的國家模式一樣，國內轉型期社會工作的這種狀態(tài)也是獨一無二、處于動態(tài)變化之中的。筆者認為，對這三方之間互動過程的關注和研究，也是本土化研究的關鍵所在。

但中國與“理想型”“福利國家”最大的不同是：由于經濟發(fā)展水平有限，福利國家所擁有的社會福利體系，轉型期的中國無法達到；在國家與社會組織關系方面，雖然“政府購買服務”的模式已經出現(xiàn)，但在目前的中國，鑒于“中央集中管理”模式的主導地位，國家的“管理監(jiān)督和控制”職能遠遠大于“合作和支持”的職能，雙方的關系還遠遠達不到平等的“合作關系”，更無法將這種合作關系法律化。此外，“保守主義”在肯定個人私有財產的同時也強調為后代積累財富，這種思想在今天的中國尚不具備普遍性。

綜上所述，轉型期中國的國家模式較為特殊，既具有三種基本國家模式的某些特點，又與其部分特點不同，因此它是一種獨一無二的特殊國家模式，或者從非嚴格意義上說，它是一種同時帶有“自由經濟型國家”和“福利國家”特征的“中央集中管理型國家”。但這一模式是動態(tài)的，即處于發(fā)展變化之中，并且是梯級型的，即循序漸進、一步一步的，這一變化過程也伴隨著文化的影響：這些特征便構成中國國家模式的獨特之處。

五、結　語

本文對中國、德國和美國三個國家國家模式特點的分析顯示：國家模式對社會政策、第三部門和社會工作體系的構建產生著直接、深遠的影響，或者說，什么樣的國家模式決定了什么樣的社會政策和社會工作。德國是保守型福利國家，其較強的國家性、法律法的框架、社會福利市場經濟的思想、較高程度的社會立法造就了其高度發(fā)達的社會政策/社會保障體系和高度職業(yè)化的社會工作體系。美國是自由經濟型國家，其較弱的國家性、法官法的框架、以自由主義和個人主義為主導的思想、社會不公正的合理化、較強的社會性造就了其僅局限于最低程度的社會保障體系以及以私立慈善組織和教會為主體的社會工作體系。中國轉型期的國家模式較為特別，是一種同時帶有“自由經濟型國家”和“福利國家”特征的“中央集中管理型國家”，但同時又保持中國自身特色。中國強大的“國家性”、“政府主導”特征、較弱的“社會性”使得第三部門的發(fā)展道路更適合于“以國家為本”的方向（見表4）。

表4　德國、美國和中國的國家模式特點分析及其對社會政策和社會工作的影響

從本文的分析可以看出：中國大陸社會工作領域目前最為緊迫的任務不是引進和學習方法，而是建立理論體系和思想基礎。為此，未來，一方面需要基于中國國情繼續(xù)探索中國轉型期社會工作的發(fā)展道路和構建方向，另一方面需要了解和分析國外的社會工作思想和理論。在學習美國社會工作實踐操作模式（如家庭治療）的同時，需要將視野從微觀行動層面擴展到宏觀思考層面，從美洲大陸擴展到歐洲大陸國家。在社會工作的體系建設、理論研究、思想基礎、政策制定、社會立法等宏觀層面，國家性較強的德國和歐洲大陸國家能為中國帶來很多有益的思考和啟示。

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編輯/陳建平

［中圖分類號］C916

［文獻標識碼］A

［文章編號］1672-4828（2016）03-0033-014

DOI：10.3969/j.issn.1672-4828.2016.03.005